Відділи двс Ки­ївського та Севас­топольського міських управлінь юстиції

М іські

управління

юстиції

Міністерство юстиції

Обласні управ­ління

юстиції

Головне управ­ління юстиції Мі­ністерства юсти­ції України в АРК

Київське та Се­вастопольське міські управ­ління юстиції

Департамент

ДВС

Міністерства юстиції України

Відділи

ДВС в

областях

Відділ двс Голов­ного управління юстиції Міністер­ства юстиції в

Районні у міс­тах управління юстиції

Районні

управління

юстиції

Відділи ДВС ра­йонних управлінь юстиції

Відділи двс міських управ­лінь юстиції

Відділи ДВС районних у містах управлінь юстиції

С хема 1

Відносини між органами Міністерства юстиції Ук­раїни і органами Державної виконавчої служби можна охарактеризувати як відносини підпорядкованості. Але, крім системи підпорядкування відділів ДВС відповідним управлінням юстиції, існує внутрішня система підпоряд­кування в самій ДВС, що полягає в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади державних виконавців. Так, державні виконавці призначаються на посаду та звільняються з посади начальниками район­них, міських (міст обласного значення), районних у міс­тах відділів ДВС відповідних управлінь юстиції. Началь­ники районних, міських (міст обласного значення), ра­йонних у містах відділів ДВС призначаються на посаду та звільняються з посади начальниками Головного управ­ління юстиції Міністерства юстиції України в Автоном­ній Республіці Крим, обласних, Київського та Севасто­польського міських управлінь юстиції за поданням на­чальників ДВС відповідних управлінь юстиції. Директор

77

Департаменту ДВС Міністерства юстиції України, на­чальники відділів ДВС Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі призначаються Міністром юстиції України. Отже, схематично це можна представити в такому ви­гляді:

М іністр юстиції України

Директор Департаменту ДВС

Начальник відділу

ДВС управлінь

юстиції в містах

Києві та Севастополі

\

_І

Начальник відділу

ДВС Головного

управління юстиції

вАРК

Начальник відділу

ДВС

управлінь юстиції в областях

Н ачальник районного, міського, районного у місті відділів ДВС

Д ержавні виконавці

, л•;•!'" Схема2 ■'•:■/, 'У^і.

Виходячи з наведеної схеми та статті 3 Закону «Про ДВС», вищим органом ДВС є Департамент ДВС Мініс­терства юстиції, а до повноважень начальника Департа­менту не входить призначення на посаду та звільнення з посади начальників, які очолюють відділи ДВС ні на об­ласному, ні навіть на районному рівні. Це належить, до компетенції Міністра юстиції України.

В той же час призначення на посаду начальників від­ділів ДВС відбувається за поданням начальника відпо­відного управління юстиції, погодженим із директором Департаменту ДВС, і навіть державні виконавці не мо­жуть бути призначені на посаду та звільнені з посади без погодження з директором ДВС.

78

Крім того, схема призначення на посаду та звільнення з посади не відповідає структурі ДВС щодо її існування як складової частини Міністерства юстиції України, кот­ра в сучасному вигляді фактично більше походить на центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. В такому разі Директора Департаменту слід було б призначати не Міністру юстиції України, а Пре­зиденту України, а Державну виконавчу службу не включати в будь-яке з міністерств.

Як відомо, будь-яка система державних адміністра­тивних органів має забезпечувати оновлення кадрового складу, підвищення кваліфікації, постачати всі необхід­ні матеріально-технічні засоби, а також здійснювати контроль за діями підпорядкованих осіб. Тобто зазви­чай адміністративну систему органів пронизувала сис­тема вертикальної підпорядкованості та єдиного на­чальника. Сучасна ж структура ДВС має складну і, на наш погляд, не завжди адекватну виконуваній функції організацію. З аналізу нормативних актів, що регламен­тують діяльність державної виконавчої служби та Міні­стерства юстиції, можна дійти висновку, що існують окремо управління забезпечення функціонування дер­жавної виконавчої служби¹ та управління господарсько­го забезпечення².

