1. Государственное управление и организованные интересы

АIеханизм выявления и согласования интересов

Изучение окружения, структуры и процессов госудлрсгвснного управления направлено, в конечном счете, на решение общего вопроса или общей проблемы государственного управления: какие меры воспрспятствуют тому, чтобы чиновники преследовали свои собственные интересы за счет интересов тех. кто зависит от их решений и действий? Или. в позитивной форме: какими политическими средствами сделать совпадающими интересы управляющих и управляемых? Один из наиболее распространенных вариантов ответов на этот вопрос был дан джеймсом Миллем в виде классической формулировки сущности политической демократии. Ее важнейшие признаки. избрание государственных должностных лиц всеобщим голосованием, краткосрочность их пребывания в должности и частое проведение выборов. Если доступ к официальному положению государственного должностного лица и к соответствующим вознаграждениям зависит от граждан, то собствен--ные интересы таких лиц совпадут с интересами народа в целом. должностные лица, если они избираются народным голосованием, видят, что для избрания на должность им надо представить свидетельства своего рвения и компетентности в деле зашиты интересов населения. Краткосрочность пребывания в должности и частое проведение выборов - гарантия того, что они должны будут регулярно держать ответ; день выборов станет для них судным днем, боязнь которого будет постоянно держать их в узде. Однако, эту идеальную модель достаточно сложно реализовать на практике, хотя бы потому, что активность и возможности различных групп населения в доведении своих интересов до государственной администрации существенно отличается.

Анализ показывает, что объективные причины изъянов государственного управления коренятся в особенностях механизма, с помощью которого выявляются и согласовываются интересы различных групп населения и государственных должностных лиц. Понять этот механизм можно лишь изучив способы согласования предпочтений как в окружении, так и внутри государственного аппарата. Теоретическую основу этого изучения пытается дать теория рационального выбора, в центре внимания которой собственные интересы лиц, принимающих управленческие решения. Сердцевиной теории рационального выбора является идея о том, что любые социально значимые решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значение своих функций полезности.2

Одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий социального выбора. Эти различия нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц. Суть дела в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций поведения, хотя и не полностью определяют поступки отдельного человека.

Механизм государственного управления приводится в действие прежде всего несовпадающими интересами политических лидеров, аппарата управления (бюрократии), групп интересов и избирателей. Все они в принципе стремятся максимизировать значение своих функций полезности оставаясь в пределах некоторых ограничений. для политического лидера цель - власть и, соответственно, возможно большее голосов избирателей на выборах, а ограничения - обещания и программа действий, которую он способен предложить избирателям. для рядового избирателя цель - его предпочтения, а ограничения - доходы, свободное время и другие ресурсы, которые, в зависимости от степени заинтересованности в принятии решения, он готов использовать, для администратора цель -иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ним политики, и возможно большую автономность интерпретации этих задач. для лоббиста цель -оказание влияния в интересах клиента на разработку, принятие и осуществление управленческими органами законодательных актов и административных решений.

Чтобы понять, как функционирует этот механизм, надо прежде всего зафиксировать тот факт, что участники управленческих процессов -не просто индивиды со свойственными им разнообразными намерениями и чертами характера, а носители этих институционально оформленных ролей. Тем самым из всего многообразия мотивов, влияющих на человеческие поступки, выделяются

2 См. Якобсон ЛИ. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. Ч 1995. С. 73-96

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

устойчивые интересы, формирующие логику поведения субъектов государственного управления. Различия ролей и соответствующих интересов здесь связаны с положением индивидов в системе политических институтов, которое определяет способы и степень их влияния на позицию государственных органов.

Рядовой гражданин выражает и защищает свои интересы в качестве избирателя. Избиратель обнаруживает свои предпочтения с помощью механизма голосования. Находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы - это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведение и финансирование политических кампаний. Эти возможности в свою очередь обусловлены распределением доходов, свободного времени, образованием, и других ресурсов, а их использование степенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. Если бы все избиратели были одинаково заинтересованы в исходе каждого голосования и при этом заранее имели бы сформировавшиеся позиции по каждому вопросу, проведение кампаний вряд ли имело бы смысл.

Теория рационального выбора утверждает, что не существует способа скомпоновать индивидуальные перечни приоритетов, превратив их в общественные таким образом, чтобы были соблюдены главные критерии демократии. То есть к обществу, состоящему из многообразных групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить так, словно речь идет об одном человеке. Поэтому итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений лидеров, аппарата управления (бюрократии), групп интересов и избирателей, с другой структурой и взаимоотношениями органов государственного управления, т.е. его институтами и ценностями.

Типы представительства интересов

Одним из важнейших институтов управления является система представительства интересов, с помощью которой происходит постоянное и оперативное взаимодействие в процессе подготовки государственными органами управления конкретных решений с теми, чьи интересы эти решения затрагивают и кто располагает наиболее ценной информацией, имеющей отношение к данным решениям. Такое взаимодействие институуционально происходит через систему представительства, посредством которой общество формирует и ставит в повестку дня проблемы, требующие государственного вмешательства. Индивиды, различные объединения людей используют ее каналы для выражения требований соответствующих их реальным или мнимым интересам, и переноса этих требований в центр политической борьбы и в сферу принятия государственных решений. Тем самым система представительства выполняет две важнейшие общественные функции. Во- первых, она выступает важнейшим посредником между государством и населением, выражая и защищая конкретные интересы определенных социальных групп. Во-вторых, она обеспечивает действие механизма коррекции правительствениых решений, что оберегает государственную власть от стагнации и дает возможность исправить ранее принятые решения законным образом, не прибегая к насилию.

Внутри системы представительства интересов существуют две взаимосвязанные, но относительно самостоятельные подсистемы. Первая подсистема - система политического представительства интересов, включающая различные формы политического участия населения, в том числе выборы органов власти, деятельность политических партий и их представителей, политическое лидерство и т.д. Вторая подсистема - разветвленная система прямых, не опосредованных политическими выборами связей между группами интересов и органами государственного управления, которая называется функциональным представительством, функциональное представительство дополняет конституционную систему политического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации государственных решений тем группам, которые иной возможности не имеют. Коль скоро парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам, значительное количество общественных групп, имея специальные интересы, не может их представить с помощью собственных депутатов. Эти интересы могут представлять не только узкогрупповую, но и широкую общественную значимость. Поэтому посредством функционального представительства получают выражение в общегосударственном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными.

Таким образом, политическое представительство функциональным представительством, или представительством интересов. Выборы и узы политического представительства - только часть, и не самая значительная, процесса структурирования властных отношений. Примером может служить корпоративный способ представительства интересов. Если сущностной чертой либеральной демократии является связь между индивидуальными избирателями и суверенным парламентом, то сущностной чертой корпоративизма является представительство функциональных интересов, независимо от того, институцианализировано это в парламентской форме или нет. Формирование под патронажем правительства закрытых групп экономической элиты (олигархии) означает разъеденение властных отношений в государстве с выборами законодательной власти, т.е. отношениями политического представительства. Этот процесс затмевается бюрократией, группами специализированных интересов, разными типами общественного и или институционального корпоративизма и т.п.

Функциональное представительство

В разных странах сложилась собственные системы функционального представительства. Вместе с тем, есть ряд общих черт, присущих практически всем таким системам, К их числу можно отнести наличие специальных институтов, в рамках которых осуществляются контакты представителей организованных интересов и государства, способы деятельности этих институтов, а также разветвленную сеть неформальных связей и отношений, нередко играющую более важную роль, чем институты.

Примером формализованных структур являются консультативные комитеты при правительственных учреждениях и парламентах, состоящие из представителей государственных учреждений и групп интересов, а также независимых экспертов. Чаще всего эти комитеты существуют на постоянной основе, часть создается для поиска оптимальных единичных решений, в основном в сфере законодательства и после публикации своих отчетов и рекоменщщий прекращает свою деятельность.

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

12

Есть и другие формы институционалъных связей между государственной администрацией и заинтересованными группами. Например, в Великобритании при экономических и социальных правительственных ведомствах функционируют т.н. спонсорные подразделения, организацией регулярных связей с отраслевыми ассоциациями бизнеса и отдельными корпорациями с целью выработки совместных рекомендаций для правительственных решений. В отличие от консультативных комитетов данные подразделения являются чисто государственными и не вювочают в свой состав заинтересованных групп.

Существуют также учреждения, как и консультативные комитеты, состоящие из представителей групп интересов, независимых экспертов, однако наделенные распорядительными и управленческими функциями и полномочиями, например в Великобритании и Швеции. В основном они занимаются регулированием рынка рабочей силы с помощью мер по огрангченшо масштабов и смягченшо последствий безработицы, стимуляции территориальной и профессиональной мобильности рабочей силы, трудовому обученшо молодежи.

Система функционального представительства в последние годы развивалась в Европе за счет увеличения числа экологистов, потребителей и друтих заинтересованных групп и се роль в системе властных отношений продолжала возрастать по сравнению с партийно-парламентским (политическим) представительством. Значение изменений в сфере заинтересованных групп заключается в стнмулировании приспособления управленческих механизмов государства к в гражданском обществе, что способствует более адекватному учету возрастающего плюрализма социальных групп к их предпочтений.

Понятие и функции групп

Центральное понятие в системе функционального представительства - это группы интересов. Изучение государственного управления как результирующего взаимодействия различных организованных групп людей позволяет выйти за рамки формального, институционального подхода и исходить из реальности, исследуя не только нормы и идеи, но и группы, на деле контролирующие власть. Поэтому, прежде чем непосредственно перейти к рассмотрению особенностей места и форм деятельности заинтересованных групп в процессе функционального представительства интересов, необходимо остановиться на выяснении содержания понятия, основных функций и типологии групп интересов

Содержание понятия группы интересов достаточно расплывчато по двум основным причинам: 1) под группами интересов понимают самые разнообразные организованные группы людей, имеющие определенные цели и требования к государственной власти, которые становятся причиной их коллективных действий профсоюзы, молодежные и женские движения, этнические и религиозные группы, органииции ветеранов войны, ассоциации предпринимателей и фермеров и тд., 2) нередко понятие группы интересов используют наряду с такими терминами как “лобби”, и группы давления”, рассматривая их как тождественные. Вместе с тем, эти термины не отражают в полной мере сложный феномен групп интересов, т.к. лоббизм означает лишь непосредственное воздействие на процесс принятия законов в парламенте или правительственных решений, а группы давления - это организации, стремящиеся поддержать или помешать принятию конкретных решений государственными органами

Поэтому и понятия “лобби” и группы давления значительно уже категории группы интересов”, отражают лишь ее определенные аспекты

Группы интересов - добровольные организации, созданные для выражения и представления интересов входящих в них людей во взаимоотношениях с общественными группами и государственными институтами, так и внутри самих организаций.

Основная функция групп интересов - артикуляция интересов различных социальных групп. Первоначально интересы людей, не объединенных в различные организации, выступают в очень лгчностной и эмоционально окрашенной форме и в таком виде не могут оказать существенного влияния на тс или иные решения и действия государственных органов. Например, люди могут выступать с требованиями в виде неопределенной декларации (‘Мы хотим перемен”), которая указывает на общую неудовлетворенность, но не на способы ее преодоления.

Группы интересов преобразуют такие расплывчатые взгляды и мнения в конкретные формулы и требования конкретной организации, например, в четкое формулирование требований руководством профсоюзов или организацией предпринимателей (повышение зарплаты на определенный процент за счет сокращения военных расходов или снижения ставки налога на добавленную стоимость, позволяющее повысить деловую активность и т.д.). Таким путем интересы участников какого-то объединения (ассоциации) входят как конкретное требование в органы государственного управления.

Агрегацая интересов - согласование посредством дискуссий множества частных требований и установление между ними определенной иерархии. данную функцшо выполняют наряду с политическими партиями. для групп интересов это означает необходимость выбирать из всего объема представленных в них требований лишь те, которые имеют особое значение для достижения поставленных группой коллективных целей и обладают наилучшими шансами для выполнения. С помощью агрегации интересов некоторые требования могут усиливаться, принимать компромиссные формы или отвергаться.

Эффективность агрегации интересов во многом зависит от характера их артикуляции. Неопределенные и идеологизированные

требования, выраженные в эмоционально острой форме достаточно трудно сопоставить и примирить, а затем претворить в управленческие

решения. для государственных органов облегчается поиск оптимальных решений, если вся полнота частных требований социальных и

политических групп общества уже обработана и сведена к нескольким коллективным целям, предусматривающим небольшое число альтернатив, и

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$IвсI.$ра.ш$и.лI!IiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

13

если между несовпадающими интересами различных группировок (предпринимателей и профсоюзов, фермеров и аграрных товариществ и т. д. будет достигнуто согласие

Такое согласие важно не только между группами интересов, но и между членами внутри них Отсюда третья функция - функция интеграции заключается в приближении интересов, которые различные группировки представляют вовне, к мнениям их рядовых членов Руководство группы объясняет смысл предпринимаемых действий рядовым участникам и призывает их действовать в соответствии с достигнутыми соглашениями.

Функция информирования органов, принимающих политические и административные решения по конкретным вопросам При этом информация, представляемая, как правило, квалифицированными экспертами, чаще всего бывает ориентированной в соответствии с интересами группы Однако, эта односторонность информации имеет свои пределы, т к акцентирование лишь на требованиях группы может привести к тому, что органы принятия решений потеряют свою дееспособность.

Типология групп интересов

Имеются две основные типологии групп интересов Одна вьщеляет четыре типа групп интересов по степени их организации и специализации:

1) анемические группы (стихийные и недолговременные, нередко принимающие насильственные формы проявления, например, демонстрации, митинги;

2) неассоциативные группы (неформальные, непостоянные и недобровольные формирования на основе родства, религии и т.д.), часто не имеющие четкой организационной структуры,

З } институциональные группы (формальные организации, например, представительства реет блик или областей, административные }учреждения армии или церкви);

4) ассоциативные группы интересов, обладающие высоким уровнем специализации и организации (добровольные организации, специалiзирующиеся в артикуляции интересов, например, профсоюзы объединения предпринимателей, этнические ассоциации, группы борцов за гражцанские права).

Другая типология за основу классификации берет различие в общественных сферах деятельности и выделяет пять типов групп интересов.

1) организованные группы интересов в экономической сфере и в сфере трудовых отношений (предпринимательские ассоциации, союзы потребителей, профсоюзы);

2) организованные группы в социальной сфере (объединения ветеранов, общества инвалидов, благотворительные союзы);

3) организованные группы в сфере досуга и отдыха (спортивные союзы, союзы филателистов и т д.);

4) организованные группы в сфере религии, науки и культуры (церкви, секты, научные ассоциации, союзы художников, писателей, артистов и тд);

5) организованные группы в политической сфере (экологические движения, движения за мир, за права женщин, национальных меньшинств и т.д.)

Ресурсы групп интересов

Группы интересов эффективно выполняют свои функции тогда, когда они представляют все разнообразие существующих в обществе интересов экономические, социальные, идеологические, культурные, этнические, экологические, территориальные, отраслевые, религиозные. Такое широкое представительство интересов не только гарантирует влияние на принятие управленческих решений, но и обеспечивает ноток информации и поддержку, в которой нуждаются органы государственного управления Однако, поскольку заинтересованные группы чаще всего имеют несовпадающие, а порой и противоположные интересы, между ними существует конкуренция за влияние на органы государственного управления. Очевидно, что степень влиятельности той или иной группы интересов зависит прежде всего от ресурсов, которыми она обладает Различия в активности и сплоченности групп интересов и в их ресурсных возможностях могут приводит к существенным искажениям в деятельности государственных органов ГIлюралистаческую теорию демократии (теорию групп) обычно критикуют за то, что в девятое сторонников теории групп Каждой группе соответствует интерес, каждому интересу - группа не принималось во внимание, что разные группы располагают далеко не одинаковыми ресур сами для того, чтобы их интересы могли быть реально представлены в процессе принятия правительственных решений. Подобно тому, как хозяйственные рынки откликаются лишь на платежеспособный спрос, процесс принятия властных решений реагирует лишь на организованные группы интересов. И подобно тому, как у многих есть потребности, для выражения которых через рынок они не располагают необходимыми экономическими ресурсами, точно так же многие, имея интересы, не имеют ресурсов, чтобы выразить их через организованные группы интересов Если молодежь, бедняки, люди, потерявшие здоровье, душевнобольные и многие другие не организованы в эффективные группы, то это не значит, что все они не существуют или что они существуют, а их интересы сами собой находят адекватное выражение в политическом процессе. Между тем богатые и сильные обладают необходимыми ресурсами для формирования в высшей степени эффективных групп интересов, часто со штатом освобожденных профессиональных лоббистов и юристов, обращающих всю свою энергию на то, чтобы оказывать влияние на средства информации и государственных должностных лиц с целью обеспечить принятие желательных для них законов и блокирование тех, против которых они возражают.

Наиболее важные ресурсы групп интересов - количественный состав и уровень организации. Масштаб организации имеет большое значение, но может быть компенсирован другими факторами или ресурсами, например организационной сплоченностью. Неассоматериал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

14

циированные ГруППЫ, В ОТОЫХ отсутствует элемент формальной организации и сплоченности, обычно слабы, их численность неадекватна производимому ими эффекту.

Владение собственностью или экономическая власть - другой важный ресурс, особенно характерный для влиятельных экономических групп в промышленно развитых странах. Группы интересов, представляющие бизнес, могут оказывать влияние благодаря возможности создавать или сокращать рабочие места, ведущие профсоюзы - в силу воздействия на экономику посредством забастовок, прочие группы - благодаря деньгам, которые они могут использовать для заключения соглашений.

Важная роль принадлежит таким ресурсам как информация, квалификация и опыт. Группы интересов, имея нужные знания и под готовленных экспертов, особенно влиятельны в тех случаях, когда вопрос предполагает решение сложных технических проблем. Конечно, в ходе принятия законов, или при интерпретации законодательного акта правительственными чиновниками в ходе его непосредственной реализации, важную роль играют профессионализм и информированность государственных служащих. Однако непосредственно пропущенное через интерес знание самих граждан, сконцентрированное в организованных группах интересов, нередко оказывается более важным как с точки зреншi формальной точности, так и с точки зрения легитимности принимаемых решений.

Характер и последствия влияния групп интересов

Особенность решений государственных органов состоит в том, что их последствия касаются многих, так что индивиду, в случае его заинтересованности в уточнении какого-либо решения, может достаться лишь незначительная доля общего выигрыша. Кроме того, природа государственных решений ограничивает способность отдельного лица влиять на его исход. Граждане, как правило, непосредственно определяют не конкретные размеры налогов, содержание социальных программ или уровень затрат на оборону, а действуя как избиратели, выбирают своих представителей в органы государственной власти. Отсюда ясно, что в их выборе трудно вычленить позиции относительно отдельных вопросов государственного управления, поскольку предвыборные программы кандидатов в представительные органы власти содержат целые наборы проектов возможных решений. Предлагал предвыборные программы, а в случае избрания принимая конкретные решения, политик берет на себя ответственность за интерпретацию интересов и мнений рядовых граждан. Тем самым он выступает посредником между рядовыми гражданами и сферой государственного управления.

Однако, существует возможность объединения относительно небольшой группы людей, имеющих близкие интересы, в организацию с целью отстаивания своих специальных интересов. Реализация этой возможности зависит от двух групп факторов: степени интенсивности специального интереса и наличия ресурсов для объединения в организацию и воздействия на государственные органы. При этом добровольное участие в деятельности организованной группы тем вероятнее, чем компактнее и стабильнее группа и чем выше ее способность поощрять своих участников. Так, относительно небольшая группа предпринимателей-импортеров может получить огромные доходы от снижения таможенных пошлин, в то время как издержки такого решения распределятся на все население и будут почти не ощутимы для других граждан.

Кроме того, исследователи, изучавшие логику рационального выбора, указывали, что система государственного управления, строящаяся на группах интересов, ведет к непрерывному возрастанию масштабов управления и это повсюду на Западе находит выражение в постоянных приращениях правительственных расходов, налогообложения и использования заемных средств. Причина в том, что группы интересов, формируемые каждая вокруг какого-то одного предмета забот, договариваются между собой об оказании поддержки друг другу в проведении нужного законодательства; несение же издержек по его осуществлению возлагается на общество в целом через повышение уровня налогообложения и увеличения займов правительству. Такая система иррациональна в том смысле, что электорат никогда не согласился бы на требуемые уровни налогообложения, если бы с ним советовались, а между тем именно предпочтения избирателей, поскольку они выражаются через сеть групп интересов, вырастающую вокруг процесса принятия государственных решений, оборачиваются постоянным увеличением масштабов управления.

Влияние групп интересов может иметь как открытый, так и закрытый (латентный) характер. Опасность закрытого влияния групп интересов состоит в том, что они могут выйти за рамки присущих им функций, связанных с передачей требований и воздействием на власть, и начать осуществлять собственно властные полномочия под прикрытием официальных государственных институтов. Так, например, ряд американских ученых отмечает чрезмерное усиление влияния представителей промышленности, банковского дела и агробизнеса. В результате в государственном управлении возникла проблема железного треугольника. Суть этой проблемы в следующем. В парламенте имеется специализированный комитет или комиссия по каждой отрасли, например, по банковскому делу или агробизнесу. Суще в рамках исполнительной власти министерство финансов и министерство сельского хозяйства Наконец, в частном секторе есть соответствующая фирма, например, банк или агрофирма. Таким образом, эти специализированные представители законодательной и исполнительной властен вместе с заинтересованными группами конкретной отрасли частного сектора формируют ту довольно жесткую группу, которая определяет политику в данной сфере, например в финансовой сфере это банки, министерство финансов и соответствующая комиссия парламента. даже Президенту, несмотря на то, что он имеет мандат населения, очень сложно изменить настроение, которое господствует в этом железном треугольнике.

В России некоторые исследователи указывают на феномен “уполномоченного сектора” экономики, то есть приватизированной высшими государственными чиновниками экономической инфраструктуры (управление промышленности, банковская система и система распределения), патронируемой правительством. Этот патронаж государства обеспечивает некоторым наиболее крупным финансовопромышленным группам особые привилегии, выводя их из рыночной конкурентной борьбы.

2. Лоббизм

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

15

Понятие лоббюма

Особой разновидностью групп интересов являются лобби. Понятие ‘лобби” первоначально означало преддверие парламента, а лоббистом назывался человек, пытающийся оказывать влияние непосредственно на парламентария. Лоббизм (от англ. IоЬЬу - кулуаръi) определяют как деятельность отдельных физических лиц или группировок в отношении органов государственной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретного клиента на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов и административных решении. Основой лоббизма является активность заинтересованного меньшинства, затрачивающего на приюiтие закона больше ресурсов (денег, времени, административной активности), чем пассивное большинство. Эта активность объ ясняется тем, что издержки от непринятия или принятия невыгодного! варианта закона будут для него значительно выше, чем затраченные ресурсы на лоббирование. Индивиды, в совокупности составляющие большинство, пассивны именно потому, что для них эти издержки будут низкими, поскольку распределяются на десятки и сотни миллионов людей.

Являясь частью функционального представительства, лоббизм, несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он пол как для тех, кого непосредственно касаются решения государственных органов, так и для самих исполнительных и законодательных государственных структур. Предоставляя специальную компетентную информацию о существе проблемы и возможных последствиях принимаемых мер, лоббизм позволяет избежать ошибочных и скороспел решений. Объясняется это тем, что как политические деятели, так государственные служащие не могут быть одинаково компетентны всех вопросах, которые им приходится решать. Например, если парламентарий избран от дальнего региона, то он будет специализироваться прежде всего по региональным проблемам, имеющим отношение к своим избирателей, поскольку заинтересован в их поддержке. Не участвуя в голосовании по другим проблемам, например, по поправкам к закону о банковской системе, он вряд ли станет детально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки возможных вари актов решения и тд. В результате член парламента будет скорее все подвержен влиянию лоббистов. Вероятно, предоставленная ему ни формация может оказаться несколько односторонней. Но мера этой односторонности всегда ограничена конкуренцией между лоббистскими организациями и их стремлением иметь постоянные контакты с представителями органов государственного управления.

Одновременно лоббизм способствует восприятию этих решений теми, кого они затрагивают, повышая тем самым уровень государственного управления. Это показывает, что лоббизм не является однонаправленным каналом воздействия. Лобби. так же как и группы интересов в целом, добиваются выгод для себя, но в свою очередь обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом в конкретными группами населения принимаемых государством законов.

Формы, методы и ресурсы лоббизма

В настоящее время лоббизм стал неотъемлемой частью процесса принятия государственных решений и проявляется в разных формах- используя разнообразные методы. Выделяют три основных формы лоббизма: “прямой”, “косвенный” и Ивнутренний!! Прямой лоббюм - целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия решения, отвечающего конкретным интересам. Косвенный лоббизм - организация кампаний с целью оказания давления, которые проходят в основам за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения, но часто без указания конкретного адресата. Внутренний лоббизм - деятельность какой-либо группировки внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенного решения.

Методы лоббистской деятельности разнообразны: предоставление в органы государственной власти информации, документов и проектов решений по вопросам, находящимся в их компетенции; участие в обсуждении комитетами и комиссиями парламента, органами Исполнительной власти лоббируемых вопросов; устные и письменные контакты с депутатами и должностными лицами государственных органов власти в целях представительства интересов клиента, в пользу которого осуществляется лоббистская деятельность; экспертиза проект закона и иных нормативных актов и решений органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы. Возможности реализовать свой интерес или, по крайней мере, понести его до лица или органа, принимающего решения, зависят от наличия соответствующих ресурсов. В целом, их набор совпадает общими ресурсами групп интересов, но, учитывая специфику действий лобби в процессе непосредственного воздействия на процесс принятия законов в парламенте или правительственных решений, эти возможности могут быть конкретизированы.

Во-первых для успеха лоббистской деятельности чрезвычайно важна близость к лицу или организации, принимающей решение.

Во-вторых, реализация интереса должна быть обеспечена наличием средств, достаточных для всех требуемых действий.

В-третьих, результативность лоббистского воздействия зависит сит от наличия ресурсов, позволяющих оказать политическое и эконо мичсскос давление в самом широком смысле (угрозы забастовок, манипулирование голосованием в парламенте, угрозы о происходящих перечисления налогов в федеральные органы и тд.).

В-четвертых, нередко лобби достигают своих целей за счет влияния на средства массовой информации, широко используя их ли формирования общественного мнения.

И, наконец, в-пятых, специфика лоббистской деятельности опре деляет особую значимость близости и регулярности личных контактов государственными служащими и парламентариями.

Оборотной стороной лоббизма является коррупция. Одним из способов борьбы с коррупцией является легализация лоббизма, приве дение его в соответствие с правилами, которые устанавливает законодательная власть. В демократических странах такими правилами являются: гласность при распределении государственными органами кредитов, дотаций, лицензий корпорациям и территориям; взаимодействие органов исполнительной и законодательной власти лишь с признанными законом организациями бизнеса

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

16

и делегирующими соответствующие полномочия своим лидерам; запрет для государственных служащих и выборных на родных представителей на занятие предпринимательской деятельностью.

Объектом лоббирования чаще всего являются правовые и финансовые условия хозяйственной деятельности: собственность и право распоряжаться ею; разрешение заниматься конкретной деятель костью, налоги, квоты, лицензии; таможенные льготы; субсидии и субвенции; государственный заказ. Таким образом, цели лоббистской активности - в основном реализация экономического интереса, связанного, как правило, с налоговыми льготами или распределением бюджетных средств.

Отделы по связям с общественностью

Одним из легальных и цивилизованных каса лов лоббирования является создание в рамках управленческих структур крупных фирм и банков отделов по связям с общественностью. В задачу этих отделов входит организация всего комплекса их внешних некоммерческих связей и, прежде всего, с органами государственной власти в центре и на местах. Выполнение данной задачи означает выявление политических, социальных и экономических приоритетов фирмы, сбор информации, выработка аргументированных пожеланий и требований к властям, а также установление контактов и консультации с ними. В особо важных случаях к этой деятельности подключаются высшие должностные лица компании. Одним из низации контактов с органами государственного управления исчерпывающее информирование их о мотивах и возможных предлагаемых решений. Таким образом подготавливается , оформление конкретного интереса, программа действий по ии. Обычно эта программа включает:

1) сотрудничество с одной или несколькими общественными организациями, способными придать конкретному вопросу статус общей ы и тем способствующими вынесению интереса в различные сферы общественного мнения и организаций, ответственные за принятие решений;

2) испольльзование связей в средствах массовой информации для создания общественной поддержки и усиления воздействия на органы, принимающие решение;

З) финансовые средства, которые направляются на оплату работы аналитических центров, услуг средств массовой информации, организационных и рекламных расходов, а также поддержку общественных организаций.

Когда интересы нескольких компаний совпадают, создаются своего рода коалиции, выступающие с согласованной программой. Тем самым, отделы по связям с общественностью стремятся поддерживать постоянные контакты как со средствами массовой информации, так и с законодателями и чиновниками для создания благоприятного общественного мнения о деятельности фирмы. Кроме того, получал всю необходимую информацию от администратора фирмы они призваны выявлять намерения государственной администрации и законодателей в интересующих фирму областях. Наличие специального аппарата лоббирования позволяет коммерческим организациям не только воздействоватъ в нужном им направлении на законодательные и исполнительные органы государства, но и быстро и соответственно реагировать на решения правительства.

З. Корпоративизiч.

Корпоративный способ представительства интересов

Лоббизм представляет собой практику давления на государственные органы снизу вверх, то есть со стороны самоорганизующихся заинтересованных гругю населения с целью получения определенных льгот, привилегий от контролирующего распределение ресурсов государства. Однако, существует и иной способ функдионального представительства интересов, а, когда само государство заключает с избранными группами своего рода контракт, получая в обмен на предоставляемые привилегии поддержку в проведении конкретных государственных акций. Такой тип представительства интересов называется корпоративным.

В корпоратявной системе представительства группы интересов подчиняются иерархяяескому порядку, устанавливаемому государством, в соответствии с которым за определенной группой признается монопольное право на представительство определенного интереса в обмен на лояльность в отношении правительства, согласие с указаниями относительно содержания этого интереса и программы действий по его реализации. Таким образом, для корпоративизма характерны монополизм и упорядоченность.

Корпоративизм - институциональная система, в которой гiублгчная политика вырабатывается посредством взаимодействия межцу высшими государственными элитами и ограниченным кругам влиятельных и могущественных корпоративных организаций (главным образом бизнеса и профсоюзов). В корпоративной системе основные группы интересов инкорпорированы в механизм принятия решений государства. Равный доступ к власти сводит вероятность конфликта между ними к минимуму. При этом корпоративным организациям предоставляется монополия представительства в соответствующих сферах их интересов в обмен на подчинение определенным ограничениям, налагаемым государством. Это такая система представительства интересов, где составные элементы распределяются по небольшому числу отдельных, принудительно сформированных, не соперничающих друг с другом, иерархичных и функционально дифференцированных категорий, признанных, разрешенных и даже созданных государством, которым предоставляется монопольное представительство в рамках своей корпорации в обмен на определенный надзор за подбором их лидеров и на артикулирование требований поддержки.

Такая система государственного управления имеет чаще всего политическое оформление, получившее название суперпрсзидентской республики, для которой характерно:

огромная концентрация властных полномочий в руках главы государства, имеющего возможность вмешиваться в

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

17

компетенцию законодательных и судебных органов власти;

ограничение роли институтов представительной власти в основном лишь законотворческими функциями.

данная система затрудняет формирование цивилизованных м .анизмов согласования интересов различных групп элиты. Их отсутствие компенсируется фаворитизмом, доминированием аппаратно-бюрократических методов в процессе выработки и принятия политических решений. Тем самым создается система сдержек и противовесов внутри института президента путем учреждения многочисленных параллельных служб, управлений, комиссий и т.д. Это позволяет главе государства удерживать за собой место центра принятия политических решений

Однако функционирование внутри института верховной власти множества дублирующих друг друга структур, не подотчетных никому, кроме верховного сюзерена, может быть эффективным лишь в условиях мобилизационного развития, когда узкокорпоративные интересы отдельных элитных группировок ограничиваются жесткими идеологическими, политическими и социально-экономическими рамками самой системы, олицетворяющей реально или на уровне мифа общенациональное единство. данная система власти характерна в основном для авторитарных режимов, находящихся в состоянии жесткой конфронтации с внешней средой и определенными политическими силами внутри страны (режим государственной власти Мао Цзедуна в Китае и аятоллы Хомейни в Иране).

В суперпрезидентской республике различные группировки внутри властвующей верхушки, институционально закрепившись в каких-то околопрезддентских структурах в силу отсутствия мобилизационных ограничителей, ставят свои корпоративные интересы выше общегосударственных Подобная система сдержек и противовесов позволяет президенту оставаться центром принятия политических решений, но отнюдь не органом, способным проконтролировать их реализацию Если решение затрагивает корпоративный интерес какой-либо элитной группировки, его осуществление на практике неизбежно будет заблокировано другими фракциями истеблишмента Если же необходимы серьезные изменения в политике, нужны неординарные решения, такая структура властных отношений оказывается абсолютно неэффеiстивной. Она в большей степени ориентирована на обеспечение режима личной власти главы государства, чем на политическую консолидацию властвующей элиты.

Клиентелы

В корпоративной системе представительство интересов, как правило, происходит посредством распространения клиентелъных зависимостей Юшентела — форма социальной - персональной или коллективной - зависимости. происходящей из неравномерного распределения ресурсов власти Ее отличает личный, автономно-вертикальный, договорной характер.

В России, как в западной Европе в условиях феодализма, клиентела (семейственность, фамилизм) стала основой государственности к тире - социальной организации, пронизывая образ жизни разных слоев общества - переплетаясь с отношениями корпоративными, также играющими структурообразующую роль. В развитых капиталистических странах доминируют рационализированные отношения. Личная зависимость вытеснена в маргинальные сферы. В условиях же догоняющего развития государство играет особую, системсюбразующую роль: государство и его аппарат выступает мощным патроном, от которого зависят условия жизни целых социальных слоев. В условиях развача общегосударственной нормативно-контрольной системы, автономизации центров социальной мощи актуализирует для людей патрон-клиентальныс связи как чуть ли не единственную надежную форму социальной защиты Распределйггелыая экономика н распределяющая ресурсы бюрократия становятся почвой для нового роста клиентарных отношений, пронизывающих властные и управленческие структуры. Существует политическая система, где не признается значимость контрактных начал, где личная леность в системе патронажно-клиентальных связей затмевает институциональные интересы, где отсутствует адекватная социальная и экономическая дифференциаiжия, ведущая к появлению групп давления с взаимно дополяяющими (пусть даже только мере 1 конфликт) требованиями

Такое патерналистское представительство характеризуются, в частности, преимущественно персональным лидерством, выборами плебисцитного типа и скорее клиентельными моделями голосования, чем взаимосвязями, характерными для обычной представительной демократии как системы, основанной на равенстве независимых индивидов, способных представлять самих себя Выборы становятся играми, внешне организованными в соответствии с демократическими правилами репрезентации и отмеченными характерной неопределенностью Победы кандидатов показывают, что простому и бедному люду требуется кто-нибудь для безотлагательного решения срочных экономических проблем, которые он сам не в состоянии решить Символом глубокого общественного отчаяния, граничащего с аномией и разьединением, служит равнодушное отношение людей к тому, что их лидеры меняют взгшщы на экономические проблемы на другой день после занятия поста В результате выборы законодательной власти и политическое представительство разъединены с властными отношениями в государстве и обществе. Все этого говорит о процессе, мало напоминающим движение к демократической репрезентации западного типа Единственным значительным испытанием прочности данной системы государственной власти является способность режима справиться с экономикой и обеспечить социальный порядок Однако, проведение экономических реформ наталкивается на апатшо, потерю надежд, политическое отчуждение и снижение активности масс.

Политическую репрезентацию на такого типа можно рассматривать как мнимую, потому что существуя в демократической форме она маскирует решения, принимаемые реальными центрами власти, располагающимися где-то в другом месте, а в большинстве случаев просто олицетворяющими наследие авторитарного государства совсем недавнего прошлого. В условиях слабости политического представительства на первый план выходит представительство функциональное, место политических партий занимают группы интересов, а законодательная власть огггесняется на второй план государственной бюрократией. Поэтому как бы сосуществуют власть без государства и государство без власти, что означает ситуацию, близкую к политическому склерозу В подобным условиях политическая жизнь находит выход в расщепляющихся элитах, как это наблюдалось в России после освобождения крепостных и имеет место в наши дни, вследствие чего любая правящая элита обречена

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

18

менять свою легитимность Такое изменение направлено на замещение эгоистического использования власти и выражает потребности профессиональных и обеспечивающих различные области жизни общества социальных групп подчеркивать свою автономность прежде всего через корпоративные отношения

Существующая нормативная система препятствует легитимации и институализации корпоративной системы. Корпорации часто остаются недооформленными суррогатными общностями, а их интересы реализуются через неформальные клиентарные связи. В такой обстановке механизмы, процедуры разрешения и предупреждения социальных конфликтов не институализируются, каждый конфликт разрешается индивидуально, в соответствии с автономно-вертикальным характером клиентарных отношений - через торг и предоставление исключительных привилегий. Отсюда своеобразные формы политической конкуренции между сформировавшимися группами интересов.

Во-первых, это политическая и коммерческая конкуренция из-за протекции (со стороны правительства или мафии) как важнейшего средства в борьбе за рынки, капиталы и ресурсы Неравенство перед законом создаст ситуацию, когда правота определяется силой протекции, неважно правительства или бандитов

Во-вторых, это борьба между олигархическими кланами за влияние на президента (премьер-министра), который (ые) стараются поддерживать баланс сил между соперничающими группировками.

Клановая политика формирует клиентелы, имеющие своего политика - оратора. Эта борьба не носит идеологического характера: она представляет собой соперничество за доступ к власти той или иной личности и раздел сфер влияния между бюрократическими структурами

В-третьих это конкуренция среди отраслей экономики, особенно нефтяной и газовой, аграрной, ВПК и банками. Более идеологизированная, так как прибыльные сектора экономики (нефтяная н газовая отрасли, банки) заинтересованы в интеграции страны с Западом, а аграрный сектор и военно-промышленный комплекс отстаивают протекционизм и “железный занавес” Здесь широко используются патриотические идеи и лозунги защиты национальных интересов

Вместе с тем клиентелы могут быть использованы для установления регулярных и стабильных контактов представителей различных социальных групп со своими контрагентами в государственной администрации контакты руководителей предприятий и промышленных рабочих с министерствами промышленности, финансов и внешней торговли, пожилых людей с бюрократическими организациями пенсионной системы; врачей, медсестер, больных с министерствами здравоохранения, нуждающихся с органами социального обеспечения, фермеров с министерствами сельского хозяйства и тд. Таким образом. могут быть образованы административные сектора по признаку типа потребителей или услуг. Если естественная клиентела каждого из этих административных секторов еще не создана, то само государство должно создать такие организации используя существующую структуру государственной бюрократии.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТIIЯ

Функции и задачи государственной бюрократии

Государственная бюрократия вместе с правительством образует исполнительную власть, осуществляющую часть государственной власти. Исполнительной она названа потому, что в правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, выполняет основные политические решения, принятые законодательной властью. При этом правительство в рамках своих полномочий, определенных конституцией и законами, выполняет функцшо по принятшо политических решений и по руководству государством; государственная бюрократкя (государственная администрация) реализует эти решения в управленческой практике.

Основные функции исполнительной власти, в реализации которых принимает непосредственное участие государственная бюрократия, заключаются в следующем, обеспечение безопасности страны и защита прав гражцан; экономическое регулирование развития народного хозяйства и формирование государственного бюджета; разработка и финансирование инвестиционных и структурных программ; кадровая политика, участие в коллегиальных органах управления хозяйственных организаций; реализация межправительственных соглашений и связей с международными организациями.

Отсюда все государственные управленческие органы группируются по следующим однородным или близким по задачам блокам для обеспечения.

•государственного суверенитета страны (оборона, внутренние и иностранные дела, юстиция, безопасность);

•социальной политики (социальная защита, культура, здравоохранение, образование, печать и информация);

•экономического регулирования (финаi-iсы, экономика, внешнеэкономические связи, управление государственным имуществом, труд н занятость, антимонопольная политика, налоговая служба и др.);

•структурной и инвестиционной политики (промышленность, строительство, транспорт, топливо и энергетика, связь, сельское хозяйство, наука и техническая политика);

•ресурсов (природные ресурсы и экология, материальные ресурсы и торговля, государственные резервы, геология и использование недр).

При всем многообразии задач и направлений, в рамках которых действуют органы государственного управления, есть общие черты и проблемы их административного аппарата, связанные с ответственностью за поддержание нормального функционирования этих органов и за координирование их деятельности. для обозначения этих административных аспектов организации применяется термин “бюрокртаия”. В обьщенном сознании этот термин ассоциируется с волокитой и неэффектиностью административного аппарата, но в теории государственного управления

материал интернет-библиотеки факультета государственного управления

IiiЮ:й$Ёiад.$ра.ш$и.айiiЬгагу

А11 гi1г[Ё ге$егуе’1. 2001

19

термин ‘бюрократия” имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особым характером обязанностей, иерархгчностью организаций, жесткостью административных процедур и вытекающих отсюда специфгчных интересами государственных служащих. Наиболее существенные черты бюрократического управления были вьщелены немецким социологом Максом Вебером в его классической теории бюрократии.