Глава 4 . Правовой режим экологически неблагоприятной территории
Под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимается совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса. С учетом общественной важности и заинтересованности в последовательном восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, развитии правового регулирования в данной сфере совокупность правовых норм, определяющих критерии и режим экологически неблагополучных территорий, можно рассматривать как формируемый институт права окружающей среды.
Законодательство предусматривает ряд видов зон с неблагоприятной окружающей средой. Порядок их выделения, объявления об этом – разный.
Порядок объявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия определен Законом «Об охране окружающей природной среды». В развитие этого положения Минприроды России по своей инициативе подготовило Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации (утвержденный приказом от 6 февраля 1995 г.), в соответствии с которым инициаторами объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъекта РФ, органы местного самоуправления этих территорий. Для постановки вопроса об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической ситуации инициатор подготавливает материалы о состоянии окружающей природной среды и организует разработку программы экологической реабилитации территории. Затем инициатор объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации обращается в Правительство РФ с обоснованием необходимости объявления территории в таком качестве. По поручению Правительства РФ Минприроды России проводит государственную экологическую экспертизу материалов о состоянии окружающей природной среды. По ее результатам Минприроды России подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «Об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической ситуации».
Таким образом, в соответствии с названными нормативными актами экологически неблагополучные территории могут быть признаны таковыми лишь на уровне Российской Федерации.
Но, в принципе, субъекты РФ могут сами принять решение об объявлении на своей территории зоны экологического бедствия. Так, основываясь на ст. 72 Конституции России и исходя из своих экологических интересов, могут и должны проявлять активность в этом направлении. Если при принятии решения об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил прежде всего из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться в том числе за счет средств федерального бюджета, то навряд ли субъекту предоставляется такая же возможность.
Что же касается зон чрезвычайных ситуаций, предусматриваемых Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то в отношении таких зон вовсе не требуется принятие решения об объявлении территории зоной чрезвычайной ситуации. Это презюмируется, если имела место катастрофа природного или техногенного характера. Главным тут является вопрос об определении границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы таких зон определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.
Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», - ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Важной предпосылкой минимизации неблагоприятных последствий чрезвычайных ситуаций является подготовка населения в области защиты от них и лиц, которые могут быть вовлечены в деятельность по ликвидации таких ситуаций. Подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в образовательных учреждениях, а также по месту жительства. Подготовка руководителей и специалистов организаций, а также сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, повышения квалификации, на курсах, в специальных учебно-методических центрах и непосредственно по месту работы. Порядок такой подготовки определен постановлением Правительства РФ от 24 июля 1995 г.
Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников. При отсутствии или недостаточности указанных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ (ст. 24 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»). Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Некоторые конкретные способы оздоровления экологически неблагополучных территорий и зон чрезвычайной экологической ситуации предусмотрены также Законом «Об охране окружающей природной среды» (п. 3 ст. 39). Так, в зоне экологического бедствия должна быть прекращена деятельность хозяйственных объектов, предусматривается прекращение деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека и окружающую среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Однако четкий порядок создания зоны экологического бедствия до сих пор законодательно и не определен. Это означает, что в настоящий момент объявления отдельных территорий ряда субъектов РФ зонами экологического бедствия не происходит, то есть им не придается официальный правовой статус зоны экологического бедствия. Не смотря на то, что практика реализации положений комментируемой статьи отсутствует, в СМИ все чаще появляются сообщения о "признании определенных районов экологически неблагоприятными". Так, в первых числах января 2007 года главный эпидемиолог Чеченской республики Усам Бакаев высказал опасения по поводу радиационной обстановки в республике, заявив, что 30% территории Чечни является зоной экологического бедствия - это естественные последствия и военных действий в данном районе и радиационной аварии на химкомбинате.
В июле 2007 года зоной экологического бедствия "признана" территория Волго-Ахтубинской поймы. Из-за маловодья без влаги остались 90% озер и ериков поймы. После осмотра зоны экологического бедствия депутаты провели совещание, на котором обсудили пути решения проблемы. Однако, выяснилось, что схем и методик решения подобных проблем на законодательном уровне не предусмотрено. Отсутствует четко отлаженный правовой механизм создания, функционирования зон экологического бедствия, что во многом препятствует решению возникающих экологических проблем.
