Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципально­го управления

Москва

2008

УДК 316.34

ББК 67.99(2)7я2 К 63

Авторский коллектив:

С.И. Неделько (1.1, 1.2, 4.1), А.В. Осташков, (1.3, 4.2, 5.1, 5.3, 5.4, 6, 7, 9.1,

2. 9.4-9.10), С.В. Матюкин (2, 5.2, 10.3), В.Н. Ретинская (8, 9.3),

И.А. Мурзина (3), И.Г. Кревский (10.2), А.В. Луканин (5.3), О.С. Кошевой

(10.1)

Рецензенты:

Заведующий кафедрой экономической социологии, руководитель ЛЭСИ, первый проректор ГУ-ВШЭ д.э.н., профессор В.В. Радаев

Главный редактор журнала «Президентский контроль» Администра­ции Президента РФ, д.с.н., профессор А.Г. Киселёв

Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управле­ния: опыт, проблемы, рекомендации / С.И. Неделько, А.В. Осташков, С.В. Матюкин, В.Н. Ретинская, И.А. Мурзина, И.Г. Кревский,

А.В. Луканин, О.С. Кошевой. Под общ. ред. В.В. Маркина,

А.В. Осташкова. - Москва, 2008. - 321 с.

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определе­нию качества оказания государственных и муниципальных услуг и пуб­личного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализи­рованы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к каче­ству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По ре­зультатам опытного исследования авторами предложена модель организа­ции мониторинга государственных и муниципальных услуг.

Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся про­блемами эффективности работы органов публичного управления.

© Коллектив авторов, 2008

© Издательство Эксклибрис Пресс

Содержание

ВВЕДЕНИЕ 7

1. Концепция нового государственного управления и админист- 10

ративная реформа в современной России

1. Теоретико-методологические основы концепции современного 10

государственного управления

2. Административная реформа в Российской Федерации: предпо- 17

сылки и методологическая база преобразований

3. Формирование системы стратегического управления как основы 35

долгосрочного развития публичного администрирования в совре­менной России

2. Эффективность государственного и муниципального управле- 44

ния: понятие и подходы, отечественная практика оценки

1. Проблема определения эффективности государственного и му- 44

ниципального управления

2. Международные методики определения эффективности государ- 46

ственного и муниципального управления

3. Оценка качества государственного управления в современной 52

России на федеральном уровне

4. Оценка качества управления в современной России на регио- 58

нальном и муниципальном уровнях

3. Понятие и классификация государственных и муниципальных 76

услуг

1. Проблема дефиниции «публичная услуга» 7 6

2. Классификация государственных и муниципальных услуг 84

4. - Регламентация и стандартизация государственных и муници пальных услуг 92

1. Понятие стандартов и регламентов государственных и муници пальных услуг - 92

2. Проблемы разработки стандартов и регламентов государствен ных и муниципальных услуг в современной России.- 96

1. Качество государственных и муниципальных услуг и пробле- 99 ма его оценки

1. Понятие и подходы к определению качества государственной 99

(муниципальной) услуги.

2. Система показателей оценки качества и доступности государст- 104

венных и муниципальных услуг.

3. Система факторов, оказывающих негативное влияние на качест- 109

во и доступность государственных и муниципальных услуг.

4. Методика оценки удовлетворенности потребителя качеством и 116

комфортностью (доступностью) предоставляемой государственной (муниципальной) услуги (на примере пилотного исследования).

6. Мониторинг как инструмент обеспечения качества государст- 121

венных и муниципальных услуг.

1. Понятие и направления мониторинга эффективности предостав- 121

ления государственных и муниципальных услуг.

2. Подходы к построению модели мониторинга государственных и 124

муниципальных услуг.

