16. Проблеми контролю за концентрацією суб’єктів господарювання

ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ КОНТРОЛЮЗА КОНЦЕНТРАЦІЄЮ

СУБ’ЄКТІВ ПРИРОДНИХ МОНОПОЛІЙ

У статті розкрито проблемні та неврегульовані питання щодо контролю за економічною кон-

центрацією суб’єктів природнихмонополій. Доведено необхідність запровадження більшпрозорого

та ефективного механізму здійснення державного контролю за економічною концентрацією, учас-

никами якої є кілька суб’єктів природних монополій, для запобігання можливим негативним наслід-

кам від такої концентрації.

Ключові слова: природні монополії, державне регулювання, концентрація суб’єктів природних

монополій, конкуренція.

© КузьменкоЛ. Г., 2012

Вступ

Вепоху глобалізації світової економіки поси-

лення концентрації суб’єктів господарювання

(далі – економічна концентрація) стало досить

постійним явищем для суб’єктів природних мо-

нополій в Україні. Особливо це характерно для

періодів трансформацій і структурної перебудо-

ви господарств. Однією з передумов розвитку

конкуренції в державі є зниження рівня концен-

трації ринкових структур.

У певних випадках економічна концентрація

декількох суб’єктів природних монополій може

призводити до монополізації або суттєвого об-

меження конкуренції на суміжних ринках. У

процесі економічної концентрації може відбува-

тися монополізація на інших товарних ринках,

яка негативно позначиться на національній еко-

номіці через диктат цін, встановлення бар’єрів

входу на ринок для конкурентів, стримання

науково-технічного прогресу і запровадження

нових технологій тощо.

В умовах ринкової економіки контроль за

економічною концентрацією суб’єктів природ-

них монополій є одним із найважливіших ін-

струментів економічної політики. Саме з його

допомогоюдержавамаєможливість впливати на

зміни на ринках України, сприяти створенню

конкурентного середовища.

Посилення концентрації суб’єктів господа-

рювання досліджували багато учених-еконо-

містів, адже саме концентрація суб’єктів госпо-

дарювання значно полегшує ведення бізнесу

підприємцям і посилює їхню владу, створює

умови для розвитку конкурентних переваг.

Економічна концентрація суб’єктів природ-

них монополій є засобом виходу їх на інші рин-

ки, що може сприяти перехресному субсидуван-

ню діяльності на інших ринках і монополізації

та обмеженню конкуренції, зокрема, на суміж-

них ринках. Щоб уникнутинегативних наслідків

унаслідок здійснення концентрації такі дії пот-

ребують особливо посиленого контролю та

управління з боку держави.

Постановка проблеми. З метою запобігання

монополізації товарних ринків, обмеження кон-

куренції органи Антимонопольного комітету

України, відповідно до статті 7 Закону України

«Про Антимонопольний комітет України», здій-

снюють контроль за економічною концентраці-

єю. Такий контроль має також на меті охорону і

заохочення конкуренції, захист інтересів спожи-

вачів, протидію зловживанню великими суб’єк-

тами господарювання своїм монопольним (па-

нівним) становищем на відповідних ринках.

Економічною теорією запропонована ціла

система кількісних і якісних показників, які

дають змогу оцінити рівень економічної концен-

трації окремого ринку чи галузі, які використо-

вують органи Антимонопольного комітету Ук-

раїни при наданні дозволу на економічну кон-

центрацію. Важливим питанням є визначення

межі того рівня концентрації ринків, який забез-

печив би оптимальний економічний результат

для суспільства.

