9.4. Нормативная основа деятельности палат Федерального Собрания. Внутреннее устройство Совета Федерации и Государственной Думы, порядок работы

Порядок организации и деятельности палат Федерального Собрания, механизмы их взаимоотношений с другими органами публичной власти, формы влияния граждан и их объединений на парламентариев регулируются целым рядом нормативных правовых актов. К ним, прежде всего, относится Конституция РФ, ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Положения о полномочиях палат Федерального Собрания содержатся также в иных федеральных законах, в целом ряде постановлений Конституционного Суда РФ.

Каждая палата Федерального Собрания принимает регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. В Регламенте Государственной Думы и Регламенте Совета Федерации определяются различные вопросы их деятельности: внутреннее устройство палат; порядок проведения заседаний, парламентских слушаний, работы парламентариев с избирателями; законодательная процедура в соответствии с конкретными этапами рассмотрения законопроектов в Федеральном Собрании и др. Работу Государственной Думы и Совета Федерации обеспечивают аппараты палат, состоящие из государственных гражданских служащих.

Совет Федерации имеет следующее внутреннее устройство: палата избирает Председателя и его заместителей, образует Совет палаты, комитеты и комиссии, их председателей и заместителей из числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации играет важную роль в руководстве деятельностью палаты и организационном обеспечении выполнения ее функций. Председатель созывает заседания Совета Федерации, формирует проекты повестки дня, ведет заседания, подписывает постановления палаты, координирует работу комитетов и комиссий, направляет в них для предварительного рассмотрения законопроекты, осуществляет общее руководством Аппаратом Совета Федерации и осуществляет иные полномочия руководящего и организационного характера. Заместители Председателя замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие и выполняют его поручения.

Совет палаты является постоянно действующим органом и образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В Совет входят Председатель, заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий. Совет в коллегиальном порядке решает вопросы организации и обеспечения работы палаты и предварительно готовит материалы для всеобщего обсуждения на заседании парламентариев. Например, Совет утверждает график заседаний палаты, принимает решение о проведении парламентских слушаний, рассматривает проект повестки дня, решает вопрос о степени готовности законопроектов и иных материалов, выносимых на заседание, дает согласие Председателю Совета Федерации на назначение на должность и освобождение от должности руководителя аппарата палаты, заслушивает отчеты последнего о работе аппарата.

Совет Федерации образует постоянные комитеты, постоянные и временные комиссии из числа членов палаты. Основной функцией постоянных комитетов и постоянных комиссий является разработка и предварительное рассмотрение проектов законов и иных решений, выносимых на заседание Совета Федерации, подготовка заключений по этим документам. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи или на определенный срок. Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов. Комитеты и комиссии создаются по различным направлениям политической, экономической, социальной деятельности.

Например, в верхней палате образованы комитеты по бюджету, обороне и безопасности, социальной политике, аграрной - продовольственной политике и другие; комиссии по информационной политике, по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации.

Государственная Дума имеет следующее внутреннее устройство:

Палата избирает Председателя, его первых заместителей и заместителей, образует Совет палаты, комитеты и комиссии из числа своих депутатов. Председатель Государственной Думы ведет заседания, ведает вопросами внутреннего распорядка, организует работу Совета палаты, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата палаты, направляет внесенные в палату законопроекты в депутатские объединения для сведения и в комитет в соответствии с вопросами его ведения, подписывает постановления Государственной Думы, направляет принятые палатой законы для одобрения в Совет Федерации и т. д. Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, по поручению Председателя ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом и распределением обязанностей между заместителями.

В Совет палаты с правом решающего голоса входят председатель, его первые заместители и заместители. В работе Совета могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы или по их поручению представители комитетов. Право решающего голоса имеют руководители депутатских объединений.

Совет палаты формирует проект примерной программы законопроектной работы, проект календаря рассмотрения палатой вопросов на очередной месяц с указанием тематических блоков, проект порядка работы палаты на очередное заседание; созывает по требованию депутатов внеочередные заседания палаты; по предложению комитетов принимает решение о возвращении законопроекта субъекту законодательной инициативы, назначает комитет, ответственный за подготовку законопроекта, направляет подготовленный законопроект к рассмотрению на заседании; рассматривает отчет руководителя аппарата палаты об исполнении сметы расходов на содержание палаты за истекший финансовый год.

Государственная Дума образует из числа депутатов постоянные комитеты и комиссии. Деятельность комиссии может быть ограничена определенным сроком или задачей. Возглавляют комитеты и комиссии председатели, которые имеют первых заместителей и заместителей. Каждый депутат, за исключением Председателя нижней палаты, обязан состоять в одном из комитетов. В отличие от Совета Федерации в Думе с ее партийным составом комитеты и комиссии образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Названный принцип обеспечивается, например, положением Регламента палаты о том, что общее число депутатов, избранных по представлениям одного депутатского объединения на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 % от общего числа членов данного депутатского объединения.

Основные функции комитетов Государственной Думы аналогичны основным функциям комитетов Совета Федерации: разработка и предварительное рассмотрение законопроектов, выносимых на заседание Совета Федерации, подготовка заключений по ним. Комитеты нижней палаты образуются в различных сферах общественной и государственной жизни (например, в сфере конституционного законодательства и государственного строительства, труда и социальной политики, бюджета и налогов, собственности, энергетики, транспорта и связи, региональной политики, образования и науки, семьи и молодежи, экологии). В отличие от Совета Федерации комиссии Государственной Думы создаются, как правило, в качестве временных.

Примерами таких комиссий являются: Комиссия по Регламенту и организации работы палаты, Комиссия по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.

В Государственной Думе образуются депутатские объединения, которыми являются фракции и депутатские группы. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, называется фракцией. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов. Депутат вправе состоять только в одном депутатском объединении. Незарегистрированные в установленном порядке объединения депутатов не пользуются правами депутатского объединения в соответствии с Регламентом Государственной Думы.

В Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений. В отличие от Совета Федерации в Государственной Думе должны сталкиваться сформированные политическими партиями позиции и мнения избирателей, которые определили политическое соотношение сил в парламенте.