На Міністерство юстиції України покладаються пов­новаження щодо організації в порядку, встановленому законодавством України, виконання рішень, ухвал і постанов судів та виконавчих документів інших органів, виконання яких покладено на державних виконавців.³

Згідно із ст. 5 Закону «Про державну виконавчу служ-

¹ Наказ Міністерства юстиції «Про затвердження Порядку здійс­нення державною виконавчою службою України виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) стосовно підприємств, уста­нов, організацій, діяльність яких пов'язана з державною таємницею», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 15.05.2000 р. за № 278/4499.

Наказ Міністерства юстиції «Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг та організацію особистого приймання громадян у Міністерстві юстиції України підпорядкова­них йому органах юстиції та на підприємствах, в установах і органі­заціях, що належать до сфери його управління», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 17.04.2000 р. за № 228/4449.

Пункт 18 Положення про Міністерство юстиції України, затверд­жений Указом Президента України від 30 грудня 1997 р.

79

бу» Міністерство юстиції України через Департамент ДВС Міністерства юстиції України здійснює:

• добір кадрів;

• методичне керівництво діяльністю державних ви­ конавців;

• підвищення їхнього професійного рівня;

• фінансове і Матеріально-технічне забезпечення ор­ ганів ДВС;

• розглядає скарги на дії державних виконавців.

На Головне управління юстиції Міністерства юстиції '■ України в Автономній Республіці Крим, управління юс­тиції в областях, містах Києві та Севастополі (ст. 5 Зако­ну «Про державну виконавчу службу») покладені такі

функції:

- організація виконання законів;

- здійснення керівництва відділами ДВС Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Ав­ тономній Республіці Крим, обласних, Київського та Се­ вастопольського міських управлінь юстиції, районних, міських (міст обласного значення), районних у містах

відділами ДВС;

• координація і контроль за їхньою діяльністю;

• організація професійної підготовки державних ви­ конавців;

• атестація державних виконавців;

• розгляд скарг на дії державних виконавців;

• заохочення за успіхи в роботі;

• накладання стягнень за порушення трудової дис­ ципліни;

• здійснення матеріально-технічного забезпечення

ДВС.

Крім того, в пунктах 18-20 ст. 4. Положення про Го­ловне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Се­вастопольське міські управління юстиції, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000 р., на них покладається:

• спрямування діяльності органів ДВС;

• організація в порядку, встановленому законодавст­ вом України, своєчасного, повного і неупередженого примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), виконання яких покладено на держав­ них виконавців; ,

80

• вивчення і узагальнення роботи з виконання рі­ шень судів та інших органів;

• вжиття заходів до усунення причин порушення за­ конів при виконанні рішень судів та інших органів.

Згідно з Положенням про Департамент державної вико­навчої служби Міністерства юстиції України, затверджено­го наказом Міністерства юстиції України від 15.05.2000 р. (далі - Положення), Департамент ДВС є структурним підрозділом Міністерства юстиції України і, згідно з тим же Положенням, Департамент включає в себе відділи ДВС Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласні, Київсь­ке та Севастопольське міські управління юстиції та ра­йонні, міські (міст обласного значення), районні у містах відділи ДВС відповідних управлінь юстиції, що явно су­перечить тій структурі ДВС, яка викладена в Законі «Про ДВС». Далі в Положенні йдеться про те, що свої функції Департамент здійснює як безпосередньо, так і через відповідні відділи ДВС Головного управління юс­тиції Міністерства юстиції України в Автономній Респуб­ліці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції та через районні, міські (міст облас­ного значення), районні у містах відділи ДВС відповід­них управлінь юстиції.

Що ж до функцій "Департаменту ДВС, то в п. 2.1 По­ложення на Департамент покладається:

• організація своєчасного, повного і неупередженого примусового виконання рішень, ухвал, постанов судів у цивільних справах, у справах про адміністративні право­ порушення, вироків, ухвал та постанов судів у кримі­ нальних справах щодо майнових стягнень, а також постанов і рішень органів, виконання яких покладено на державних виконавців у порядку, встановленому законо­ давством України;

• спільно з Департаментом кадрового забезпечення центрального апарату, територіальних органів системи юстиції та судів України організовує добір кадрів до ор­ ганів ДВС;

• методичне керівництво діяльністю державних ви­ конавців, підвищення їхнього професійного рівня;

• розгляд скарг на дії державних виконавців;

• підготовка необхідних розрахунків щодо фінансо­ вого і матеріально-технічного забезпечення органів ДВС;

81

І І

• в межах компетенції, організація та забезпечення виконання міжнародних договорів України з питань на­ дання правової допомоги в цивільних, сімейних та кри­ мінальних справах;

• узагальнення роботи з питань виконання судових рішень;

• організація навчання державних виконавців і поши­ рення позитивного досвіду з питань виконання рішень;

• ведення статистики.

