1 Сущность и структура принятия государственных решений

Многоуровневый характер принятия решений

Процесс принятия решений представляет собой эпицентр государственного управления, наглядно демонстрирующий не только назначение, но и специфику данного типа урегулирования общественных отношений. Принимаемые на данном уровне решения, учитывающие как прошлые обязательства государства, так и предвосхищающие возможные следствия реализуемых целей, как бы соединяют прошлое, настоящее и будущее в развитии государственности, обеспечивая тем самым непрерывность исторической” эволюции страны и сохраняя преемственность между поколениями ее граждан.

Как известно, процесс принятия не только государственных, но и решений как таковых исследуется в науке с точек зрения нормативной и поведеiiческой теорий. Первая из них трактует его как процесс рационального выбора управленческих целей в сложных ситуациях. Причем он вполне может быть детализирован и операционализирован с целью нахождения оптимальных решении. для решения этой задачи предлагается использовать различные математические модели, исследование операций и другие рационально-логические средства.

другой подход рассматривает этот процесс как форму специфического взаимодействия людей, которую невозможно объяснить и описать сугубо рациональными и количественными методами. Прежде всего это связано с особенностями человеческого поведения, которое, как известно, может мотивироваться различного рода аффектами и иррациональными причинами. да и потом с точки зрения приверженцев этого подхода, цели, которые люди ставят перед собой, слишком сложны, чтобы можно было свести их к количественным показателям. А возможных альтернатив решения проблемы значительно больше, чем известны субъекту или которые можно включить в рассмотрение. Таким образом, главный акцент здесь делается на разнообразное - в” том числе и качественное - описание многообразных факторов, влияющих на принятие решений в конкретной ситуации и соответствующего поведения субъекта.

Как представляется, с практической точки зрения, целесообразно применять комплексный подход, использующий не только методик)’ качественного описания ситуации, но и средства количественного анализа (особенно применительно к изученшо отдельных, прежде всего структурированных фаз и состояний процесса принятия решении). Только так можно наиболее полно охарактеризовать как универсальные, так и специфические черты процесса формирования и реализации государственных целей. Ведь обладая рядом существенных черт, роднящих его с аналогичными процессами менеджмента в частном секторе, принятие государственных решений тем не менее обладает весьма специфическими характеристиками. Коротко говоря, эти свойства прежде всего раскрывают механизм принятия решений как центральную составляющую обширного процесса формирования политики государства. А это, в свою очередь, подразумевает учет влияния различных участвующих в нем субъектов, задействованных ценностей, применяемых технологий и процедур осуществления общесоциальных целей и т.д. При этом нельзя забывать, что государственные органы решают самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица (например, за разрешением на строительство дачи).

Таким образом, в принятии государственных решений сходятся сразу несколько логик и мотиваций вьщвижения (и реализации) целей. Причем, с одной стороны, они складываются под специфическим влиянием целого спектра норм и воззрении, стимулирующих, но одновременно и ограничивающих постановку и способы решения социальных проблем: характерных для данного общества социокультурных традиций, ценностей правящего режима, норм действующего законодательства, стереотипов административной среды и т.д. С другой стороны, - под существенным воздействием тройственной структуры государственных органов (центр - регион - местность), а также интересов отдельных отраслей, ведомств, организаций, групп давления и даже отдельных лиц, задействованных в принятии соответствующих решений.

Наиболее существенное влияние на процесс выработки и реализации решений оказывает природа и строение самого государства. Соответствуя наиболее существенным формам организации человеческого сообщества, государство выступает одновременно и как субъект политического руководства обществом, и в качестве органа макроэкономического регулирования и управления социумом, и в форме специфической административной структуры. Таким образом, государственная политика формируется одновременно как бы на трех уровнях, политическом, макроэкономическом и административном. При этом каждый из них обладает своими особенностями, касающимися и участвующих в этих процессах субъектов, и применяемых способов урегулирования ситуации, и характера реагирования на конфликты, и критериев успеха и неудач в осуществлении решений, и других черт, носящих не только

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

39

технологический (относящийся, например, к использованшо тех или иных процедур и проч.), но и сущностный характер (выражающий различия в видении субъектами существа проблемы и их заинтересованности в том или ином ее решении).

Политический уровень принятия решений

Главной целью государства как политического центра принятия решений является сохранение власти правящего режима и сохранение территориальной целостности страны. Тем самым институты политической власти относятся к гражданам государства как к подвластным, предпочитая прежде всего идеологические подходы и приоритеты в отношениях с ними. Понятно поэтому, что анализ общественных проблем и постановка задач ведутся здесь, прежде всего на основе внеэкономических критериев, заставляя забывать о хозяйственных или даже рациональных подходах во имя осуществления властных целей. Ясно также и то, что для этого уровня принятия решений весьма характерно и постоянное отклонение властей от законодательных норм и принципов кодифицированного права. Поскольку законодательство очень часто сдерживает возможности собственно политического маневра. Особенно это заметно в критических для властей ситуациях. Поэтому, строго говоря, усиление позиций правящих политических элит может быть связано не с укреплением, а с ослаблением государственности как таковой.

Коротко можно скачать, что политический облик государства как субъекта принятия решений характеризует его в качестве особой подсистемы, формирующей широкие, идеологические цели общественного развития и потому руководящей всей системой государственного управления. Однако надо помнить, что при всем своем властном могуществе “политическое государство” не является единственным, а в некоторых случаях и доминирующим - субъектом политики, допуская наличие множественных и авторитетных центров политического воздействия на процесс принятия государственных решений. Но при всех вариантах его собственное политическое влияние на механизмы принятия решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацшо) отклонений заявленных для реализации целей от идеологических приоритетов и ценностей правящего режима. И в этом смысле принимаемые решения являются важнейшим аргументом в борьбе за власть между конкурирующими в обществе группами.

Политическое давление практически всегда обладает вертикальным характером (т.е. действует сверху вниз) и зачастую связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполненшо вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно: экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.

Собственно политический подход к оценке общественных проблем подчас усиливает нерациональный характер их восприятия и за счет особых механизмов ответственности элиты, которая, как известно, обращается за поддержкой и оправданием принятых решений к общественному мненшо (которое, в свою очередь, сориентировано скорее не на действительнос понимание и решение проблемы, а на приемлемое для себя разъяснение действий руководства). Причем, как можно убедиться, политическое влияние неизменно провоцирует включение в процесс принятия решений не только законных, легитимизированных субъектов, но также и теневых и даже оппозиционных элит, разнообразных лоббирующих групп и органов общественности (в частности, СIУIВ), которые при тех или иных условиях могут не только видоизменять или корректировать политические приоритеты и цели режима, но и вносить в этот процесс совершенно непредсказуемые воздействия.

Ак[акроэкономи ческий уровень

В противоположность выше указанному уровшо государство выступает в процессе принятия решений и как орган макроэкономического регулирования и управления. В данном смысле главной целью для него является не власть, а обслуживание населения, не обеспечение межгрупповой конкуренции и борьбы за политические позиции, а интеграция общества как социального целого. Поэтому главной социальной диспозицией в данном плане являются отношения не властвующих и подвластных, а управляющих и управляемых

На данном уровне функционирования государства помимо политических приоритетов и ценностей основным регулятором постановки общественных целей является действующее законодательство. Закон, право, рациональность и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии решений Соответственно меняется здесь и главный действующий субъект: вместо собственно политических институтов на первый план выходит правительство как исполнительно-распорядительный, орган, которое строит свою деятельность на принципах объективного видения ситуации. стремясь при этом максимально экономно осуществить сформулированную линшо развития. То есть здесь государственное управление ориентируется на постановку рационализированных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств наломатериал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

40

гоплательщиков. Эта ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности роста управления.

Наблюдаемый сегодня практически во всех иыдустриалънъiх странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли органов государства в управлении обществом Государственная администрация не просто становится все более полноправным участником процесса выработки общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоятельность. Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать или даже изменять политические решения (принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или осуществляя саботаж решений политического руководства - как, в частности, в России в 1917 г), то теперь государственная администрация обладает несравненно большими возможностями проводить собственную линшо, влиять на политических лидеров и даже “делать политику”, не привлекал к этому политиков. Можно привести немало подтвержцающих это примеров (в частности, как реформаторские начинания английских лейбористов в 70-х годах проваливались аппаратом находящихся под контролем консерваторов министерств, как чиновники среднего и высшего уровней в российском истеблишменте все чаще говорят от лица государства, существенным образом корректируя, к примеру линию поведения правительства в экономической или социальной сферах, выработанную в политических инстанциях; как спецслужбы или силовые структуры различных государств осуществляют тайные операции вне всякого контроля за ними со стороны органов представительной власти и т.д.).

Таким образом, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать, - их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, т.е., казалось бы, полностью контролировать этот сектор управления! государственная администрация тем не менее неуклонно набирает политический вес и укрепляет свои позиции в механизмах принятия решения. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулирования общественных целей.

Административный уровень

Свой специфический вклад в процесс принятия решений вносит и административный уровень, на котором государство предстает в качестве совокупности определенным образом иерархиизированных организаций, подчиняющих свою деятельность сформулированным выше целям.

