5.4. Институт гражданства в конституционном праве

Понятие «гражданство» имеет несколько значений. Во-первых, гражданство это устойчивая правовая связь лица с государством, порождающая взаимный комплекс прав и обязанностей. Во-вторых, гражданство это институт конституционного права, представляющий собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по поводу гражданства. В-третьих, гражданство это правовое состояние (разновидность правового факта), порождающее устойчивую правовую связь лица с государством или являющееся условием возникновения такой связи. Конституция РФ устанавливает основные принципы гражданства: единство, равенство, недопустимость лишения гражданства или права изменить его (ст. 6). Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» регулируются основные вопросы, связанные с отношениями гражданства в России. В Законе дается официальное определение этому понятию:

Гражданство Российской Федерации это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

В этом определении выделены главные признаки гражданства:

•устойчивость связи. Временное пребывание на территории России

(командировки, туристические поездки и т. д.) не являются признаком гражданства. Эта связь длительная (как правило, от рождения до смерти человека) и стабильная (ее нельзя прекратить в одностороннем и упрощенном порядке);

•правовая связь. В этом признаке необходимо выделить два момента. Во-первых, это правовая, а не фактическая связь человека сгосударством. В нашей стране проживают, в том числе постоянно: граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, беженцы и др. Гражданство требует правового оформления правовой взаимосвязи лица с государством с выдачей соответствующих документов (например, свидетельства о рождении, паспорта гражданина России). Во-вторых, гражданство это только правовая, а не политическая связь. В советское время гражданство понималась как политико-правовая связь лица с государством, тем самым допускалась политическая оценка действий гражданина (соответствует ли он «высокому званию гражданина советской страны»). Ряд граждан СССР были лишены гражданства только по политическим основаниям.

Конституция РФ установила иную модель взаимоотношений личности и государства. Данная модель основана на равноправии сторон в этой двухсторонней связи каждая из сторон имеет равные права в рамках тех возможностей и полномочий, которые установлены Конституцией и законодательством. В этой связи человек имеет право на различные действия, но в любом случае государство не вправе лишать человека гражданства, освобождаться от него как от недостойного члена общества.

Существуют определенные принципы и правила, регулирующие вопросы гражданства.

Принцип равного права на гражданство означает, что нормы, регулирующие вопросы гражданства не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 1ст. 4 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»). Например, недопустимо устанавливать правила, требующие изменения веры для приобретения гражданства в упрощенном порядке.

Принцип единого гражданства означает, что в условиях федеративного государства, где в качестве субъектов признаются государства (республики), каждый гражданин обладает единым российским гражданством независимо от того, на территории какого субъекта он проживает. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ (ч. 2 ст. 6).

Принцип равного гражданства независимо от оснований его приобретения означает, что статус гражданина России не зависит от оснований получения гражданства (по рождению, в результате приобретения или выбора гражданства).

Принцип сохранения гражданства России лицами, проживающими за ее пределами, отражает конституционное право на свободный выбор места своего проживания, в том числе на право свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться (ч. 2 ст. 27).

Принцип запрета на лишение гражданства или права на его изменение наиболее ярко отражает демократическую направленность законодательства о гражданстве новой России. В советском законодательстве человек был связан политической ответственностью перед государством, которая выражалась в его оценке с точки зрения преданности строю и возможности лишения гражданства и высылки с территории страны.

Принцип запрета на высылку за пределы Российской Федерации или выдачу иностранному государству отражает идею повышенной степени защиты граждан своим государством. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 61) гражданин России не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству (например, в случае совершенияпреступления на территории другого государства для привлечения к уголовной ответственности).

Принцип поощрения приобретения гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории страны, направлен на установление более определенных, устойчивых отношений человека с государством. Принцип двойного гражданства означает, что гражданин России вправе иметь гражданство иного (иностранного) государства. Гражданин может иметь гражданство иностранного государства(ч. 1 ст. 62). Наличие у гражданина России гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства (ч. 2 ст. 62). Гражданин России, имеющий иное гражданство, рассматривается только как гражданин России, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации. Таким образом, двойное гражданство признается только на основании двустороннего международного договора. Принцип защиты и покровительства гражданам России, находящимся за пределами страны, означает, что органы государственной власти, соответствующие органы и должностные лица Российской Федерации, находящиеся за пределами государства, обязаны содействовать российским гражданам, находящимся за рубежом в обеспечении возможностей пользоваться в полном объеме правами и свободами, установленными Конституцией РФ.

Принцип сохранения гражданства при заключении или расторжении брака означает, что данное изменение семейных отношений между российским гражданином и лицом, не имеющим гражданства России, не влечет за собой автоматического изменения гражданства указанных лиц.

Основные приобретения и утраты. Существуют следующие основания приобретения российского гражданства:

•по рождению;

•в результате приема в гражданство;

•в результате восстановления;

•по иным основаниям.

Основание приобретения российского гражданства порождению сочетает два основных принципа принцип крови и принцип почвы.

Принцип крови означает определение гражданства ребенка по гражданству родителей, принцип почвы по месту рождения ребенка. В Российской Федерации закреплен смешанный принцип определения гражданства родившихся детей. Принцип почвы является определяющим в случае, если гражданство одного из родителей неизвестно или это лицо без гражданства; если родители ребенка неизвестны.

Основание приобретения российского гражданства в результате приема в гражданство осуществляется, в общем, и упрощенном порядке. И в том и другом случаях закон предусматривает два необходимых требования для обращения по вопросу приема в гражданство:

•достижение определенного возраста 18 лет;

•наличие дееспособности.

Общий порядок предусматривает следующие условия получения

российского гражданства:

•непрерывное проживание на территории страны не менее 5 лет со дня

получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о

приеме в гражданство;

•обязательство соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ;

•наличие законного источника существования;

•наличие заявления об отказе от имеющегося у них иного гражданства;

•владение русским языком.

В общем порядке получения гражданства предусматривается исключение: срок проживания на территории страны сокращается до одного

года при наличии ряда оснований (например, наличие у лица высоких достижений в области науки, техники, культуры; признание лица беженцем; наличие у нетрудоспособного лица детей, имеющих гражданство России и др.).

Упрощенный порядок предусматривает следующие условия получения гражданства без соблюдения условия срока проживания в России:

•наличие хотя бы одного родителя, имеющего гражданство России и проживающего на территории РФ;

•наличие в прошлом гражданства СССР, проживания и настоящего

проживания в государствах, входивших в состав СССР, не получивших гражданства этих государств, в результате этого оставшихся лицами без гражданства и др.

Основание приобретения российского гражданства в результате восстановления в гражданстве России в качестве самостоятельного института гражданства закрепляется. Лица, ранее имевшие российское гражданство, могут быть восстановлены в гражданстве России. При этом срок их проживания (как условие приема) сокращается до трех лет.

Прием в российское гражданство по иным основаниям, как правило, связан с выбором гражданства при изменении границ государства в соответствии с международным договором России (ст. 17 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»).

Существуют следующие основания прекращения гражданства: выход из гражданства; по иным основаниям (как правило, при изменении границ государства). Выход из гражданства осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина России. Закон устанавливает исчерпывающие основания отказа в выходе из гражданства:

•невыполненное обязательство перед Российской Федерацией;

•привлечение в качестве обвиняемого по уголовному делу или наличие вступившего в силу обвинительного приговора;

•отсутствие иного гражданства и гарантий его приобретения. В качестве примеров невыполненных обязательств чаще всего встречаются: отказ от выполнения воинской обязанности, уклонение от выплаты алиментных платежей и т. д.

В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» выделяются в отдельную главу вопросы гражданства детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей, гражданства недееспособных лиц. В этих нормах устанавливаются дополнительные гарантии обеспечения прав данной категории лиц в отношениях гражданства.

Система государственных органов, занимающихся вопросами гражданства. Законодательством предусматривается система государственных органов, ведающих вопросами о гражданстве: Президент РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство иностранных дел РФ. Глава государства играет ведущую роль в этой системе. В соответствии со своими конституционными полномочиями Президент России обеспечивает согласованное функционирование всех государственных органов, ведающих вопросами гражданства; утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства; издает указы по вопросам гражданства; решает вопросы приема, восстановления в гражданстве, выхода из гражданства (как правило, это касается общего порядка решения данных вопросов), отмены решений по вопросам гражданства. При Президенте Российской Федерации действует Комиссия по вопросам гражданства, которая осуществляет предварительное рассмотрение и подготовку материалов по вопросам гражданства.