До повноважень районного, міського (міст обласного значення), районного в містах відділу ДВС віднесено:

- здійснення передбачених законодавством України ■ заходів щодо своєчасного, повного і неупередженого ви­ конання рішень судів та інших юрисдикщйних органів, передбачені ст. З Закону України «Про виконавче про­ вадження»;

• вивчення та узагальнення практики застосування чинного законодавства про виконавче провадження та в установленому порядку внесення пропозицій щодо його вдосконалення;

• узагальнення, аналіз результатів роботи з виконан­ ня рішень та ведення обліково-статистичної звітності;

• розгляд звернень громадян з питань, що належать до повноважень відділу;

• здійснення інших, передбачених законодавством функцій.

Примусове виконання рішень судів та інших юрисдик-ційних органів, перелік яких встановлено законом, по­кладається на державних виконавців районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділів ДВС. Районні, міські, районні в містах (міст обласного значення) відділи ДВС є юридичними особами, мають рахунки в установах банків, гербову печатку (ч. 4 ст. З Закону України «Про ДВС»). Вони створюються Мініс­терством юстиції України та йому підпорядковуються, як зазначено в Положенні про районний, міський (міст обласного значення), районний у містах відділ державної виконавчої служби, затвердженому Наказом Міністерст­ва юстиції України від 16.07.1999 р., через Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції Ук­раїни, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим та обласне, Ки­ївське і Севастопольське міські управління юстиції.

82

Структура та склад відділу ДВС затверджуються в межах своїх повноважень Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласними, Київським і Севастопольським місь­кими управліннями юстиції, та в межах лімітів штатної чисельності, затверджених Міністерством юстиції Украї­ни. Це регламентує вищезгадане Положення про район­ний, міський (міст обласного значення), районний у міс­тах відділ ДВС, але не містить Закон «Про ДВС». Крім того, відразу вбачаються суперечності цих двох норма­тивно-правових актів, зокрема, в частині 3 ст. 5 Закону зазначено про те, що структура, склад... районних, місь­ких (міст обласного значення), районних у містах відді­лів ДВС відповідних управлінь юстиції затверджуються в межах своїх повноважень Міністерством юстиції Ук­раїни.

Структура відділу ДВС представлена таким чином: *:

Н ачальник відділу ДВС

З аступник начальника відділу ДВС

С тарший державний виконавець

_І

Д ержавний виконавець

С хема 3 - ;

Начальник відділу ДВС є одночасно заступником на­чальника районного, міського (міст обласного значення), районних у містах управлінь юстиції. Начальник відділу несе персональну відповідальність за організацію роботи та виконання завдань і функцій, покладених на відділ.

До повноважень начальника відділу віднесено:

• керування діяльністю відділу, видання наказів від­ повідно до своїх повноважень;

• розподіл обов'язків між працівниками відділу;

• здійснення контролю за своєчасністю, правильніс­ тю, повнотою виконання рішень державним виконавцем, проведення перевірки їхньої роботи;

83

• забезпечення дотримання працівниками відділу ви­ конавської та трудової дисципліни, накладання дисцип­ лінарних стягнень на працівників відділу;

• внесення подання начальнику Головного управлін­ ня юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласного, Київського та Севастополь­ ського міських управлінь юстиції про заохочення за успіхи в роботі з виконання рішень державних виконавців;

• у встановленому порядку координація роботи від­ ділу з іншими підрозділами управління юстиції та пра* воохоронними органами;

• розгляд звернень громадян та забезпечення їхньої перевірки, проведення особистого прийому громадян;

• виконання рішень і здійснення інших дій відповід­ но до закону України «Про виконавче провадження»;

• призначення на посаду та звільнення з посади дер­ жавних виконавців;

• розгляд скарг на дії (бездіяльність) державних ви­ конавців;

• вирішення питання про відвід державного виконавця;

• організація навчання та підвищення кваліфікації державних виконавців;

• здійснення добору кадрів на посади державних ви­ конавців;

• організація роботи з резервом кадрів на заміщення вакантних посад державних виконавців.