Проблеми економічної концентрації дослі-

джували вчені Р. Кларк, С. Девіс, М. Портер,

М. Уотерсон, С. Хачатурова, С. Авдашева, Н. Ро-

занова, А. Яковлев, Ф. Шерер тощо. Однак сьо-

годні ще недостатньо розроблені прозорі, ефек-

тивні механізми регулювання і контролю діяль-

ності суб’єктів природних монополій, не

повністю сформована відповідна нормативна

база, багато питань залишаються нормативно

неврегульованими. Економічна наука в Україні

не приділяла належної уваги процесам, що від-

буваються у сферах діяльності суб’єктів природ-

нихмонополій, які, на відміну від інших підпри-

ємств ринкової структури, посідають особливе

місце в системі економічних відносин.86 НАУКОВІ ЗАПИСКИ НаУКМА. Том 133. Економічні науки

лій, які діють на різних товарних ринках, терито-

ріальнімежі яких збігаються, мають, якправило,

одних і тих самих споживачів, які користуються

послугами кожного з цих суб’єктів природних

монополій. Економічна концентрація таких

суб’єктів господарювання призводитиме до сут-

тєвого зростання економічноїзалежності кожно-

го конкретного споживача, який змушений буде

одержувати послуги на всіх цих ринках від одно-

го суб’єкта господарювання. Рівень витрат кож-

ного з суб’єктів природних монополій суттєво

залежить віднизки об’єктивнихфакторів (кліма-

тичних умов, зміни світових цін на енергоносії

тощо) і навіть за найбільш сприятливих умов

фактичні витрати можуть суттєво відрізнятися

від розрахункових. Злиття декількох суб’єктів

природних монополій може призвести до ство-

рення непрозорих умов їхньої діяльності, а пе-

ред органом регулювання постане складна про-

блема, з одного боку, здійснення контролю за

об’єктивністюзадекларованого рівня витрат (що

за значної розгалуженості інфраструктури під-

приємства є досить проблематичним), а також

контролю і обрахування реальних витрат

суб’єкта природної монополії при наданні ним

послуг. Ця робота потребує значних обсягів часу

і матеріальних витрат, і водночас може бути ма-

лопродуктивною, а відтак суттєво знижувати-

меться ефективність регулювання. Зазначена

проблема набуває ще більшої актуальності, коли

учасниками економічної концентрації є суб’єкти

природних монополій, регулювання яких здій-

снюють різні державні органи (наприклад, регу-

лювання суб’єктів господарювання, що діють на

ринках постачання електроенергії та газу, здій-

снює Національна комісія регулювання електро-

енергетики України, а тих, що діють на ринках

тепло-, водопостачання – Національна комісія

регулювання ринку комунальних послуг Украї-

нитамісцеві органисамоврядування) тимсамим

створюються сприятливі умови для зловживань

цих суб’єктів господарювання, а через непрозо-

рість їхньої діяльності ускладниться виявлення

можливих порушень.

Крім того, наявність у складі кожного з цих

суб’єктів природнихмонополій підприємств, які

можуть діяти на конкурентних ринках, ще біль-

ше посилюєможливість виникнення негативних

наслідків від здійснення економічних концен-

трацій за участю декількох суб’єктів природних

монополій. Адже, попри те, що на конкурентно-

му ринку ціна на продукцію (послугу), яку ви-

користовує суб’єкт природної монополії, може

бути нижчою, ніж та, що пропонує підприєм-

ство, яке входить до складу суб’єкта природної

монополії, останній змушений субсидувати та

інвестувати своє підприємство, а сплачувати-

муть за це споживачі.

Стан економічного розвитку України зумов-

лює необхідність теоретичних досліджень та

практичних висновківщодо вирішення проблем,

пов’язаних зфункціонуваннямприроднихмоно-

полій на Україні у майбутньому.

Оцінюючи реальний рівень концентрації,

важливим є аналізінформації, статистичних да-

них, на які спиратимуться розрахунки. Сучасна

система статистики в Україні формується часто

лише в розрізі виключно групи підприємств, що

не дає змогу врахувати і відобразити в дослі-

дженні співвідношення кожного підприємства.

