§ 6. Банковский надзор

6.1. Понятие и сущность банковского надзора

В соответствии со ст. 56 Закона о Банке России ЦБ РФ является органом банковского надзора: Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов.

Необходимость в банковском надзоре обусловлена тем~ что деятельность кредитных организаций затрагивает интересы широкого круга физических и юридических лиц; указанная деятельность сопряжена со значительными рисками, которые могут вызвать системные кризисы как в масштабах экономики отдельно взятого государства, так и на международном уровне. Поэтому, как отмечено в рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору*, «устойчивость банковской системы в национальном и международном масштабах признается делом всеобщего интереса. Этот общественный интерес находит отражение в том, что в отличие от большинства других коммерческих предприятий банки подвергаются пруденциальному надзору центральными банками или специализированными официальными ведомствами».

* Рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору «Взаимоотношения между органами банковского надзора и внешними аудиторами банков» (письмо ЦБ РФ № 59-Т от 13 мая 2002 г.) // Вестник Банка России. 2002. № 33.

Цели и задачи банковского надзора между собой тесно связаны. Под целью банковского надзора следует понимать тот результат., на достижение которого направлена деятельность ЦБ РФ в процессе надзора. В соответствии с ч. 2 ст. 56 Закона о Банке России главными целями банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Задачи банковского надзора по сравнению с целями более конкретны, и их решение обеспечивает достижение целей надзора. Названные задачи могут быть разделены на две группы: общие и специальные. Общими задачами банковского надзора являются: а) обеспечение исполнения кредитными организациями и банковскими группами требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России; б) обеспечение выполнения обязательных экономических нормативов и резервных требований, а также проверка правильности ведения и достоверности бухгалтерской отчетности кредитных организаций и банковских групп. К специальным задачам можно отнести проверку порядка совершения банковских операций; проверку договорной дисциплины; проверку законности принимаемых решений органами управления кредитных организаций и банковских групп; анализ политики управления рисками, баланса и бухгалтерской отчетности; выявление причин и условий совершения правонарушений со стороны кредитных организаций и банковских групп; проверку выполнения предписаний Банка России и проч.

С юридической точки зрения банковский надзор есть надзор за исполнением норм банковского законодательства. Предметом банковского надзора является исполнение кредитными организациями и банковскими группами требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России (общий надзор), а также обязательных нормативов и требований, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций и банковских групп или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности (пруденциальный надзор).

Банковский надзор – прежде всего надзор юридический, правовой. Вместе с тем он имеет и экономическую составляющую (обязательные экономические нормативы и резервные требования). Однако эта составляющая входит в предмет банковского надзора, если она закреплена нормативно. Иными словами, в процессе надзора Банк России не имеет право требовать от кредитных организаций и банковских групп достижения тех финансовых показателей или экономических результатов их деятельности, которые не закреплены в федеральных законах и актах ЦБ РФ.

Четкое разграничение субъектов и объектов банковского надзора достаточно важно не только с теоретической, но и с практической точки зрения, поскольку довольно часто на практике и в юридической литературе названные понятия неоправданно смешиваются, либо объект называют субъектом, и наоборот. Субъектом банковского надзора, т.е. органом, причем единственным, полномочным его осуществлять, является исключительно Банк России. Объект надзора – конкретная кредитная организация или банковская группа, в отношении которой Банком России реализуются надзорные полномочия*. Иные организации либо их объединения, а также органы государственной власти или местного самоуправления не являются и не могут быть ни субъектами, ни объектами банковского надзора.

* Но нашему мнению, помимо указанных объектов целесообразно выделить объект банковского надзора в широком смысле, под которым следует понимать всю банковскую систему России.

Банковский надзор характеризуется следующими отличительными чертами: а) поскольку Банк России, как уже говорилось, прямо не отнесен к органам государственной власти, осуществляемый им надзор, в отличие, к примеру, от надзора прокурорского, не является государственным надзором; б) ЦБ РФ при проведении надзорных проверок не подменяет правоохранительные органы и органы государственного контроля (к примеру, Счетную палату*), а потому кредитные организации и банковские группы, проверенные Банком России (как и сам ЦБ РФ), могут быть объектами проверок и надзора со стороны иных органов в соответствии с их компетенцией; в) меры воздействия, применяемые Банком России по итогам выявленных нарушений, являются специфически банковскими санкциями.

