8.1. Процесуальні гарантії захисту прав

сторін та інших осіб у виконавчому

провадженні

Певну уяву стосовно забезпечення прав суб'єктів ви­конавчого провадження можна отримати з аналізу глави 10 Закону «Про виконавче провадження» (Захист прав стя-гувача, боржника та інших осіб під час провадження ви­конавчих дій), з назви статей якої й мають визначатися певні напрямки, закладені законодавчою владою для га­рантування прав цих суб'єктів, а саме:

• оскарження дій посадових осіб Державної вико­ навчої служби;

• захист прав стягувана у виконавчому провадженні;

• відповідальність за невиконання рішення, що зо­ бов'язує боржника виконати певні дії;

• відповідальність за невиконання законних вимог державного виконавця та порушення цього Закону.

Але цей перелік не можна вважати вичерпним,¹ оскільки найголовнішою, на погляд автора, гарантією має бути чітко визначена законодавством процедура здійснення виконавчого провадження та дійові заходи контролю за здійснення виконавчих дій кожним суб'єк­том виконавчого процесу. Так, кожна невідповідна су­спільним відносинам норма закону, як і неправильно за­стосована стаття, неминуче призводить до порушення прав. Але якщо процедура вчинення виконавчого провад­ження потребує суттєвого і постійного вдосконалення, то заходи контролю і повноважні на здійснення контроль­них функцій особи в законі визначені досить чітко і

¹ Штефан М. Й., Омельченко М. П., Штефан С. М. Виконання судових рішень: Навчальний посібник.- К.: Юрінком Інтер, 2001.-С. 126-135.

294

повно. Так, законодавством передбачені повноваження по контролю за діяльністю державного виконавця, як з боку вищестоящих осіб, включаючи повноважні органи Мін'юсту, так і з боку прокуратури і суду.

Основними ж контролюючими суб'єктами виконавчо­го провадження є сторони та інші зацікавлені особи, права яких можуть порушуватись у виконавчому провад­женні, їх особлива контрольна функція зумовлена осо­бистою зацікавленістю у правильності дій державного виконавця та процедури вчинення виконавчого провад­ження. Тобто, наділяючи державного виконавця певними владними повноваженнями, держава передбачає певні «стримуючі чинники», які мають запобігти свавіллю з його боку. Водночас повноваження державного виконав­ця поширюються на контроль за діями всіх суб'єктів ви­конавчого процесу, і держава гарантує йому певну охо­рону від необгрунтованих скарг та захист від порушення його прав. Тому, враховуючи ті положення, які автора­ми висловлювались раніше, проаналізуємо два основні аспекти, за допомогою яких передбачається контролюва­ти і гарантувати захист прав основних суб'єктів вико­навчого провадження.

8.2. Адміністративний та судовий порядок

оскарження рішень, дій або бездіяльності

державних виконавців

Оскарження дій державного виконавця - одна з най­важливіших гарантій забезпечення прав громадян та юридичних осіб у виконавчому провадженні. Виходячи з редакції Закону «Про виконавче провадження» можна виділити 2 види оскарження рішень, дій або бездіяльнос­ті державних виконавців:

1. адміністративний порядок оскарження;

2. судовий порядок оскарження.

У статті 85 Закону «Про виконавче провадження» за­значено, що у виконавчому провадженні можна оскар­жити рішення, дії чи бездіяльність не лише державного виконавця, але й інших посадових осіб ДВС. Хто ж вис­тупає іншими посадовими особами ДВС, залишається тільки здогадуватись, оскільки в жодному нормативно-правовому акті, що регламентує діяльність ДВС, про

295

таких осіб не зазначається. Аналізуючи положення Зако­ну «Про Державну виконавчу службу», можна визначи­ти, що до таких осіб відносяться посадові особі, що пра­цюють у вищестоящих порівняно з районними, міськи­ми, районними у місцях відділами ДВС.

Саме при оскарженні дій державного виконавця ви­никають загальні правові питання відносно об'єкту оскар­ження, суб'єктів оскарження, підвідомчості скарг на дії державного виконавця та порядку подачі та розгляду скарги.

Об'єктом оскарження є рішення, дії або бездіяль­ність державного виконавця, начальника відділу ДВС та інших її посадових осіб.