При этом они руководствуются прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профессиональных знаний и внутренними кодексами. Здесь уже государство относится к своим гражцанам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услуги и конкретных государственных организаций и учреждений. Иначе говоря, помимо политических и макроуправленческнх влияний в механизмах принятия решений существенной спецификой обладает и т.н. “административная фаза” (Б. Гурней). Она характеризует внутри- и межорганизациокные особенности взаимоотношении исполнительных в законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретного решения, внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения н согласования проектов, характер прохождения документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа. данные процессы в административной среде демонстрируют, условно говоря, микротехнологический уровень принятия решений, где доминируют особые аппаратные законы и технологии, действуют специфические аппаратные субъекты или, одним словом, складывается собственная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки н осуществление государственных целей (к примеру, начальник отдела министерства из чувства соперничества с коллегами может заволокитить подготовку проекта важнейшего государственного закона; командир воинской части вопреки указаниям даже политического руководства может, руководствуясь

внутриармейскими стереотипами, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным

государством и т.д.).

Помимо вышеназванных уровней существует и еще одна логика, влияющая на характер выработки и реализацшо государственных решений. Это - механизмы самоорганизации и самоуправления, присущие управляемому объекту. Они не могут целиком и полностью определять принимаемые государством решения, но все же дают возможность государству либо формулировать цели, учитывающие как возможность, так и традиции общества в саморегулировании тех или иных социальных процессов и. следовательно, необходимость ограничения государственного вмешательства в соответствующие проблемы, либо целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; патронированы определенной категории лиц с девиантным поведением и т д.).

Противоречивость межеуровневого взаимодействия

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

Каждый из вьщеленных уровней и сторон государства поддерживает свой собственный баланс отношений с обществом, предполагая наличие специфических критериев эффективности принятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих органов. Чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпадают Правда, социально-экономическая динамика общества и культурной среды по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех этих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и переходных условиях между ними вполне возможны различные противоречия, в том числе и существенные. Американский исследователь Г Минтсбург писал в связи с этим о том, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни управления в целом.

Понятно тем самым, что наиболее оптимальным условием принятия эффективных решений было бы соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства.

С другой стороны, было бы ошибкой абсолютизировать степень этой внутренней противоречивости процесса принятия решений. Ибо в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений. В целом же соотношение влияний вышеобозначенных факторов (уровней) на процесс принятия и осуществления государственных решений, как правило, зависит от той или иной ситуации (требующей, к примеру, применения политических или же неполитических критериев ее измерения), качества политических элит (выражающего их готовность использовать механизмы принятия решений преимущественно для укрепления собственной власти), особенностей аппарата госслужащих (обладающих той или иной степенью идеологической ангажированности, психологической устойчивостью или уступчивостью перед политическим воздействием элит), степени организованности гражданского общества.

И все же определение реального соотношения политического, государственного и административного уровней управления являет собой весьма принципиальную задачу в любых социальных условиях. Ибо от этого зависит понимание того, где реально, находится центр выработки государственных решений и, следовательно, какие подходы будут доминировать при постановке и решении актуальных для общества проблем.

2. Этапы принятия решений

Критерии процесса дифференциации принятия решений

Наиболее ярко и показательно переплетение всех названных уровней процесса принятия решений выражено в применении определенных технологий, нормативных требований и процедур, применяемых на различных этапах этого многогранного и сложного процесса.

Обычно в теории пытаются дифференцировать данный процесс с разных точек зрения. В этих целях могут использовать время реакции управляющей системы на изменения среды, особенность управленческих процедур (организационных, человеко-машинных и др.) и т.д Но чаще всего говорят о тех или иных этапах принятия решений, характеризующих . последовательность выполняемых задач. Так, английские ученые Т.Кунц и С.Одоннел вьщеляют пять таких этапов (диагноза ситуации; выявления факторов, влияющих на принятие решений; разработки альтернативных курсов действий; выбор предпочтительной альтернативы; перевод плана действий в конкретный курс ). Российский ученый А. Венделин предпочитает выделять восемь фаз этого процесса (анализ ситуации; выявление проблемы; разделение проблем по характеру и срочности; определение факторов, влияющих на принятие решений; выбор альтернатив; оконча тельный выбор варианта действий; разработка плана; сравнение практических результатов с теоретически найденным решением и накопленным опытом). Американский теоретик Р.Рельян настаивает на целесообразности двенадцати этапов ( от постановки задачи до сравнения отдельных альтернатив и утверждения плана решения проблемной ситуации).

Представляется, что последний из предлагаемых подходов наиболее точно отвечает принципу последовательного уменьшения неопределенности в понимании и решении проблем, который собственно и позволяет ответить на главный вопрос: какую проблему надо решить, как это сделать и каков должен быть план оперативного управления ситуацией. В то же время без ущерба для анализа процесса вполне возможно упростить его дифференциацию, вьщелив три основных этапа: подготовительный, собственно принятия решений и реализации решений (см: схему 1).

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

42

Политические ценности

Законы

Нормы административной

Формирование

повестки дня и

определение

проблемной

ситуации

Возможный пересмотр политических,

законодательных, административных

олитгческии законодательныи и

норм и ценностеи

жнансовьш контроль

оценка и сравнение результатов с

критериями успеха и

сформулированными целями

Подготовительный этап

Содержание первого этапа процесса принятия решений близко к задачам, определяемым

классическим менеджментом: здесь необходимо сформировать базу данных, достаточных для вычленения требующих решения проблем, выработать перечень наиболее важных для государства проблем (т.е. сформировать т.н. “повестку дня”), вьщелить и сформулировать наиболее значимые среди них вопросы, а так же определить критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении. Специфика собственно государственного характера принятия решений проявляется здесь в ряде аспектов данного процесса и прежде всего в необходимости уточнения ценностных позиций, занимаемых государственными органами. Ведь учитывая сложность и масштаб решаемых задач, государство должно постоянно уточнять и переосмысливать содержание решаемых им проблем. И здесь крайне важны те идейные и концептуальные рамки, которые огрангчивают понимание и истолкование проблем. Ведь, как верно заметили английские исследователи Л.Планкеп и Г.Хейл, если поменять значения и ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения,государства.7 (Например, в государствах, чтящих права человека, препятствия в обретении гражцанами собственности представляют собой важнейшую проблему, а в тоталитарных государствах этого вопроса как бы и не существует).

Таким образом, только идейно сориентированные оценки тех или иных событий могут превратить их в факты, выражающие проблемную ситуацию. Как правило, проблемы, решаемые государством - комплексные. А сформулировать проблему надо по возможности однозначно. Поэтому государство должно стремиться постоянно укрупюiть видение ситуации. Это даст возможность лучше понять суть возникших противоречий, а также лучше ощутить универсальное, общезначимое содержание проблемы, не сводя ее исключительно к уникальным и специфическим характеристикам. Такой подход позволяет выявить общесоциальные причины общественных противоречий, а следовательно и наметить в будущем пути их исправления, позволяющие избегать побочных потрясений и следствий.

В целом ценностные предпочтения могут не только обнаружить, но и проигнорировать и даже закамуфлировать проблему. Причем самое неприятное положение в государстве возникает тогда, когда проинтерпретированная как беспроблемная ситуация на деле сокроет и подлинную проблему я источник напряжения. Признание же проблемы ставит государство перед тремя альтернативами: либо обозначить свое нейтральное отношение к ней; либо сформулировать ту или иную позицшо по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; либо качать активно действовать по ее разрешеншо. В последнем случае у государства также имеется несколько вариантов своего поведения: оно может предпринять действия по решеншо Ситуации без анализа; начать затягивать начало действий,

7Л.Планкетт, Г.Хейл. Выработка и принятие управленческих решений. Ак!, 1984.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

43

чтобы события более выгiукло проявили причины конфликта и осветили более выгодные пути его разрешения; постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, для решения ассоциациями гражцанского общества) и начать предпринимать действия по оперативному урегулированшо ситуации. Опять-таки последняя установка ставит и вопрос о том, в чьих интересах будет решаться данная проблема (политической элиты, государственных чиновников, отдельного ведомства или общества в целом и т.д.).

В том случае, если государство намеревается предпринять тс или иные заранее определенные целенаправленные действия, то одним из наиболее существенных вопросов, решение которых самым существенным образом повлияет на все дальнейшие события, является идентификация субъекта принятия решений. Или точнее - выявление того конкретного лица принятия решений (ЛГIР), которое определяет содержание задач от имени государства и по возможности берет на себя ответственность за проектируемые действия.

На представляемой ниже схеме (К 2) указаны основные субъекты, претендующие на

Научны

е

художес

твенные

осуществление функций ЛПР.

Нельзя не заметить, что хотя в долгосрочной перспективе политическая элита и высшая госадмшшстращя представляют

ю себя единое целое, в условиях пршвiтия конкретных решешiй они являются конкурентатии. да и вообще, даже самый

поверхностный взгляд на механизм щентифшсащш ЛГIР убеждает, что он является остро конкурентным. Причем статус к

офшщальные полномочия нередко не дают щесь особых преимуществ. Решения зачастую пргшiмаются в узких комиссиях

(собраниях) должностных лиц, советах крупных промышленных концернов, партийных комитетах, груглiах, лоббiiрующих интересы,

к примеру, конi5трентноспособных экспортеров, и др. неiшституализироватшых в сфере государственного управления <лрукгурiх.

Многообразие формальных и неформальных субъектов, гiредсгавллощих массу общих и частных интересов, с одной стороны, повышают способность государства реагировать на общественные проблемы, а с другой - технологически затрудняют преобразования этой реакщш в конкретные решения. Более того, наличие множества iшдивщiуальных и групповых фигурантов управленческого процесса, по мнешю амершсанских ученых Б.Хогвуда и Л.Гатша, вообще делает маловероятным рациональный подход к оценке и решению социальных щюблем.

