Тема 1. История развития института государственных и муниципальных закупок в рф.

Основным законодательным актом в сфере регулирования системы государственных закупок в РФ является Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Указанный Федеральный закон вступил в силу с 01.01.2006 г.. до этого процедура реализации системы государственных закупок регулировалась федеральным Законом от 06.05. 199 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (принят ГД ФС РФ 07.04.1999), который вступил в силу со дня официального опубликования. Проанализируем, каким образом изменилась система государственных закупок в результате принятия новых нормативных документов.

Федеральный закон № 97-ФЗ регулировал отношения, возникающие между организатором конкурса (государственным заказчиком) и участниками конкурса – поставщиками (исполнителями) в процессе проведения конкурса на размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. В целом рассматриваемый закон включал в себя 6 глав и 28 статей, в которых регламентировались определенные вопросы.

Применение на практике Федерального закона № 97-ФЗ ограничивало возможности проведения государственных закупок только на основе открытых и закрытых конкурсов, кроме того, закон на практике не обеспечивал повышение уровня криминальной безопасности схем закупок. Что в свою очередь, обусловило необходимость принятия другого законодательного акта, регламентирующего систему государственных закупок.

Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг» в большей степени ориентирован на рыночную экономическую систему. В настоящее время структура Федерального закона № 94-ФЗ включает в себя 9 глав и 65 статей.

Сравнительная характеристика систем государственных закупок в рамках действия законов № 97-ФЗ от 06.05.1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд для государственных и муниципальных нужд» представлена в таблице.

Таблица 1. Сравнительная характеристика систем государственных закупок в рамках действия законом № 97-ФЗ от 06.05.1999. и № 94-ФЗ от 21.07.2005.

№ п/п	Наименование элемента системы государственных закупок	Наличие и характеристика элемента государственных закупок в соответствии с законодательным актом
		№ 97-ФЗ от 06..05.1999г.	№ 94-ФЗ от 21.07.2005г.
1.	Сфера применения	Ограничена случаями проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд (статья 1)	Случаи размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (статья 1)
2.	Возможность использования аутсорсинга	Отсутствует	Наличие у заказчика права привлечь для осуществления функций по размещению заказа специализированной организации (статья 6)
3.	Наличие требований к составу конкурсной комиссии	Отсутствует, решение о составе комиссии принимается организатором конкурса (статья 18)	Требования к количеству членов конкурсной комиссии, отсутствия у них заинтересованности в результатах размещения заказов, наличия у них специального образования и др. (статья 7)
4.	Способы размещения заказа	Размещение заказа может осуществляться путем проведения конкурсов (статья 1)	Размещение заказа может осуществляться: путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона (в т.ч. в электронной форме); без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах) (статья 10)
5.	Возможности размещения заказов путем проведения конкурсов	Не ограничивались, так как не использовались другие способы размещения заказа	Ограничены. Например, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, которые соответственно производятся, оказываются, выполняются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона (статья 10)
6.	Условия допуска к участию в торгах	Определялись в основном организатором конкурса, в том числе при реализации процедуры предварительного отбора (статья 11)	Четко определены законодательно (статья 12)
7.	Требования к участникам конкурса	Основные требования – наличие необходимых для производства товаров, работ, услуг производственных мощностей, оборудования и трудовых ресурсов. Кроме того, организатор конкурса вправе устанавливать свои требования и получать необходимую информацию (статья 5)	Критерии оценки заявок на участие в конкурсе регламентированы законодательно (статья 28)
8.	Рассмотрение заявок на участие в конкурсе	Процедура в большей степени определяется конкурсной комиссией (статья 20)	Процедура в большей степени регламентируется законодательно (статья 27)
9.	Особенности проведения закрытого конкурса	Проводится по согласованию с уполномоченным органом, в установленном законодательством случаях. Приглашение направляется каждому поставщику (статья 22)	Проводится по согласованию с уполномоченным органом, но сроки согласования ограничены – не более 10 рабочих дней. Приглашение направляется каждому поставщику не позднее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками. Все приглашения направляются в соответствующий контролирующий орган. Протокол вскрытия с заявками в двух экземплярах – один направляется в соответствующий уполномоченный орган, копии участникам конкурса. Передача информации с помощью электронных средств запрещена. Запрещена аудио- и видеосъемка (статья 30)
10.	Информационное обеспечение размещения заказов	Обмен сведениями между организаторами и участниками конкурсов осуществляются в письменной форме (статья 7)	Соответствующим органом определяется официальное печатное издание для опубликования информации, а также официальный сайт (статья 16). Кроме того, для получения соответствующей информации ведутся реестры государственных или муниципальных контрактов (статья 18), а также реестры недобросовестных поставщиков (статья 19).

В целом проведенный сравнительный анализ рассмотренных систем государственных закупок позволяет сделать следующие выводы:

1. Первая система государственных закупок отличается от второй достаточно широким полномочиями, предоставляемыми заказчику, в том числе наличием возможностей определения всех необходимых требований к участникам конкурса, определением условий проведения конкурса и т.д.