Як відомо, в радянські часи контроль за діяльністю судових виконавців здійснювався головою суду, суддя­ми, а також Міністерством юстиції та його органами на місцях. І згідно зі ст. 10 Закону «Про ДВС» він справді здійснюється, незважаючи на проведені суттєві зміни, знову-таки Міністерством юстиції України через його органи на місцях, тобто як записано в Законі, через Де­партамент ДВС Міністерства юстиції України та Голов­ним управлінням юстиції Міністерства юстиції в Авто­номній Республіці Крим, а також управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі - через відповідні відділи ДВС.

Функція контролю притаманна діяльності майже усіх органів виконавчої влади. Під державним контролем, на думку О. Ф. Андрійко, слід розуміти функцію, яку дер­жава здійснює з метою перевірки дотримання і вико­нання поставлених завдань, прийнятих рішень і їхньої

84

правомірності, а змістом державного⁴ контролю є спосте­реження, аналіз і перевірка діяльності відповідних орга­нів та їхніх посадових осіб щодо виконання поставлених перед ними завдань, дотримання встановлених державою правил, норм і стандартів або спостереження за відпо­відною діяльністю керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, та виконанням при­йнятих рішень .

В теорії державного управління виділяють внутрішній і зовнішній контроль, а в системі зовнішнього - ще й за­гальний та спеціалізований. Зовнішній контроль у системі виконавчої влади одні державні органи здійснюють над іншими. У випадку здійснення контролю вищестоящих органів за законністю управлінської діяльності вищесто­ящих органів він є загальним, а у випадку його здійснення уповноваженими на його ведення державними органами за певними видами управлінської діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування - спеціалізо­ваним. Внутрішнім контролем є контроль, що здійснюєть­ся в державних органах і органах місцевого самовряду­вання їхніми керівниками, а також виділеними для цього посадовими особами або підрозділами .

Але реальність такого контролю викликає сумнів, оскільки за ст. 4. Закону «Про Державну виконавчу служ­бу» до державних виконавців віднесені не тільки самі державні виконавці, а й начальник, заступник начальни­ка, старший державний виконавець районного, міського (міста обласного значення), районного у місті відділу державної виконавчої служби. Отже, фактично началь­ник та його заступник можуть виконувати функції дер­жавного виконавця, а хто ж тоді буде виконувати функ­цію внутрішнього контролю за їхньою діяльністю? Ця функція належатиме вищим за статусом органам держав­ної виконавчої служби (див. схему 1).

Крім того, якщо одні органи виконавчої влади здійс­нюють загальний контроль і їх можна віднести до суб'єктів контрольної діяльності, але ця їхня функція має загальний характер, то інші - здійснюють контрольну функцію, яка посідає основне місце у їхній діяльності.

¹ Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За за­гальною редакцією В. Б. Авер'янова-К., 1999.-266 с.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управлення: Курс лек-ций.- М.: Юрид. лит., 1997.- С. 228.

&5

Так, звернувшись до управлінської вертикалі в системі органів виконавчої влади, слід погодитися з думкою і законодавця, і науковців , що Кабінет Міністрів як ви­щий орган виконавчої влади наділений функцією конт­ролю за діяльністю усіх органів виконавчої влади, в тому числі й Державної виконавчої служби.

