Глава 9. Экономический механизм охраны окружающей среды
Экономический механизм – система экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, применение которых в управлении охраной природы обеспечивает достижение целей экологической политики. В зависимости от происходящих в экономике процессов структура экономического механизма может существенно изменяться. Исходя из преобладания тех или иных инструментов могут быть выделены три типа экономических механизмов регулирования природопользования:
«стимулирующий» – с преобладанием рыночных инструментов и созданием благоприятной экономической среды для развития экологически чистых производств и других видов деятельности в экосфере;
«жесткий» – с использованием административных и финансово-экономических инструментов принуждения и подавлением посредством жесткой налоговой политики развития экологически опасных отраслей;
«мягкий» - с установлением либеральных ограничительных экологических рамок, относительно слабо влияющих на темпы и масштабы экономического развития.
В России сформировался сейчас именно мягкий механизм регулирования, соответствующий современному этапу развития рыночной экономики. Новая структура экономического механизма сочетает как ранее действующие нормы (кадастры, материально-техническое обеспечение и др.), так и новые экономические стимулы (экологические фонды, плата за пользование природными ресурсами, экологическое страхование и др.).
Основными задачами экономического механизма экологического управления являются:
планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;
установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;
предоставление налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;
возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.
Главная специфическая особенность нового экономического механизма стремление сделать охрану окружающей среды составной частью производственно-хозяйственной деятельности, чтобы предприниматель был заинтересован в охране окружающей среды не менее, чем он заинтересован в выпуске конкурентоспособной продукции.
Эколого-экономический учет природных ресурсов и загрязнителей. Экономические, экологические характеристики природных ресурсов обычно обобщают в виде кадастров.
Кадастр – систематизированный свод сведений, количественно и качественно, характеризующих определенный вид природных ресурсов или явлений, в ряде случаев с их социально-экономической оценкой. Различают земельный, водный, лесной кадастр недр, животного мира, медико-биологический, промысловый и другие виды кадастров.
В связи с обострением экологической ситуации возникла необходимость учета размещения отходов по составу и степени токсичности, в также регистрации загрязнителей окружающей среды. Объектом регистрации служат все опасные и потенциально опасные вещества, независимо от их происхождения, производимые на территории России, так и ввозимые из-за рубежа.
Традиционные экономические рычаги рационального природопользования. Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование – документ, удостоверяющий право владельца на использование в фиксированный период времени природного ресурса (земель, вод, недр и др.), а также на размещение отходов, выбросы и сбросы.
В лицензию на комплексное природопользование включают:
перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расхода и изъятия;
нормативные платы на охрану и воспроизводство природных ресурсов;
перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение отходов;
нормативы платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов;
экологические требования и ограничения, при которых допускается хозяйственная или иная деятельность.
Лицензия на комплексное природопользование выдается сроком на один год, но в ряде случаев право пользования ею может быть досрочно сокращено, если возникает угроза экологической безопасности населения.
Получив лицензию и пройдя соответствующую экспертизу на предполагаемую деятельность, природопользователь должен заключить договор о комплексном природопользовании предусматривающий условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственности сторон и возмещение вреда.
Лимиты на природопользование – предельные объемы природных ресурсов, выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, размещения отходов производства, которые устанавливаются для предприятий-природопользователей на определенный срок. Например лимиты потребления вод промышленного использования нормы отвода земель для автомобильных дорог, лимиты по отлову животных.
За сверхнормативное потребление природных ресурсов предусматривается дополнительная плата. Лимиты, как система экологических ограничений, экономическим путем побуждают природопользователя к бережному отношению к природной среде, сокращению отходов, уменьшению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, переходу к малоотходным и ресурсосберегающим технологиям.
Новые механизмы финансирования охраны окружающей среды. Получив лицензию и пройдя соответствующую экспертизу на предполагаемую деятельность, природопользователь должен заключить договор о комплексном природопользовании. Договор о комплексном природопользовании предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и возмещение вреда.
Лимиты на природопользование - предельные объемы природных ресурсов, выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, размещения отходов производства, которые устанавливаются для предприятий-природополь-зователей на определенный срок (лимиты потребления вод промышленного потребления, нормы отвода земель для автомобильных дорог, лимиты по отлову животных, расчетную лесосеку и т.д.)