2. Вторая система государственных закупок в большей степени ориентирована на участников торгов, защиту их интересов. Но при этом сами процедуры более упорядочены и носят четкий регламентированный характер. Система закупок в большей степени ориентирована на рыночный характер экономики и включает в себя такие способы размещения заказа, как: конкурс, аукцион, размещение котировок.

Причем выбор способа закупок зависит от предмета закупки, особенностей определения требований к нему и наличия предмета поставки в перечне товаров, работ, услуг, устанавливаемым Правительством РФ.

Критерии выбора способа закупок (статья 10 Закона № 94-ФЗ):

1. Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона (п. 3).

2. В соответствии с письмом Минэкономразвития РФ от 08.08.2007 г. № 11812-КА/Д04 заказчики вправе осуществлять размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, включенных в перечень, путем проведения запроса котировок или у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в установленном Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ порядке.

3. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае, если товары, работы, услуги включены в перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных и муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается (п.4).

4. Размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, для государственных или муниципальных нужд осуществляется путем проведения аукциона. Размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, осуществляется путем проведения конкурса или аукциона (4.1.). положения часть 4.1. в редакции Федерального закона от 20.04.2007 г. № 53-ФЗ не применяются в части размещения заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту федеральных автомобильных дорог общего пользования исключительно путем проведения аукциона до 1 июля 2009 г. (статья 4 Федерального закона от 20.04.2007 г. № 53-ФЗ (ред. 01.12.2008 г.)).

5. Нарушение предусмотренных настоящим Федеральным законом положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа по иску заинтересованного лица или иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (п.5).

6. Правительство Российской Федерации в установленном порядке вправе определить особенности размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд (п. 11.).

Общий алгоритм проведения торгов в соответствии с действующим законодательством может быть представлен следующим образом:

1. Установление потребности заказчика в товарах, работах, услугах.

2. Принятие решения о создании комиссии по размещению заказов, определение ее состава и порядка работы.

3. Определение и обоснование способа размещения заказа и соответствующего перечня задач комиссии.

4. Принятие решения о необходимости передачи части функций по размещению заказа специализированной организации, ее выбор (только при проведении открытых конкурсов и аукционов).

5. Разработка проекта контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

6. Подготовка документации.

   1. Разработка требований к участнику, предмету торгов.

   2. Разработка требований к заявке на участие в торгах.

   3. Определение первоначальной цены торгов и др.

7. Формирование и реализация информационной системы обеспечения торгов.

8. Проведение торгов.

Конкурсной комиссией осуществляется вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к находящимся в информационной системе общего пользования, поданным в форме электронных документов и подписанным в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации заявкам на участие в конкурсе (далее также – вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе), отбор участников конкурса, рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя конкурса, ведения протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (в ред. Федеральных законов от 24.07.2007 г. № 218-ФЗ, от 30.12. 2008 г. № 308-ФЗ, от 05.04.2011 г. № 56-ФЗ, от 21.04.2011 № 79-ФЗ).

Аукционной комиссией осуществляются рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрение заявок на участие в аукционе (в ред. Федеральных законов от 24.07.2007 г. № 218-ФЗ, от 30.12. 2008 г. № 308-ФЗ, от 05.04.2011 г. № 56-ФЗ, от 21.04.2011 № 79-ФЗ).

Котировочной комиссией осуществляются предварительный отбор участников размещения заказа, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в предварительном отборе в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а также рассмотрение, оценка и сопоставление котировочных заявок и определение победителя в проведении запроса котировок, ведение протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок (в ред. Федеральных законов от 24.07.2007 г. № 218-ФЗ, от 30.12. 2008 г. № 308-ФЗ, от 05.04.2011 г. № 56-ФЗ, от 21.04.2011 № 79-ФЗ).

9. Заключение государственного или муниципального контракта.

10. Анализ результатов торгов.

Анализ разработанного алгоритма реализации системы государственных закупок позволяет сделать вывод о том, что наиболее сложным способом размещения госзаказа является проведение конкурса.

Законодательную основу системы реализации государственных закупок образует целый спектр законодательных актов:

1. Бюджетный кодекс РФ. № 145-ФЗ от 31.07.1998 г.

2. Гражданский кодекс РФ. Часть вторая. № 14-ФЗ от 26.01.1996 г.

3. Налоговый кодекс РФ. Часть первая. № 146-ФЗ от 31.07.1998 г.

4. Кодекс РФ об административных правонарушениях. № 195_ФЗ от 31.12.2001 г.

5. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94 ФЗ (ред. 30.12.2008 г) «О размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

6. Указания ЦБ РФ

7. Письма Министерства экономического развития.

Сферы регулирования систем государственных закупок

Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

Вторая часть Гражданского кодекса регламентирует вопросы, связанные с реализацией договорных отношений.

Налоговый кодекс регламентирует отношения по установлению, введению и взиманию налогов.

Задачами законодательства об административных правонарушениях является защита личности, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установление порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (далее также – размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещение заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещение заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказа.

Указания ЦБ РФ регламентируют предельный размер расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами.