3. Регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг

   1. Понятие стандартов и регламентов государственных

и муниципальных услуг

Необходимым условием эффективного публичного управления и ка­чественного оказания государственных и муниципальных услуг, как пока­зывает опыт управления в бизнесе (например, теория TQM) является рег­ламентация и стандартизация основных процессов и результатов.

В ОИВ процесс оказания услуги можно рассмотреть как совокуп­ность последовательных административных процессов и процедур, по ре­зультатам которых заявитель получает благо, соответствующее определен­ным параметрам, удовлетворяющее его потребность.

Подобные характеристики государственной услуги и процессов её оказания закрепляются в нормативно правовых актах - административ­ных регламентах предоставления ОИВ государственной (муниципальной) услуги и стандартах государственной (муниципальной) услуги (рис. 4.1.1).

Рисунок 4.1.1 Административные регламенты и стандарты в регулирова­нии содержания публичной услуги и процессов её оказания

Регламент - это совокупность правил, определяющих и регулирую­щих процесс деятельности организации, требования к порядку и нормати­вам его осуществления. Процесс - совокупность взаимосвязанных или взаимодействующих видов деятельности, преобразующих входы в выходы. Входы в процесс обычно являются выходами других процессов. Процессы в организации обычно планируются и проводятся в управляемых условиях с целью добавления ценности ⁶⁹. Под процессом понимается совокупность действий, которая характеризуется следующими атрибутами: 1) наличие специфической цели; 2) выполнение действий группами людей при уча­стии других объектов (формальные правила, информационные технологии, какие-то физические устройства); 3) роли; 4) операции (шаги) и последова­тельность их выполнения: выполнение операций в форме совместной ра­боты и скоординированных шагов; 5) ответственность; 6) требуемые и ис­пользуемые ресурсы; 7) вход и выход процесса (данные и информация, продукты); 8) поток информации; 9) выполнение действий над какими-то объектами (физическими и абстрактными). Административно­управленческий процесс - упорядоченное множество действий (работ, опе­раций, взаимодействий) ОИВ, которые выполняются для достижения за­данной цели, задачи, программы, оказания услуги или их части для полу­чения желаемого конечного результата (результата, установленного стан­дартом). Административно-управленческие процессы оканчиваются оказа­нием государственных (муниципальных) услугам и являются основными объектами регламентации.

Последовательность действий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, обеспечивающих исполнение функций ОИВ оп­ределяется административным регламентом исполнения функций и пре­доставления государственных услуг. Нормативно-правовые акты, регули­рующие процесс разработки регламентов оказания публичных услуг пред­ставлены на рисунке 4.1.2.

⁶⁹ ГОСТ Р ИСО 9000:2001. п. 3.4.1

Рисунок 4.1.2 - Нормативное регулирование разработки регламентов

государственных услуг

При этом следует отметить, что разработка административных рег­ламентов имеет задачу не столько описания существующих процессов по оказанию услуги, сколько выявление и закрепление возможностей оп­тимизации её предоставления в интересах потребителя.

Так при разработке административных регламентов предоставле­ния государственных (муниципальных) услуг ОИВ обеспечивает: 1) устра­нение избыточных административных процедур; 2) упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков их исполнения; 3) предоставление информации о действиях и об административных про­цедурах гражданам и организациям; 4) возможность установления персо­нальной ответственности должностных лиц за соблюдение требований ад­министративных регламентов по каждому действию или административ­ной процедуре при исполнении государственной функции или предостав­лении государственной услуги.

Под стандартом услуги понимается нормативно закреплённая сис­тема требований к содержанию, порядку и условиям оказания государст­венной (муниципальной) услуги в интересах её получателя.

По нашему мнению стандарт государственной (муниципальной) ус­луги должен рассматриваться в трёх аспектах: 1) стандарт описания процесса оказания услуги - административный регламент; 2) стандарт ка-

чества (требования к содержанию) самой услуги; 3) стандарт комфортно­сти, то есть условий, в которых оказывается услуга (рисунок 4.1.3).