I4дентификащя ЛГIР - это проблема возоблцаiшя формальных или неформальных процедур, правил или шщiгвщiуальньЫх (групповых) присграстий, действующих в сфере принятия решений. В то же время ответственность за приверженность этим многообразным - нормативным или межличностньЫм - средствам мотивации управленческих действий, весьма и весьма различна. (Причем такая несбалансироватшость ответственности существует не только на данном, но и на последующих этапах принятия решений). Например, эксперты, привлекаемые государственными службами, практически мало за что отвечают при вьщвiiыш той или иной

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

ЫЮ:й$Ёдi$ра.ш$и.айIiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

Теневые

элиты

эксперты,

\

44

рекомеiэщацiш. В то же время политические элиты при решении любых сколь-нибудь значимых проблем по сути всегщ рисщтюг если не статусом то своим имщщаь

Существенную роль при огiределеыш харакiера и возможностей ЛГIР играет его групповой или шщивидуальный состав. Как показывает опыт, “коллекгивное руководство” при приняггш решений - особенно в критических условиях - проявляет негiростительную мещжтельносгъ и склошюсгъ к посiугжам, размывающим понятие ответсгвешюсги. i’Iiщивядуальное же ЛГIР более мобильно, ответственно. Однако нередки случаи, когда такие наделенные властью субъекты используют свое положение не ддя творчесiюю подхода к делу. Огратшчиваясь формальным отношением к делу, они предпочитают заниматься не столько решением общественных проблем, сiюлько использованием своих служебных полномочий ддп укрегiлешя собственного имиджi и решения сугубо персональных вопросов. Как показывает практика, субъекгиввм, привносимый ЛГIР в процесс гiршвiткя решений должен содержать на данном этапе и некие рациональные огратшчiяели, названные Р.А. Коффом ‘разумным верхоглядством” Это свюано с тем, что чрезмерное углубление в сущесгво проблемы (точнее - преувеличеiше ее уншсальности) может чрезмерно усложшть поыиматше ее особенностей, свэвей с другими сторонами действительности, что, в конечном счете, просто-наiiросто парализует все попытки сколь-нибудь рациональной и однозначной оценки ситуации. Не секрет, что лица, обладающие государственными полномочиями, могут в зависимости от ситуации превращать политическую или экспертную оценку проблемы в ее академическое исследование. В результате нацеленность на решение конкретного вопроса может уступить место бесконечному процессу раскрытия внешних и внутренних связей того или иного явления, уводя тем самым от решения данного вопроса.

В конечном счете, итоговым продуктом данного этапа принятия решений является осознание проблемной ситуатщи, определение иерархичности составляющих ее вопросов, т.е. понимание их важности, первоочередности и существенности с точки зрения общегосударственных интересов, а также четкая формулировка данных проблем. Коротко говоря, это этап, отделяющий пошiматше проблемы от представлений о путях и средствах ее решения. И для государственных деятелей очень важно сохранять здесь определенное спокойствие, чтобы возможная сложность путей решения задачи не исказила понимание ее сути (т.е. чтобы ответственные лица заранее не упрощали себе жизнь более спокойными оценками общественных противоречий). Столь же тяжкие последствия для государства и его граждан могут повлечь и частично понятые, а также фрагментарно сформулироватшые проблемы.

Важно видеть и то, что побуждаемые, как правило, политическими соображениями, государственные органы могут формулировать проблемы, явно рассчитанные на формальное к ним отношение, а то и прямое игнорирование. То есть уже здесь начинает проявляться общая установка и заинтересованность государства либо в действенном решении проблемы, либо в ее игнорировании (а, следовательно, лишь в сугубо формальном к ней отношении), либо в занятии выжидательной позиции временного нереагирования, стороннего наблюдения за развитием событий. Таким образом, первый этап может закончиться: либо ориентацией на решение сформулированной проблемы; либо формальным выражением внимания к данному общественному вопросу, т.е. обозначением позиции, которая по сути не предполагает дальнейших действии; либо выжидательной позицией, не требующей (не выраженной) ни занятия позиции и ни предусматривающей дальнейших действий.

Этап принятия решений

В том случае, если государство заинтересовано в принятии решений по той или иной проблеме, оно должно рассмотреть имеющиеся альтернативы (т.е. промоделировать развитие событий по каждому из отрефлексированных вариантов реализации целей, а, следовательно, и определить необходимые в каждом случае средства решения, оценив при этом влияние на ситуацию внешних и внутренних факторов и проч.) В конечном счете, необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий на основе сопоставления ее основных параметров с параметрами других моделей, оценки ожидаемого эффекта предполагаемых действий и т.д.), сформулировать соответствующие цели, а также подцели, а также выявить основные прогнозируемые и непрогнозируемые (управляемые и неуправляемые) факторы, способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства.

В государственном управлении явно прослеживаются два типа проблемных ситуаций, в связи с которыми и принимаются решения. Во-первых, это стандартные или рутинные задачи, которые государственные органы периодически решают, например. Б связи с наступлением определенных условий (например, подготовкой коммунальных служб к зиме, навигационными мероприятиями, сбором урожая и т.д;). Здесь по сути уже имеются отработанные алгоритмы решения, подкрепляемые богатым прошлым опытом, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т.д. Как правило, этот тип задач достаточно быстро перерастает в формулируемые цели, содержит разветвленную систему подотчетных действий, компонентов сформулированных и готовых к реализации целей.

другой тип задач - это задачи нестандартные, чьи компоненты плохо описываются количественно и проявляются лишь по мере развития ситуации. Факторы же определяющие их динамику, неясны, связи между переменными носят неустойчивый характер, критерии успеха просчитываются плохо и т.д. Как правило, это еще и комплексные проблемы. предполагающие учет их всесторонних связей и отношений с другими сферами. проблемами. конфликтами. Таким образом, эти задачи требуют творческих подходов, предполагающих разрушение существующих стереотипов, рассмотрение ранее неизвестных подходов, а также других действий, которые проистекают из условий

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

ЫЮ:й$ЁкI.$ра.ш$и.айIiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

45

неопределенности. Эффективность принимаемых в связи с такими ситуациями решений может быть поэтому основательно снижена.

Однако и те и другие задачи, решаемые государственными органами в относительно стабильных политических условиях, тесно связанных с процедурами планирования, т.е. логическим преобразованием намерений правительства в систему взаимосвязанных долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных целей. В то же время нельзя сказать, что содержание данного этапа полностью совпадает с требованиями планирования. На эта есть серьезные причины, поскольку многие государственные органы не могут полностью распоряжаться своими ресурсами (например, местные органы в значительной степени зависят от решений вышестоящих структур, а высшая государственная администрация весьма существенно зависит от политического руководства страны), а также планировать время исполнения принятых решений {т.к. вышестоящие органы могут изменить даже самые принципиальные параметры принятых решений).

Важнейшим средством решения в общем-то любых, но наиболее зримо проявляющих себя при решении нестандартных (неструктурированных) задач, является применение разнообразных аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качественную и козлiчественную характеристику ситуации. Как полагает ЗЖвейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых существует достаточная информация, могут уменьшить сложность проблемы до управляемых пропорций, а также исюлочить из анализа наиболее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, которые примут все заинтересованные стороны, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам. Так, американский исследователь Г.Стерлннг в качестве наиболее эффективных и зарекомендовавших себя аналитических средств выявления целей в общественном секторе государства называет метод сопоставления затрат и выгод, тактику построения многоцелевых моделей развития, системный анализ, исследование операций и опережающее исследование. Л.Планкеп и Г.Хейл настаивают на эффективности методик т.н. “опережающего управления”, предполагающие осуществление причинно-следственной связи, верифицируемость оценки гипотетических последствий решений, соблюдение последовательности операций по достиженшо целен, верное вычленение сути решаемой проблемы.8

Использование разнообразных аналитических методик позволяет не только избежать поверхностно сформулированных целей, неизбежно влекущих перерасходована ресурсов, утрату авторитета госорганов и др, но и дает возможность уточнить и даже при необходимости “переформулировать проблему” (дж.Гослин).

Как можно видеть, эпицентр второго этапа - формулировка отобранных и отселектированных целей (подцелей). Важность данного аспекта принятия решений дала ряду исследователей основание ставить вопрос о преимуществах общей модели управления -“управления по целям” (П.дракер), где управление подчиняется достиженшо конкретных результатов. Эта несомненно заслуживающая внимания модель, тем не менее, для государственных служб является достаточно “узковатой”. Ведь органы государства помимо следования целям должны контролировать в качестве важнейших компонентов управления и соответствие целей средствам, и социальный резонанс во внешней среде (общественном мнении), также другие важнейшие компоненты управленческого процесса.

для государственных органов, вынужденных руководствоваться и политическими, и собственно управленческими и административными соображениями, предельно важно ориентироваться на конечный результат, а, следовательно, на возможность реализации поставленных планов. То есть государство должно ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентировать свои структуры на осуществимые в действительности программы, Лица управляющие государством просто вынуждены чураться бесплодных фантазий, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при этом принимать во внимание возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Таким образом, государственные органы должны предельно дифференцировать и иерархиизировать систему целей, связывал с ней распределение средств и ресурсов, функции и полномочия ответственных органов управления, сроки исполнения и др. компоненты программы действий.

Важным критерием формулировки целей является и предотвращение дополнительных проблем и противоречий, вытекающих из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере решение не вызвало разрастание конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства.

Методы при яятия решений

Формулироватше целей в немалой степени зависит от домшшрующих при принялш решений методов. Спектр применяемых методов в госугiравлеыш весьма широк: от иiлуитивных до формально-ршщоналЁвироваiшых, основанных на применении маiемагических моделей. Их выбор и использование завискг от сосюяшiя субъекюв ЛГIР, сшуацгщ, сiраiегическгiх приоритетов и ряда других условий. Например, сориентированные на удержание власти лидеры могут гiредгiочгiтагь юбраiше т.н. “безопасных альтернатив”, основанных на ишсрементальных меющх достижения цели и гiредгiолагающие сравнительно небольшие юменения в гiроблемной ситуащш. Элиты, борющиеся за власть, могут исходить ю пршщiша “чем хуже - тем лучiле” и провоцировать применение авантюрных способов, увеличивающих риск социального развития, Эксперты могут ограничиваться сугубо технокрагическими подходами. гiротивоючащгiми ишуиции и огiьпу политическою руководства

8 Л.Планкетт, Г.Хейл. Выработка и принятие управленческих решений. М, 1984.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

46

В целом, все мiююобразие методов можно было бы свести к шееги клааам:

1) - штуитивным, выражающим домшшроватше неотрефлексироваяных, чувственных, гiшотевческих соображений

субъекiа

2) - методу прецедента, ориентирующему субъекга на механическое восгiроюведение средств и приемов деятельности, механическое использование в подобной яли внеiiйiе схожюй сшуацшi;

З) - раiщональным (научным), математическим, воплощающим применение норм “гiравильною” (щеалкзироваяно

интерпретирующего дейсгвшельносгь) мышления для анализа сшуащя;

4) - ишсрементальным (предгiолагающим незначительные юменешя ситуащш, не затрагивающие ее системаых и фундаментальных черт),

5) - смешанным (смешанно-сканирующим), использующим общеггеоретические подходы социальною (политического) аналюа в юiчесгве основы ддя делiльною змшрическою исследования конкретной гiроблемной сшуации;

() - экспериментальным, гiредгiолагающим искусственное моделироватше гiроблемной ситуащш и соответствующих ей методов деяiельносги

Учитывая социально-политические последствия гiришмаемых решений, степень ответственности разных категорий субъекюв, вьшолняющих роль ЛГIР, можно говорить о ряде теi-щешщй в гiрименешiв тех или иных методов. Предварительно, однако, заметим, что с теоретической точки зрения условием, влияющим на выбор домшшрующих методов принятия решений, является сохранение возможности перегiроверки решений. Тем не менее, на гiракгике политические субъекты явно тяготеют к использованию штуитгвных методов и следованию прецеденту. Государственная адмшшстраiщя чаще всею демонстрирует тягу к использованию ишсремекгальных методов. Причем и политики, и чиновники менее всею склонны использовать при принятии решений эксгювимекгирокiяие.

Кщержки применения тех или иных методов принятия решешй неизбежно сказываются на характере и качесгве формулирования целей. Помимо них к факгорам, ограшiчивающим возможнооги политиков и государсгвенаых адмшшсграгоров определять систему целей (подсистем) можно отнести:

- недостоверность и недостаточность информащш о гiроблемной сшуацщ

- цеi-шостные, психологические и другие субъекгивные противоречия внутри отношений субъекгов, влiвлощих или составляющих ЛГIР (нелегитимность субъекга, нежелание рисковать или, напротив авантюрный ствль руководства и тд):

- ситуаiщонные условия (дефицит времени для гiринягия решений или ресурсов, огратшчивающих возможности субъекгов, негiросчитываемость обстоятельств, отсутствие очевiщных факторов, влияющих надинамшт сшуадш и гiроч.;

- оргаякзаiщонные условия (узость ведомственных правил, неютовность оргструктур к прияятшо решений, формальнобюрократическое отношение аiлiарата к поставленным целям и тд.).

Этап реализации решений

Принятое решение являет собой только возможность успешною достижения цели. Поэтому формулировка целей является гiредгiосылкой для существования третьего этапа, сущностью которою является выработка программы конкретных действий государственных органов, а также других общественных субъекгов, которым будут гiредгiисаны определенные обязательства по их выполнению и гiракшческому осуществлению зщщшй. (Жобенность датшою этапа состоит в том, что он оргатшчно связывает управляющих и управляемых (т.е. расширяет ряд функiщональных субъекгов угiравлешiя). А это в свою очередь влечет за собой акцентироватше внимания в механизме юсударствеiшою управления на деятельность дирекгивных и внедренческих подсистем. Более тою, щесь в процесс принятия решений акгивно включаются мехаiшзмы обратной связи

Таким образом, как можно заметить, на данном этапе происходит изменение и расширение субъектов и контрагентов» процесса принятия решений. Ибо в государстве, как правило, выполнение решений, во-первых, осуществляется не только - и даже не столько теми людьми, кто принимает решение, а во-вторых, эти решения изначально рассчитаны на широкий круг структур и граждан (в том числе и противников данных решений, но которым, тем не менее, все же предписываются определенные обязанности по выполненшо тех или иных задач)

Государственные органы могут формулировать свои решения как в единообразной форме, так и предусматривать разнообразные исключения из вводимых ими условий и правил достижения целей (Причем выбор, свободу поведения граждан или структур, нередко усиливает и то обстоятельство, что государственные органы воплощают в директивные документы, предполагающие обязательность действий субъектов, отнюдь не вес содержание принимаемых решений ) В первом случае заинтересованными сторонниками могут выступать те контрагенты государства, которые заинтересованы в стабильности и унификации выраженных властями требований (например, профсоюзов в их отношениях с работодателями). В то же время на разнообразные исключения рассчитывают, как правило, те, кто хочет получить те или иные льготы и привилегии (отдельные экспортеры и импортеры, представляющие конкурентоспособные отрасли).

Понятно, что выбор ведомствами или гражданами модели своего поведения в рамках тех или иных вьщвигаемых государством условий предполагает определенную мотивацию их действий, а также соответствующую ответственность за те или иные действия. Не секрет, например, что очень часто новаторские проекты государства встречают прохладное отношение со стороны граждан. Поэтому государство должно постоянно искать и уточнять внутренние (том числе и административные) источники мотивации поведения структур и граждан для более полной поддержки решений.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

ЫЮ:й$ЁкI.$ра.ш$и.айIiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

47

Если в целом очертить круг основных задач, решаемых государством на данном этапе принятия решений, то можно, видимо остановиться на следующих. Итак, государственные органы должны:

• облечь решения в соответствующую директивно-рекомендательную форму, стремясь не ограничиваться при этом полумерами, которые наиболее опасны, создавая лишь иллюзию должной активности государства;

• предусмотреть адресностъ обращения государства к определенным слоям, структурам, организациям и др. субъектам (и, следовательно, предписать им соответствующие формы ответственности или отчетности);

• формировать программу действий на основе закона;

• предусмотреть создание резервной системы реализации решений;

• по возможности институализировать процесс реализации принятых решений;

• исключить противоречивость в публикуемых, предназначенных для общественного мнения документах;

• осуществлять законодательный и финансовый контроль за процессом реализации решении;

• организовать бесперебойное получение информации о следствиях и характере реализации целей, иметь возможность производить оценку этих сведений (на основе выработанных критериев ожидаемого успеха, с точки зрения интересов государственной власти в целом (или же организации, ведомства), сопоставления целей и результатов).

Многообразие стоящих перед государством задач дает возможность вьщелить внутри данного этапа два внутренних подэтапа: подготовки реализации целей, который включает анализ плана действий, поиск и нахождение ресурсов для реализации задач и ряд других мероприятий; а также - оперативного управления реализацией целей, предусматривающий мотивацшо субъектов, принятие так называемых “вторичных решений”, корректирующих данный процесс, контроль за использованием ресурсов и поведением чиновничьих кадров и проч. Что касается содержания второго подэтапа, то его осуществление подразумевает соблюдение целого ряда условий, способствующих повышеншо эффективности деятельности государственных органов. В частности, последние обязаны помнить о преимущественно дисфункциональном характере применения силовых методов при обеспечении решений (что, впрочем, не исключает их оперативного использования а критических ситуациях).

Следует также отметить и то, что поскольку усиление директивных подсистем государственного управления неизмеримо увеличивает роль и влияние исполнительных органов, необходимо повышать требования к правовым и законодательным основам их деятельности. Особую сложность составляет контроль их деятельности в ряде областей общественной жизни, где государство обладает монополией на предоставляемые населению услуги. В этой связи госорганам необходимо тщательнейшим образом продумывать характер ответственности своих структур в неконкурентных сферах. В то же время надо реально видеть, что структуры отдельных министерств и ведомств не дают возможности установить индивидуальную ответственность за реализацшо принятых решений.

Отслеживаемые и трезво оцениваемые результаты действий правительства должны не только выражаться в корреiщии поставленных и определенных целей (или же оставлении намеченного плана без последствий), но и в случае необходимости вести к пересмотру и отрицаншо политических ценностей и традиций. Как правило, пересмотр решений осуществляется в результате неудовлетворительной актуализации целей. Однако, корректировка может и должна осуществляться и в русле весьма успешных действий, дабы приблизиться к более оптимальному результату Нередко корректировка программы действий связана и с пересмотром функций отдельных государственных органов, уточнением их ответственности.

Понятно, что в связи с такой постановкой вопроса в стране должны обеспечиваться условия для соответствующего изменения полномочий государственных структур, повышения квалификации аппарата государственной администрации, модификации законодательной и политической базы деятельности государства.

Нельзя не сказать и еще об одном, условно говоря, организационном условии повышения эффективности реализации решений. Чтобы решение состоялось (т.е. были в срок выполнены запланированные действия), необходимо максимально приблизить органы управляющего Центра к месту событий, предельно децентрализовать систему управления, одновременно повысив самостоятельность ее низовых структур. При этом данные организации должны иметь возможность решать задачу разными способами.

Опыт практической реализации решений служит основанием для типологизации данного процесса, что дает возможность более детально учесть особенности его протекания при различных условиях. Так, с точки зрения организационной структуры управления можно говорить о процессах реализации решений, у которых все исполнители находятся на одном уровне (например, на уровне центральных органов власти) или присутствуют не менее чем на двух уровнях государственной иерархии (в частности, на местном и региональном). Принимая во внимание степень участия субъектов, принявших то или иное решение в его воплощении, можно вьщелить процессы реализации целей, где одни и те же органы принимают и в полном объеме сами же и исполняют решение, а также те, при которых право на реализацшо делегируется одним субъектом другим. Существуют и иные критерии классификации этих процессов. Обычно вьщеляют директивные и рекомендательные процессы; осуществляемые на основе устных или документально оформленных указаний; предполагающих коллегиальную и персональную ответственность; укореняющих стандартные или инновационные методы действий и т я

Аналитгчески обеспеченная деятельность административного аппарата. способствует быстроте реакции государственных органов на текущие события, росту компетентности служащих, что позволяет говорить о повышении эффективности государственного управления в целом, о вьшолнении стоящих перед ним социальных задач.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

48

КОНФЛИКТЫ В ГОСУдАРСТВЕННО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ СФЕРЕ

1. Мссю иратiьконфтiшсговв государсгвслпо-Цтжчпппсграгпвпой сфере

Место ироль кон фшююв в государствеi-iяо-адмшшстративной сфере

В государственно-административной - как и любой другой социальной сфере конфликты являют собой типичную и естественную форму взаимодействия институтов, организаций и служащих. По природе своей конфликт выступает как специфическая форма конкурентного взаимодействия не меньше чем двух сторон, пытающихся защитить и реализовать свои интересы на основе оспаривания ресурсов и статусов у своих контрагентов. Развернутые доказательства того фундаментального факта, что конфликт лежит в основе поведения групп и индивидов, трансформации общественных структур и развитии социальных процессов, додержатся в учениях М. Вебера, Э.дюрпейма, Л.Козера, Р.дарендорфа и их последователей.

Однако и сегодня отдельные ученые, рассужцающие в духе теории ‘человеческих отношении” и придерживающиеся оценочных позиций, рассматривают конфликт как явлеше сугубо негативное, характерное лишь для “нездоровых оргаiшзащй”.9

Согласится с такой позицией весьма затруднительно. Конечно, с одной стороны, конфликт представляет собой лишь одну из возможных форм человеческих взаимоотношений. Однако иерархичность структур и дифференциация управленческих ролей, обусловливающая различия статусов и интересов служащих, ценностные, социокультурные и иные расхождения во взглядах, позициях и мотивациях участвующих в управлении государством людей, делают конфликт органичной, а нередко и определяющей формой человеческого поведения

Более того, помимо сообщения динамики управленческим процессам, конфликты сигнализируют обществу о существующих диспропорциях в данной сфере, помогая таким образом предотвращать нежелательное развитие событий, а в конечном счете - дезинтеграцию механизмов регулирования макросоциальных отношений Нельзя не принять во внимание и то, что конфронтация одних субъектов управления неизбежно предполагает их сотрудничество и кооперацию с другими участниками управленческих отношений, что благотворно влияет на струкгуролизацшо и рационализацшо последних

Конечно, в отдельные периоды конфликтные ситуации могут создавать значительную напряженность, обостряя отношения субъектов государственного управления. Это, к примеру, может касаться процессов формирования бюджета, реорганизации государственного аппарата (связанной с перемещением значительного количества персонала), назначением лиц на ключевые посты в правительстве и т.д.. Однако и в этих случаях открытое проявление существующих разногласий, явленное соперничество разнообразных сил значительно позитивнее, чем латентное накопление недовольства и недопонимания, чреватое внезапными потрясениями государственных структур

Так что, учитывая все сказанное, к конфликтам в системе управления следовало бы относиться скорее как к позитивному, нежели к деструктивному явленшо.

Как конкурирующее взаимодействие конфликт, - по крайней мере для открытых, выявленных противоречий - всегда воплощается в соответствующих формах поведения субъектов, причем чаще всего выраженных в асимметричных системах действий и контрдействий сторон, “объединенных противостоянием”10. В свою очередь, выбор сторонами той или иной стратегии взаимоотношений, определение ими уступок или, напротив - наступательных действий, времени вступления в противоборство и других важных параметров социальной активности, заставляют рассматривать конфликт как осознанный выбор объектом того или иного типа поведения, совершаемого в конкретных социальных условиях. Не случайно Р. дарендорф считал, что развертывание конфликта неизбежно затрагивает ценностные структуры сознания субъекта (в том числе связанные с самооценкой собственных возможностей и намерений) и предполагает анализ конкретной социальной среды

Собственно, понимание природы и особенностей этих двух основополагающих составляющих конкурентного поведения людей позволяет более детально представить себе особенности конфликтов, формирующихся в государственно-административной сфере и, в частности специфику их участников и конфликтного поля (т.е., причин конкуренции, разновидности противоречий и т д), а также динамику развертывания и технологии урегулирования конфликтов.11

Причины и характер кон фликтов

Видимо, наиболее существенным условием для возникновения и протекания конфликтов в государственноадминистративной сфере является характерный для нее тип социальной организации и доминирующая там ментальность субъектов и носителей ее отношений. Структурная упорядоченность звеньев управления государством, их

9см.: А.Лоутон, Э.Роуз. Организация и управление в государственных учреж дениях. М, 1993, с. 87.

10 ЭдравомысловАГ Социология конфликта, М.. 1995, с.1О1.

Наи IЧ.Н. Ог9апiгаiiопв: ЗiгысШгев апсi Ргосевв, 1., 1972, р. 153-1 54

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

ЫЮ:й$ЁкI.$ра.ш$и.айIiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

49

иерархi?гчность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений, а равно и присутствующая здесь атмосфера исполнительности по сути предопределяют характер и уровень существующего здесь конкурентного взаимодействия.

Прежде всего такие условия предполагают в основном рассудочные - в противовес чувственным и иррациональнъiм - поводы возникновения конфликтов, а также, как правило, отсутствие самых разрушительных для человеческого сообщества - ценностных конфликтов. В силу этого, а также учитывая склонность чиновнгчества к рационально выстраиваемым отношениям друг с другом, улаживанию споров и избеганшо скандалов, можно утверждать, что мотивация конкурентного поведения в этой среде существенно сужена. Причем формируется она, как правило, в русле распределения (перераспределения) материальных ресурсов, статусов и ролей. И хотя подобные мотивы также безусловно влiiятельны и авторитетны для человека, все же они редко провоцируют наиболее тяжело воспринимаемые людьми ситуации, когда им приходится поступаться принципами и стоять перед угрозой “потери лица”.

Таким образом в государственно-административной сфере конфликт редко доминирует в сознании людей как установка, определяющая не только понимание ими своего места в системе управления, но и обусловливающая исполнение ими служебных обязанностей. По большей части только противоречия, вызванные расхождением политических убеждений или отдельными межлгчностными (межгрупповыми) отношениями могут претендовать на такое “глобальное” для человека значение.

Следует отметить и то, что необходимость поддержания государственными структурами законодательноправовых методов своего функционирования, да и вообще по преимуществу нормативный характер их внешних и внутренних связей позволяет при урегулировании конфликтов практически всегда избегать тупиковых вариантов как внутри системы, так и в их отношениях с частным сектором и обществом в целом. Таким образом, сфера управления государством весьма редко может инициировать губительные для социума конфликты. Или, говоря точнее, разрушительные для общества формы конкурентного взаимодействия возникают здесь постольку, поскольку стороны отходят от правовых и законодательных средств урегулирования спора. И, к примеру, российские события в октябре 1993 года прекрасно иллюстрируют правомерность подобного утверждения.

Как мы увидим в дальнейшем, большинство существующих в системе государственного управления конфликтов обусловлены различием статусов и интересов разнообразных структур, групп и отдельных личностей, т.е. “естественными” причинами, базирующимися на разделением служебных ролей. Поэтому в силу неунгчтожимости такого рода конфликтов главная задача государства состоит не в их окончательном разрешении или ликвидации, а в урегулировании, смягчении, исключении острых форм их протекания. В этих целях на основе действующих норм и регламентов в государственно-административной сфере заложена возможность образования разнообразных согласительных комиссий, процедур н других аналогичных механизмов, стремящихся с помощью уточнения ролей, прав и обязанностей сторон обеспечить приоритет консессуальных технологий и переговорных методов урегулирования конфликтов. дополнительным фактором мирного урегулирования споров являются профессиональные кодексы, нормы организационной культуры, правовая грамотность служащих, которые в совокупности стимулируют механизмы саморегулирования конфликтов и активизируют те коммуникации, которые способствуют усиленшо совместной ответственности конфликтующих сторон за исход спора и побужденшо переговорного процесса. Немаловажным дополнением к действию этих факторов выступают строгие ограничения и прямые запреты на целый ряд форм и способов протеста государственных служащих (например, запрет на забастовку некоторых категорий госслужащих).

Если использовать модель А. Раппорорта, то можно сказать, что в государственно-административной сфере хоть и присутствуют все три идеальных типа конфликтного поведения - борьба (характеризующая противостояние непримиримых сторон), игра и спор (дебаты), то явным приоритетом здесь обладают вес же два последних. Иными словами, конфликты здесь чаще всего урегулируются за счет тех “частичных технологий” (К. Поппер), которые предполагают целый комплекс мирных средств - от “взаимных уступок” и “позиционного торга” до “совместного выбора альтернатив” и “совместного конструирования будущего.” Еще короче: государственно-административные конфликты можно пргчислить к разновидностям “конструктивного конфликта” (М. Фоллейн), течение и урегулирование которых неразрывно связано с приоритетом гуманитарных согласительных методов и подходов. Понятно поэтому, что использование силы или угрозы ее применения являются исключительными и нетипгчными способами урегулирования конфликтов в государственно-административной сфере.

И все же нельзя упускать из вида, что при всей “умиротворенности” конфликтного взаимодействия в государственно-административной сфере такие факторы, как национальные особенности бюрократии или стиль деятельности политического руководства могут породить острые и плохо регулируемые формы противоречий.

Особенности урегулирования конфликтов

Видимо основной особенностью государственно-административной сферы в интересующем нас аспекте является ее способность решать конфликтные ситуации между различными субъектами управления на основе их служебной соподчиненности. Иными словами, главным механизмом урегулирования конфликтов здесь является

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

50

арбитраж вышестоящего должностного лица, осуществляющего координацшо подчиненных ему структур и органов управления.

Полномочия вышестоящих органов дают им возможность доминировать как при предупреждении конфликтов, так и при контроле за их протеканием и непосредственном урегулировании. Более того, административный патронат может произвольно менять правила конкурентного взаимодействия сторон и даже те значения, которые приписываются последними своим целям и интересам (например, за счет изменения целей или оценки качественных показателей деятельности подчиненных). Вертикальная соподчиненность органов управления не только ставит вышестоящие звенья в то положение, которое дает им право предписывать стратегию и тактику действий конфликтующим сторонам. От вышестоящих структур зависит, будут ли эти стороны стремиться достигать преимуществ за счет своего контрагента, или же пойдут ему на уступки, покинут ли зону конфликта или предпримут шаги по налаживанию сотрудничества.

В силах главенствующих органов переместить конфликт в другую область отношений сторон, вовлечь в него другие заинтересованные субъекты, предотвратить или изменить течение конфликта на любой стадии его развертывания. В связи с этим некоторые конфликты затухают еще тогда, когда начальство узнает о готовности подчиненных ему управленческих звеньев к спору. Причем, если для купирования конфликтов (порой) не хватает сугубо административных рычагов воздействия, то свои полномочия могут успешно использовать органы политического управления, не заинтересованные в наличии сколь-нибудь значительной напряженности в государственном аппарате. Показательно и то, что при этом политические институты нередко используют для урегулирования конфликтов методы “конструирования общественного мнения”, обеспечивающие создание выгодной им в данном случае общественной атмосферы, используемой для оказания дополнительного давления на противоборствующие стороны.

Особенно ярко роль “старшего брата” проявляется при переплетении, напластований различного рода конфликтов и разрастании напряженности, грозящих отклонением тех или иных управленческих структур от политического курса режима. Как правило, вышестоящие инстанции оперативно и жестко встраивают деятельность таких девиантных звеньев в предпочтительный режиму курс общественного развития.

В то же время в государстве всегда существует известная сложность в постоянном использовании вертикальных методов урегулирования конфликтов. По сути такого рода приема следует использовать для предотвращения и урегулирования наиболее острых или потенциально разрушительных для государства противоречий. В то же время руководящие структуры должны поддерживать соперничество как один из важнейших внутренних источников развития системы управления. Конкуренция должна воспроизводиться как универсальный социальный механизм, способствующий улучшению работы звеньев и персонала управления, появлению новых перспектив, усиленшо внутренней энергетики государственно-административной сферы. При этом различные виды соперничества не должны превращать эту сферу в область ожесточенной борьбы, уменьшающей силу и целостность государства. Поэтому масштаб и характер применения методов административно-вертикального давления целиком и полностью зависит от искусства управляющих.

2. Типология конфликтов.

Основные типы конфликтов

Учет особенностей среды и участвующих в управлении государством субъектов дает возможность составить представление не только об общих особенностях урегулирования конфликтов, но и об их типических разновидностях. В принципе любой реальный конфликт ситуационен и уникален как с точки зрения источников, причин возникновения, так и участвующих в нем сторон, их поведенческой мотивации и других аспектов конкурентного взаимодействия. В то же время специфичность внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере позволяет говорить о наиболее распространенных здесь идеальных, чистых типах конфликтов.

С одной стороны, предлагаемая типология конфликтов соответствует критериям, предложенным К. Боулдингом, рассматривавшим в качестве их главных субъектов личность, группу и организацшо. В то же время ролевая специфика деятельности этих субъектов (и их отношений) позволяет говорить о следующих видах их взаимной конкуренции:

1. Конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами);

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями частного сектора;

З. Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления государством;

4. Конфликты между центральными, региональными и местными органами государственного управления;

5. Конфликты внутри и государственных организаций, и учреждений;

6. Неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями.

Обратимся теперь к краткой характеристике обозначенных нами конфликтов.

Конфликты между между политическими и административным структурами государства

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

Конфликты между политическими и административным структурами государства выражают различие двоякого характера ориентаций управленческой системы: т.е. принципов и критериев, ориентирующих деятельность государственных институтов (а, следовательно, и определяющих соответствующие им цели и средства их достижения) на власть или же на, условно говоря, рационально-предметное регулирование тех илы иных разновидностей общественных отношений. Так как проблема взаимоотношений политического и государственного уровней управления уже частигшо описывалась в данной работе, укажем лишь на некоторые аспекты данного типа противоречий.

На практике такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы государственного управления отклокаются от своего функционального предназначения (а, следовательно, и от определенных для них способов выполнения их работниками своих профессиональных задач), и переходят к политическим методам достижения целей и регулирования той или иной сферы общественной жизни (т.е. используют методы внеэкономического принуждения и соответствующего обеспечения чьих-то групповых интересов). Или же - при систематическом нарушении ведомствами законов государства или ненадлежащем выполнении своих обязанностей, провоцирующем социально ощутимые формы общественного протеста. Эти конфликтные ситуации формируются и тогда, когда политики строят и осуществляют планы реорганизации государственного аппарата, не обращая внимания на нужды и интересы государственных служащих.

В отдельных случаях такие конфликты могут принимать весьма острые формы. Когда, например, отдельные ведомства пытаются занимать позиции, в корне противоположные политическому курсу режима. Такие возможности прежде всего существуют в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается активному давленшо со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. (В этой связи можно вспомнить, как глава Госкомимущества РФ в 1994 г. открыто выступил против курса Президента и правительства в области приватизации). При этом могут возникать и усложненные варианты, когда, к примеру, отдельные ведомства могут поддерживать линшо•законодательных органов вопреки позиции исполнительных, и наоборот. Чисто теоретически такая ситуация может принести даже к падению политическою режима. Однако, на практике политики быстро отрезвляют зарвавшихся чиновников.

Возникновение даже малейшей угрозы стабильности правящему режиму со стороны государственных органов, как правило, оперативно ликвидируется при помощи рычагов вертикального давления и неразрывно связанной с ними персональной ответственности государственных администраторов. Если же “мятежные” ведомства поддерживаются оппозицией или же конфликт имеет место в преддверии очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти имеет возможность перерасти в открытое политическое противоборство (т.е. поменять свои значения), где у административных структур появляются шансы на выигрыш.

Однако в целом подобные конфликты вес же быстро гасятся политическими структурами, не допускающими отклонений государственных органов от курса режима. Чаще всего эти противоречил разрешаются в виде реорганизации министерств и кадровых назначений. В то же время, учитывая, особую деликатность взаимоотношений политического и государственно-административного уровней управления, конфликты между ними редко проявляются в громкой, публичной форме.

Надо иметь ввиду и то, что в настоящее время ряд высших и средних чиновников в центральных органах государственного управления по долгу службы вынуждены решать задачи, имеющие политический характер. Поэтому в их деятельности естественным образом переплетаются ценности макроэкономического и политического видения проблем. Тем самым эти чиновники де факто “перехватывают” функции политической элиты, В результате в сложноорганизованных обществах объективно складываются механизмы, снижающие вероятность возникновения конфликтов вышестоящего типа.

Кон фликты между организациями государственного и частного сектора

В конфликтах второго типа, напротив, государствснные органы являются стороной, обладающей большими возможностями для их разрешения в свою пользу (в частности, за счет своей организованности,компетенции аппарата, статуса и т. д.). В данном случае, как правило, возникают два типа противоречий между органами государственного управления н подчиненными им государственными предприятиями (плюс к этому и противоречия между юс предприятиями), а также между государственными учреждениями и частным сектором.

Так, в первом случае главным источником противоречий являются взаимно противоположные стремления одних усилить свой контроль над подчиненными, а других - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств. Чаще всего эти конфликты продуцируются сложившейся системой хозяйствования и активностью групп интересов, представляющих различные категории госслужащих (врачей, учителей, пожарников и проч.). Как правило, развитие и урегулирование этих конфликтов носит по преимуществу институализированный характер и хотя могут сопровожцаться порой весьма бурными формами протеста снизу, достаточно легко улаживаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав сторон.

Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причины могут быть связаны с частичным исполнением государством своих обязанностей (например, по охране правопорядка, осуществленшо финансового надзора ит.д.), усилением монополизма на рынке определенных услуг и

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

52

криминализации в деятельности государственных органов, распространением несанкционированных государством способов экономической деятельности частных предприятии и проч.. Поскольку частный сектор менее сплочен и организован, а в ряде стран - таких, как Россия, - судебный арбитраж эффективно используется крайне редко, государственные структуры оказываются нередко победителями даже в тех случаях, где их оппонент является незаконно потерпевыiей стороной (например, сталкывающийся с фактами взяточничества, коррупции в государственном аппарате). Такого рода конфликты нередко сопровождаются усилением моральной напряженности между государством и гражданским обществом.

Урегулирование данного типа конфликтов зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных органов и усиления организованности частного сектора (например, образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанции и т.д. ), а с другой - от возможного образования различного рода коалиций между этими сегментами общества, для решения конкретных общественных задач.

Внутриадминистративные конфликты

Третий тип конфликтов наиболее характерен для госдарственно-административной сферы. Это не только самые распространенные, но и самые структурированные конфликты. Время устойчивого и стабильного развития государства весьма выпукло обозначило источники возникновения, механизм урегулирования, а также другие их важнейшие параметры. Среди этого типа видов конкурентного взаимодействия, как правило, различают:

а) конфликты, чьими источниками является борьба за ослабление зависимости от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративные интересы своих служащих, различия в статусных и текущих полномочиях (объем функций в управлении, моральное признание и престиж и др.). Как верно заметил еще Б Гурней12 эти противоречия ‘зачастую являются лишь отражением частичного противоречия целей, преследуемых правительством (усиление могущества и престижа страны с одной стороны, и экономическим ростом и стабилизацией экономической конъюнктуры - с другой)”. Особо остро эти конфликты протекают в период организационных преобразований государственного аппарата. Причем предметом борьбы могут быть не только требования увеличения ресурсов (например, со стороны ведомств, требующих крупных вложений), но и сужения полномочий, желание отдельных министерств, ведомств, организаций уйти от ответственности (применительно к решению той или иной проблемы);

Ь) борьба за долю ведомства (организации) в бюджете. Как подчеркивают теоретики и практики управления государством, именно от той доли средств. которую контролирует то или иное ведомство (организация) зависит его вес и авторитет в государственном секторе;

противоречия между органами, выполняющими координирующие функции (например, министерством экономики) и отраслевыми министерствами (министерствами электронной промышленности, приборостроения и проч.).

Как правило,. причины этих конфликтов тщательно маскируются. да и вообще эти внутрикорпоративные связи мало афишируются и почти не подотчетны общественности.

Ак[ежуровневые конфликт ы

С одной стороны, разновидностью только что отмеченных, а с другой - достаточно специфическим видом противоречий являются межуровневые конфликты (между центральными, региональными и местными органами государственного управления). В первую очередь в их основе лежат специфические интересы населения соответствующих территорий, различающихся как по масштабам, так и по остроте проявлений. Территориальная и физическая разобщенность одних и тех же органов управления может стимулировать противоречия в подходах к реализации как общегосударственных решений (а на местах, как известно, не всегда верно понимают мотивы их принятия), так и решений местного значения (в связи с тем, например, что на “верху” плохо учитывают местная специфика).

для урегулирования противоречий, вызванных дедентрализацией управления, большими возможностями обладают механизмы иерархического подчинения государственных органов При этом усилсние полномочий нижестоящих органов создаст возможность разноречивого использования законов и распоряжений верхов (вплоть до их неадекватного применения) Это способствует также и тому, что местные традиции и интересы пытаются доминировать в решении общсфсдсральных вопросов Правда и чрезмерное возвышение Центра создаст не меньше противоречий например, даже там, где это необходимо, при решении конкретных вопросов могут не учитываться местные особенности.

Серьезное влияние на обострение (снижение напряженности) отношений органов власти разных уровней оказывают умонастроения соответствующих слоев бюрократии. Как правило, представители нижестоящих структур оказываются в более незавидном положении, с ними редко консультируются даже по делам территорий, не всегда увсдомляют о готовящихся решениях и вообще поглядывают сверху вниз. Это создаст дополнительные источники

12 Гурней. Введение в науку управления, М, 1969, с. 295.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

53

напряжения, зачастую усугубляющие противоречия между этими институтами государства.

Лучший способ урегулирования данного типа конфликтов состоит в налаживании устойчивых двусторонних связей, постоянном уточнении виимныч полномочий по различным вопросам общественной жизни в соответствии со спецификой условий и временем развития (что трсбует коррекции законов и даже положений Конституции), налажмваншi бесперебойного информирования сторон необходимыми ятя соответствующих решений сведениями.

Внутриорганизационные конфликты

Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях мало чем по природе своей отличаются от противоречий, возникающих в организациях частного сектора. В качестве основных разновидностей этого типа конкурентного взаимодействия можно вьщелить конфликты между структурными звеньями и организацией в целом, между отдельными - в том числе линейными и функциональными, иерархгчески подчиненными и не находящимися в вертикальном соподгшнении - подразделениями, ролевыми и фактическими свойствами субъектов управления Особой разновидностью внутриорганизационных конфликтов выступают различия стилей, традиций, культур и других неинституциональных и неформальных элементов служебной деятельности.

Как можно заметить, основной причиной столкновения сторон здесь выступают различия в целях разнообразных

- в том числе и организационно неоформленных - групп. даже у самой организации в целом могут одновременно существовать различные целевые устремления, которые способны создавать напряженность в отношениях ее структурных частей Например, сегодня в России какая-нибудь военная организация призвана не только повышать свою боеготовность, но н воспитывать личный состав, а также, учитывая экономическую ситуацшо, еще н бороться за свое материальное благополучие, изыскивая для этого нередко и противозаконные средства (например, путем продажи военной техники гражданскому сектору под видом списания) Понятно, что эти, не всегда легко совместимые, цели создают реальное разбалансирование статусов и положение подразделений, отвечающих за реализацшо той или иной цели Таким образом, помимо “естественных” противоречий, вызванных конкуренцией отдельных структурных подразделений, к примеру, за ресурсы и собственные полномочия внутри организации, здесь появляются и конфликты между теми или иными составными частями с организацией в целом.

За дивергенцией целей в организации явственно просматриваются и различия в мотивации групп служащих (в том числе и групп должностных лиц) Различия в мотивации, порождающие - как их называют специалисты - “аппстенционно-авсрсионныс конфликты”.13

Разные государственные органы по-разному привлекают людей Одни настроены на служебное продвижение, другие - на устойчивое получение денежного вознаграждения, третьи - на престиж, четвертые - на корыстное использование служебных прерогатив и т д. Так или иначе, но групповые мотивации служащих, могут не только конфликтовать между собой, оспаривая приоритеты в понимании служебного долга или диссонировать с целями деятельности отдельных подразделений, но и не соответствовать целям и приоритетам работы всей организации в целом.

Весьма своеобразный опенок в конкуренцшо целей привносят и отношения линейных и функциональных (штабных) подразделений организации. По сути конфликт между административными лицами и специалистами (в области финансового учета, руководства исследовательскими работами, управления персоналом и проч.) отражает их взаимные желания обеспечить свое решающее влияние при принятии принципиальных для организации решений.

Известно, что и те, идрушевечнос)бвинякядрутдругав узости мышления, неспособности профессионально ставить задачи развития организации, недисциплинированности, диктате и других грехах, свидетельствующих на деле лишь о том, что должностные рлководитсли и тех, и других подразделений пытаются усилить свою автономность и самостоятельность в рамках целого

Следует иметь в виду, что во многих ведомствах разрастание управленческой бюрократии чаще всего связывается с увеличением служб специалистов. Причем в ряде случаев на эти министерские службы возлагается руководство соответствующими подразделениями в масштабе всего ведомства. Понятно поэтому, что такое количественное н функциональное расширение штабных струкуур может способствовать фактическому ограничению прерогатив линейных руководителсй. Однако, усиление напряженности в отношениях этих типов подразделений возникает и в том случае, если общее руководство за разрастающимися службами спецов возлагается на администра гивное руководство. Явная в этих случаях перегрузка руководителей также способствует интенсификации трении между ними.

Многие ученые полагают, что преодолеть наиболее разрушите чьныс последствия дивергенции целей, усилить совместимость групповых устремлений с целями всей организации возможно за счет объединительных возможностей руководителей или соответствующих коллегиальных органов (комиссий, комитетов, связанных групп). Р. Ликкерт считал, что руководящие структуры, выполняя “функцшо соединительной оси’, способны де-факто объединить разноречивые интенции конкурентов, те. совместить дифференциацшо ролей с интеграцией целей

Особый разговор - о специфике и влиянии на жизнь и деятельность государственных организаций конфликтов, порожденных неформальными факторами Более обстоятельный анализ неинстигуалкзи-рованной сферы

13 См.: Б.Шваяъбе, ХШвальбе. Личность, карьера, успех, И, 1993, с. 155.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

54

государственного управления состоится чуть ниже. Примешггсльяо же к подобного рода конфликтам надо сказать следующее Прежде всего, конфликты, порожденные расхождением тех или иных воззрений, ценностей, установок и прочих проявлений сознания служащих, могут иметь внеролевой характер и поэтому транслировать в государственные организации те идеологические, политические, культурные н иные противоречия, которые складываются в социальной среде. Через них государственно-административная сфера обретает источник привнесеннъiх противоречий, которые могут в тех или иных условиях превысить рамки ролевых ограничений и определить характер исполнения служащими своих функций В этой связи можно вспочшить о массовом саботаже российских чиновников в 1917-1918 подах, протестовавпшх против прихода к власти коммунистов, многочисленные фак-ты (правда не в России) отставок высокопоставленных чиновников, не согласных с подходом правительства к решеншо национальных конфликтов и т.д. В силу таких же - по природе - причин работник, потрясенный какими-либо семейными проблемами (разводом, смертью близкого человека и др) также будет не в состоянии надлежащим образом исполнять свои профессиональныс обязанности

для урегулирования и контролирования подобных конфликтов необходимы средства и механизмы, которые лежат вне сферы досягаемости государственных организаций. Поэтому последние могут лишь частично смягчать течение или нейтрализовывать последствия данных конфликтов

Правда, более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, свидетельствующие о той или иной степени восприятия служащими сложившимися в них профессиональных кодексов, культурных норм, писанных и исписанных традиций, обычаев, ритуалов и проч. Одним словом, речь идет о разнообразных проявлениях противоречий, связанных с приобщенностью госслужащего к тому или иному формальному и неформальному коллективу. Если идентификация касается ролевых групп, то эти культурные по сути конфликты являются одним из внутренних источников саморазвития организации и усиления ее интсгративных качеств.

Те же самые следствия вызывают конфликты, обусловленные динамикой вхождения, врастания служащих в неформальные группировки, ориентированные на цели и принципы деятельности организации (и ее структурных подразделений).

Более серьезные формы конкурентных взаимоотношений возникают в тех, случаях, когда служащий начинает ориентироваться на нормы неформальных групп, чьи цели расходятся с целями организации в целом или его структурных подразделений.

Еще одной разновидностью данного типа конфликтов выступают противоречия, коренящиеся в межличностных (межгрупповых) отношениях. В государственных учреждениях нередко конкурируют вьшускники разных учебных заведений, династий, научных школ; людей, лояльных к разным руководителям, существует и антипатия соперников в романтических отношениях с коллегами, неприязнь людей, просто обладающих разным темпераментом и т д.

Чисто функционально подобные конфликты могут усиливать служебные противоречия внутри орпшшадии и даже между целыми ведомствами (например, за счет личной нсприяши руководителей). Однако, устранение этого негативного межлгчностного фактора, наiiрогиз, может самым благотворным обраюм скашъся на существовании структурных конфликтов.

З Технологии управления ыонфлиытами

Общее и особенное в формировании технологий управления конфликтами

Воплощение государством стремления к стабильности и порядку придает особое значение поиску форм контроля за течением конфликтов, а также путей их урегулирования или разрешения. Если не учитывать нетипгчные факты стремления отдельных чиновников или структур обострить имеющиеся конфликты для возможного получения в будущем сомнительных дивидснтов, то следует прижать, что в большинстве своем государственные структуры заинтересованы в снижении остроты противоречий и нахождении эффективных технологий их урегулирования и разрешения. Причем поиск подобных технологий, как правило, осуществляется в русле стратегии сотрудничества и достижения компромиссов.

Разработка и оптимизация технологий управления конфликтами опирается на разные методики действий Например, существенное распространение получили положения так называемого “инженерного” подхода, рассматривающего каждый конфликт как ситуацию, которая требует сознательной достройки либо строения обеспечивающей его органигицион-ной структуры, либо в сфере деятельности конкретных субъектов, либо в области мышления последних и т.д. Сушесгвснньпi значением обладают и идеи “гуманитарной” парадигмы, предполагающей активное сближение сторон-участников конфликта на основе широкого использования посредников, проведения всесторонних консультаций и экспертиз Нельзя не опмегить и установки собственно “управленческого” подхода. рассматривающею в качестве центрального звена контролирчющих действий постановку перед конфликтующими сторонами таких специфических ладан, которые бы сближали их позиции и позволяли при этом достигагъ собственные цели Весьма эффективна при разрешении административных конфликтов и “переговорная” стратегия, ориентирующая на такие контакты сторон. которые открывали бы им определенный доступ к ресурсам партнера.

Однако, работа на основе этих методик так или иначе подразумевает решение ряда унивсрсальных задач, к которым, в частности, относятся воспрепятствованисе возникновения конфликта или переходу его в такую фазу и

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

55

состояние, которые значительно увеличивают социальную цену за его урегулирование, выведение всех латентных, теневых, неявных конфликтов в открытую форму, для того чтобы уменьшить неконтролируемые процессы и следствия того или иного взаимодсйсгвня, избежать внезапных, обвальных потрясений, на которые невозможно будет правильно и оперативно реагировать, минимизация степени социального возбуждения, вызываемого течением конфликта в смежных областях жизни и деятельности, с тем, чтобы не сдетонироватъ более широкие потряосниа, на урегулированис которых потребуется тратить дополнительные ресурсы и энергшо Эти универсальные цели, лежащие в основании стратегии управления конфликтами, неизбежно конкретизируются в соответствии с основной установкой, которую должны осознавать управляющие, а именно нацелена ли их деятельность на урегулирование или на разрешение противоречий Урегулирование, в частности, предполагает снятие остроты противоборства сторон, а также стремление субъекта управления избежать наиболее негативных (для себя или государства в целом) последствий. Оно может быть полным иди частичным Однако, в любом случае достигаемый мсжду сторонами компромисс не может устранить причин конфликта, сохратвiя тем самым определенную вероятность нового обострения уже урегулированных отношений. Разрешение же конфликта предполагает исчерпание самого предмета спора или такое изменение ситуации и обстоятельств, которое породнло бы бесконфликтные отношения сторон, отношения партнерства, исключило опасность рецидива разногласий.

Этапы урегулирования и разрешения конфликтов

В практике действий не только государственных, но и организаций частного сектора значительное распространение получило формирование управленческих технологий на основании выделения определенных фаз эволюции и развития конфликтов. Определяемые таким обраюм этапы управления конфликтами как раз и демонстрируют специфику тех задач, выполнение которых необходимо для урегулирования или разрешения различных видов конкурентного взаимодействия сторон. Одни специалисты в этой связи предпочитают говорить о необходимости выделения этапов: институализации (предполагающий установление развития противоречий в рамках определенных, облегчающих контроль за их течением единых норм и стандартов деятельности сторон), легитимизации (т.е. узаконения

- в том числе и со стороны государства - норм взаимодсйсгвия субъектов), структурирования конфликтующих групп (означающий выделение ключевых фигур, излагающих сформултрованные позиции от лица сторон-участников конфликта) и редукции конфликтов (ведущий к последовательному ослабленшо конкуренции за счет перевода противоречий на другой социальный или оргашоационный уровни). С точки зрения сторонников этих позиций, такой подход дает возможность последовательно снижать степень противостояния сторон, создавая предпосылки для эффективных переговоров между ними и превращения противников в союзников и партнеров. другие ученые делают упор при разработке технологий управления конфликтами на решение задач, вытекающих из этапов естественной эволюции и развития противоречий между теми или иными субъектами Тем самым выделяются этапы возникновения, развития и окончания конфликта.

На первом из них в качестве главных задач, предполагающих установление контроля за ситуацией, вьщеляются:

установление подлинных причин разногласий и противоречий и отделение их от повода возникновение спора, оценка характера конфликта; определение правил и норм взаимодействия сторон; создание благоприятных внешних условий для проистечения конфликта, а также целый ряд специальных технических проблем (обеспечение надлежащих материальных ресурсов для управления ситуацией, установление соответствующих комму никаций, подготовка умелых кадров и т.д.).

Второй этап предполагает отслеживание и влияние управляющих на значительно большее число факторов, воздействующих на ситуацшо. Расширяя информационное поле контроля, необходимо уточнить образы и позиции конфликтующих сторон (а кое в чем и пересмотреть их по сравнению с начальным этапом действий), постараться проникнуть в подлинные замыслы последних и раскрытъ их возможную тактику, определить ограничсния собственной линии поведения, патдсрживая при этом конвенциональный стиль взаимоотношсний субъектов. Главной задачей здесь является сближение позиции сторон и нахождение средств целенаправленного влияния на их позиции по отношеншо друг к другу. Соответственно, чтобы поддерживать признанную целесообразной тактику действий, необходимо совершенствовать организационную структуру управляющей системы, изменять способы комм\никацнонного взаимодействия, поддерживать действие правовых и моральных норм и т д.

На завершающем этапе решение задач и применение контролирующих процедур зависит от двух вариантов развития событий либо конфликт движется по пути примирения сторон, либо несмотря на все усилия, складывается тупиковая ситуация, т.е. выявляется непримиримость позиций субъектов В последнем случае целесообразно повторить все обозначенные действия еще раз, учитывая измененные внешние и внутренние параметры развития конфликта И так до тех пор, пока эти усилия (или течение времени) не приведут к успеху.

Примирение же конфликтующих сторон может носить либо характер разрешения, либо полного или частичного

урегулирования спора. При этом подобный ход событий может стать итогом как принудительного, так и мирного

сближения позиций сторон. Поэтому главная проблема, стоящая на данном этапе - это нахождение тех средств и

методов регулирования. которые бы соответствовали основополагающим тенденциям рашития спора сторон. Говоря о

мирном урегулировании конфликта, следует назвать следующие пути (предполагающие и соответствующие процедуры)

примирения сторон достижение компромисса на основе сохранения исходных позиций, соглашение основанное на

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

56

взаимных уступках или за счет истощенкя ресурсов одной или «скольких сторон, а также сближение позиций на основе обретенного в ходе спора взаимного уважения и понимания субъектами позиций друг друга. Принудительное же примирение предполагает нахождение одной из сторон дополнительных, вызывающих превосходство, ресурсов или же изошщшо соперника, а может быть и полное его хунгчгожение» (например, увольнение человека из организации или упразднение каюнхъiшбо ведомства), предполагающее установление мира в отсутствие противника.

Таким образом, как можно заметить, решение определенных задач, соответствутощих тем или иным стадиям развертывания конфликта, дает возможность не только контролировать его протекание, но и приходить к определенным итоговым результатам. Контроль же за конфликтами дает способным осуществить его людям неоспоримые преимущества в управлении процессами государственно-административной сферы.

ИНФОРМАЦИЯ И КОММУНИКАЦИЯ В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВОМ