1. Теория рациональной бюрократии

Понятие и черты бюрократического управления

Макс Вебер (1864-1920) изучал различия и взаимосвязи между тремя основными сферами общественной жизни, сферой власти, сферой экономики и сферой ценностей. Особое значение он придавал зависимостям между властью, т.е. отношеншо между управляющим и управляемым, при котором первый может навязать второму свою волю путем обязывающих приказов, и ее легитимацией, т.е. ценностному, культурному аспекту общественных связей. Вебер показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых. Заслуга Вебера состояла в детальном анализе исторических способов легитимации господства, в результате которого он вьщелил три идеальных типа господства, объяскающих причины подчинения управляемых управлiiощим -традиционное господство, харизматическое господство, легальное господство.

Традиционное господство опирается на веру подданных в то, что подчиняться правителям необходимо, поскольку так велит традиция Правители в отношениях с подчиненными обладают правами и положением господ над слугами. Их власть однако ограничена освященными традицией нормами, на которые в то же время опирается и само их господство “Правитель, который нарушал бы традиции без препятствий и ограничений, подвергал бы опасности законность собственной власти, которая опирается исключительно на силу традиций.

Харизматическое господство основывается на личностных качествах и привлекательности лидеров. Греческий термин харизма означает у Вебера какое-то необыкновенное качество, дар которым обладают люди или предметы Харизматический вождь - некто, чье господство над другими зиждется на их вере в его необыкновенные, магические свойства.

Харизматический вождь призван выполнять какую-то необыкновенную, ему предназначенную миссию и во имя этого имеет право на послушание Как и в традиционном господстве, власть опирается здесь на качества правителя, а не на безличные права. Но в отличие от традиционного господства она есть не следствие того, что так всегда было, а результат убеждения, что харизматический вождь вносит нечто новое: революционный вождь - изменяет существующее положение; дачьновидный государственный деятель - спасает страну от кризиса; религиозный или квазирелигиозный пророк - дает каждому то, в чем он нуждается.

Традиционное и харизматгческое господство для Вебера -отправные пункты анализа легального господства как характерной черты современной Западной цивилизации. Легальное господство (рационально-правовая власть) - это господство права: как само существование власти, так и сфера ее действия зависят от установленных людьми позитивных прав - принцип правового рационализма. Основные черты системы легального господства состоят в следующем:

1. Любая норма может быть введена как право и предполагается, что с нею будут считаться все, кто подчинен власти;

2. Право является комплексом абстрактных законов, а его действие заключается в применении абстрактных законов к конкретным случаям;

З. Люди, стоящие у власти, являются не самостоятельными правителями, а вышестоящими исполнителями определенных правом обязанностей в четко определенный период;

4. Управляемые есть свободные граждане, обязанные подчиняться праву, а не подданные, обязанные подчиняться правителю, который использует это право.

Легально-рациональное господство служило для Вебера основой концепции бюрократии как метода рациональной организации общества. В рамках рационально-правовой власти подчинение вытекает из законно установленного внеличного порядка, иными словами, из такой правовой системы, в которой приказы отдаются и выполняются благодаря власти, которой обладает должностное лицо, представляющее бюрократию. Вебер считал,, что бюрократическая система потенциально выше систем, основанных на харизматической или традиционной власти. Бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления императивного управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формачьных правил со следующими характеристиками:

• правила известны всем;

• цель правил ясна, они основаны на четкой взаимосвязи причины и следствия;

• должно быть ясно, когда правила должны применяться;

• возможность их субъективного толкования должна быть ограничена;

• четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

Это позволяет добиться исключительно высокого уровня предсказуемости результатов деятельности рациональной бюрократии.

Таким образом, согласно М.Всбсру. бюрократия осуществляет правление через бюро. т.е. в силу своего официального положения. Бюрократическая система предполагает резкое различие между официальным лицом как личностью и его служебным положением: личность принимает решения, повинуясь бсзличностным связям - правам и ответственности, делегированным ее

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

ЫЮ:й$1вс1.$ра.iii$и.айIiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

20

положению. Такое делегирование власти (полномочий) означает централизованный, иерархический тип принятия решений. Профессиональная квалификация, дипломы об образовании составляют основу продвижения на более высокие посты. По М.Веберу характерными чертами бюрократического управления являются следующие:

• Иерархия. Каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

• Постоянность. Должность представляет собой постоянное занятие по найму, с перспективой регулярного служебного продвижения.

• Безличность, Работа выполняется в соответствии с предписанными правилами (инструкциями), без произвола и предпочтений, каждое официальное действие протоколируется.

• Опытность, Должностные лица подбираются на основе своих качеств, их готовят к выполнению служебных функций; они контролируют доступ к информации, содержащейся в служебных досье.

Признаки бюрократии

Из данных характерных черт бюрократического управления вытекают признаки бюрократии как слоя государственных служащих.

1. Бюрократы лично свободны и подчиняются власти только в соответствии со своими й’неличными служебными обязанностями.

Предполагается четкое разделение труда по позициям, делающие возможной высокую степень специализации. Специализация в свою очередь способствует повышению квалификации служебного персонала как непосредственно, так и опосредованно через возможность найма сотрудников на основе их производственных качеств.

2. Бюрократы организованы в четко определенные должностные иерархии.

Власть и ответственность каждого функционера составляет лишь часть всей иерархии власти и являются производными от этой иерархии. Начальник обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря месту, занимаемому им в иерархии власти. Обычно такая иерархкя имеет форму пирамиды, в которой каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим как за свои собственные решения и действия, так и за решения и действия своих подчиненных и в которой каждое должностное лицо располагает властью над теми, кто находится ниже его. Величина власти начальника над подчиненными четко обозначена.

З. Каждая должность обладает четко определенной сферой компетенции, зафиксированной в инструкции.

Решения и действия должностных лиц управляются формально установленной системой инструкций. В принципе деятельность в таких административных организациях означает применение этих общих инструкций к конкретным ситуациям. Инструкции обеспечивают единообразие деятельности и вместе со структурой власти дают возможность координировать ее различные виды. Они обеспечивают также непрерывность деятельности независимо от изменений в штатах, поддерживая таким образом стабильность, которая отсутствует во многих других типах групп или коллективов (например, в социальных движениях).

4. Каждая должностная вакансия заполняется на основе свободно договорных отношений.

должностные лица в своих контактах с клиентами и другими должностным лицами обязаны руководствоваться безличностной ориентацией. Безличность и беспристрастность призваны предохранить рациональность суждений сотрудников при выполнении ими своих обязанностей от влияния личных чувств и настроений.

Чтобы безличная дисциплина иер архи ческой бюрократии не вызывала отчуждение ее членов, они должны быть спокойны за свою карьеру, что уменьшает их отчуждение и повышает лояльность по отношеншо к организации.

5. Кандидаты на должности отбираются на основе их технической квалификации.

В наиболее рациональных случаях кандидаты должны держать экзамены или предъявлять соответствующие документы об образовании, либо выполнять оба этих требования.

6. Бюрократы получают фиксированную заработную плату и имеют право на пенсию.

Зарплата, как правило, определяете» ступенью. занимаемой на иерархической лестнице. Система зарплаты для бюрократов является не только инструментом для улучшения административного управления, но н источником их политических обязательств. Когда должностные лица действительно зависят от зарплаты, они делают личную ставку на способность государства функционировать. Политические провалы государства оборачиваются личными потерями для государственных служащих.

7 Должностные функции рассматриваются как единственное, в крайнем случае, как основное занятие.

Бюрократ работает на своем посту постоянно, а не от случая к случаю.

8. Должность связана с карьерным продвижением на основе стажа или заслуг, либо того и другого.

Продвижение по службе зависит от оценки, даваемой вышестоящим должностным лицом. Типичное должностное лицо - это сотрудник, занятый в данной организации полный рабочий день и на всю жизнь связывающий свои надежды на продвижение с данным учреждением. Наем служащих основывается на производственных качествах кандидатов, а не на политических, семенных и других связях.

9. должностное лицо полностью отстранено от владения средствами управления, оно не может присвоить себе свою должность.

Средства. служащие для исполнения функций управления. составляют собственность организации (государства). а не личную собственность отдельных администраторов; последние обязаны отчитываться за способы применения средств, которыми они располагают для осуществления управленческих функций. То же относится и к их служебным местам и должностям, которые не являются личной собстматериал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

венностью тех, кто их занимает, следовательно они не могут быть проданы, подарены или переданы по наследству.

10. Оно должно подчиняться жесткой и постоянной дисциплине не, выполнение должностных обязанностей должно контролироваться.

Строго формализованные процедуры отбора, продвижения и наказания чиновников направлены на обеспечение беспристрастности в оценке деятельности служащих, защищают от произвольного увольнения и других ущемлений прав чиновников. Эти процедуры исходят из принципа политической нейтралъности профессиональных государственных служащих. Вебер подчеркивал отличие чиновника от политика: первый не должен бороться. У него действует иной принцип ответственности. Функционер обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря месту, занимаемому им в иерархии власти.

Взгляды Вебера на основные различия между политиками к администраторами отражает следующая таблица.:

Условия для формирования рациональной бюрократии

На современном этапе критерии рациональности проявляются в неких общих требованиях, имеющих своей целью условия для формирование честного, компетентного и

дисциплинированного аппарата государственных служащих. Таких общих требований три. Все они достаточны просты в формулировках, однако вызывают существенные трудности при попытках реализовать их в полной мере. Первое требование можно сформулировать следующим образом: управление государственной службой строится на основе системы заслуг, что означает организацию деятельности государственной администрации в соотношении с заслугами тех, кто работает в ее рамках и подразумевает, что критерием оценки деятельности работников является ответственность за достижение целей, которые обусловлены их положением в государственном аппарате.

Эта система заслуг имеет несколько основных заслуг.

