1 Миронюк р. Виконавче провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення: окремі питання.- Право України.- 2001.-№ 1.-с. 81-84.

34 ■' С

вона не така суттєва, щоб виділяти виконавче прова­дження у справах про адміністративні правопорушення в окремий вид провадження.

Слід відмежувати виконавче провадження від провад­ження у справах про адміністративні правопорушення як окремий вид адміністративного провадження, включивши при цьому до нього і виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. При цьому не виникне супе­речок ні щодо завдань виконавчого провадження, ні щодо його процедури, ні щодо учасників.

Далі в статті автор наводить своє розуміння змісту виконавчого провадження у справах про адміністративні правопорушення, до якого включає наступні елементи:

а) звернення постанови про накладення адміністрати­ вного стягнення до виконання (направлення постанови для виконання конкретному органу);

б) вирішення питань, пов'язаних із виконанням по­ станови про накладення стягнення;

в) безпосереднє (фактичне) виконання постанови про накладення стягнення;

г) контроль за правильним і своєчасним виконанням постанови про накладення стягнення.

Аналізуючи названі елементи, можна дійти висновку, що наведені Р. Миронюком елементи змісту є не чим ін­шим, як стадіями виконавчого провадження. Так, авто­ром виділено такі стадії виконавчого провадження: від­криття виконавчого провадження, стадія добровільного виконання рішення, застосування заходів примусового виконання до боржника, заключна стадія виконавчого провадження.

Суперечності вбачаються і в позиції інших учених, які вважають виконавче провадження стадією цивільного процесу, визнають, що цивільний процес може складатися взагалі з однієї стадії судового виконання (у випадку, якщо справу розглядав не суд). З цим однозначно погодитись не можливо, оскільки ні з часом вчинення виконавчого про­вадження, ні з процесуальним змістом дій державного ви­конавця, ні з процесуальними ускладненнями виконавчо­го провадження це положення не узгоджується.

Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що місце виконавчого провадження в системі права суттєво змінилося, у зв'язку з чим воно підлягає чіткому визначен­ню з метою відповідної побудови системи права взагалі.

²* 35

1.4. Принципи організації

та діяльності Державної виконавчої служби

Формуючи систему принципів організації та діяльно­сті Державної виконавчої служби, необхідно зробити ак­цент на тому, що до цієї системи потрібно відносити й принципи виконавчого провадження. Враховуючи тен­денції сучасної правової науки, віднесення державних виконавців до державних службовців, принципи вико­навчого провадження, слід викладати у взаємозв'язку із загальними положеннями щодо принципів, що характе­ризують державну службу, а також принципів, які влас­тиві адміністративному праву взагалі. Слід зазначити, що принципи виконавчого провадження в галузевому законодавстві чітко не визначені у відокремлених нор­мах, як це має місце в багатьох останніх проектах норма­тивних актів. Теоретичні ж джерела навіть у той період, коли виконавче провадження було складовою частиною цивільного процесу, не висвітлювали принципів здійс­нення виконання, хоча принципам цивільного процесу приділяли досить значну увагу.

Так, М. В. Федоренко¹ фактично замість принципів діяльності пропонує розглядати процедуру здійснення виконавчих дій щодо реалізації рішень арбітражного суду.

Аналіз чинного законодавства дає можливість виділи­ти дві групи принципів діяльності Державної виконавчої служби:

1. загальні, тобто властиві не лише організації та дія­ льності ДВС, а й іншим органам, зокрема, органам вико­ навчої влади, нотаріату, судам;

2. спеціальні, тобто властиві лише виконавчому про­ вадженню.

Відтак зупинимось на докладній характеристиці за­ гальних і спеціальних принципів організації та діяльнос­ ті ДВС. і

¹ Федоренко Н. В. Исполнение решений арбітражного суда о взьіскании денежньїх средств.- М: Издательство «ПРИОР», 1999.-С. 45-51.

36

Принцип законності

Принцип законності закріплений у ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'я­зані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачених Конституцією і законами України. У виконавчому провадженні принцип законності необ­хідно розглядати у двох аспектах. По-перше, всі дії дер­жавного виконавця повинні відповідати нормативно-пра­вовим актам, і, по-друге, закону повинні дотримуватися й інші суб'єкти виконавчого провадження. Крім того, принцип законності виражається ще й у встановленні відповідальності (адміністративної, кримінальної), що за­стосовується у виконавчому провадженні як до сторін, так і до інших осіб.