Концепція реформи адміністративного права також передбачає зовнішній і внутрішній характер контролю у сфері виконавчої влади. Зовнішній контроль при цьому складається з парламентського контролю, контролю ор­ганів судової влади, а також прокурорського нагляду, проведення якого обмежене перехідними положеннями Конституції України, а внутрішній здійснюється самими органами виконавчої влади і відіграє важливу роль у зміцненні законності, виконавської дисципліни, підви­щенні рівня організованості й порядку в сфері державно­го управління. Концепція встановлює, що основними об'єктами такого контролю слід вважати діяльність ор­ганів виконавчої влади щодо забезпечення:

• реалізації прав і свобод громадян;

• надання державних (управлінських) послуг орга­ нами виконавчої влади, їхніми посадовими особами;

• відповідності фактичної діяльності органів вико­ навчої влади нормативно визначеному обсягу їхніх повно­ важень;

• дотримання в діяльності зазначених органів вимог законодавства.

Отже, контроль Міністерства юстиції за Державною виконавчою службою слід віднести до внутрішнього контролю.

Елементи контролю за діями державних виконавців вбачаються і в повноваженнях районних, районних у містах, міських (міст обласного значення) управлінь юстиції, зокрема у пункті 6 ст. 4 Положення про район­ні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції, затвердженого Наказом Міністер­ства юстиції України від 30.08.2000 р. Зазначені відділи забезпечують через відділи ДВС у порядку, встановле­ному законодавством України, своєчасне, повне і не-

¹ Андрійко О. Ф. Державний контроль на етапі реформування // Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем адмі­ністративної реформи в Україні: наукова доповідь / За заг. ред В. Б. Авер 'янова.- К., 1999.- 47 с.

86

упереджене примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), виконання яких покладено на державних виконавців. Слід повністю погодитись також із тим, що організація контролю у ДВС має субордина-ційний характер, оскільки начальник відповідного відді­лу ДВС здійснює контроль у межах своїх повноважень за державними виконавцями, які безпосередньо йому під­порядковані. У свою чергу, його діяльність контролю­ється вищестоящим органом ДВС, а також Міністерст­вом юстиції України та його органами на місцях.

Стаття 8 Закону «Про виконавче провадження» вста­новлює, що контроль за своєчасністю, правильністю, пов­нотою виконання рішень державним виконавцем здійс­нюють начальник відділу ДВС, якому безпосередньо підпорядкований державний виконавець, та керівник вищестоящого органу. Вищестоящим органом фактично виступає, порівняно з районним відділом ДВС, відділ ДВС обласного управління юстиції і, відповідно, Де­партамент ДВС Міністерства юстиції України. Всі ці вищестоящі, порівняно з районними відділами ДВС, органи безпосередньо не здійснюють виконавчих дій. Отже, слід ці органи є такими, що здійснюють лише контрольні функції щодо своєчасного, повного та не-упередженого виконання рішень іншими, нижчестоящи-ми органами.

Таким чином, у системі органів ДВС державний конт­роль здійснюють як начальник районного та прирівня­них до нього відділів ДВС, так і два рівня вищестоящих органів ДВС.

Отже, існують складні й численні зв'язки ДВС з Міні­стерством юстиції України, що зумовлює реальне вхо­дження і «зростання» двох структур в одну. Тому немож­ливо вважати контроль з боку різних ланок Міністерства юстиції України зовнішнім. Існує подвійний контроль з боку внутрішньої структури Міністерства юстиції, а саме через управління юстиції та Департамент ДВС. Необхід­но також зазначити, що наділення районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділів державної виконавчої служби правами юридичних осіб, які мають розрахункові та інші рахунки в установах бан­ків, гербову печатку, не збігається із системою фінансу­вання цих органів.

Так, Положенням про спеціальний фонд виконавчо-

87

го провадження, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 1999 р. № 1351, передба­чається створення спеціального фонду виконавчого про­вадження для матеріально-технічного забезпечення діяль­ності Державної виконавчої служби, а також преміюван­ня державних виконавців у встановленому порядку та для фінансування витрат на організацію і провадження виконавчих дій. В той же час існують депозитні рахунки відповідних відділів Державної виконавчої служби, на які пропонується вносити авансові внески стягувачам, що передбачено ст. 48 Закону України «Про виконавче провадження». Тому формально неможливо пропонувати стягувачу вносити додаткові кошти на рахунки держав­ної виконавчої служби, оскільки такі кошти в державної виконавчої служби мають існувати, а по-друге, позивач, який у виконавчому провадженні «перетворюється» на стягувача, вже сплачував державне мито при зверненні до суду або державного нотаріуса-