Во-первых, - это принятие на государственную службу лишь в результате определенной системы экзаменов вне зависимости от личных симпатий и личных отношений, а исключительно на основе квалификации

Во-вторых, продвижение по службе происходит лишь на основе оценки той работы, за которую сотрудник отвечал раньше. В соответствии с этой системой каждый год проводится оценка дсятсльности того или иного служащего в зависимости от того, за какие задачи он отвечал в прсдыущем году.

В-третьих. в государственной администрации не должно происходить смешения государственных и личных интересов того или иного государственного служащего. Идея сама по себе проста, но реализовать ее довольно сложно. Например, если служащий министерства финансов является в то же время консультантом частного банка, то неизбежен конфликт интересов между этими двумя направлениями работы одного человека. Во многих странах существует правило обязательного декларирования государственными служащими всех источников доходов. В США требуют от кандидата на работу в государственных органов отказа от акций государственных компаний, если он владеет таковыми.

В-чствсртых, государственная администрация должна быть открыта н неукоснительно соблюдать принцип гласности в своей работе. Это требование включает в себя право граждан на получение информации н право средств массовой информации на свободу слова.

В-пятых, необходимо существование независимого органа для расследования и разрешения различных споров и конфликтов внутри государственной администрации. Государственные служащие должны иметь возможность обратиться в организацию, которая была бы независима от существующих вертикальных связей внутри государственной службы и, одновременно, компетентна в разрешении проблем, сопровождающихся нарушением этики и законов.

Второе требование заключается в следующем: необходимо реализовать принцип жесткой вертикальной иерархии, когда правительство отвечает за деятельность государственной службы.

Правительство должно определять цели политики, составлять определенные задачи, разрабатывать методы решения этих задач и критерии их фактической реализации. Тем самым правительство сможет давать определенные импульсы и управлять веси организацией государственной администрации для реализации поставленных им политических задач. Не может быть эффективной деятельность бюрократии при автономности каждого министерства и каждого департамента, когда чрезвычайно сложно контролировать и оценивать, что они делают. Как в президентской системе США, так и в парламентской системе Великобритания это требование жесткой вертикальной иерархии поддерживается к соблюдается. В США Президент наiiрямую назначает министров. Он может уволить любого из своих министров или его заместителей. Соответственно министр может уволить своих заместителей. В Великобритании парламент полномочен объявить вотум недоверия всему правительству, но в то же время он не может вторгаться в практическую работу того или иного министра.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

Политики - стремятся пере делать мир	Бюрократы заинтересованы в его неизменности -
Политики ставят широкомасштабные задачи	Бюрократы сталкиваются с проблемами технической и административной осуществимости

22

Третье требование: должна существовать определенная система награждения для тех чиновников,. которые достигли высоких результатов и, наоборот, отсутствие высоких результатов должно подразумевать отсутствие каких-либо награждений. Если зарплата чиновников является относительно невысокой в слабо связано с результатами их деятельности, то это еще не значит, как в частной сфере, что наиболее способные работники не будут поступать на работу в такие организации. Льготы и привилегии, которые обычно имеют государственные служащие могут первоначально привлекать одаренных работников. Однако, обычно, после довольно непродолжительной работы на государственной службе, позволяющей получить определенный статус н связи, такие работники уходят в частный бизнес, где получают гораздо более высокие доходы.

2. Сбои в работе бюрократии

При благоприятных внешних условиях от таких государственных учреждений как, например, служба страхования или служба иммиграции, можно, ожидать их соответствия изложенному выше набору требований, т.е при одинаковых обстоятельствах к людям будут относиться внимательно и одинаково.

Но существует много участков государственной службы, где вряд ли можно найти веберовские идеальные типы бюрократии. Например, в службе здравоохранения или в местных социальных службах технические специалисты (врачи или социальные работники, так же как и учителя, полицейские) осуществляют значительное влияние в ходе припиши решений, не будучи подвержены сильному иерархическому контролю сверху. Они (имеют возможность проявлять значительную личную инициативу при исполнении своих обязанностей.

Вебер подчеркивал, что рационально-правовая бюрократия лишь потенциально является самой эффективной формой управления. Если ввести и рациональную организацшо самую динамичную переменную - людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. В соответствии с теорией рационального выбора у различных слоев бюрократии могут существенно отличаться институциональные условия социального выбора, что создает противоречия при реализации стремления максимально удовлетворить свой интерес.

Отсюда возникают условия для неизбежных сбоев в работе бюрократии. Эти изъяны бюрократии можно разделить на два типа. Первый тип - сбои бюрократии, связанные с особенностью бюрократических организаций. Второй тип - сбои бюрократии, связанные с особенностью ее статуса как социальной группы.

Сбои бюрократии, связанные с особенностью бюрократических организаций.

В бюрократических организациях продвижение с одного иерархического уровня на другой происходит путем открытого соревновательного экзамена. Таким образом, личные качества человека и его служебные достижения не принимаются во внимание. Равным образом, если человек перемещается внутри одного уровня иерархии, то такое перемещение регулируется принципом стажа, и никакие другие факторы здесь не вмешиваются. В результате оказывается, что индивидуумы лишаются пространства для проявления инициативы, поскольку существует набором внешних правил, строго регламентирующих способ действий чиновников. Кроме того, любой чиновник, когда это соответствует его интересам, может, ссылаясь на правила, не выполнять указания начальника.

Есть и другие факторы, благодаря которым свобода действий все более и более сокращается. Процесс принятия решения, выработки правил, их изменения или интерпретации все дальше и дальше удаляется от места, где они выполiэоiются. Жесткость организации растет., обновление тормозится, лица принимающие решения и находящиеся на верхнем уровне организации концентрируются скорее на решении внутренних вопросов, чем на налаживании связей между организацией и ее окружением. А те люди, у которых знания и информация находятся, так сказать, на кончиках пальцев”. люди, непосредственно “делающие дело”, выключаются из процесса принятия решений и разработки правил. Таким образом, первая причина возможных сбоев - это правила, которые становятся самоцелью.

Вторая причина заключается в подмене цели государственной организации, устанавливаемой извне в соответствии с общественными нуждами, целями отдельных групп служащих. Таким образом, государственные (общественные) цели замекаются частными (групповыми), направленными на самовоспроизводство организации, расширение ее роли и бюджета. Причем такая замена может происходить и внутри организации, когда департамент (группа) утверждает свою уникальность и важность для организаций в целом, что проще сделать наиболее опытным работникам, деятельность которых трудно подчинить детальным предписаниям и регламентам.

Третья причина возможных сбоев связана с отсутствием мотивации у подчиненных, что может усилить стремление к мелочной опеке со стороны начальника, что, в свою очередь, вызывает недовольство работников и усиление апатии. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность “подхлестыванием” низкой мотивации работников. Получается замкнутый круг мелочной опеки.

Четвертая причина сбоев определяется целой группой факторов. Использование руководством организации депсрсонализированных правил, мелочной опеки и централизации повышает фрустрацшо (равнодупiие) на всех уровнях. потому что принимаемые на высшем уровне решения не обсуждаются.. Все это усиливает власть узкой группы людей, наводящихся по своим статусным полномочиям на вершине административной иерархии, при пассивности подчиненных, что может привести к выходу руководителей организаций из-под контроля формальных правил под

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

23

предлогом адаптации подчиненных для повышения эффективности организации. В результата становится актуальной опасность появления диктаторских замашек должностных лиц.

Сбои бюрократии, связанные с особенностями ее статуса как особой социальной группы

Статус бюрократам как особой социальной группы определяется законным правом принужцения, отлгчающим государство от других субъектов управления, а также отсутствием четких и универсальных критериев оценки результативности работ государственных учреждений. Сюда можно добавить заинтересованность бюрократии в увеличении находящихся в ее распоряжении ресурсов. Из этих особснностсй статуса бюрократии вытекают возможные причины сбоев в ее работе.

Суть первой причины в отсутствии заинтересованности в наиболее эффективных решениях. Служащие госаппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения, что не позволяет соизмерять значимость выполняемых ими функций со значимостью работы других органов. Например, работники органов образования не могут и не должны сравнивать эффективность и значимость их работы с деятельностью служб здравоохранения.

Вторая причина вытекает из предшествующей. Работники всех государственных учреждений добиваются увеличения бюджетных расходов на их содержание, доказывая первостепенное значение задач именно своих отделов и служб, что способствует росту аппарата соответствующих организаций и окладов их работников без реального увеличения отдачи.

Следовательно, бюрократия заинтересована в росте учреждений, в которых она работает

Третья причина заключается в незаинтересованности бюрократии в реформах. Государственные служащие стеснены инструкциями в расходовании бюджетных средств, в силу чего им трудно пойти на нововведение, даже если оно сулит значительное улучшение качества предоставляемых услуг. Кроме того, лишь незначительную часть возможного выигрыша от отдачи успешных нововведений может получить их непосредственный инициатор - государственный служащий. Отсюда характерное для бюрократии стремление к стабильности.

Слабости теории рациональной бюрократии

Все это позволяет критиковать М. Вебера за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку подразумеваемая им функциональная схема стремится объяснить как данный элемент организации способствует ее силе к эффективному функционированшо. Но, дав описание функций различных элементов, он не учел ни их дисфункций, ни конфликтов, возникающих между составляющими систему элементами. Например, даже если иерархия власти и способствует дисциплине и координации деятельности, не опалкивает ли она подчиненных от принятия ответственности? Или при условии, что продвижение по Службе основывается на объективных критериях, а не на личных соображениях или семейных связях, какой из двух основных критериев должен быть выбран: старшинство или заслуги? Эти вопросы показывают, что односторонний акцент Вебера на функционирование бюрократических институтов закрыл для него целый ряд проблем, создаваемых бюрократизацией. Кроме того, Вебер обращал внимание только на формально создаваемые аспекты бюрократий, игнорируя неформальные отношения я несанкционированные шаблоны поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций.

Конечно, Вебер понимал, что фактическая реальность не совпадает с формальной организацией. Однако, впоследствии ученые показали, что характер этих несовпадений оказывается не случайным, а социально организованным.3 Неформально создаваемые самими членами организации социальные шаблоны дополняют шаблоны, формально создаваемые для них руководством Более того, как оказалось, неизбежно возникающая в рамках формальной организации неформальная организация жизненно важна для функционирования системы.

3. Структура и власть бюрократии

Карьерные служащие и политические назначен цы

Обычно вьщеляют два типа государственных - служащих. Первый тип - это карьерные служащие - те, кто был принят на службу на основе своей квалификации. Главным методом построения государственной службы в развитых странах является должностная квалификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей до.зжностных лиц каждого класса и квалификационных требований, к ним предъявляемых. действует “принцип заслуг”:

обязательным условием занятия административных должностей (кроме “политических”) является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных апестаций начальником. Периодические аттестации, экзамены и конкурсы - неотъемлемый элемент карьеры чиновника. Функции карьерных служащих регламентированы законами о государственной службе. Например, в США

См. Литер Ак[Блау Исследования формачьных организаций В кн. Американская социолошя Перспективы. Проблемы. Методы. АкТ, 1972. С. iОО- 105

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

24

карьерное продвижение по службе на основе профессионального функционализма было заложено еще в законе Пендлтонаот 1883 г.

Карьерные чиновники высшей категории являются функции мерами (профессионалами), а не мандаринами. Это означает, что у центре их внимания находятся заботы и приоритеты их конкретных специализированных государственных департаментов или бюро, в которых они работают, что не дает им возможности отдавать предпочтение каким-то общебюрократгческнм интересам или заниматься созданием сетей святей с коллегами других конкурирующих департамснтах. Для этого типа чиновничий власти характерна следующая комбинация черт:

1) ротация бюрократов высокого уровня, что позволяет многим приходящим на должность и покидающим ее чиновникам оставаться в числе тех, кого будут назначать и далее на высокие посты в администрации;

2) профессионализация карьерных чиновников на базе критерия подбора кадров по принципу узкой специализации, а также стандарты продвижения по служебной лестнице;

3) фрагментация бюрократии из-за федерализма и сильных местных правительств (автономности местного самоуправления);

4) осуществление через частные организации многих правительственных программ и политических акций, которыми в иных странах занимаются государственные чиновники.

С учетом профессионализации карьерных чиновничьих служб развивается обращение к внсправительственным группам экспертов-референтов, появляются внутриведомственные карьерные лестницы, а все это генерерирует бюрократическую специализацию, вынуждал чиновников тяготеть к общению и объединению по профессиональным интересам (создаются сети связей, часто именуемые “субправительствами” или железными треугольниками”), что порождает внутрибюрократичсскую борьбу и столкновения и мешает появлению панбюрократической солидарности. Бюрократическая фрагментация и приватизация жестко ограничивают число чиновников, работающих на правительство.

Второй тип государственных служащих - назначен цы-кчиенты, то есть те, кто получил должность от политических покровителей. Система политических назначений на административные посты автоматически ведет к росту численности и стоимости содержания бюрократии и к деморализации отдельных чиновников. Результатом подобной ситуации является то, что появляется бюрократия, разделенная на множество категорий и отдельных групп, в которых самой главной заботой служащих является выживание и обеспечение закрепленного за ними поста, а не исполнение административных обязанностей. Более того, зависимость от политических назначенцев на административных постах уменьшает управленческую способность любого режима.

Когда бюрократия из политических назначенцев активно внедряется в структуру режима президентской власти, то присущие такому режиму внутренние сложности в вопросе единения исполнительной и законодательной власти мешают ему осуществлять интегрированный контроль над своей бюрократией и тем самым укреплять эффективность административной деятельности, а также способность удовлетворять основные потребности своих государственных служащих. Как следствие - низкий уровень дисциплины и разочарование чиновников из числа политических клиентов-назначенцев.

Существует иной подход к анализу структуры бюрократии. Так некоторые исследователи на основе теории рационального выбора выделяют мотивацию бюрократов как критерий их структуризации. Считается, что главным побудительным мотивом профессиональной деятельности бюрократов является желание увеличить свою долю в государственном бюджете, что ведет к повышению статуса н тем самым собственной автономии. Отсюда выделяются следующие типы чиновников (в зависимости от способов достижения максимума личной пользы).

1. Однозначно своекорыстные.

1.1. Карьеристы побудительным мотивом которых является власть и престиж. От них можно получить нож в спину, если это им выгодно.

1.2. “Охранители”, которыми движет желание сохранить статус-кво. Они противятся изменениям, т.к. видят в них угрозу для себя и всегда сверяются с правилами и инструкциями, прежде чем сделать что-либо.

2. Движимые смешанными побудительными мотивами.

2.1. “Энтузиасты”, которые с удвоенной энергией проводят какой-то конкретный курс, декрет и т.д., который им особенно дорог, даже если остальные его не поддерживают, и он может быть вреден для организации в целом.

2 2. “Защитники”, заинтересованные в доведении дела до конца и проявляющие лояльность к широкому ряду целей.

2.3. “Государственные мужи”, заботящиеся о благе государства или общества в целом.

Политическая роль бюрократии

Вместе с тем, несмотря на структурные различия внутри бюрократии, есть такие общие свойства, которые выделяют ее роль в государственном управлении как центральную и позволяют говорить о ней не только как об административной общности, но и серьезной политической силе. М. Вебер считал, что власть функционирует как управление, т.е. есть непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия бюрократов оказывают определяющее влияние на действия официальной - “видимой” - власти, к которой и обращена легитимность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. “Бюрократическое управление есть управление. исключающее гласность”. Это управление “через создание и сохранение тайны о своих знаниях”. Чем больше преимущества бюрократии в информированности и ее реальное влияние на принятие политических решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов и консервация неоптимальных вариантов

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

25

развития. Как писал А Токвиль “... с увеличением потребности в сильной власти ей следует предоставлять все больше простора и независимости. А чем более могущественна и независима власть, тем опаснее злоупотребления ею. Таким образом, зло заложено вовсе не в организации государственной власти, а в устройстве самого государства, обусловзлвающем функционирование этой власти” .

Существуют несколько каналов влияния бюрократии на принятие политических решений.

1. Бюрократкя располагает огромными возможностями влиять на характер принимаемых политических решений, в подготовке которых сама принимает участие. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их спгветственности. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же решении.

2. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависиг от одобрения политиков. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, сколько целенаправленная критика меньшинства, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном сепоре тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией.

Б развитых демократиях стремятся ограничить политическую роль бюрократии, прежде всего с помощью котрошi за рекрутированисм государственных служащих. Отбор кандидатов на административные должности и продвижение по службе контролируется специальными орга- -нами, независимыми от узкополитических и ведомственных интересов. В США Главное управление кадров осуществляет общее руководство кадрами всего федерального аппарата, следит за соблюдением ‘принципа заслуг” при продвижении по службе, определяет порядок выхода на пенсшо и социального страхования чиновников, разрабатывает квалификационные стандарты, инструкции по работе с кадрами и рекомендации по улучшеншо их труда и т.д. Оно устраивает конкурсные экзамены для заполнения значительной части низших и средних профессиональных должностей и контролирует самостоятельную деятельность учреждении по набору на другие должности. Практически любое продвижение профессиональных кадров в федеральном аппарате должно быть согласовано с ним. Главное управление кадров действует под общим руководством Президента и подотчетно Конгрессу. Оно возглавляется коллегией из лиц с безупречной рещттацией, назначаемых совместно Президентом и Сенатом.

Кроме того, широко используются правовые средства, включающие возможность обжаловать действия государственных чиновников в обычных судах. Во Франции, в Германии и некоторых других странах существуют особые административные суды, руководствующиеся административным правом. Они дают возможность обжаловать акты, действия или бездействие органов публичной власти.

Во многих странах мира создан институт общественного контролера (или Омбудсмена), призванный рассматривать жалобы граждан на любое ущемление их прав и интересов со стороны государственных органов (впервые он появился в скандинавских странах). Обычно на роль Общественного контролера парламентом избирается видный общественный деятель, известный своей честностью и активностью в области защиты гражданских прав. Контролер пользуется полной независимостью в своей деятельности, подотчетен только парламенту и может расследовать-любые недостатки в области государственного управления. В своих регулярных докладах Общественные контролеры обычно не только указывают на конкретные нарушения, но и стремятся дать общие рекомендации по совершенствованию госаппарата. Хотя рекомендации контролера имеют прежде всего моральную силу, они чаще всего влекут за собой практические действия со стороны государственных органов.

В ряде стран регулярной проверкой финансовой отчетности государственных учреждений занимается ведомство Генерального аудитора-контролера, которое обычно не зависит от правительства и подотчетно парламенту. Так, в США Генеральный аудитор-контролер назначается Президентом на 15 лет и может быть смещен только Конгрессом и только за определенные виды нарушений. В Англии он может быть отстранен лишь по требованию обеих палат парламента или по достиженшо 65 лет.

Контроль облегчается также наличием законов о свободном доступе к административным документам. Во Франции любой гражданин имеет право ознакомиться с адлшнистративным документом, на основании которого вынесено негативное решение по его делу. Этот закон также, обязывает государственные учреждения предоставлять письменные обоснования такого решения в отношении некоторых категорий дел.

Две концепции поли ти ческой роли бюрократии

Несмотря на различные формы и способы контроля за действием чиновников проблема поли тической роли бюрократии остается актуальной для всех стран. для стабильных демократических систем с развитыми политическими институтами данная проблема состоит в выяснении характера и форм влияния политики на администратора. Это влияние в значительной степени определяется концепцией государственной администрации. принятой и реализованной

‘Токвиль А Демократия в Америке. М., 1992. С. 129.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

26

в данной стране. Существуют две основные концепции политической роли бюрократии. Одна из них господствует в США, Германии и некоторых других странах. Ее основные принципы заключаются в следующем.

Первый принцип - идея государственной администрации подразумевает, что она является подчиненной службой в структуре государства, которая реагирует на политические импульсы со стороны политического руководства Политические лидеры обычно не являются экспертами или специалистами в той или иной сфере государственной политики или государственного управления. Но если они имеют мандат, полученный на выборах, и выражают волю населения, то они обладают правом определять государственную политику

Задача государственной администрации состоит в том, чтобы проводить в жизнь эту политику и осуществлять необходимую экспертизу’. Например, американские специалисты в области государственной администрации изучают бюрократов как неполитически действующих лиц, занятых только вопросами государственного устройства и общества и выполнением программ. Сторонники плюрализма отстаивают конституционную модель бюрократии, которая рекрутируется по заслугам (меритократия), но обучена и дисциплинирована в традициях конституционного правления при соблюдении “гiубличного интереса” и “интересов государства”. На практике это оказывается довольно сложным делом, поскольку сотрудники, которые являются экспертами и работают внутри государственной службы, имеют и свои собственные идеи и интересы в отношении проводимой политики. Они будут стремиться оказывать влияние на правительственных лидеров с тем, чтобы последние мыслили и действовали так же, как сотрудники государственной администрации. Кроме того, государственная служба испытывает влияние политических партий или политических движений, которые стоят за избранными официальными лицами. И, наконец, государственная администрация находится под постоянными давлением групп интересов, представляющих организованные группы представителей промышленности, банков или аграрного сектора.

Второй принцип - принцип предела, принцип ограничения полномочий государственной администрации. Государственная администрация должна действовать лишь в рамках того, что разрешено законом. Государственная администрация не может действовать за пределами тех ограничений, которые установлены парламентом. Это также очень сложно реализовать на практике, поскольку часто для выполнения требований закона необходимо нарушить нормы, ограничивающие деятельность государственной администрации.

Третий принцип - государственная служба сама по себе не есть профессия. Те, кто работает в государственной администрации, являются специалистами в различных сферах деятельности. Это могут быть юристы, экономисты, инженеры, специалисты по компьютерам или работе с персоналом. Эти специалисты-профессионалы нанимаются правительством для того, чтобы они могли работать на государство каждый в своей области.

Таким обратом, данная теория государственной администрации строятся на основе дихотомии, предполагающей жизнеспособную систему правления, в рамках которой беспартийные карьерные служащие (государственные чиновники) посвящают себя осуществлению политики, разработанной их политическими хозяевами. В соответствии с этой концепцией, гражданская служба должна быть изолирована от социальных конфликтов для предотвращения подчинения ее правящей партии или воздействия на нее групп давления. О социальной представительности и независимости такого чиновнгчества свидетельствует тот факт, что в основе его комплектования лежит принцип равенства возможностей. Такой подход держит в поле зрения административное управление и его качество, игнорируя его властный потенциал. От назначенных должностных лиц ожидается проведение в жизнь законов, осуществление государственной политики, те. исполнение административных функций, но отнюдь не выполнение существенной политической роли.

другая концепция государственной администрации основывается на идее бюрократии как лидера общества и гораздо больше связана с традициями России. Ее базовый постулат заключается в том, что на практике во всех современных государствах чиновники имеют свои собственные интересы и обладают способностью влиять на ход событий, следовательно, они обладают политической властью.

Отсюда вытекает важный для понимания системы государственного управления вывод: хотя основные трудности любого политического режима коренятся в его конституционной системе, а именно во взаимоотношениях исполнительной власти, выборной законодательной власти, партий и избирательной системы, все же глубинным и в конечном итоге решающим фактором является мощь бюрократии и ее способность к управленшо. В рамках этих взгшщов государственная служба может стать профессией, которая предполагает определенный социальный статус и определенные привилегии государственных служащих Согласно этой концепции государственная администрация сама может разрабатывать и проводить политику. направлять развитие общества. Такая концепция государственной администрации реализуется в ряде стран: во Фракции, Японии.

Бюрократия в переходных обществах

Способность бюрократии к управленшо как самостоятельной политической силы подвергается сомненшо в

переходных обществах, что связано как с особенностями переходных политических систем в целом, так и с местом и

функциями бюрократии в государственном управлении. Развитым политическим системам присущ достаточно высокий

уровень структурной дифференциации, что проявляется в наличии законодательных собраний, исполнительных и

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

27

административных органов, судебных учреждений, политических партий, групп интересов, СIУЛ1 и т.д. Каждая из этих структур специализируется в выполнении в первую очередь одной конкретной функции, что отличает развитую политическую систему от традиционной, в которой политические функции не выполняются специализированными структурами, а смешиваются и реализуются одними н теми же институтами. для переходных политических систем характерна низкая степень структурной дифференциации и высокая степень смеiiiеншi ролей. Например, бюрократшi исполняет законодательные функции, а парламент вторгается в область непочтительной власти. Армия вмешивается в политическую жизнь. Здесь нет разделения политического труда, но зато есть постоянно скрытый политический интерес, часто принимающий форму непредсказуемого политического действия.

Именно в условиях политических кризисов и становится особенно явной внутренняя ограниченность любого бюрократического правления. Политическая слабость бюрократии заключается в том, что у нее нет какой-либо формулы для приобретения политической легитимности. Бюрократы могут назначать подчиненных, но у них нет общепринятой процедуры для избрания главы исполнительной власти: они не могут ни выбрать себе лидера, ни унаследовать исполнительную власть, пользующуюся доверием населения. Поэтому бюрократические структуры могут быть достаточно стабильными как инструменты административного управления лишь в том случае, когда они контролируются политической системой, имеющей законный характер, но они не могут сами по себе создавать стабильные режимы.

Кроме того, в современных переходных обществах налицо сочетание черт традиционных и модернизированных (рациональных) бюрократических структур, порождающее симбиозы, существенно расходящиеся с классическим идеальным типом бюрократии в духе М. Вебера. Так, рациональные бюрократические структуры используют служащих, получающих жалованье: нанятые на работу чиновники трудятся полный рабочий день; при этом предполагается, что они не будут повышать свой доход за счет внешних источников. Напротив, традиционные бюрократические структуры предполагают, что государство не оплачивает полный рабочий день чиновников, и должностные лица должны самостоятельно пополнять свое достаточно скромное жалованье путем получения подарков, комиссионных или при помощи получения платежей от лиц, находящихся в их подчинении. Кроме того, современные бюрократические организации имеют чрезвычайно высокий уровень специализации, определяющий их взаимозависимость, что формирует пересекающиеся многолинейные функции и командные связи. Традиционные же бюрократические структуры достаточно просты и однолинейны, в них зависимость носит личный характер, что формирует клиентельные формы взаимозависимости.

Если попытаться обозначить механизмы произвола чиновников, сочетающих черты рациональной и традиционной бюрократии, то позволительно говорить о системе, превращающей занятие должности в самоцель и, как следствие, разветвленной сети коррупции. С одной стороны, чиновники получают зарплату, определяющую их законный доход и практика поборов является незаконной. Высокопоставленные лица, борющиеся за то, чтобы держать под контролем подчиненных, могут наказывать или даже увольнять тех, кому они не доверяют, используя в качестве предлога незаконную практику провинившихся. С другой стороны, нередко такие случаи лишь скрывают тот факт, что подчиненные не перевели известную долю своих “неправедных” доходов собственным начальникам. В результате институализации такой практики каждый, кто отказывается подчиняться правилам этой игры, может быть понижен в должности, переведен на другое место или уволен. Без дополнительного приработка, получаемого в результате взяток, подчиненные не имеют возможности выплачивать поборы, необходимые для того, чтобы остаться на своей должности.

Все это имеет непосредственное отношение к России, где традиционно исполнительская дисциплина базировалась на страхе, который пропитывал чиновную элиту. Преодоление страха наказания за неисполнение принятых решений показало, что иного основания для формирования необходимой бюрократической иерархии в России до сих пор Гражданское самосознание, которое во многих странах является оси государственной службы, отсутствует по пригшне специфических отношений общества и государства, исторически сложившихся в России. Государство в России никогда не доверяло своим гражданам, стремилось давить любые горизонтальные связи, возникающие в обществе, или крайней мере их опосредования. С другой стороны, в обществе формальных выражениях преданности государству, всегда считал естественным обмануть государство, или расхищая его собственность, покупая чиновников.

В результате, по существу, в современной России нет собственно государственных служащих, т.е. людей, находящихся на службе государства Чиновники служат тем государственным органам (и их руководителям гелям), где они работают и получают зарплату, но не государству, поскольку руководитель государственного органа может самостоятельно нанимать и увольнять любого своего сотрудника и устанавливать размер оплаты его труда. Таким образом, положение напоминает ситуации существовавшую в России до введения Петром 1 “Табели о рангах” бесконтрольную приказную структуру управления.

В итоге можно сказать, административное управление улучшается. когда упрочивается положение бюрократии, но все это только до определенного предела. Предел наступает тогда, когда влияние чиновников перерастает в бюрократическое господство. По достижении такого господства качество административного управления резко ухудшается.5 Административное управление ослабляется, когда выборная система политической власти оказывается неспособной эффективно поддерживать дисциплину среди государственных служащих, различного рода злоупотребления становятся постоянным явлением.

См: Вiз Г. Ч. Витеанстасу апс! (не Сопз(i(а(iоп//НапсЛюоiс оп Витеанстасу!! Ес!. ГатаитасГА.У. У.: Матсе! IЭеiсiсет, 1992/

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

28

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Территориальная организация государственного управления включает центральные и территориальные органы управления к взаимосвязи между ними. Характер связи между центром и территориальными органами управления имеет определяющее значение как для самой системы территориальной организации государственного управления, так и для территориальной организации общества в целом. Отношения между центром и периферией, центром и регионами, а также органами местного самоуправления неизбежно испытывают влияние многих исторических, географических, политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место в таких взаимоотношениях, исчерпывающим образом отражается в моделях и положениях теории государственного управления. Однако, теория государственного управления помогает вьщелить те тенденции, которые в наибольшей степени отвечают идеи рационального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения и расходования их ресурсов. Теория позволяет понять, при каких условиях эти тенденции получают развитие и какие факторы способны ограничивать их действие.

Конкретные формы связи между центральными и территориальными органами управления весьма разнообразны, однако все это разнообразие может быть сведено к нескольким основным типам управленческих территориальных связей, централиза ции, децентрализации, автономии, местному самоуправлению, федерации, кон федерации.. Первые четыре типа связи относятся к простому или унитарному государству, специфическими чертами которого являются: конституция и гражцанство, единая система суда, права, высших органов государственной власти, действующих без ограничений всей территории страны. Федерация и конфедерация характеризуют вязи между центром и периферией в сложном, союзном государстве, территориальные единицы сами могут обладают признаками простого государства.

1. Взаимоотношения центральных, региональных и местных органов государственного управления

Централизация и децентрализация

Вьщеление федеративных и унитарных государств не означает, что децентрализированные структуры управления характерны лишь для федеративного государства, а в унитарном государстве административно- территориальные единицы полностью лишены какой-либо управленческой самостоятельности и целиком подчинены центру. Не бывает государств абсолютно централизованных, также как и абсолютно децентрализованных. На практике в унитарных государствах часто происходит сочетание централизации и децентрализации в различных формах. Так в Италии автономия 19 областей и местное самоуправление сочетаются с централизованным контролем, который центр осуществляет с помощью назначаемых им правительственных комиссаров. Во Франции конституция устанавливает, что местные коллективы, то есть коммуны, департаменты, заморские территории свободно управляются выборными советами, но в тоже время представители правительства в департаментах и

территориях отвечают за

национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Ограниченную автономию имеют во многих унитарных государствах крупные территориальные области, например, в Великобритании - Шотландия и Ольстер, в Финляндии - Аланские острова, в дании - Гренландия и Фарерские острова, в Испания - 4 национальные области (страна Басков, Каталония, Андалусия, Галисия) и 13 исторических областей).

В централизованном государстве управление строго иерархично и строится на основе приказов из центра, в децентрализованном государстве дела решаются государственными органами более или менее самостоятельно в рамках пространственно ограниченной компетенции. децентралЁiзация означает, что отдельные части государства организуются в особые территориальные единицы, которым государство предоставляет осуществление известных функций управления, когда эти территориальные единицы имеют выборные органы, действующие на основе общегосударственного законодательства. децентрализация может осуществляться в двух основных формах:

административной децентрализации и децентрализации в форме самоуправления, которое отличается тем, что осуществляется не профессиональными государственными чиновниками, а самими заинтересованными лицами на основании собственных местных норм. Выход самоуправления за пределы административных функций и распространение его на часть законодательных функций назначается автономией. Таким образом, понятие децентралЁiзации шире понятия автономии и самоуправления, так как под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, так и вообще увеличение власти местных органов и независимости их управленческих действий от центральных органов. другими словами, понятие децентрализации может применяться в двух смыслах, в смысле местного самоуправления, когда местные дела разрешаются лицами, избираемыми от местного населения; и, во-вторых, в смысле увеличения компетенции местных административных органов действующих в пределах этой компетенции независимо от центральной власти, хотя бы они и были ей назначены.

Политическая и административная централизация

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

29

деспотии, ранние средиземноморские империи, Примеры высокоцентрализованных систем

государственного управления дали восточные деспотии, ранние средиземноморские империи Российская империя, а также СССР. В них была установлена обширная система административного деспотизма, которая покрывала огромные территории сетью чиновников, иерархгчески подчиненных друг другу, тесно связанных как между собой, так и с верховным руководством, и предназначенных исювочительно для передачи обществу воли верховной власти, а верховной власти - сил и материальных средств общества. В этой системе жесткая, иерархическая подчиненность территориальных органов управления вытекала из права центра назначать чиновников территориальных органов и обязанности последних беспрекословно вьшолнять волю центра. Подобные системы управления были достаточно эффективны в решении задач обеспечения стабильности и внутреннего национального мира на контролируемой центром обширной территории с ее разнородным в этническом и культурном отношении составом населения. Однако, как показала история, способность империй с помощью жесткоцентрализованной иерархической системы управления эффективно контролировать свою обширную территоршо рано или поздно утрачивается. Здесь проявляется закономерность противоположного влияния на эффективность государственного управления двух начал:

политической (правительственной) и административной (общинной) централизации. В этой связи полезно вспомнить А.Токвиля, который писал, что для государственного устройства США характерен чрезвычайно высокий уровень правительственной централизации, а именно: сосредоточение власти в едином центре или в одних руках для защиты интересов, общих для всех слоев общества. И вместе с тем он отмечал низкий уровень административной централизации в США, представляющей концентрацию власти с целью защиты интересов, присущих каким-то отдельным слоям общества. Без правительственной централизации, т.е. сосредоточении власти в едином центре для защиты общих интересов страны (установление общих законов или ведение международных дел), по его мненшо, нация не способна достигнуть процветания. Напротив, административная централизация (касающаяся общинных, т.е. местных интересов) может лишь огрангчить инициативу и самодеятельность людей.6

Наиболее яркий пример децентрализованных систем государственного управления - это европейские феодальные государства. Однако это была децентрализация не по воле центра, осуществляющее ее в соответствии со своими целями экономической независимости или повышения культурного уровня территорий. Это была децентрализация вопреки центру, как результат его слабости, неспособности политически контролировать регионы. В дальнейшем, по мере формирования капиталистических отношений, создававших тесные экономические и культурные связи между региональными сообществами, происходило усиление как политической, так и административной централизации. Идея разделения государственной власти согласно функциональным или географическим критериям противоречит принципу неделимости республики, который после Французской революции был положен в основу становления современного буржуазного государства. По мненшо якобинцев, неделимая республика должна была уничтожить остатки феодализма и Территориального обособления как главных врагов лозунга “свободы, равенства и братства”.

данная идея не была чужда и философам эпохи Просвещения, рассматривающим республиканское устройство в качестве наиболее приемлемого (республика, состоящая из свободных индивидов или граждан, живших небольшими общностями, по их взглядам, выражала наиболее общие интересы каждого).

В современных условиях среди теоретиков многих стран получил достаточно широкое распространение тезис о том, что децентрализация способствует развитшо демократии, а централизм ей опасен. для его сторонников неприемлемо сильно централизованное государство якобинского типа, поскольку децентрализация и местная автономия способны предотвратить установление диктатуры немногих и содействовать демократическим процессам на низовом уровне. данная концепция локальной (местной) демократии всецело базируется на предположении, согласно которому демократия может осуществляться только на локальном уровне, в “низах”, а демократические ценности якобы обязательно “царят” над всеми местными инициативами.

На деле во многих случаях местная автономия не способствует развитшо демократического процесса, особенно когда граждане объединяются вокруг антидемократических идей. Например, в начале 1960-х годов движеншо за гражданские права в США противостояли поддержанные большинством населения власти южных штатов, которые, тем не менее, отстаивали идею своей политической автономии. другой пример дает Швейцария, в столь сильно децентрализованном государстве власти многих кантонов до сих пор не предоставляют женщинам политические права, так как большинство мужчин выступает против их участия в выборах.

Политическая и административная централизация в России

История развития государственного управления в Европе показывает, что идея ограничения централизации была обращена к сильным, твердо стоящим на собственных ногах, но страдающим от бюрократических ограничений избыточного административного централизма сообществам. В России сложился иной тип отношений центр-регионы. Со времен Петра 1 центр выступал носителем европеизма и универсализма, к которому тянулись наиболее мобильные группы населения всех регионов, заинтересованные в едином цивилизационном пространстве. Центр, стягивающий наверх основные властные функции. опоргая их у местных администраций. тем самым усиливает на местах влияние

6См.: Токвиль А. Демократия в Америке. М 1992. С. 83-91.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

ЫЮ:й$ЁкI.$ра.ш$и.айIiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

30

принципов самодеятельности и нсподопсчности - неполитического образа жизни, свойственного нормальному гражданскому обществу.

для современной России характерна ситуация, когда происходит ослабление правительственной централизации при усилении централизации административной: отступление центра усиливает на местах переплетение политической и экономической власти, свойственное этнократичсскым деспотиям. Между тем, только сильное центральное правительство способно перераспределить функции между гражданским обществом и государством, высвободив на местах энергшо гражданской самодеятельности. Тем самым принципы деидеологнзации, дсполитнзацни и демилитаризации получили бы свое применение на местах за счет сосредоточения функций большого государства в едином центре. Концентрация политической власти в регионах позволяет им иерархические отношения с центральной властью перевести в отношения торга В этом случае право превращается в привилегии. В результате возможно существенное ослабление внутренних связей в государстве. Возникает опасность последовательного распада государства на составные части, которые не имеют общих интересов, а только чисто военные и территориальные претензии друг к другу.

Автономия

Право осуществшiть законодательную деятельность на областном уровне по определенному кругу вопросов и иметь областной законодательный орган - это то, что в унитарном государстве отличает автономшо от местного самоуправления. С другой стороны, необходимость согласовывать каждый закон с правительством, утверждение статуса областной автономии законом республики, возможность роспуска представительного органа автономии

центральной властью - все эти ограничения самостоятельности

автономной единицы отличают ее от государственного образования - субъекта федерации.

В одних случаях, как в Италии, автономия предоставляется всем областям страны, в других - лишь нескольким частям государства, имеющим либо особое географическое положение, либо отличный от остального государства состав населения. Например, в Испании существует автономия национальностей и регионов, которая включает тринадцать “исторических областей” и четыре национальных области. Страну басков, Каталоншо, Андалусшо и Галисшо.

В Российской империи с ее системой государственного управления, основанной на жесткой централизации и вертикальной соподчиненности, когда центр назначал губернаторов, те в свою очередь уездных исправников и т.д., положение отдельных территориальных частей государства характеризовалось наличием у них фактических признаков автономии. Например, Финляндия в составе Российской империи имела свой представительный орган власти - сейм, независимую от России судебную и правовую системы. Царство Польское до восстания 1830-183 1 гг. имело одну из самых либеральных в Европе конституций, избираемый прямыми выборами парламент, свою армшо, государственный язык, особое законодательство и, по существу, особую государственную религию. СССР, как уже отмечалось выше, при внешнем федерализме и существовании как союзных, так и автономных республик был жестким унитарным государством, базировавшимся на строгой иерархии и подчинении территориальных партийных органов центральным внутри КПСС. Распад КПСС означал и распад внутреннего скелета, определявпiего строение этого государства. В настоящее время создание устойчивой системы территориальной организации Российского государства остается крайне актуальной. Одной из наиболее значимых тенденций изменения системы государственного управления в современной России является переход от жестко централизованного территориального управления к муниципальному самоуправлению.

2. Местное (муниципальное) управление

Основные черты и полномочия местного управления

История местного самоуправления проходит через развитие разных цивилизаций. Оно существовало в восточных деспотиях на уровне сельских общин, и в античной цивилизации в форме городского самоуправления. Причем муниципальное самоуправление существовало в Римской империи и в период наибольшей централизации ее власти, В средние века города оставались носителями муниципального самоуправления. В Российской империи территориальная организация государственного управления сочетала централизм с местным самоуправлением. В результате

земской реформы 1864 года были созданы органы земского самоуправления, в компетенцшо которых входило строительство и управление больницами, школами, дорогами, благотворительность, местная торговля, промышленность и т.д. В структуру земств входили земские собрания и земские управы (исполнительные органы, состоявггiие из председателя и двух членов). Выборы земских собраний осуществлялись по трем куриям: от землевладельцев, представителей от городского общества и сельских обществ. Земства существовали на губернском и уездном уровнях. низшего. волостного звена не было.

Сегодня местное самоуправление существует в большинстве стран Конкретные формы его разнообразны, но есть некоторые основные черты, к которым обычно относят следующие:

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

• наличие собственной установленной законом компетенции местных органов власти;

• наличие собственной материальной базы, то есть муниципалъной собственности и муниципального бюджета;

• наличие представительного выборного органа, имеющего собственный исполнительный аппарат;

• отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности нижестоящих представительных органов вышестоящим.

Полномочия органов местного самоуправления ограничиваются лишь административной сферой. Законодательных полномочий они не имеют и действуют на основе законов, принятых вышестоящими органами. К компетенции местного самоуправления относится, главным образом, функционирование и развитие сферы услуг - образования, здравоохранения, дорог, транспорта, социального обеспечения и т.д. Конечно, для решения этих задач органы местного самоуправления заинтересованы в стимулировании экономической деятельности на своей территории, открытии новых производств, привлечении новых инвестиций. При этом они не выступают в качестве верховных собственников на своих территориях: местные представительные органы осуществляют регулятивную деятельность, определяющую формы взаимодействия независимых собственников между собой и с территорией.

Местное самоуправление (определяемое Европейской хартией местного самоуправления как “право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел “) является частью муниципального управления. Последнее, кроме того, включает в себя элементы государственного управления в той его части, которая направлена на решение местных вопросов и согласование федеральных, региональных и местных интересов. Таким образом, муниципальное управление содержит в себе распределение полномочий по вертикали (между уровнями власти), процедуры делегирования полномочий и сферу собственно местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется как в форме представительной демократии, то есть через деятельность выборных органов, так и в форме непосредственной демократии - через участие в референдумах, собраниях и сходах граждан и т.д.

Местное самоуправление функционирует на разных уровнях территориальной организации: в одних странах оно осуществляется во всех звеньях территориального деления, в других - лишь на низовом уровне, на уровне общин, тогда как на более высоком региональном уровне осуществляется централизованное государственное управление.

В целом эффективное местное самоуправление позволяет осуществить:

а) решение местных проблем силами местного сообщества, не перекладывая возникающие территориальные проблемы на более крупные сообщества или центральную власть, б) максимальное сближение органов власти и общества, власти и граждан, тем самым стимулируя и обеспечивая их участие в управлении общественными делами. Именно поэтому местное самоуправление считается одной из важнейших основ демократического общества.

Принципы и условия местного управления

Развитое местное управление предполагает реализацшо следующих основных принципов:

• ориентация на территориальные общности поселенческого типа;

• четкое разграничение полномочий между органами управления различных территориальных уровней;

• четкое разделение представительной, исполнительной и судебной властей;

• самостоятельность и независимость в решении вопросов местной жизни в пределах компетенции, определенной законом;

• учет интересов различных социальных групп населения соответствующей территории;

• ответственность органов самоуправления перед населением, делегировавшим им свои полномочия;

• активное участие всех социальных групп и слоев населения в решении вопросов местного значения.

Реализация этих принципов на практике требует наличия соответствующих условий:

• рациональной системы административно - территориального деления;

• экономической основы, закрепленной в виде муниципальной, а также иных форм собственности, используемых для удовлетворения потребностей населения соответствующей территории;

• развитой законодательной базы;

• гарантий основных прав и свобод личности (выбора вида деятельности, места проживания, свободы слова, доступа к информации и т.д.);

• механизмов, обеспечивающих всем социальных группам и слоям населения возможность участия в принятии и реализации решений по вопросам, касающимся местной жизни;

• механизмов социальной защиты интересов всех социальных групп и слоев;

• готовности всех субъектов территориальных отношений к участшо в местном самоуправлении;

• развитой системы информационного обеспечения управления территорией (в том числе социологического сопровождения и учета общественного мнения).

В настоящее время ни одного из этих условий в России нет. Одни только начинают формироваться, другие (рациональ-ная система административно-территориального деления, механизмы социальной защиты и участия

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

32

населения в самоуправлении) отсутствуют полностью Поэтому применительно к современному этапу целесообразнее говорить не о системе реального самоуправления, а о системе государственного управления на местном уровне.

Государственное управление на местном уровне в России

Конституция РФ 1993 г. определила основы местного самоуправления: наличие выборных муниципальную собственность, мест бюджет и т.д. Кроме того, Конституция установила, что “местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”. Это положение, во-первых, устанавливает разделение власти по вертикали: между центром и органами местного самоуправления или, в более общем плане, между центром н территориальными сущностями, чьи интересы выражают и представляют эти органы местного самоуправления. Оно означает, что в рамках своей компетенции, в решении определенного крута проблем местного значения территориальные самоуправляемые общности самостоятельны и независимы от центра.

Положение Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти не означает негосударственного, общественного характера местного самоуправления. Органы местного самоуправления решают общегосударственные проблемы на местном уровне, выражая не только интересы территориальных общностей, но и проводя на своей территории политику центра в сфере, выходящей за пределы их компетенции. Осуществить эти функции они не могут, основываясь лишь на добровольном выполнении их требований, а имея возможность при необходимости использовать принужцение, что является прерогативой лишь государственной власти, В конституциях стран с давними традициями местного самоуправления нет упоминаний о негосударственном характере местного самоуправления. Оно отличается лишь институционально, но не социально от национального государства.

Структура органов государственного управления на местном уровне

Указ Президента РФ М9 1760 от 29А093 “О реформе местного самоуправления в РФ” и приложение к нему в виде “Положения об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы”

жестко закрепляет статус “главы местного самоуправления”

за главой местной администрации. Согласно положению (п. 2) в поселениях более 50 тыс. чел. глава администрации может как избираться населением, так и назначаться главой администрации края, области, данный выбор реально означает, что большинство глав местных администраций будет назначаться, т.к. вряд ли губернаторы захотят отказаться от права назначать. Отсюда может возникнуть жесткая вертикаль исполнительной власти сверху донизу (включая и уровень, местного самоуправления) при отсутствии баланса со стороны представительной власти, т.е. произойдет усиление административной централизации управления. Наиболее распространенная для больших городов России структура исполнительной власти:

1. Глава администрации.

2. Первый зам. главы администрации.

3. Заместители главы адмшшсградии (обычно 3-4 в охпгветствии с числом крупных блоков функцийий, закрепленных за ними).

4. Структурные подразделения администрации.

4.1. Комитет по экономике и прогнозированию.

4.2. Комитет по управленшо городским хозяйством, .з

4.3. Комитет по строительно-инвестиционному комплексу.

4.4. Комитет по обеспеченшо потребительского рынка.

4.5. Комитет по охране природы, природным ресурсам, земн леполъзованшо.

4.6. Комитет по социальной политике.

4.7. Комитет по управленшо имуществом.

4.8. Управление транспорта и связи.

4.9. Управление народного образования, науки и культуры.

4.10. Управление здравоохранения.

4.11. Управление внутренних дел.

4.12. Архитектурно-планировочное управление.

4.13. Управление финансов и налоговой политики.

4.14. Управление делами администрации.

для малых городов и других поселений структура администрации может быть значительно упрощена за счет слияния одних подразделений и упразднения других и объединения должностных позиций руководства. Например, в поселках и селах могут быть упразднены подразделения, ведающие правопорядком, здравоохранением, народным образованием и т.д. Функции координации работы соответствующих органов могут быть возложены на конкретных лиц в составе администрации.

Наиболее распространенным типом конфигурации оргструктуры исполнительных органов является линейноматериал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

33

функциональная либо ее модификация - дивизиональная, при которой функциональные подразделения объединяются в укрупненные блоки. Недостатком этого типа структур является локализация функций управления в обособленных подразделениях и их слабое взаимодействие при решении комплексных проблем развития территории, практическое отсутствие горизонтальной координации. В рыночной среде более эффективна матричная конфигурация оргсгруктуры, позволяющая координировать горизонтальные связи функционально обособленных подразделений при выполнении целевых комплексных программ. Однако опыта использования матргчных структур в муниципальном управлении в наших условиях практически нет.

3. Федеративная форма государственного управления.

Кон федерация

Конфедерация - явление довольно редкое в истории Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 года, Швеция и Норвегия до 1905 г., США с 1781 по 1788 г, Швейцария в период с 1815 по 1848 г В современный период также предпринимались попытки создать конфедеративные структуры, например, Объединенную Арабскую Республику, которая просуществовала недолго. После распада СССР было предпринято несколько попыток создать из появившихся новых суверенных государств конфедеративное государство. Опыт показывает, что конфедеративное устройство обычно является либо промежуточной ступенью на пути к созданшо федерации, либо распадается на отдельные государства,

В современной литературе вьщеляются следующие черты конфедеративной формы:

• конфедерация образуется на основе соответствующих договоров;

• субъекты конфедерации имеют право свободного выхода;

• суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав;

• в предметы ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов;

• в конфедерациях образуются только государственные органы, которые необходимы для

осуществления задач, особо вьщеленных по договорным актам (нет судебных органов, ограничен круг

органов исполнительной власти);

• парламент конфедерации формируется представительными органами се субъектов, которые

обязывают своих делегатов неукоснительно следовать вьщанным им инструкциям;

• постоянно действующие государственные органы конфедерации лишены властных полномочий: как

правило, акты конфедеративных органов власти не имеют прямого действия, они адресованы не гражданам,

а органам власти субъектов конфедерации;

• субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании или

применении актов конфедеративных органов власти;

• бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов се субъектов. Правом

непосредственного налогообложения конфедерация не обладает;

• субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения,

препятствующие передвиженшо людей, товаров и капиталов;

• как правило, в конфедерации отсутствует единая система денежного обращения;

• воинские формирования набираются субъектами конфедерации, может сохраняться двойное их

подчинение органам власти конфедерации и ее субъектов;

• в конфедерациях не существует союзного гражданства.

Одним из современных примеров конфедерации было Европейское сообщество. Однако, развитие общеевропейской интеграции показывает, что нынешняя структура ЕС, включающая Европарламснт, избираемый непосредственно населением, единое европейское гражданство и т.д, уже не вписывается в модель конфедерации, а выступает в качестве пред-федеральной организации. Что касается федеративной модели ЕС, то она должна включать в себя три уровня: регион - государство -местное сообщество. В 1988 г. Европейский парламент принял Хартию рсгионалтома, согласно которой формирование Европейского Союза включает в себя институционализацшо демократического представительства регионов и закрепление за регионами и местными властями функций, необходимых для их активного участия в создании единства Европы. Европарламент призвал государства способствовать дальнейшей рсгионализации, установив для этого минимальные правовые основы (демократические выборы, наделение достаточными полномочиями, финансовая автономия). В 80-е годы в рамках ЕС была проведена единая классификация регионов, включающая три ступени. Модель “Европы регионов” предполагает формирование такой организационной структуры, в которой 183 региона второй ступени (земли, области, провинции и т.д.) обладали ли бы приоритетом перед национальными государствами. Это предполагает как расширение и институционализацшо регионов на уровне Европейского Союза, так и сокращение компетенции национальных государств, их перераспределение между органами ЕС, с одной стороны, и региональными органами, с другой.

Отличия федерации от других типов управленческих территориальных связей

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

34

Понятие ‘федерализм” соотносится с латинским Гостив (союз) и Лое$ (верность). фс> дсрация означает форму политической органн- зации нескольких национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое государственное образование. Главное отличие федеративного от унитарного государства состоит в том, что источниками власти, субъектами государственного суверенитета в федерации выступают как крупные территориальные образования (республики, области, штаты, земли, каiiтоны), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан.

Если сравнить федерализм с децентрализацией, то основное отличие заключается в следующем: при децентрализации субъектами отношений выступает государство в лице центральной власти и его провинции, между которыми вне центральной власти нет взаимоотношений. В условиях федерализма союзное отношение устанавливается между частями, и центральная власть возникает как представительство этих частей, как результат взаимных отношений частей. другими словами. Если децентрализация невозможна вне отношений центра и провинций, то в федерации первичны отношения членов союза, и сама центральная власть возникает как результат этих отношений. Федерализм стремится свести к одному правительственному центру многие до этого самостоятельные центры. децентрализация стремится создать много центров власти, самостоятельных друг по отношеншо к другу и лишь контролируемых и руководимых высшей властью. При этом если автономия есть цель, то федеративное устройство ость лишь средство, быть может наиболее действительная гарантия сохранения автономии.

Автономия отличается от федерализма возможностью или невозможностью высшей единицы, то есть центральной власти, в одностороннем порядке изменить характер взаимоотношений с территориальной единицей. С формально-юридической точки зрения, критерий в том, чем определяется автономия территориальной единицы - законом союзного государства или его конституцией. Различие между конфедерацией и федеративным союзом заключается в том, что последний предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени всех участников и осуществляющего по отношеншо к ним властные полномочия Конфедерация же представляет собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления, федерацшо независимых государств.

По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства призван обеспечить свободное объединение и равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историкокультурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями; создать оптимальные возможности для выражения региональных и других интересов меньшинств;» приблизить власть и управление к гражданам.

Федерация - это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций и имеющих собственные конституцшо, законодательные, исполнительные и судебные органы, а часто и двойное гражданство.

Характерные черты федерализма

Наиболее характерные черты федерализма как способа территориального устройства государственного управления заключаются в следующем.

Во-первых, дшi федеративного устройства характерно взаимодействие центра с региональными управленческими структурами на основе разграничения полномочий. В условиях федерализма одна и та же территориальная общность имеет два субъекта управления - общегосударственный и региональный, каждый из которых имеет хотя бы одну сферу, где он автономен от другого. Формальные различия федерализма и автономии заключаются в данном случае в том, что региональные политические единицы в условиях федерализма могут иметь формальные признаки государственности, например, свои конституции и гражданство.

Во-вторых, для федеративного устройства характерно участие региональных политических организмов в формировании структуры власти центра. Это означает, что высший центральный представительный орган власти формируется народом всего союзного государства и территориально-политическими сущностями членов федерации как самостоятельными патетическими субъектами. В отличие от автономии в унитарном государстве при федеративном устройстве центр не может в одностороннем порядке уменьшить объем автономии регионов или упразднить ее совсем. В этом и состоит суть федерализма: отношения между центром и регионами носят характер двустороннего соглашения, которое не может быть изменено в одностороннем порядке. договорный подход суть того, что подразумевается под словом федерализм. При этом речь идет не о том, что федеративное государство есть государство, основанное на договоре, а о договорном разграничении полномочий.

Отношения центр - регионы в федеративном государстве

Как уже было отмечено, сутью любого федеративного государства является разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между центром и входящими в него территориями (субъектами федерации), основанное на относительной самостоятельности и равноправии местных, региональных и федеральных органов власти.

Субъекты федерации обычно имеют:

а) свои законы,

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

35

б) свои парламенты;

в) свои налоги.

В компетенцию центральных органов федеративного государства обычно входят:

а) ведение международных дел и обеспечение национальной безопасности;

б) поддержка стабильности национальной валюты;

в) обеспечение условий для свободного перемещения товаров, услуг, людей;

г) поддержка социальных гарантий;

д) создание судебной системы, обеспечивающей равенство граждан перед законом.

Уважение союзным руководством и всеми субъектами федерации прав и полномочий друг друга контролирует независимый суд, а также обычно двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей штатов, земель и т.п.

Члены федерации - соучастники общегосударственного суверенитета фактически не обладают индивидуальным суверенитетом и правом одностороннего выхода из союзного государства. В большинстве союзных конституций содержится право федеральных органов вмешиваться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там чрезвычайных ситуаций: стихийных бедствий, массовых беспорядков и т. п.

Основу единства составляет свободное передвижение людей и товаров через границы составляющих федерацию образований. Например, в США ни один штат не обладает правом не допускать на свою территоршо ‘нежелательных” людей, причем тут ограничение его прав даже более жесткое, чем по отношеншо к товарам. Верховный Суд США определил, что ни один штат не может “...изолироваться от общих трудностей... путем ограничения передвижения лиц и собственности через свои границы”.

Федерализм можно рассматривать и как предпосылку формирования государства с централизованной системой управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории. В последнем случае он является наиболее практичным способом урегулирования конфликтов, представляя регионам возможность выбора формы “внутреннего управления” или объединения в союз независимых государств. Примерами возникновения федеративных государств путем децентрализации, передачи части полномочий центральной власти на региональный уровень являются ФРГ, Австрия, Бельгия, Бразилия. Примерами федерализма как предпосылки формирования государств с централизованной системой управления, то есть становления федеративного государства через добровольное объединение суверенных частей (территорий) являются США, Швейцария, Австралийский Союз.

Основные виды федераций

Существуют два вида федераций: конституционные и договорные. Большинство федеративных государств мира относится к первому виду, т.е. распределение компетенции целого и его частей зафиксировано в конституции и нигде более. Федерация строится на основе распределения функций между ее субъектами и центром, зафиксированного в союзной конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией союзных органов государства, другая - субъектов федерации, третья - совместной (конкурирующей) компетенцией союза и его членов. Право рецессии отсутствует.