7. Информация в системе государственного и муниципального 128

управления и оказания услуг

1. Понятие, классификации и требования к информации, исполь- 128

зуемой при принятии решений в сфере государственного и муници­пального управления и оказания услуг

2. Понятие и содержание вторичной информации: общие сведения 141

3. Понятие документальной информации 144

4. Анализ вторичной (документальной) информации 147

1. Работа с первичной информацией 157

   1. Сбор первичной информации: общие сведения 157

   2. Выборочное исследование первичной информации: конструиро- 159

вание выборки

3. Случайные выборочные методы 165

4. Формирование ступенчатой выборки 170

5. Неслучайные выборочные методы 174

6. Объемы выборочных совокупностей. 179

1. Методы получения первичной информации о внешней и внут- 182

ренней среде

1. Подход к классификации социологических методов получения 182

первичной информации

2. Понятие и виды опросов 186

3. Анкетный опрос (Анкетирование) 192

4. Социологические опросы в Интернет 222

5. Метод фокус-групп 234

6. Глубинное интервью 239

7. Экспертные оценки 248

8. Эксперимент 265

9. Наблюдение 268

10. Моделирование 276

1. Обработка первичных данных 279

   1. Инструментальные средства поддержки анализа материалов 279

мониторинга и их представления

2. Использование информационно-коммуникационных техноло- 285 гий для автоматизации работ в области мониторинга и оценки каче­ства предоставления государственных и муниципальных услуг

3. Представление результатов анализа (требования к отчету, пре- 303 зентации и визуализации информации)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 309

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ 311

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях функционирования системы публичного управления в различных странах значительно возрастает актуальность проблемы повышения эффективности государственного администрирова­ния. Данная проблема не может быть решена без внедрения в работу орга­нов государственной власти эффективных современных методик управле­ния, адекватных по сложности новым условиям и требующих от системы публичного администрирования открытости, оперативности и адекватно­сти по отношению к запросам внешней среды.

Повышение эффективности государственного и муниципального управления является основной целью проводимой в современной России Административной реформы. Важным направлением в рамках достижения данной цели выступает повышение качества и доступности государствен­ных и муниципальных услуг как основной аспект эффективности публич­ного управления. Так, согласно концепции Нового государственного управления, являющейся методологической основой административного реформирования в современных странах, суть современных реформ госу­дарственного управления состоит в переходе на клиентскую ориентацию органов исполнительной власти, предполагающую, прежде всего, нацелен­ность их работы на удовлетворение запросов своих потребителей - граж­дан и организаций.

При этом необходимым элементом организации управления в систе­ме органов исполнительной власти является мониторинг эффективности работы органов власти, который представляет собой систему регулярного наблюдения и оценки результатов деятельности органов управления, свя­занную с достижением целей их работы, выполнением задач и программ, а также своевременного выявления и устранения ошибок и отклонений в ра­боте, контроль достоверности полученных результатов. Важнейшим ком­понентом системы мониторинга публичного управления является монито­

ринг оказываемых органами исполнительной власти государственных и муниципальных услуг.

Как демонстрирует практика административных преобразований по­следних лет в современной России, одной из сложностей проводимых ре­форм является отсутствие единого методического обеспечения реализуе­мых мероприятий. К примеру, в федеральном законодательстве не сфор­мулировано четкое определение качества публичных услуг. В науке же существует несколько подходов, оценивающих качество услуг с различ­ных позиций. Авторы настоящего пособия обосновывают подход к опре­делению качества государственной (муниципальной) услуги с точки зре­ния двух важнейших параметров: 1) качество содержания её конечного ре­зультата; 2) качество получения услуги, связанного с комфортностью её оказания и доступностью для потребителя. При этом данные параметры должны быть четко прописаны в административных регламентах и стан­дартах государственных и муниципальных услуг и выступать в качестве основы формирования системы нормативных требований к качеству, дос­тупности публичных услуг и комфортности их оказания.

Как показывает проведенный анализ отечественного опыта органи­зации предоставления органами исполнительной власти государственных и муниципальных услуг, на сегодняшний день проблема построения ком­плексной системы оценки эффективности публичных услуг является акту­альной ввиду отсутствия сложившихся общепринятых моделей монито­ринга на федеральном и региональном уровнях.

Авторским коллективом по результатам реализации в 2006-2007 гг. опытных проектов «Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в исполнительных органах го­сударственной власти Пензенской области» и «Разработка и внедрение системы мониторинга доступности и качества государственных услуг Пен­зенской области на основе исполнения административных регламентов и

стандартов комфортности и качества» в рамках реализации ФЦП «Адми­нистративная реформа» предложена модель организации мониторинга го­сударственных и муниципальных услуг в регионе на основе комплексного анализа информации первичных и вторичных источников с использовани­ем программных средств её обработки, анализа, представления результа­тов.