Це призводить до викривлення наявного рівня

концентрації, наприклад, у випадках, коли керів-

ництво однієї компанії входить до складу дирек-

торів, заступників керівників спостережної ра-

ди, правління, іншого наглядового чи виконавчо-

го органу суб’єкта господарювання іншої

компанії, яка теж працює на цьому ринку або є

вертикально інтегрованою структурою, дуже

складно визнати відповідну групу осіб єдиним

суб’єктом господарювання, на практиці постає

проблема визначення відносин контролю. Для

вдосконалення контролю за концентрацією не-

обхідно проводити щорічні статистичні дослід-

ження всіх монопольних утворень – учасників

ринку і суб’єктів господарювання, пов’язаних із

ними відносинами контролю, наприклад, у фор-

мі опитувальних листків-анкет, що розсилають

органи статистики України. Це дасть змогу оці-

нити реальну ситуацію на ринках України та

своєчасно виявити групи підприємств,

пов’язаних відносинами контролю.

Отриманірезультати. Сьогодні викликає за-

непокоєння проблема, пов’язана з економічною

концентрацією, внаслідок якої відбувається

злиття декількох суб’єктів природних монопо-

лій. Ця проблема, зокрема, стосується намірів

окремих обленерго одержати в довготривалу

оренду облгази або водоканали тощо. На сучас-

ному етапі становлення ринкових відносин дуже

складно, а іноді й неможливо зробити економіч-

но обґрунтовані висновки щодо можливих дов-

гострокових наслідків цих економічних концен-

трацій, зокрема щодо ефективності функціону-

вання суб’єктів природних монополій після їх

злиття, щодо впливу на конкуренцію на інших

товарних ринках, а також щодо можливого об-

меження прав споживачів.

На перший погляд, у разі зазначених еконо-

мічних концентрацій не відбувається суттєвих

змін на ринках транспортування електроенергії,

тепла, води, газу та інших, які до і після концен-

трації залишаються у стані природних монопо-

лій. Водночас ринкова влада суб’єкта господа-

рювання, що одноосібно здійснює діяльність не

на одному, а на кількохмонополізованих ринках,

безумовно, зросте. Суб’єкти природних монопо-КузьменкоЛ. Г. Деякі проблеми контролю за концентрацією суб’єктів природних монополій 87

Занепокоєння зазначеними концентраціями

зумовлено також і тим, що велику кількість по-

рушень законодавства про захист економічної

конкуренції виявлено саме на ринках природних

монополій. Найбільшу кількість порушень у ви-

гляді зловживань монопольним становищем

шляхом встановлення дискримінаційних та мо-

нопольно високих цін виявлено на ринках: пере-

дачі електроенергії та її постачання за регульо-

ваним тарифом, житлово-комунальних послуг

(централізоване тепло-, водопостачання та водо-

відведення) тощо. Вбільшості випадків ці пору-

шення здійснюються через недостатнюефектив-

ність державного регулювання, нормативно-

правову неврегульованість відносин на ринках

природних монополій, відсутність налагодженої

ефективної системи обліку споживання природ-

ного газу, води, теплової енергії, а відтак недо-

статню прозорість діяльності суб’єктів господа-

рюваннянацих ринках. Здійснення вцих умовах

економічних концентрацій, учасниками яких є

декілька суб’єктів природної монополії, може

призвестидо створення більшсприятливих умов

для здійснення цими суб’єктами господарюван-

ня порушень, а контроль за недопущенням цих

порушень значно ускладниться.

Об’єднання суб’єктів природних монополій,

які здійснюють діяльність у різних сферах при-

роднихмонополій, можливо проводити лише то-

ді, коли будуть розроблені прозорі, ефективні

механізми регулювання і контролю діяльності

суб’єктів природних монополій з боку держави.