Рисунок 4.1.3 - Структура стандартизации государственных (муниципальных) услуг

Стандарт государственной услуги должен содержать:

• описание получателей государственной услуги, включая описа­ние льготных категорий получателей государственной услуги;

• исчерпывающий перечень документов, необходимых для полу­чения государственной услуги;

• информацию о последовательности действий получателя госу­дарственной услуги и органа, оказывающего государственную услугу, включая исчерпывающее описание результата, который должен получить пользователь;

• информацию о сроке оказания государственной услуги;

• исчерпывающий перечень оснований для отказа в оказании госу­дарственной услуги;

• особенности предоставления государственной услуги лицам, яв­ляющимся престарелыми и инвалидами, исходя из исключения необходимости их личной явки в орган, оказывающий государст­венную услугу;

• порядок исправления возможных недостатков оказанной госу­дарственной услуги.

Стандарт государственной услуги должен: обеспечивать минимиза­цию расходов времени и иных ресурсов получателя государственных ус­луг; предусматривать возможность обращения с запросом в орган, оказы­вающий государственную услугу, в письменном виде или с использовани­ем информационно-коммуникационных технологий (ИКТ); обеспечивать минимизацию действий, количества документов требуемых от получателя услуг; закреплять измеряемые требования к качеству и доступности госу­дарственной услуги; учитывать мнение и интересы получателей государ­ственной услуги.

2. Проблемы разработки стандартов и регламентов государственных и муниципальных услуг в современной России

Процесс разработки административных регламентов оказания го­сударственных и муниципальных услуг в РФ активизировался с утвер­ждением «Концепции административной реформы в РФ на 2006-2008 гг.», где данное направление выделено в качестве приоритетной задачи рефор­мирования работы государственного аппарата. Подобная работа ведется как в федеральных органах исполнительной власти (ОИВ), так и на регио­нальном уровне.

Однако, как показывает анализ действующих административных регламентов, требования, предъявляемые к структуре и содержанию дан­

ных нормативно-правовых актов, исполняются не всегда. Так по результа­там экспертизы 18 регламентов предоставления государственных услуг Пензенской области, разработанных и принятых в 2006-2007 гг., выявлены следующие содержательные недоработки данных документов:

• в административных регламентах предоставления услуг приведен не полный перечень нормативных правовых актов, регулирующих сферу предоставления услуги;

• не перечислен полный и закрытый перечень государственных ор­ганов и организаций, участвующих в предоставлении услуги;

• не приведен закрытый перечень необходимых для получения услу­ги документов вместе с их формами и способами получения;

• не указаны максимальные сроки прохождения административных процедур и административных действий;

• не оптимизирован перечень оснований для отказа в предоставле­нии услуги и содержит в себе предпосылки появления коррупции;

• в административных регламентах не приводятся блок-схемы алго­ритма прохождения административной процедуры и другие.

При этом для большинства административных регламентов харак­терна проблема описания административных процедур так, как это проис­ходит на практике без внесения изменений, способствующих упрощению, ускорению административных действий. Таким образом, в рассмотренных регламентах отсутствует оптимизация административных и управленче­ских процессов предоставления услуг. Данный момент демонстрирует не­обходимость привлечения внешних экспертов не только при проведении итоговой экспертизы административных регламентов, но и при разработке проектов данных регламентов.

Разработка и принятие стандартов государственных услуг сдержи­вается отсутствием нормативного регулирования данных документов в фе­деральном законодательстве. До принятия подобных нормативных актов стандарт может включаться в состав административного регламента пре­

доставления государственной услуги (раздел «Требования к порядку пре­доставления государственной услуги»).

При этом следует отметить, что наличие административного регла­мента предоставления государственной (муниципальной) услуги не пре­пятствует принятию стандарта как самостоятельного документа. В тех случаях, когда в отношении услуги уже действует административный рег­ламент и стандарт разрабатывается как самостоятельный документ, целе­сообразно, чтобы стандарт услуги утверждался тем же органом исполни­тельной власти, которым утвержден административный регламент. Это по­зволит оперативно устранить противоречия между стандартом и админи­стративным регламентом (так как оба документа будут проходить согласо­вания на одном уровне).