Характерним для правового регулювання виконавчого провадження завжди була значна кількість підзаконних нормативно-правових актів. Звернувшись до історії роз­витку законодавства про виконавче провадження, є мож­ливість простежити підзаконний характер нормативної бази щодо регулювання виконавчого провадження. Так, після прийняття другого ЦПК УРСР у 1929 р., що рег­ламентував питання примусового виконання рішень, у 30-х роках приймаються: Інструкція про порядок вико­нання судових рішень, що була затверджена НКЮ СРСР 28 вересня 1939 р., Положення про Наркомат юстиції УРСР від 27 грудня 1939 р., 4 липня 1941 р. Нарком юс­тиції СРСР видав наказ № 107, згідно з яким судовим виконавцям запроваджувалась виплата преміальної ви­нагороди. Список можна продовжити наступними нор­мативними актами, що приймались щодо виконавчого провадження. Це Наказ Президії Верховної Ради СРСР від 30 квітня 1955 р. «Про порядок призначення судо­вих виконавців», Інструкція «Про порядок виконання судових рішень» від 1966 р., 24 квітня 1973 р. міністром юстиції СРСР була затверджена нова Інструкція «Про порядок виконання судових рішень». 15 листопада 1985 р. Наказом Міністра юстиції СРСР № 22 була затверджена Інструкція про виконавче провадження, яка стала остан­нім нормативно-правовим актом, прийнятим у радянсь­кі часи щодо виконавчого провадження.

^тже> „^властивий виконавчому провадженню інст­руктивний порядок регулювання залишається і донині,

оскільки законодавець не врегулював у прийнятих Зако­нах «Про виконавче провадження» та «Про Державну виконавчу службу» всі питання виконавчого проваджен­ня. Крім Інструкції «Про проведення виконавчих дій», затвердженої Наказом Міністерства юстиції України № 74/5 від 15.12.1999 р. (із змінами), останнім часом при­йнято цілу низку підзаконних нормативно-правових актів Міністерства юстиції України, що доповнюють або вста­новлюють взагалі нові норми порівняно із зазначеними законами. Необхідною передумовою реформування адмі­ністративного права визнається підвищення ролі законів у адміністративно-правовій регламентації відносин між ор­ганами виконавчої влади і громадянами. Для виконавчого провадження ця проблема набула найбільшої актуаль­ності. Існує можливість порушень прав і свобод громадян з боку посадових осіб Державної виконавчої служби, і рівень відомчих актів цьому сприяє. Тому слід запропо­нувати лише законодавчий підхід до правового регламен­тування виконавчого провадження шляхом прийняття но­вого Закону, що міститиме весь механізм правової регла­ментації виконавчого провадження, або шляхом внесення змін та доповнень до вже існуючих законів.

Говорячи про побудову державної служби, до якої належить і Державна виконавча служба, слід виділити принцип верховенства права як визначальну засаду реформування державної служби. Він вимагає підпоряд­кування діяльності державних інститутів потребам реалі­зації прав людини, забезпечення їхньої пріоритетності перед усіма іншими цінностями демократичної держави¹. В ньому втілюється забезпечення неухильного дотри­мання прав та свобод стягувана, боржника та інших учас­ників виконавчого провадження, адміністративного та судового оскарження суб'єктами виконавчого провад­ження рішень, дій або бездіяльності державних виконав­ців та інших посадових осіб Державної виконавчої служ­би. На запровадження цього принципу слід спрямувати роботу з добору і виховання кадрів Державної виконав­чої служби, підвищення їхньої кваліфікації, формування правової свідомості учасників виконавчого провадження.

А вер 'янов В. Б. Принцип верховенства права - вирішальна заса­да реформування державної служби // Наукові засади реформування державної служби в Україні- Наукова доповідь / За заг. ред. В. Б. Аве-р'янова-К.: «Юрнаукацентр», 2000-С. 6-13.