Ці механізми мають бути зрозумілими і наперед

визначеними як для споживачів, так і для

суб’єктів природних монополій. В першу чергу

це стосується механізму ціноутворення на по-

слуги суб’єктів природних монополій, зокрема

щодо визначення реальних витрат при наданні

ними послуг, недопущення перехресних субси-

дувань діяльності, яка здійснюється на конку-

рентних ринках за рахунок діяльності на ринках

природних монополій тощо.

З іншого боку, це пов’язано з тим, що в бага-

тьох випадках нормативно-правових актів, що

регулюють функціонування ринків, які перебу-

вають у стані природної монополії, або немає,

або ж вони застарілі, чи тільки розробляються,

ще недосконалі й не можуть збалансовано від-

стежувати інтереси споживачів, виробників і

всього суспільства. Як правило, немає механіз-

му контролю за їхніми дотриманням, немає від-

повідальності суб’єктів природних монополій

за дотриманням цих нормативних актів, тобто

фактично регулюються окремі фрагменти,

контролюються окремі напрями, але досконалої

системи у відносинах між державою, спожива-

чами і суб’єктами природних монополій не іс-

нує. Від функціонування суб’єктів господарю-

вання, що діють на ринках природних монопо-

лій, і спроможності надавати споживачам за

доступною ціною якісні послуги залежить не

лише успішний розвиток окремих галузей на-

родного господарства, а й загаломусієї економі-

ки України.

Статтею 12 Закону України «Про природні

монополії» визначено, що основним завданням

державних органів, на яких покладені функції

регулювання діяльності суб’єктів природнихмо-

нополій, є сприяння ефективному функціону-

ванню товарних ринків на основізбалансування

інтересів суспільства, суб’єктів природних мо-

нополій та споживачів товарів, що виробляються

(реалізуються) суб’єктами природних монопо-

лій. Статтею 14 зазначеного Закону національ-

ним комісіям регулювання природних монопо-

лій надано право встановлювати для суб’єктів

природних монополій вимоги щодо здійснення

ними іншої діяльності, якщо вона має вплив на

ринок, що перебуває у стані природної монопо-

лії. При цьому немає чітких, економічно обґрун-

тованих критеріїв, за досягнення яких можуть

бути дозволені економічні концентраціїза учас-

тю декількох суб’єктів природних монополій.

Чинні нормативні акти (закони України «Про

природні монополії», «Про електроенергетику»,

«Про захист економічної конкуренції» тощо) та-

кожнемістять заборон чи обмеженьщодо зазна-

чених економічних концентрацій.

Висновки

Враховуючи викладене, з метою запрова-

дження прозорого та ефективного механізму

здійснення державного контролю за економіч-

ною концентрацію, учасниками якої є декілька

суб’єктів природних монополій, та запобігання

можливим негативним наслідкам від такої кон-

центрації доцільно:

– розробити критерії, тільки за досягнення

яких національними комісіями регулювання

діяльності природнихмонополій ці економіч-

ні концентрації можуть бути дозволені. Зо-

крема, до цих критеріїв можна віднести на-

явність економічного обґрунтування щодо

зменшення в результаті економічної концен-

трації витрат на обох ринках, що перебува-

ють у стані природноїмонополії (або принай-

мні недопущення їх зростання); налагодже-

ний облік споживання послуг суб’єктів

природних монополій; наявність з боку дер-

жави прозорих, ефективних механізмів регу-

лювання і контролю діяльності суб’єктів гос-

подарювання на кожному з ринків, що пере-

бувають у стані природної монополії тощо;

– внести відповіднізміни до чинних норматив-

них актів, при цьому передбачити, що суб’єкт88 НАУКОВІ ЗАПИСКИ НаУКМА. Том 133. Економічні науки

підприємств, пов’язаних відносинами конт-

ролю;

– докланіше дослідити діяльність всіх видів

об’єднань, в тому числі й асоціацій, на пред-

мет можливості проведення узгоджених

дій;

– підвищити державний контроль за економіч-

ною концентрацією у випадках, які найбільш

суттєво впливають на формування конку-

рентного середовища при встановленні скла-

ду та відносин контролю міжучасниками ве-

ликих груп вітчизняних та іноземних

суб’єктів господарювання, які останніми ро-

ками проводять активну інвестиційну політи-

ку в Україні.

природноїмонополіїмає займатися лише тим

видомдіяльності, для якого він був створений;

– зметоюформування ефективного конкурент-

ного середовища і розробки оптимальної

конкурентної політики запровадити постійну

систему моніторингу рівня концентрації ви-

робництва і товарних ринків в Україні. Роз-

робити систему рекомендацій щодо аналізу і

ранжування рівня концентрації економіки з

врахуванням як внутрішніх, так і зовнішніх

чинників впливу, які можуть бути успішно

використані в роботі державних органів

України;

– удосконалити статистичну звітність суб’єктів

природних монополій для виявлення груп

. Контроль за концентрацією суб'єктів господарювання

Відповідно до ч. 2 ст. 22 Закону України "Про захист економічної конкуренції" концентрацією визнається:

1) злиття суб'єктів господарювання або приєднання одного суб'єкта господарювання до іншого;

2) набуття безпосередньо або через інших осіб контролю одним або кількома суб'єктами господарювання над одним або кількома суб'єктами господарювання чи частинами суб'єктів господарювання, зокрема, шляхом:

а) безпосереднього або опосередкованого придбання, набуття у власність іншим способом активів у вигляді цілісного майнового комплексу або структурного підрозділу суб'єкта господарювання, одержання в управління, оренду, лізинг, концесію чи набуття в інший спосіб права користування активами у вигляді цілісного майнового комплексу або структурного підрозділу суб'єкта господарювання, у тому числі придбання активів суб'єкта господарювання, що ліквідується;

б) призначення або обрання на посаду керівника, заступника керівника спостережної ради, правління, іншого наглядового чи виконавчого органу суб'єкта господарювання особи, яка вже обіймає одну чи кілька з перелічених посад в інших суб'єктах господарювання, або створення ситуації, за якої понад половину посад членів спостережної ради, правління, інших наглядових чи виконавчих органів двох чи більше суб'єктів господарювання обіймають одні й ті самі особи;

в) створення, суб'єкта господарювання двома і більше суб'єктами господарювання, який тривалий період самостійно здійснюватиме господарську діяльність, і при цьому зазначене створення не приводить до координації конкурентної поведінки між суб'єктами господарювання, що створили цей суб'єкт господарювання, або між ними та новоствореним суб'єктом господарювання;

3) безпосереднє або опосередковане придбання, набуття у власність іншим способом чи одержання в управління часток (акцій, паїв), що забезпечує досягнення чи перевищення 25 або 50 відсотків голосів у вищому органі управління відповідного суб'єкта господарювання.

Така концентрація може бути здійснена лише за умови попереднього отримання дозволу Антимонопольного комітету України чи його адміністративної колегії, який необхідний, коли сукупна вартість активів або сукупний обсяг реалізації товарів учасників концентрації, з урахуванням відносин контролю, за останній фінансовий рік, у тому числі за кордоном, перевищує суму, еквівалентну 12 млн. євро, визначену за курсом Національного банку України, що діяв в останній день фінансового року, і при цьому:

вартість (сукупна вартість) активів або обсяг (сукупний обсяг) реалізації товарів, у тому числі за кордоном, не менш як у двох учасників концентрації, з урахуванням відносин контролю,

перевищує суму, еквівалентну 1 млн. євро, визначену за курсом Національного банку України, що діяв в останній день фінансового року у кожного, та

вартість (сукупна вартість) активів або обсяг (сукупний обсяг) реалізації товарів в Україні хоч би одного учасника концентрації, з урахуванням відносин контролю, перевищує суму, еквівалентну 1 млн. євро. визначену за курсом Національного банку України, що діяв в останній день фінансового року.