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. Основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства определены Конституцией РФ. В нашей стране указанные лица пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (ч. 3 ст. 62).

В 2002 г. впервые в России был принят ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Согласно этому закону иностранные граждане подразделяются на три основные категории в зависимости от времени проживания на территории страны:

• временно пребывающие на основании визы и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание;

• временно проживающие получившие разрешение на временное проживание;

• постоянно проживающие получившие вид на жительство.

Существуют ограничения конституционных прав, свобод и обязанностей иностранных граждан:

Во-первых, свобода на передвижение и выбор места жительства ограничены теми документами, на основании которых они пребывают на территории России. Например, в визе указываются места временного пребывания иностранного гражданина. Иностранным гражданам запрещено посещать отдельные территории страны, где требуются специальные разрешения на посещение.

Во-вторых, ограничение политических прав:

• не могут избираться и быть избранными в органы государственной власти, а также участвовать в федеральном и региональных (субъектах федерации) референдумах. Исключение составляет категория иностранных граждан, постоянно проживающих в России. Они могут избирать и избираться в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом;

• не имеют право находиться на государственной или муниципальной службе.

В-третьих, ограничение трудовых прав:

• иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Это требование не распространяется на постоянно и временно проживающих иностранных граждан, на сотрудников дипломатических и консульских учреждений и ряда других категорий иностранных граждан;

• временно проживающий не имеет право осуществлять трудовую деятельность вне территории субъекта, где он проживает;

• временно проживающий не вправе замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под государственным флагом РФ, быть членом экипажа военного судна, быть командиром воздушного суд на гражданской авиации, заниматься иной деятельностью, допуск которой ограничен федеральным законом;

• иностранный гражданин не может быть призван на военную службу, а также не может поступить на военную службу на добровольной основе.

Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Беженец это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, национальности и другим причинам, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может (или не желает) пользоваться защитой этой страны.

Лицо признается беженцем на срок до трех лет. Этот срок может продлеваться. Беженцы обладают конституционными правами и свободами и несут обязанности, которые распространяются на российских граждан. Кроме того, лицо, признанное беженцем, наделяется дополнительными правами, например: получение услуг переводчика; получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания; получение питания в центре временного размещения; пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения; получение медицинской помощи наравне с российскими гражданами; трудоустройство наравне с российскими гражданами и др.

Законом «О беженцах» предусматривается такая форма правовых отношений лица с государством, как временное убежище. Временное убежище это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации. Временное убежище может быть предоставлено в двух случаях. Во-первых, если имеются основания для признания лица беженцем, но это лицо выразило просьбу о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации.Во-вторых, если не имеются основания для признания лица беженцем, но из гуманных побуждений государство не выдворяет (депортирует) это лицо за пределы территории Российской Федерации. Лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности.

Вынужденный переселенец это гражданин России, покинувший место жительства (на территории иностранного государства или на территории одного из субъектов РФ) вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия (или преследования)либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности и т. п. Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившее место жительства в пределах этой территории по указанным выше обстоятельствам.

Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в основном одинаков. Вынужденный переселенец также имеет право получать содействие в решении жилищных проблем, провозе багажа и т. д. В конституционно-правовом статусе беженцев и вынужденных переселенцев нашел свое проявление принцип гуманизма российского государства по отношению к любому человеку, оказавшемуся на территории России в бедственном положении.

Конституция РФ предусматривает особую форму взаимоотношений государства и человека в рамках института политического убежища (ч. 1ст. 63).Политическое убежище предоставляется в соответствии с Конституцией РФ и Положением «О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», утвержденным указом Президента РФ.

Политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права. Политическое убежище предоставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследования (или реальной угрозы преследования) за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Предоставление (лишение) Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента РФ. Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законодательством для иностранных граждан и лиц без гражданства.