Практика договора между субъектами о создании федерации - редкость. Многие примеры (СССР, Югославия, ОАР, Федерация Мали, Центральноамериканская республика) показали уязвимость такого вида федеративного устройства Опыт последних лет развития федеративных отношений в России также показывает, что как подписание федеративного договора в марте 1992 г., так и последующие договора федеральной власти с отдельными регионами по существу являются компромиссами между центром и региональными элитами. Последние рассматривают их как средство получения особого статуса, льгот и преимуществ одних субъектов федерации за счет других. Преимущества же законодательного механизма разграничения совместной компетенции, предложенного в Конституции РФ, состоят прежде всего в его изначальной посылке равенства статуса разных субъектов федерации.

Кроме того, существуют федерации, построенные по территориальному признаку (США, ФРГ, Австралийский Союз, Бразилия) и федерации, где государственное устройство в той или иной степени отражает этнический состав населения и наряду с территориальным признаком существенную роль играет национально-территориальный признак (Россия, Канада, Бельгия, Нигерия). Например, согласно федеративному договору (31.03.92) в России существуют три типа субъектов Федерации:

• национально-государственные образования (21 суверенная республика в составе РФ)

• административно-территориальные образования (6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург)

• национально-территориальные образования (1 автономная область и - О автономных округов).

Вопрос о роли национально-территориальной основы федеративных отношений также является дискуссионным. Многие ученые и политики считают, что стабильными и устойчивыми могут быть лишь федерации, построенные по территориальному признаку. Распад Югославии и Чехословакии, проблема государственного определения франкоязычного населения Квебека в Канаде, конфликты на этнической почве в России и другие примеры дают практическое подтверждение такой точке зрения. Вместе с тем, немало политологов и государствоведов,

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

36

утверждающих невозможность избежать национальной основы в федеративном устройстве многонациональных государств

Конституция РФ 1993 г. основывается на смешанном типе федеративного устройства, когда субъектами являются как национально-территориальные, так и территориальные единицы В ней конституционно оформлены все основные принципы классического федерализма: верховенство на всей территории федерации Конституции РФ и федеральных законов, государственная целостность, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправие последних. Принятие Конституции означало институализацию нового качества российского федерализма: из способа устройства национальных отношений он превратился также и в способ территориального устройства государства Таким образом, современный российский федеразлзм одновременно выступает и как форма политической организации национальных отношений и как форма территориальной организации государства, форма территориальной организации государственной власти. С одной стороны, Конституция установила равноправие территориальных и национальных субъектов федерации, с другой - сохранила своеобразие их государственного статуса. По существу, именно противоречие между принципом равноправкя и разностатусностью субъектов федерации становится основной проблемой российского федерализма. Территориальные образования, края и области, заинтересованы в реальном равноправии, а республики, прежде всего республиканские элиты, заинтересованы в сохранении более высокого статуса национальных республик для ряда из них оптимальной моделью федерации по-прежнему остается такое федеративное устройство, в котором республики обладали бы государственным суверенитетом, вытекающим из права наций на самоопределение, а края и области оставались бы административно -территориальными образованьями, действующими на основе полномочий, переданных им федеральным центром.

Однако, федеративная система, которая несимметрична, нежизнеспособна и сохранить ее можно только с помощью силы и авторитарного контроля. В такой федерации регионы рьяно борются за специальные привилегии, за особый путь выхода из под контроля центрального правительства. В результате возможна эскалация таких требований, порожденная неравными условиями, что является основной угрозой стабильности федеративного государства.

Таким образом, острота ситуации в развитии федеративной системы определяется тем, что декларированное в Конституции равноправие субъектов РФ не находит своего адекватного проявления в практике государственного управления. В действительности отношения между центральными и региональными органами власти нередко больше напоминают децентрализованное унитарное государство, чем федеративное.

Разделение полномочий субъектов Федерации должно вытекать из разделения бюджетов, а это означает, что в числе первоочередных задач должна быть реализована модель бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм

Бюджетный федерализм характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства. Центральные, региональные и местные органы власти как в федеративном, так и унитарном государстве имеют свои бюджеты и действуют в рамках собственных бюджетных полномочий. Бюджетным федерализмом называется автономное функционирование и взаимоотношения бюджетов отдельных уровней государственного управления, основанные на четко сформулированных нормах и принципах.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность региональных органов управления как в определении источников доходов, так и в распределении расходов, направленных на удовлетворение локализованных потребностей жителей данного региона. Конечно, государство вьщеляет регионам средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливает пути их использования. Однако это нельзя еще считать бюджетным федерализмом в полном смысле. Последний включает децентрализованное принятия бюджетных решений, относящихся к ресурсам, выгоды от использования которых в основном локализуются на данной территории. Наряду с выгодами происходит территориальная локализация издержек, когда жители региона ответственны за преимущественное финансирование поставки локальных общественных благ. Таким образом, бюджет напоминает слоеный пирог, три основных уровня (слоя) которого соответствуют характерным особенностям доходов и расходов федеральных, региональных и местных органов управления. Эти особенности вытекают из трех главных экономических функций органов государственного управления - макроэкономгческой стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг. Функции стабилизации относятся к сфере деятельности центрального правительства. Перераспределительная функция в определенной степени выполняется на региональном уровне, однако и здесь доминируют федеральные органы управления, поскольку основные гарантии (право на социальное обеспечение, бесплатную медицинскую помощь и образование) определяются централизованно и находят свое выражение в федеральном законодательстве. Наибольшую степень децентрализации имеет функция производства государственных товаров и услуг, так как позволяет в наибольшей степени учесть местные потребности н использовать локальные трудовые и природные ресурсы.

Так, в структуре расходов федерального бюджета наибольший удельный вес занимают расходы на оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансовую поддержку территорий. внешнеэкономическую деятельность, погашение и обслуживание государственного долга, а в бюджетах субъектов федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных мероприятии. При этом

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

37

схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня в зависимости от того, потребности какого территориального масштаба обеспечивается затратами. Например, если речь идет о народном образовании, средняя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регионов, - из федерального бюджета.

Финансовое обеспечение выполняемых территориальными органами государственного управления функций определяется тремя основными типами доходов:

1. Налоги, самостоятельно устанавливаемые и собираемые территориальными органами Налоговыми источниками федерального бюджета являются подоходные налоги на физических и юридических лиц, а также акцизные и таможенные сборы, региональные бюджеты формируются в основном за счет налогов на товары и услуги, имущество физических и юридических лиц. земельные участки и природные ресурсы.

2. долевые отчисления в бюджет территорий от налогов, поступающих на более высокий уровень бюджетной системы Например, в России существенную роль в формировании бюджетов субъектов Федерации играют отчисления от федерального налога на добавленную стоимость Бюджеты органов местного самоуправления в свою очередь могут получать долевые отчисления от источников, формирующих доходы субъектов Федерации.

3. В нижнее звено бюджетной системы из верхнего поступают различного рода трансферты (субсидии, дотации), представляющие собой формы помощи в покрытии расходов. Величина трансфертов как показатель вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных органов от властей более высокого ранга Чем выше доля трансфертных поступлений в расходах территорий, тем меньше свобода регионов в решении бюджетных вопросов на своей территории Более высокий уровень трансфертов характерен для стран, сохраняющих традиции сильного централизованного государства, в политике которых доминирует задача выравнивания различий в развитии территорий, повсеместного достижения стандартного уровня удовлетворения потребностей населения в государственных услугах, а использованию децентрализованных форм, отдающих приоритет удовлетвореншо локальных потребностей, придается меньшее значение Зависимость от трансфертов сковывает самостоятельность территорий в разработке н реализации бюджетной политики, учитывающей особенности конкретной территории, поэтому при прочих равных условиях желательно, чтобы их доля была невысокой.

Бюджетный федерализм базируется на следующих принципах:

• самостоятельность бюджетов разных уровней государственного управления;

• законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами управления;

• соответствие финансовых ресурсов органов управления выполняемым ими функциям (вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов);

• нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи (трансфертов);

• наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями управления.

В зависимости от уровня централизации и, соответственно, характера взаимоотношений федеральных и региональных органов управления вьщеляются две модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Модели бюджетного федерализма

децентрализованная модель обеспечивает гибкость и самостоятельность бюджетной политики региона. Финансовым обеспечением самостоятельности регионов служит их право на совместное использование налоговых баз, вкз-лочая возможность устанавливать любые собственные налоги, не препятствующие межрегиональной н внешней торговли государства. Горизонтальные диспропорции в уровне жизни в рамках данной модели устраыяются путем предоставления целевых грантов в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения. Примером воплощения децентрализованной модели служат США.

для кооперативной модели характерна высокая доля отчислений от федеральных налогов в территориальных бюджетах, что определяет относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и заинтересованность региональных властей в полном сборе общенатдиональных налогов. Эта заинтересованность ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и федеральных государственных структур в перераспределении национального дохода и обеспечении макрозкономической стабильности. Повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов ведет к усилению контроля со стороны федеральных органов и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей, достоинством данной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. Есть у нее и недостатки - тенденция к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превратдению местных органов власти в агентов центральных структур. что ведет к потере преимуществ децентрализации управления. Эту модель используют большинство европейских стран, в частности, Германия, которые компенсируют недостатки четким распределением бюджетных полномочий между различными уровнями управления,

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

38

предоставлением значительных прав территориям по определеншо их доли в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций. В России тоже используется данная модель, но при отсутствии стабилизирующих мер ее недостатки проявились в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы не вьшолкают своих обязательств по перечисленшо налогов в федеральный бюджет, а федеральные органы произвольно меняют пропорции отчислений, что стало одной из главных причин конфликтов между центром и регионами, отказа некоторых из них от долевого участия в сборе налогов.

ПРИНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