* В ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995, г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» прямо указано, что счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля (СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 157).

Таким образом, банковский надзор есть постоянно осуществляемая деятельность Банка России по проверке исполнения кредитными организациями и банковскими группами требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, нормативных актов Банка России, выполнения ими обязательных экономических нормативов и резервных требований, а также требований по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности.

Банковский надзор не следует смешивать с прокурорским надзором и аудитом.

Из всех направлений прокурорского надзора к банковскому надзору наиболее близок надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 21 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»)*. В отличие от банковского, прокурорский надзор имеет режим государственного надзора и осуществляется специальным органом – Прокуратурой России. Его объектом могут быть и кредитные организации, в которых прокуратура проверяет исполнение всех действующих на территории РФ законов, но не исполнение ими нормативных актов Банка России, обязательных экономических нормативов и резервных требований, а также полноту и своевременность представления отчетности.

* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

Банковский аудит – один из видов аудиторской деятельности. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности»* аудиторской деятельностью является предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.

* СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть 1). Ст. 3422.

Банковский надзор и аудит различаются по целям проведения, предмету и субъектам. Основной целью банковского аудита является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности кредитных организаций и соответствия совершенных ими операций действующему законодательству РФ. Предметом аудиторской проверки являются годовой отчет кредитной организации, а также отчетность, подлежащая опубликованию в открытой печати. Субъектами аудиторской проверки (лицами, правомочными на ее проведение) являются аудиторские фирмы и самостоятельно работающие аудиторы, получившие лицензию Министерства финансов РФ на осуществление банковского аудита.

Как отмечено в Рекомендациях Международного комитета по аудиторской деятельности и Базельского комитета по банковскому надзору «Отношения между органами надзора за банками и внешними аудиторами»*, во многих случаях орган надзора и аудитор заинтересованы в одних и тех же вопросах, однако при этом их интерес направлен на различные аспекты:

орган надзора прежде всего заинтересован в поддержании стабильности банка и защите интересов вкладчиков. Поэтому он контролирует жизнеспособность банка в данный момент и в будущем, и финансовая отчетность помогает ему оценить развитие ситуации. Аудитор же прежде всего заинтересован в проверке того, как представлена отчетность о финансовом положении банка и результатах его деятельности. При этом он исходит из предположения о том, что банк будет по-прежнему жизнеспособным (обычно в течение срока, не превышающего один год после даты составления баланса), что необходимо для применения принципа действующего предприятия, лежащего в основе финансовой отчетности;

орган надзора заинтересован в наличии надежной системы внутреннего контроля для обеспечения безопасного и благоразумного управления деятельностью банка. Аудитор же во многих случаях оценивает систему внутреннего контроля, чтобы понять, в какой степени он может на нее положиться при планировании и проведении своей работы;

орган надзора заинтересован в существовании надежной системы учета как предпосылки получения надежной информации для оценки и управления рисками. Аудитор же должен убедиться в правильности ведения учетных записей, на основе которых составлена финансовая отчетность.

* Сообщены письмом ЦБ РФ от 10 ноября 2000 г. № 171-Т «Об усилении взаимодействия территориальных учреждений Банка России и аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов)» (в ред. от 23 января 2001 г.) // Вестник Банка России. 2000. № 63-64.

Банковский надзор имеет две основные формы: дистанционную (документарную) и контактную (инспекционную). Дистанционный надзор представляет собой форму надзора на основе представляемой в Банк России отчетности* и иных документов. Контактный надзор осуществляется посредством инспекционных проверок кредитных организаций полномочными представителями Банка России.

* Под отчетностью понимается предусмотренная действующим законодательством и нормативными актами Банка России форма получения информации о деятельности кредитных организаций, при которой Банк России получает информацию в виде установленных отчетных документов (форм отчетности), утвержденных Банком России. См. Указание ЦБ РФ от 24 октября 1997 г. № 7-У «О порядке составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации» (в ред. от 11 апреля 2002 г.) // Вестник Банка России. 2000. № 33-34.