Центральный вопрос, связанный с объявлением экологически неблагополучных зон не рассматривается ввиду данных причин:
Во-первых, комментируемый закон не содержит соответствующих правовых норм об установлении механизма создания зон экологического бедствия, а отдельный закон об этих зонах не принят.
Во-вторых, финансирование мероприятий по оздоровлению неблагополучных территорий происходит, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, бюджетов других уровней, а также средств лиц, виновных в деградации окружающей среды. Вследствие чего государству, и не только, не выгодно тратить немалые вложения на эти мероприятия.
И, в-третьих, некоторые производства приносят огромный доход, имеют большую социальную и промышленную значимость, добывают ресурсы, выдвигают свои регионы на высокие уровни, развивают инфраструктуру. Вследствие чего государство не может лишиться такого обеспечения.
Элементом правового режима экологически неблагополучной территории является также снятие особого статуса такой территории. В Законе «Об охране окружающей природной среды» об этом ничего не говорится. Вопрос урегулирован Временным порядком объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации. Решение о снятии такого статуса принимается по результатам государственной экологической экспертизы по истечении срока, который был установлен Правительством РФ при подготовке решения об объявлении зоны. Госкомэкология РФ подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «О снятии с территории статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации». После рассмотрения и одобрения материалов государственной экологической экспертизы Правительство РФ представляет Президенту РФ этот проект для принятия соответствующего решения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе определения зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия можно сделать вывод, что под экологически неблагоприятной территорией понимается участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды.
Одним из элементов правового режима экологически неблагоприятной территории является наложение особого статуса таких зон.
Но, к сожалению, практика показывает иную картину. Четкий порядок создания зоны экологического бедствия до сих пор законодательно и не определен. Это означает, что в настоящий момент объявления отдельных территорий ряда субъектов РФ зонами экологического бедствия не происходит, то есть им не придается официальный правовой статус зоны экологического бедствия. Выяснилось, что схем и методик решения подобных проблем на законодательном уровне не предусмотрено, что во многом препятствует решению возникающих экологических проблем. Причинами этого являются:
Во-первых, закон не содержит соответствующих правовых норм об установлении механизма создания, функционирования зон экологического бедствия, а отдельный закон об этих зонах не принят.
Во-вторых, финансирование мероприятий по оздоровлению неблагоприятных территорий происходит, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, бюджетов других уровней, а также средств лиц, виновных в деградации окружающей среды. Представительные органы власти всех уровней не стремятся предусматривать дополнительные статьи расходов в бюджетах, которые весьма значительны.
В-третьих, большинство производств имеют не малую экономическую, промышленную и социальную значимость. Закрытие или приостановление которых, нанесет ущерб государственному бюджету.
Тем не менее, практика создания зон экологического неблагополучия все же развивается. Можно выделить несколько направлений ее развития: это принятие Постановлений Правительства Российской Федерации о разработке специальной федеральной целевой программы восстановления определенной территории с экологически неблагополучной обстановкой или установлением перечня первоочередных мероприятий .А также путем разработки специальной экологической программы по реабилитации радиационно-загрязненных участков территории, финансируемой за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.
Наиболее перспективным путем решения этой сложной и запутанной проблемы является принятие Федерального закона "О зонах экологического бедствия". В нем будет необходимо провести разграничение зон экологического неблагополучия на зоны федерального и регионального значения. Соответственно в зависимости от вида зоны должны определяться органы, которые имеют право их объявлять. Необходимо уточнение правового статуса каждой из зон экологического неблагополучия, порядка ее создания и прекращения действия. Только принятие этого акта облегчит жителям зон экологического неблагополучия реализацию конституционного права на благоприятную окружающую среду.
Другим вариантом могло бы стать принятие закона субъекта РФ, который бы устанавливал новую категорию экологического неблагополучия, например "зона повышенной экологической опасности". Образование такой зоны могло бы предшествовать последующему объявлению территории зоной экологического бедствия федерального значения.
Снятие статуса экологически неблагоприятной территории, также является элементом правового режима рассматриваемых территорий.