38

Реформування адміністративного права вимагає вті­лення нових принципів діяльності органів виконавчої влади, що відповідають потребам встановлення служіння держави інтересам людини. Йдеться про принцип реор­динації у виконавчому провадженні, що не виключає принципу субординації всередині самої Державної ви­конавчої служби. За визначенням Ю. Шемшученка та Б. Авер'янова¹, реординація реалізується шляхом, з од­ного боку, надання громадянам (як підвладним об'єктам) права вимагати від керівних, владарюючих суб'єктів на­лежної поведінки щодо забезпечення прав і свобод гро­мадян, а з другого - покладання на ці суб'єкти чітких обов'язків щодо неухильного виконання зазначених ви­мог громадян. Нове адміністративне право прагне до того, щоб громадянин став рівноправним учасником відносин із державою. Принцип реординації передбачає встанов­лення рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін, а також рівного юридичного захисту цих прав у разі їх порушення .

Реалізація принципу реординації у виконавчому про­вадженні проявляється таким чином. Стягувач звертає­ться до відповідного відділу ДВС із вимогою про приму­сове виконання рішення суду або іншого юрисдикційно-го органу. При цьому має право отримати стягувані суми чи майно у строки, передбачені законодавством, з до­триманням усіх його прав та інтересів без заподіяння йому будь-якої шкоди, але сам повинен дотримуватися правил виконавчого провадження, не перешкоджати дер­жавному виконавцю при проведенні виконавчих дій, ви­конувати всі його вимоги та не вчиняти правопорушень, за які у виконавчому провадженні встановлена адмініст­ративна відповідальність. Державний виконавець, що відкрив виконавче провадження, має право вимагати на­лежного виконання сторонами своїх обов'язків, а також сам наділений широким колом прав, що сприяють вико­нанню ним своїх службових обов'язків.

Ш емшученко Ю., Авер 'янов В. Людина і реформування адміні­стративного права// Урядовий кур'єр- 23 березня 2000 р.-№ 53.-

Державне управління та адміністративне право в сучасній Ук­раїні: актуальні проблеми реформування / За заг. ред. В. Б. Авер'я-нова, і. ь. Каяіушко,- К.: Вид-во Укр. акад. держ. управління при Президентові України, 1999.- С. 12.

39

Принцип сприяння громадянам, установам, під­приємствам і організаціям.

Цей принцип, запозичується з нотаріальної науки. Він розрахований на охорону прав усіх суб'єктів право­відносин. Але у діяльності державної виконавчої служби можна помітити однобокість, оскільки виконавче прова­дження сприяє лише одному суб'єкту виконавчого про­вадження - стягувачу. При цьому для правовідносин у виконавчому провадженні характерним є те, що вони розраховані на відновлення прав стягувана або відшко­дування правопорушення тощо. Тому цей принцип має трансформуватись сприяння стягувачу у поновленні його порушених прав при державних гарантіях дотримання законності дій державного виконавця, що має забезпечу­ватись контролем за його діяльністю.

Одним із основних принципів діяльності Державної виконавчої служби, який слід віднести до спеціальних принципів, виступає принцип обов'язковості вимог дер­жавного виконавця. Він втілений у статті б Закону Ук­раїни «Про виконавче провадження» і означає, що вимо­ги державного виконавця щодо виконання рішень є обов'язковими для усіх органів, організацій, посадових осіб, громадян і юридичних осіб.

Реалізуючи цей принцип, державний виконавець ко­ристується правами, якими наділяє його стаття 5 цього Закону. Вони реально і виступають певними вимогами з боку державного виконавця до перерахованих суб'єктів. Крім того, закон встановлює можливість отримання дер­жавним виконавцем документів або їхніх копій, необхід­них для здійснення його повноважень. Втілення цього принципу дає можливість вважати Державну виконавчу службу органом адміністративної юрисдикції, а держав­ного виконавця - представником влади в силу того, що невиконання законних вимог державного виконавця тяг­не адміністративну відповідальність. Під час проведення виконавчих дій державний виконавець сам забезпечує подальше виконання рішення суду чи іншого юрисдик-ційного органу шляхом притягнення винної особи до відповідальності. Не вирішеним законодавчо залишаєть­ся питання притягнення до відповідальності окремих

¹ Фурса С. Я. Принципи діяльності та організації нотаріату в Ук­раїні. В кн.: Нотаріат в Україні: теорія і практика,- К., 2001.- С. 82-85.