За сверхнормативное потребление природных ресурсов предусматривается дополнительная плата. Таким образом, лимиты, как система экологических ограничений, экономическим путем побуждают природопользователя к бережному отношению к природной среде, сокращению отходов, уменьшению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, переходу к малоотходным технологиям.
Новые механизмы финансирования охраны окружающей среды.
Рис.1
Основу экономического механизма охраны окружающей среды в России сейчас составляют экологические платежи и в меньшей степени – экономические санкции за экологические правонарушения. Общие для России подходы к определению и взиманию экологических платежей в целом ориентированы на реализацию принципа «загрязнитель платит». Плата за загрязнение окружающей природной среды. Законом Российской Федерации «Об охране окружающей среды» предусмотрена плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов как в пределах, так и сверх установленных лимитов. В первом случае платежи производятся за счет себестоимости продукции предприятия, во втором – за счет прибыли, которая получена предприятием –загрязнителем. Составляющими экологических издержек производства являются затраты на предотвращение загрязнения окружающей среды и экономический ущерб от загрязнения окружающей среды. Экологические издержки включаются в общие затраты и оплачиваются потребителем экологически опасной продукции. Предприниматель, производящий данный продукт на основе экологически чистой продукции имеет преимущество, так как средства не тратятся на природоохранные сооружения, а вкладываются в развитие производства. Поскольку платежи взимаются за счет себестоимости продукции или прибыли, они должны стимулировать предприятие-загрязнитель к сокращению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и отходов. В этом многие ученые видят ключ экономизации хозяйственной деятельности, пользуясь которым можно сделать охрану окружающей среды экономически выгодным делом.
Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» предусматривает плату не только за загрязнение окружающей природной среды, но и за использование природных ресурсов. Плата за природные ресурсы взимается: в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на их воспроизводство и охрану.
Полное применение принципа «загрязнитель платит» предполагает, что загрязнители должны оплачивать полную стоимость их собственной деятельности по уменьшению загрязнения окружающей среды, в то время как государственные расходы должны ограничиваться такими государственными мерами, как охрана биоразнообразия, экологический мониторинг, экологическое образование и т.п.
В настоящее время в России еще не закончена перестройка экономической структуры, что препятствует полному применению принципа «загрязнитель платит». Применяемые коэффициенты индексации нормативов платы за загрязнение окружающей среды не соответствуют реальной инфляции в стране, что существенно снижает роль платы за загрязнение как экономического рычага стимулирования природоохранной деятельности природопользователей.
В связи с этим экологические платежи служат в основном механизмами мобилизации средств для централизованного финансирования природоохранных мероприятий. Организационное обеспечение такого финансирования осуществляется в рамках расходования полученных финансовых средств государственных экологических фондов, которые созданы на федеральном, региональном и местном уровнях. Единая система внебюджетных государственных экологических фондов создана для реализации различных природоохранительных задач: восстановления потерь в природной среде, компенсации вреда здоровью граждан, строительства очистных сооружений, материального обеспечения эколого-просветительного направления.
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» финансовая база экологических фондов включает в первую очередь плату предприятий за сбросы (выбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды загрязнения, а также суммы по искам о возмещении вреда, штрафы за нарушение природоохранительного законодательства и некоторые другие поступления.
Экологические фонды способствуют также развитию прогрессивных механизмов финансирования природоохранной деятельности: вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранительного назначения; выдачу гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранных проектов.
Общим условием развития экологических фондов является упорядочение их статуса, а также форм и методов формирования и расходования средств. Основные направления развития системы экологических платежей и экологических фондов связаны с реформированием бюджетного и налогового законодательств России.
Новый Налоговый кодекс РФ (в редакции Федеральных законов РФ от 30.03.99 №51-ФЗ и 09.07.99 №154-ФЗ) не предусматривает экологических платежей. В соответствии со ст. 13 Налогового кодекса будет введен федеральный экологический налог. Если экологические платежи взимаются внебюджетными экологическими фондами, то экологический налог (как и любой другой налог) подлежит уплате в соответствии с действующим законодательством налоговым органам и перечислению непосредственно в бюджет или в целевые бюджетные фонды.