Концентрація, яка потребує дозволу, забороняється до надання дозволу на її здійснення. До надання такого дозволу учасники концентрації зобов'язані утримуватися від дій, які можуть призвести до обмеження конкуренції та неможливості відновлення початкового стану.

Відповідно до ст. 26 Закону України "Про захист економічної конкуренції" учасники узгоджених дій, учасники концентрації, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю у порядку, встановленому Антимонопольним комітетом України, звертаються: із заявою про надання дозволу на узгоджені дії - до Антимонопольного комітету України чи його територіальних відділень; із заявою про надання дозволу на концентрацію - до Антимонопольного комітету України.

За подання заяв про надання дозволу на узгоджені дії або концентрацію справляється плата в розмірах, передбачених ч. 2 ст. 34 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

Заява вважається прийнятою до розгляду після 15 днів з дня її надходження, якщо протягом цього часу державний уповноважений Антимонопольного комітету України, голова його територіального відділення не повернули заявнику заяву із повідомленням, що вона та інші документи не відповідають встановленим Антимонопольним комітетом України вимогам і це перешкоджає її розглядові.

Якщо дозвіл на узгоджені дії було надано органами Антимонопольного комітету України на конкретно визначений строк, суб'єкти господарювання мають право звернутися до органів Антимонопольного комітету України із заявою про продовження дії дозволу. Така заява подається за три місяці до закінчення строку дії дозволу.

Органи Антимонопольного комітету України розглядають заяву про надання дозволу на узгоджені дії протягом трьох місяців, а заяву про надання дозволу на концентрацію - протягом тридцяти днів з дня прийняття її до розгляду відповідним органом Антимонопольного комітету України.

Якщо протягом строку розгляду заяви органи Антимонопольного комітету України не розпочали розгляду справи про узгоджені дії чи концентрацію, рішення про надання дозволу на узгоджені дії чи концентрацію вважається прийнятим.

У разі виявлення підстав для заборони узгоджених дій, концентрації, а також у разі необхідності проведення складного поглибленого дослідження чи експертизи відповідні органи Антимонопольного комітету України розпочинають розгляд справи про узгоджені дії чи концентрацію, про що приймається розпорядження та письмово повідомляється особа, яка подала заяву. Разом із повідомленням про початок розгляду справи надсилається перелік інформації, яку заявник повинен надати для прийняття органами Антимонопольного комітету України рішення у справі.

Строк розгляду справи про узгоджені дії чи концентрацію не повинен перевищувати трьох місяців. Якщо протягом строку розгляду справи рішення не прийнято, вважається, що на узгоджені дії чи концентрацію надано дозвіл.

Рішення органів Антимонопольного комітету України про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію може бути обумовлено виконанням учасниками узгоджених дій, концентрації певних вимог і зобов'язань, які усувають або пом'якшують негативний вплив узгоджених дій, концентрації на конкуренцію. Такі умови і зобов'язання можуть стосуватися, зокрема, обмеження стосовно управління, користування чи розпорядження майном, а також зобов'язання суб'єкта господарювання здійснити відчуження майна.

Рішення про надання дозволу на узгоджені дії може бути надано на невизначений або конкретно визначений строк, який, як правило, не повинен перевищувати п'яти років.

Інформація про прийняті рішення за результатами розгляду заяв, справ про узгоджені дії, концентрацію може бути опублікована в "Офіційному віснику України", інших друкованих чи електронних засобах масової інформації або оприлюднена в інший спосіб.

У 30-денний строк з дня прийняття рішення Антимонополь-ним комітетом України про заборону узгоджених дій чи концентрації учасники узгоджених дій, учасники концентрації, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю можуть звернутися до Кабінету Міністрів України із заявою про надання дозволу на відповідні узгоджені дії чи концентрацію.

Кабінет Міністрів України приймає мотивоване рішення про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію або про відмову у наданні такого дозволу.