40

державних органів у випадках, коли вони перешкоджа­ють виконавчому провадженню. Маються на увазі такі специфічні суб'єкти, як Державна податкова адміністра­ція, банківські установи та інші.

Враховуючи віднесення державної виконавчої служби до органів виконавчої влади, можна говорити про мож­ливість оскарження дій державного виконавця не тільки в адміністративному порядку, а й у судовому. Таким чи­ном, крім прокурорського нагляду за діяльністю держав­ного виконавця, а також контролю з боку відповідних управлінь юстиції, Департаменту державної виконавчої служби Мін'юсту, дії або бездіяльність державного ви­конавця можуть переглядатись також його безпосеред­нім керівником. При цьому контроль може здійснюва­тись не тільки після завершення вчинення виконавчого провадження, а й під час вчинення. Якщо вплив на суд­дів у будь-який спосіб забороняється (ст. 126 Конститу­ції України), то діяльність державного виконавця при відокремленні від впливу судді не набула абсолютно са­мостійного характеру.

Виходячи із завдань Державної виконавчої служби, своєчасність, повнота і неупередженість при виконанні рішення виступають спеціальними принципами вико­навчого провадження, тобто такими, що властиві лише діяльності Державної виконавчої служби і не властиві діяльності інших органів.

Тому принцип своєчасності виконання рішень, пе­редбачених законом, має полягати у чіткій регламентації процесуальних строків вчинення виконавчого провад­ження та їхньому дотриманні державним виконавцем. Цей принцип зумовлює обов'язок державного виконавця своєчасно вжити процесуальні дії, передбачені законом. Наприклад, якщо рішення підлягає негайному виконан­ню, державний виконавець відкриває виконавче прова­дження не пізніше наступного дня після одержання до­кументів і в той же день проводить відповідні виконавчі дії. В ч. З ст. 7 Закону України «Про виконавче прова­дження» передбачаються й правові наслідки зволікання з вчиненням виконавчих дій, а саме - право осіб, які бе­руть участь у виконавчому провадженні або залучаються до виконання виконавчих дій у встановленому порядку, оскаржити дії державного виконавця. Дії державного ви­конавця можуть бути не тільки оскаржені. Особи мають

41

право звертатися з позовом до державної виконавчої . служби та її підрозділів, коли такі дії призвели до мате­ріальних або моральних збитків.

Принцип повного виконання рішень полягає в реа­лізації рішення у якнайбільш повному обсязі. Тобто, як­що в рішенні суду зазначається стягнути з відповідача 10000 гривень, то державний виконавець має застосува­ти всі передбачені законом заходи примусового вико­нання рішень для виконання цього завдання в повному обсязі. Але з об'єктивних позицій цей принцип слід вва­жати потенційним, оскільки його виконання залежить не тільки від компетентних дій державного виконавця, а й від матеріального стану боржника. Щодо компетентних дій державного виконавця, то вони є складовою його професійних якостей і залежать від конкретності про­цедури виконавчого провадження, меж його повнова­жень тощо.

Принцип неупередженості державного виконавця відтворюється у статтях 5, 17 Закону «Про виконавче провадження» і спирається на процедуру самовідводу державного виконавця або його відводу сторонами чи їхніми представниками. Загальними підставами для від­воду мають бути заінтересованість у наслідках виконан­ня рішення або інші обставини, що викликають сумнів у неупередженості державного виконавця. В Законі ж спо­лучником «або» відокремлюються родинні зв'язки з ра­ніше наведеними підставами. Родинні зв'язки фактично викликають заінтересованість у наслідках виконання рі­шення. Під іншими обставинами необхідно мати на увазі стосунки, що випливають з підлеглості державного ви­конавця. Крім того, при вчиненні виконавчого провад­ження він може вчинити порушення прав сторін, що має розглядатись як достатня підстава для заміни державного виконавця з цієї справи. Наприклад, за ст. 28 Конституції України кожен має право на повагу до його гідності. Ні­хто не може бути підданий катуванню, жорстокому, не­людському або такому, що принижує його гідність, по­водженню чи покаранню. Тому незалежно від статусу сторони виконавчого провадження державний викона­вець має бути коректним, стриманим щодо обох суб'єк­тів як до стягувана, так і боржника. Державний викона­вець повинен сумлінно виконувати службові обов'язки, не допускати у своїй діяльності порушення прав гро-

42

мадян та юридичних осіб, гарантованих Конституцією України та законами України.

Як принцип, що властивий лише виконавчому прова­дженню, слід виділити принцип пріоритетності звер­нення стягнення на майно боржників - громадян, згі­дно якого стягнення в першу чергу звертається на наявні боржнику грошові кошти та інше майно, і лише за їхньої відсутності - на заробітну плату й інші види доходів боржника.

Із ст. 20 Закону України «Про виконавче проваджен­ня» випливає принцип однооеобовості прийняття рі­шення в конкретному виконавчому провадженні. Але принцип одноосібності діяльності державного виконавця на певних етапах виконавчого провадження може суттє­во ускладнити досягнення позитивного результату його дій, що може зумовлюватися розрізненістю місцезнахо­дження майна боржника та значним обсягом майна, яке підлягає опису тощо. Тому поряд із загальною концеп­цією щодо вчинення юридично вагомих дій однією осо­бою, що зумовлюється особистою відповідальністю кож­ного суб'єкта, наділеного владними повноваженнями, слід констатувати доцільність вчинення виконавчих дій за окремим дорученням іншими посадовими особами виконавчої служби в чітко визначених межах. Тобто пропонується запозичити цю процедуру з діяльності суду, коли за окремим дорученням судді свідок може допиту­ватись за місцем проживання в іншому регіоні іншим суддею з дотриманням усіх процесуальних норм і щодо певних обставин справи.

Отже, принцип безпосередності виконавчої діяльно­сті щодо надання повноважень лише одному державному виконавцю на вчинення певних дій має бути подібним до діяльності державних нотаріусів, які замінюють один одного на час хвороби, але всю свою діяльність мають фіксувати в реєстрі. Аналогічне положення має стосува­тись державної виконавчої служби, що звільнить вико­навчий процес зволікання за суб'єктивним фактором, але з дотриманням принципу неупередженості та процесу­ального оформлення дій кожного суб'єкта виконавчого провадження.

Принцип доступності й гарантованості захисту прав стягувача та боржника визначений не тільки в Законі «про виконавче провадження», а й випливає з Конститу-

43

ції України та забезпечується діяльністю судової влади тощо. Отже, цей принцип тісно пов'язаний з принципом законності. Сукупність цих двох принципів має створюва­ти систему узагальнення практики діяльності Державної виконавчої служби і впливати на подальше вдосконалення процедури виконавчого провадження. Так, сучасна прак­тика діяльності державної виконавчої служби та її регла­ментація в законодавстві піддається критичному аналізу, але цей аспект має суттєво і позитивно впливати на зако­нотворчу діяльність законодавчої влади .

Щодо рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, то це положення випливає з гу­манізму демократичного суспільства і стосується без­посередньо сторін виконавчого провадження, сам цей принцип випливає з попереднього. Так, будь-які право­відносини в основі своїй складаються з певних прав та відповідних обов'язків, які регламентуються законодав­ством. Тому в цьому випадку мають застосовуватись по­ложення ст. 24 Конституції, а саме: не може бути приві­леїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, полі­тичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Без­умовно, це положення має бути властивим виконавчому провадженню.

Говорячи про змагальність сторін та свободу в надан­ні ними суду своїх доказів і в доведенні перед судом їх­ньої переконливості, необхідно мати на увазі, що в про­цесі виконання можуть виникати спірні ситуації, які та­кож мають вирішуватись із застосуванням принципу змагальності. Так, ч. З ст. 29 Закону України «Про вико­навче провадження» фактично передбачає можливість виникнення спірних ситуацій, а саме: сторони мають право оспорювати належність майна і його оцінку, пода­вати письмові заперечення проти розрахунку державного виконавця щодо розподілу коштів між стягувачами. До­казова ж діяльність сторін виконавчого провадження спрямовується на позбавлення правовідносинами ознак спірності. Таким чином, принцип змагальності деякою мірою властивий виконавчому провадженню, і може ви­никнути необхідність доказової діяльності.