Экономические механизмы, имеющие ограниченное распространение. В качестве альтернативного или дополняющего элемента экономического механизма охраны окружающей среды к системе экологических платежей и экологических фондов может быть предложен такой инструмент, как торговля квотами на выбросы загрязнений, который успешно используется Агентством по охране окружающей среды США. В общем виде эта торговля предполагает установление общего лимита выбросов и распределение его между источниками выбросов по определенным квотам, за превышение которых автоматически взимаются чрезвычайно высокие штрафы. Если предприятие в случае расширения производства по технологическим причинам нуждается в праве на дополнительный выброс, то оно должно приобрести это право у других предприятий, которые имеют выбросы ниже установленных квот. Аналогичное приобретение прав на выброс необходимо и для новых предприятий, которым квоты не выделены. В этом случае экономические отношения по поводу загрязнения окружающей среды устанавливаются не только между природопользователем и государством, но и между отдельными природопользователями как субъектами рынка. При этом государство устанавливает правила торговли, мониторинга и контроля.
В России торговля квотами на выбросы не применяется, но предусматривается апробация и введение элементов торговли лицензиями на размещение в окружающей среде загрязняющих веществ.
Другие инструменты российского экономического механизма охраны окружающей среды несмотря на наличие соответствующих норм в законе «Об охране окружающей природной среды», имеют весьма ограниченное распространение или вообще не применяются. Инструменты стимулирования природоохранной деятельности, основанные на финансовых льготах, имеют широкое распространение только в системе экологических фондов, где практикуется зачисление в счет погашения платежей за загрязнение окружающей среды средств, фактически использованных предприятиями на выполнение природоохранных мероприятий. Повсеместно осуществляется передача средств экологических фондов в качестве займов или беспроцентных ссуд предприятиям для осуществления природоохранных мероприятий. За пределами системы экологических фондов льготное кредитование носит фрагментарный характер.
Среди экономических инструментов охраны окружающей среды особо следует отметить амортизационную политику в отношение основных производственных фондов природоохранного назначения. Установление повышенных норм амортизации природоохранных фондов предусмотрено Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст.24), однако на практике ускоренная амортизация очистных сооружений и природоохранного оборудования не применяется, что препятствует увеличению возможностей обновления природоохранных фондов и резко ухудшает обеспеченность предприятий даже действующими мощностями природоохранного назначения.
Изменение амортизационной политики в отношении основных фондов природоохранного назначения в сочетании с расширением налоговых льгот при осуществлении природоохранной деятельности представляется приоритетной проблемой. Принципиально важное значение имеет совершенствование учета производственных фондов по охране окружающей среды и усиление контроля за процессами их воспроизводства.
Существуют специфические общественные отношения по предупреждению, преодолению, локализации последствий техногенных воздействий на природные объекты и по возмещению причиненного ущерба. -экологическое страхование (ЭС). Ее сущность состоит в учете страхового риска и организации соответствующих защитных мер.
Экономическая сущность экострахования состоит в аккумулировании денежных средств в фондах страховых организаций или в специально создаваемых страховых (экологических) фондах и в перераспределении этих средств для компенсации причиненных убытков при наступлении страховых случаев.
Экономической сущности экологического страхования соответствуют его функции, подчеркивающие особенности страхования как звена финансовой системы государства: превентивная, контрольная, компенсационная, инвестиционная, социальная, информационная.
Различают обязательную и добровольную формы проведения страхования.
Обязательную форму страхования отличают следующие принципы.
1)Обязательное страхование устанавливается законом, согласно которому страховщик обязан застраховать соответствующие объекты, а страхователи - вносить причитающиеся страховые платежи
2) Сплошной охват обязательным страхованием указанных в законе объектов.
3) Автоматичность распространения обязательного страхования на объекты, указанные в Законе.
4)Действие обязательного страхования независимо от внесения страховых платежей.
5)Бессрочность обязательного страхования.
6)Нормирование страхового обеспечения по обязательному страхованию.
Добровольная форма страхования построена на других принципах.
Добровольное страхование действует в силу закона, и на добровольных началах. Закон определяет подлежащее добровольному страхованию объекты и наиболее общие условия страхования.
Добровольное участие в страховании в полной мере характерно только для страхователей. Страховщик не имеет права отказаться от страхования объекта.
Выборочный охват добровольным страхованием.
Добровольное страхование всегда ограничено сроком страхования.