Аналіз норм закону дає підстави стверджувати, що дії державного виконавця, що можуть бути оскаржені, в то­му числі відмова від вчинення певної виконавчої дії, зволікання з учиненням виконавчих дій, відмова в задо­воленні відводу державного виконавця, повинні бути оформлені державним виконавцем відповідним актом -постановою державного виконавця (статті 14, 15, 17, 24, 26, 27, 32, 34, 35, 36, 37, 39, 41, 42, 46, 76, 87, 88 цього Закону). При цьому слід мати на увазі, що зазначені статті цього Закону прямо вказують на можливість оскар­ження постанов державного виконавця. Однак частина З статті 7 цього Закону сформульована таким чином, що дає підстави оскаржувати не лише ті постанови, можли­вість оскарження яких прямо передбачена у відповідній нормі цього Закону, а також і постанови та інші акти державного виконавця, навіть якщо можливість оскар­ження прямо не передбачена у конкретній статті.

Зокрема, в ст. 20 цього Закону закріплено, що якщо у процесі виконавчого провадження змінилися місце про­живання чи місцезнаходження боржника, місце його ро­боти або з'ясувалося, що майно боржника, на яке можна звернути стягнення, відсутнє чи його недостатньо, дер­жавний виконавець негайно складає про це акт і не піз­ніше наступного дня надсилає виконавчий документ ра­зом з копією цього акта до відділу ДВС за новим місцем проживання боржника, місцем його роботи чи місцем знаходження майна боржника. В цій нормі не передбаче­но оскарження акта державного виконавця, але ч. З ст. 7 сформульована так, що не виключає такої можливості.

Закон не виключає можливості здійснення державним

296

виконавцем виконавчих дій без оформлення їх у вигляді окремого акта. Так, ст. 38 цього Закону встановлює, що у разі закриття виконавчого провадження припиняється чинність арешту майна боржника, скасовуються інші здійснені державним виконавцем заходи примусового виконання рішення.

Крім того, певні приписи державному виконавцю міс­тяться у ст. 64 цього Закону, що встановлює заходи по забезпеченню виконавчого документа при зверненні стяг­нення на майно боржника - юридичної особи (направ­лення повідомлень, звернення до суду з заявою про від­строчку виконання виконавчого документу, зупинення виконавчого провадження та реалізації майна до розгля­ду арбітражним судом справи про банкрутство).

Очевидно, нездійснення зазначених виконавчих дій державним виконавцем фактично означає відмову в їх здійсненні незалежно від того, чи оформлена така відмо­ва відповідним актом державного виконавця. Також слід зупинитись і на діях державного виконавця організацій­ного характеру, що також здійснюються при виконанні виконавчого документу. Це здійснення виконавчих дій у нічний час, вихідні дні з порушенням ст. 31 цього Зако­ну, здійснення виконавчих дій без присутності понятих всупереч ст. 16 та інші дії. Тому це положення погоджу­ється зі статтею 55 Конституції України, де кожному га­рантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55 Кон­ституції України).

Отже, немає значення, яким розпорядчим документом оформлені дії державного виконавця: постановою, в то­му числі затвердженою начальником відповідного відді­лу ДВС, актом, резолюцією на заяві заінтересованої осо­би, листом чи в іншій формі чи не оформлені, всі вони можуть бути оскаржені заінтересованими особами.

Як вважають автори Коментарю до Закону¹, у випадках, що передбачені ст. 85 цього Закону, йдеться про оскар­ження лише процесуальних дій чи бездіяльності держав­ного виконавця, а на окремі дії скарги подаються лише у порядку підпорядкованості (грубість, нетактовність

¹ Терпшшников В. К, Тертьішников Р. В. Закон Украиньї об ис-полнительном производстве: научно-практический комментарий.-Харьков: Консум, 2000.

297

виконавця). Підпорядкованість встановлюється Законом України «Про Державну виконавчу службу», згідно ст. 5 якого до компетенції всіх підрозділів Державної вико­навчої служби відноситься і розгляд скарг на дії держав­них виконавців. Так, Ковпаківським судом м. Суми по­рушено справу за скаргою II, на грубість державного ви­конавця, що була допущена при виселенні. Дійсно, для розгляду скарги недоцільно застосовувати судовий по­рядок вирішення спірних правовідносин, якщо вона не пов'язана з матеріальними претензіями особи (скаржни­ка). В судовому засіданні повинні розглядатись скарги лише на ті дії державного виконавця, що тягнуть за со­бою для стягувача та боржника юридичні наслідки. В даному випадку більш доцільним, на нашу думку, було б звернутися зі скаргою у Державну виконавчу службу, а не до суду. Але в той же час, зважаючи на статтю 55 Конституції України, де проголошено право кожного громадянина на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяль­ності органів державної влади, органів місцевого само­врядування, посадових і службових осіб, та на Постано­ву Пленуму Верховного Суду України № 9 від 1 листо­пада 1996 р. «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», в якій ідеться про те, що суд не вправі відмовити в прийнятті позовної заяви, заяви чи скарги з тих підстав, що недотриманий досудовий поря­док вирішення спору, у випадку звернення громадянина чи юридичної особи, права якої порушено, до суду, від­мова в прийнятті судом такої скарги буде розцінюватись як порушення Конституції України, тому суд повинен приймати скарги на будь-які дії, рішення чи бездіяль­ність державних виконавців.

Суб'єктами оскарження є учасники виконавчого про­вадження, які зазначені в ст. 10 Закону «Про виконавче провадження», але фактично туди включені й особи, які залучаються до проведення виконавчих дій (як уже за­значалося в дослідженні - експерт, спеціаліст, перекла­дач). В даному випадку можна помітити розбіжності за­конодавця, який у статті 29 Закону України «Про вико­навче провадження» (Права та обов'язки сторін та інших осіб у виконавчому провадженні), надаючи сторонам та іншим учасникам виконавчого провадження право оскар­жувати дії (бездіяльність) державного виконавця з пи­тань виконавчого провадження, в статті 85 того ж Закону

298

наділяє таким правом лише стягувача та боржника. І така розбіжність є зрозумілою з точки зору цивільного проце­суального законодавства. Дійсно, крім стягувача та борж­ника звернутися до суду за захистом свого порушеного або оспорюваного суб'єктивного права в ході проведен­ня виконавчих дій не може жоден з інших учасників ви­конавчого провадження. В даному випадку йдеться про те, що у виконавчому провадженні можуть зачіпатися лише права сторін, та, відповідно і порушуватись, а не інших учасників виконавчого провадження, виконавче провадження взагалі для цього і виникає. Всі інші учас­ники виконавчого провадження не мають особистої за­інтересованості в результатах виконавчого провадження, і могли б звернутися до суду лише в порядку ст. 121 ЦПК України, тобто на захист прав та охоронюваних за­коном інтересів інших осіб, але нормативно-правовий акт, що дозволяв би звертатися до суду таким громадя­нам, в українському законодавстві відсутній. Однак це не означає, що зазначені громадяни позбавлені оскаржу­вати дії, бездіяльність або рішення державного виконав­ця в адміністративному порядку.

Підвідомчість скарг на дії державного виконавця. Законом встановлений альтернативний порядок оскар­ження дій та бездіяльності державного виконавця: до на­чальника відповідного відділу ДВС або безпосередньо до місцевого загального суду за місцем знаходження відпо­відного відділу ДВС або до іншого суду згідно з вимога­ми закону. Про подання скарги суд повідомляє відповід­ний відділ ДВС не пізніше ніж наступного дня після прийняття її судом. Господарському суду підвідомчі скарги на дії державного виконавця, якщо виконується рішення господарського суду за місцем знаходження відповідного відділу ДВС.

Порядок подачі та розгляду скарги.

Питання подачі та розгляду скарги на рішення, дії та бездіяльність державних виконавців слід розглянути від­повідно до наведеної класифікації порядку оскарження.

Слід зазначити, що порядок адміністративного оскар­ження рішень, дій або бездіяльності державних виконав­ців не регламентований нормативно.

У даному випадку слід керуватися положенням стат­ті 40 Конституції України, згідно якої усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звер-

299

нения або особисто звертатися до органів державної вла­ди, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк, а також загальними положеннями адмі­ністративного права, що надають можливість громадя­нам звернутися зі скаргою згідно ст. 4 Закону України «Про звернення громадян».

Законом України «Про виконавче провадження» ви­значена лише можливість оскарження дій посадових осіб Державної виконавчої служби до начальника відповідно­го відділу Державної виконавчої служби. В той же час Закон «Про Державну виконавчу службу» в статті 5 на­дає повноваження розглядати скарги на дії державних виконавців і Департаменту ДВС Міністерства юстиції України і навіть Міністерству юстиції України, і Голов­ному управлінню юстиції Міністерства юстиції України в АРК, управлінням юстиції в областях, містах Києві та Севастополі. Отже, особа, яка вважає, що порушені її права і законні інтереси, може звернутися й до відповід­ного управління юстиції, про що, до речі, не зазначається нормативно, Таким чином, в адміністративному порядку передбачається дворівнева система оскарження дій дер­жавного виконавця:

1. до того ж відділу, де відкрите виконавче провад­ ження і перебуває конкретний державний виконавець, що провадить виконавчі дії;

2. до органу Міністерства юстиції України, що здійс­ нює контроль за діяльністю ДВС.

Стаття 13 Закону «Про ДВС», що надає право оскар­жити дії або бездіяльність до вищестоящої посадової особи, також має на увазі органи Міністерства юстиції України. Отже, вбачається досить завуальована регла-ментованість звернення зі скаргою до органів Мін'юсту України, а також нерегламентованість порядку звернен­ня до того чи іншого органу Мін'юсту,, з чого випливає можливість оскарження дій державного виконавця до будь-якого такого органу, причому без звернення до від­повідного відділу ДВС, що створює недоцільність існу­вання всіх вищестоящих органів ДВС і необхідність створення нових органів у самому Міністерстві юстиції України.

Оскаржити рішення, дії або бездіяльність державного

300

виконавця уповноважена особа вправі в 10-деннии строк з дня, коли вона дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав та інтересів, або в 3-денний строк у разі оскарження постанови про відкладення виконав­чих дій. Залишається без достатньої уваги той момент, коли особа спочатку звертається до начальника відповід­ного відділу ДВС або відповідного органу Мін'юсту України, а потім, не погодившись з його рішенням,- до суду за місцем знаходження відповідного відділу ДВС. У такому разі строки, що передбачені законодавством, не відповідають дійсним обставинам справи. Обов'язковим, на нашу думку, є при розгляді скарги в адміністративно­му порядку встановити строки розгляду скарги органа­ми, що її розглядають, які не повинні відповідати стро­кам, передбаченим в Законі «Про звернення громадян», тобто місячний та 15-денний строки. їх слід скоротити до 10 днів, а статтю ЦПК України слід викласти таким чином:

Скаргу може бути подано до суду у 10-денний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод, або у триденний строк з моменту отримання рішення органу, що розглядав скар­гу в адміністративному порядку».

С. Тараненко¹ пропонує вважати адміністративне оскар­ження адміністративно-процесуальним інститутом, що піддається сумніву.

Начальник відповідного відділу ДВС при розгляді скарги перевіряє законність і обґрунтованість оскаржу­ваного рішення, дії або бездіяльності й приймає одне з таких рішень: залишає рішення, дію або бездіяльність, які оскаржуються, без змін, а скаргу без задоволення; скасовує рішення, яке оскаржується, у разі невідповідно­сті його актам законодавства. В останньому випадку в своїй постанові начальник відділу ДВС повідомляє дер­жавного виконавця про прийняте рішення і зазначає, які дії йому слід вчинити. У разі незгоди з результатами роз­гляду скарги, скаржник має право звернутися зі скаргою у вищестоящий орган або оскаржити рішення до суду.

Слід було б також передбачити, що скарга розгляда­ється в присутності скаржника та державного виконавця,

Т араненко С. Механізм захисту громадянами прав та свобод під час здійснення провадження у справах про адміністративні правопо­рушення // Право України.- 1998.-№ 11.-С. 141-143.

301

ІГГ

чиї рішення, дії чи бездіяльність оскаржуються. Орган, що розглядає скаргу, має об'єктивно розглядати скарги, перевіряти факти, приймати рішення відповідно до зако­нодавства, забезпечувати їх виконання, а також повідом­ляти громадян про час розгляду скарг та його наслідки. Як зазначається в Концепції реформи адміністративного права України (п. 14 Правове забезпечення адміністратив­ного оскарження) має бути забезпечено право громадя­нина бути вислуханим, особисто викласти свої аргумен­ти, подавати додаткові матеріали та наполягати на їх запиті органом, який розглядає скаргу, користуватися послугами особи чи організації, що здійснює правоза-хисну функцію, одержувати письмову відповідь про ре­зультати розгляду.

Виходячи з редакції Закону «Про виконавче провад­ження», оскарження рішення, дії або бездіяльності дер­жавного виконавця в адміністративному порядку є оста­точним, не зважаючи на запропонований у адміністра­тивному праві механізм оскарження рішень виконавчої влади всіх рівнів¹. Система органів Державної виконав­чої служби чітко визначена законом, і забезпечення реальної вертикалі оскарження рішень, дій та бездіяль­ності державних виконавців є важливою гарантією до­тримання прав і свобод громадян.

Питання про порядок розгляду справи місцевим су­дом регламентується Законом України «Про внесення' змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Законів України «Про Державну виконавчу ■-службу» та «Про виконавче провадження» від 19 жовтня^! 2000 р., що передбачає включення у ЦПК України додат­кову главу 31-Г «Скарги на рішення, дії або бездіяль-' ність державного виконавця чи іншої посадової особи ДВС», яка віднесена до розділу 3-Б Провадження у спра­вах, що виникають з адміністративно-правових відносин. '

Зазначеним Законом встановлені 2 строки для звер­нення зі скаргою. Скаргу може бути подано до суду: ;

• у 10-денний строк з дня, коли особа дізналася або і повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод;

• у 3-денний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав чи свобод, '