4. Соотношение и разграничение государственного и муниципального управления.

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет отличительные особенности, а именно:

- действует не от имени государства, а от имени представителей местного сообщества.

- решает вопросы местного значения, в отличие от общегосударственных и регионально-государственных.

- осуществляет функции исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций.

- реализует исключительно закрепленные государством полномочия.

- его материально-финансовая база состоит из муниципальной собственности и местного бюджета.

- организационно обособленно от государственного управления.

- полностью не имеет суверенитета.

- имеет большое количество форм непосредственного участия населения.

- характеризуется недостаточностью средств принуждения.

- ограниченно в собственных ресурсах.

Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность ответственно исполнять часть общественных дел самостоятельно и ряд государственных функций с делегированием полномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на территории определенного муниципального образования.

Государственное и муниципальное управление имеют особое предназначение и обладают специфическими свойствами и признаками, так как, действуя в рамках единого государственного пространства, они реализуются на определенных управленческих уровнях. Их сходства:

1. И в муниципальном и в государственном управлении действует принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

2. И в государственном и в муниципальном управлении действует принцип равного доступа граждан к муниципальной  и государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой.

3. Действует принцип внепартийности.

4. В более узком смысле и под государственным и под муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти.

5. Муниципальное управление, как и государственное  связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории.

6. И государственное и муниципальное управление имеют общую функцию: обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.

7. Имеют один источник власти - народ,

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения.

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств.

Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований финансового года на проводимые мероприятия.

Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:

- разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

- решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам и т.д.

5. Специфика государственного управления проявляется прежде всего по отношению к двум смежным областям управления: политическому управлению и управлению в сфере бизнеса.

Рассмотрим прежде всего соотношение государственного и политического управления. Существует два полярных подхода в оценке роли политики в государственном управлении. Один состоит в том, что политику следует изгонять отовсюду из государственного аппарата, а потому ее роль нужно минимизировать. Второй подход заключается в рассмотрении государственного управления лишь как механизма воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти. Первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы регулирования, второй способствует созданию централизованной системы и усилению административного воздействия. Но истина, вероятно, как это часто бывает, лежит посередине. Можно показать тесную взаимосвязь и вместе с тем отличия государственного управления и политического управления. Политическое управление отличается нацеленностью на сохранение и укрепление властных возможностей правящего режима и его отдельных структур и руководствуется скорее политическими приоритетами и ценностями, стремлением укрепить позиции в борьбе за политические позиции, чем рациональным подходом к принимаемым государственным решениям. В политическом управлении цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и могут быстро меняться.

Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что она чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Управление - более рациональный процесс, т.е. функционально организованный и целенаправленно решающий определенные задачи.

Вместе с тем государственное управление имеет много общего с политикой и политическим управлением. Это общее вытекает не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности. Обычно выделяют три структурных уровня внутри организационной единицы государственного управления: институциональный, административный и технологический.

Институциональный уровень определяет цели и переводит меняющиеся требования окружающей среды в конкретные шаги организационного процесса. Значимость институционального уровня государственных учреждений заключается в его способности совместить требования политики и задачи обслуживания населения. Эффективным государственное учреждение становится лишь при умении отвечать конкретным запросам определенных лиц, групп или организаций в непосредственно окружающей его среде, т.е. каждая государственная организация обладает своим собственным пространством политических задач. Таким образом, институциональный уровень - это высший уровень государственной организации. На этом уровне определяются задачи и общая политика и тем самым он представляет основной канал влияния существующей политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений.

Административный (средний) уровень организации - сфера функционального управления (администрирования), где направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты. Администраторы, действующие на этом уровне, с одной стороны, должны точно реагировать на требования институционального уровня и, если необходимо, пересматривать свои действия и, с другой стороны, понимать конкретные требования эффективной государственной службы.

Эти требования непосредственно формируются на третьем, низшем или технологическом уровне государственного учреждения. На технологическом уровне государственной организации происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации. На технологическом уровне большая часть деятельности тщательно спланирована и бюрократизирована.

Таким образом, государственная администрация, по крайней мере теоретически, находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне - политично и основано на учете разнообразия конфликтующих идей, интересов и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным уровнем и аполитичным, бюрократизированным технологическим уровнем.

Отличия государственного управления от менеджмента в сфере бизнеса, можно выявить по шести основаниям: окружению, целям, ресурсам, мотивам, ответственности, процедуре назначения руководителей.

Различие в окружении. Большое влияние на цели и результат деятельности государственных организаций оказывают системы политического (через политические партии и политических лидеров) и функционального (через лоббистскую деятельность групп интересов) представительства.

Различия по целям. Для управления в сфере бизнеса главной, а иногда и единственной целью является прибыль. Для государственного управления цели многообразны и носят обобщенный характер: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравенства, борьба с бедностью и т.д.

Различия по ресурсам. В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотношений между партнерами в сфере бизнеса государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Ресурсы данных органов могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения.

Различия в побудительных мотивах. В государственном управлении основным финансовым источником выступает государственный бюджет, который распределяется представительными, т.е. политическими, органами. Отсюда возможна ситуация, когда главный побудительный мотив состоит в том, чтобы удовлетворить не клиента, а тех, кто обеспечивает (распределяет и перераспределяет) финансовые ресурсы. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распределения, а из предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги.

Различия в ответственности. В бизнес-управлении обычно существует вполне определенная ответственность за последствия принимаемых менеджерами решений и действий. Их непродуманные решения и неэффективные действия могут привести к разорению владельцев фирмы и ее банкротству. В государственном управлении ответственность размыта между многими организациями и неэффективность управленческих действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, что не означает банкротства государства и чиновника.

Различия в процедуре назначения (выборов) ответственных руководителей. В демократических странах руководители государственных органов выбираются либо назначаются тем, кто выбирается. Законность лица, занимающего государственный пост, непосредственно или опосредованно является результатом всенародного выборного процесса.