Добровольное страхование действует только при уплате разового или периодических страховых взносов.
6) Страховое обеспечение по доброволь
Пути решения экологических проблем.
Рассматривая взаимоотношения между хозяйственной деятельностью человека и биосферой необходимо подчеркнуть, что экологические проблемы возникают как при поступлении вещества и энергии в хозяйственные процессы, так и при выходе из них (рис. 1.26).
Природные ресурсы, которые человек использует в производстве и хозяйственной деятельности, а также для личного потребления, можно подразделить на неисчерпаемые (солнце, вода), исчерпаемые (руды металлов, ископаемое топливо - угли, нефть, природный газ) и обновляемые (лес, сельскохозяйственные культуры, скот).
Человек может исчерпать и эти ресурсы, уничтожив экосистемы или генофонд организмов.
В ходе хозяйственной деятельности при использовании природных ресурсов образуются разного рода отходы: токсичные - соединения тяжелых металлов, фенолы, диоксины, цианиды и др.; органические - остатки пищи, растений, животных; неразлагаемые - медленно разлагающиеся и накапливающиеся в среде материалы (пластмассы, бетон и др.); тепловое и другие излучения, образующиеся в процессах утилизации ресурсов.
С целью решения экологических проблем, связанных с исчерпаемыми ресурсами, необходимо снижение их потребления и поиск заменяющих источников (энергии, материалов). Для неисчерпаемых ресурсов речь идет об более эффективном их использовании (особенно солнечной энергии) и охране; для обновляемых - о создании необходимых условий их возобновления - охране почв, генофонда экосистем.
В отношении всех видов отходов действует единое правило: стремиться снизить их количество. Если это сделать невозможно, то нужно искать пути их регенерации или использования в виде вторичного сырья.
Количество токсичных (вредных для жизни отходов) необходимо контролировать, обеспечивать их изоляцию от окружающей среды, находить способы их быстрейшего разложения на безвредные вещества, ограничивать применение соединений свинца, кадмия и т.д.
Что касается органических отходов, то их следует рационально использовать - для подготовки компостов, получения биогаза и т.п.
Неразлагаемые отходы нужно постепенно заменять на разлагаемые или использовать их как вторичное сырье.
Количество теплового излучения, поступающего в окружающую среду, необходимо снижать прежде всего путем экономии энергии, технического и технологического совершенствования оборудования (миниатюризации производственных процессов, лучшая изоляция зданий, более совершенные методы исследований в медицине и т.п.).
Необходимо создавать предпосылки для не нарушаемой человеком эволюции биосферы не только путем рационального использования отходов, но также экологосообразным хозяйствованием, т.е. сохранением зеленого покрова Земли, борьбой с эрозией и засухой, охраной видового разнообразия, использованием биологических способов контроля вредителей в сельском и лесном хозяйстве и т.д.
В заключении укажем, что основной путь решения современных экологических проблем - это достижение устойчивого развития человечества. К числу основных предпосылок устойчивого развития относится: охрана климата, обеспечение чистоты воздуха; обеспечение достатка чистой питьевой воды всему населению Земли; поддержание плодородия почв; сохранение видового разнообразия; стабилизация численности населения Земли; рациональное природоиспользование.
Предпосылки устойчивого развития могут быть реализованы постепенно, шаг за шагом. Такими шагами, к примеру, являются: снижение энергоемкости производства и потребления; снижение количества отходов с помощью новых технологий, новых способов доставки, торговли и т.д.; использование вторичного сырья и регенерации отходов; снижение загрязнений с помощью более совершенной очистки продуктов сгорания и сточных вод; переход к использованию возобновляемых и неисчерпаемых природных источников энергии и ресурсов; снижение загрязнения среды токсическими отходами; внедрение материалов, разлагающихся природным путем; повышение срока службы изделий; ограничение темпов роста народонаселения с одновременным уважительным отношением к различным культурам; международное сотрудничество для достижения экономического равновесия, ликвидации нищеты, поддержки развивающихся стран и т.д.
При осуществлении постепенных шагов к устойчивому развитию необходимо полнее использовать результаты науки и технического прогресса, новые технологии, передовые способы организации и управления, экономические рычаги и нормы международного права, уделять первостепенное внимание развитию образования и воспитания, всесторонней информатизации.
