1. Теоретические основы функционирования бюджетной системы

   1. Состав бюджетной системы и принципы её построения

Бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. [11]

Бюджетная система страны характеризуется следующими признаками:

1. в основе бюджетной системы лежат финансовые отношения, возникающие в процессе формирования использования бюджетных ресурсов;

2. структура бюджетной системы непосредственно зависит от государственного устройства и особенностей организации местного самоуправления страны;

3. бюджетная система жестко регламентируется законодательством страны, нормами финансового и бюджетного права;

4. материальную основу бюджетной системы составляет совокупность взаимосвязанных бюджетов публично-правовых образований и бюджетов внебюджетных фондов;

5. бюджетная система строится и функционирует на основе законодательно определенных организационных принципов.

Финансовые отношения, которые лежат в основе бюджетной системы страны, возникают в связи с финансовым обеспечением выполнения государством своих функций по производству общественных благ (услуг) и удовлетворению иных связанных с ними общественных потребностей. Эти отношения могут выходить за рамки бюджетов публично-правовых образований и включать в себя отношения по поводу финансового обеспечения системы государственного (обязательного) пенсионного, социального, медицинского страхования.

Количество уровней бюджетной системы, состав бюджетов и формы их

взаимодействия зависят от типа государственного устройства страны (федеративное, конфедеративное, унитарное) и устройства местного самоуправления. Государственное устройство определяет административно-территориальное деление страны, уровни государствен­ной власти и соответствующие им органы государственной власти, а также основы разграничения полномочий между ними. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух уровней: бюджета центральной власти и местных бюджетов; федеративного государства — из трёх уровней: федерального бюджета, бюджета субъектов федерации и местных бюджетов. Бюджетная система конфедеративного государства может включать в себя еще и четвертый уровень — бюджет конфедерации (например, в ЕС).

Организация и функционирование бюджетной системы регламен­тируется рядом основополагающих законодательных актов страны, как правило конституционными нормами, основным бюджетным законодательством, основным законом о налогах и сборах, законом об организации местного самоуправления и т.д.

Материальной основой бюджетной системы страны выступает совокупность (система) бюджетов публично-правовых образований и бюджетов внебюджетных фондов. Как упорядоченная совокупность бюджетная система состоит из видов бюджетов и уровней системы

Вид бюджета — это бюджет определенного органа государственной власти (местного самоуправления) публично-правового образования одного типа. Уровень системы бюджетов (бюджетной системы) - это совокупность бюджетов одного вида (видов — в отношении местных бюджетов). Первый (он же высший) уровень всегда представлен одним бюджетом центрального органа власти, а все нижестоящие - многочисленными видами бюджетов, определяемыми особенностями государственного и муниципального устройства конкретной страны.

Принципы бюджетной системы страны закрепляются в бюджетном законодательстве. Они отражают основополагающие требования к построению

бюджетной системы, взаимосвязям бюджетов и организации результативного функционирования системы в целом и её элементов в частности.

Таким образом, бюджетная система страны представляет собой основанную на финансовых отношениях, государственном устройстве и устройстве местного самоуправления, регулируемую законодательством страны совокупность бюджетов публично-правовых образований (бюджетов внебюджетных фондов), построенную на основополагающих и функциональных принципах. [2]

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений. [11]

Бюджетная система Российской Федерации строится на законодательно установленных (глава 5 БК РФ) принципах ее организации и функционирования.

Бюджетная система РФ основана на принципах:

1. единства бюджетной системы РФ;

2. разграничения доходов, расходов и источников финансирова­ния дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

3. самостоятельности бюджетов;

4. равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;

5. полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

6. сбалансированности бюджетов;

7. результативности и эффективности использования бюджетных

средств;

5. общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

6. прозрачности (открытости);

7. достоверности бюджета;

8. адресности и целевого характера бюджетных средств;

9. подведомственности расходов бюджета;

10. единства кассы.

Рассмотрим подробнее перечисленные принципы бюджетной системы РФ.

Принцип единства бюджетной системы РФ предполагает:

- единство на всем бюджетном пространстве страны бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ;

- единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов и бюджетных учреждений;

- единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в законодательном порядке доходом, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированиию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Разграничение доходов, расходов и источников финансирования бюджетного дефицита осуществляется на основе разграничений бюджетных полномочий публично-правовых образований, разделения расходных обязательств и вопросов

ведения между органами публичной власти в соответствии с законодательством

Российском Федерации.

Принцип самостоятельности бюджетов — один из базовых принципов бюджетной системы РФ. Наличие этого принципа позволяет разграничить понятия бюджетной системы РФ и консолидированного бюджета РФ. Принцип самостоятельности бюджетов многоаспектен и означает:

1) право и обязанность органов публичной власти самостоятель­но обеспечивать сбалансированность собственных бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

2) право и обязанность органов публичной власти самостоятель­но осуществлять бюджетный процесс;

3) право органов публичной власти устанавливать в соответствии с Налоговым Кодексом РФ, налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

4) право органов публичной власти самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов;

5) недопустимость установления расходных обязательств, подле­жащих исполнению за счет доходов и источников финансиро­вания дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновремен­но за счет средств двух и более бюджетов или средств консоли­дированных бюджетов либо без определения конкретного бюд­жета, из которого они должны финансироваться;

6) право органов публичной власти предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и местного са­моуправления, исключительно в форме межбюджетных транс­фертов;

7) недопустимость введения в действие в течение текущего фи­нансового года органами публичной власти изменений бюджет­ного и налогового законодательства РФ, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджет­ной системы РФ, без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенса­цию увеличения расходов и (или) снижения доходов;

8) недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективно­го исполнения бюджетов.

Многогранность проявления принципа самостоятельности бюджетов свидетельствует о его значимости для организации бюджетной системы.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и мунинципальных образований предполагает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все бюджетные доходы, расходы и источники в обязательном порядке и в полном объёме отражаются в соответствующих бюджетах. Этот принцип входит в определенное противоречие с формированием и использованием Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые формально считаются средствами федерального бюджета, но фактически учитываются и управляются обособленно от него.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объём предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Этот принцип также нацеливает органы публичной власти при составлении, утверждении и исполнении бюджета на минимизацию размера бюджетного дефицита.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных

средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов участники

бюджетного процесса в рамках установленных бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Следует различать понятия эффективности и экономности использования бюджетных средств. Эффективность — это соотношение результатов и затрат (расходов), а экономность характеризуется выбором более дешевого способа достижения результата, например закупки товаров для общественных нужд по наиболее низким ценам.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

- субвенций и субсидий, полученных от других бюджетов бюд­жетной системы РФ;

- средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

- добровольных взносов, пожертвований, средств самообложе­нии граждан;

- расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с между­народными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

- расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

- отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип прозрачности (открытости) предполагает соблюдение следующих требований:

- обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнении бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах;

- обязательная открытость для общества и средств массовой информации

проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений проектов бюджетов;

- стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года.

В современной России принцип прозрачности бюджетов пока ещё реализуется не в полной мере, особенно неблагополучно обстоят дела в муниципальных образованиях и отдельных субъектах РФ.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходом бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Подведомственность получателя бюджетных средств их главному распорядителю возникает либо в силу закона, нормативного акта Президента РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или местной администрации, либо в силу создания организации (получателя бюджетных средств) главным распорядителем бюджетных средств от имени Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов федеральной, региональной и муниципальной власти за пределами соответственно территории Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ. [2]