Публичная власть: понятие, сущность, формы.
Общепризнанно, что власть народа – это публичная власть, которая представляет собой в общем смысле систему органов и институтов, призванную обеспечить совместное экономическое, социальное и духовное бытие людей. В Конституции прямо не упоминается термин «публичная власть», но указание на возможность осуществления народом власти через систему специальных органов (ч.2 ст.3) подтверждает, что публичная власть реализуется в рамках государственной власти и местного самоуправления.
Впервые понятие «публичной власти» как формы власти, объединяющей государственную власть и местное самоуправление, появилось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92 - 94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Конституционный Суд указал, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной. В Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. При этом каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками: органы государственной власти решают вопросы государственного значения, а органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Представляется, что положение о равноправии разновидностей публичной власти не совсем корректно. Государственная и муниципальная формы публичной власти не могут быть равноправны, так как сферы действия этих властей различны.
Публичная власть характеризуется специфическими чертами:
1. По своему происхождению публичная власть – власть общественная. Некоторые авторы полагают, что данные понятия идентичны, когда речь идет о власти над обществом или его территориальной частью либо о власти самого общества над его составными частями. Но общественная власть реализуется в деятельности институтов гражданского общества, основана на методах общественного воздействия и, в отличие от публичной власти, не обладает аппаратом принуждения: общественные объединения и граждане самостоятельно решают вопрос о выполнении тех или иных ее установлений и добровольно им следуют.
Несмотря на это, публичная власть изначально появилась в обществе, т.к. коллектив людей с неодинаковыми интересами объективно нуждался в руководстве, в управлении своего жизнеустройства и жизнедеятельности. Народ как носитель власти не может в полной мере из-за своего многочисленного состава самостоятельно ее осуществлять. Его воля может быть реализована на практике не им самим, а отдельными структурными образованиями. Поэтому осознанно или вынужденно народ создает для реализации важнейших задач собственного существования необходимый ему публичный субъект, который берет на себя определенные гарантии по созданию благоприятных условия для плодотворного развития всех сфер общественной жизни и реализует публичные интересы. Народ делегирует публичной власти право выступать от своего имени в интересах всего общества.
2. Разнообразные потребности предусматривают и создание разнообразных субъектов: государство, население определенного региона, муниципальные образования, территориальные коллективы граждан. Для удобства реализации поставленных задач публичный субъект при согласии основного субъекта (народа) формирует свои специализированные органы управления, которые также становятся субъектами публичной власти, т.к. получают властные полномочия и становятся обладателями власти. Вместе с тем, представителям передается только часть властных полномочий, оставшимися полномочиями народ может воспользоваться самостоятельно.
3. Публичная власть реализует публичные интересы. Любой вид публичной власти определяется общими интересами ее субъектов и исходящими из этого задачами, которые решает каждый конкретный вид власти. Публичная власть представляет собой способность организованного народа (его части) непосредственно или через возможности, предоставленные им системе органов, принимать открыто и гласно от его имени и в его интересах обязательные для исполнения решения.
4. Публичная власть распространяется на общество, сообщества граждан в различных видах. Компетенция субъектов власти ограничивается территориальными пределами, что позволяет определить различные виды публичной власти. В зависимости от административно-территориального деления Российской Федерации в соответствии с действующими конституционными нормами государственного устройства можно выделить три уровня организации публичной власти: общефедеральный, региональный и местный. Причем первые два уровня характеризуют как бы «два этажа» государственной власти России, а третий – негосударственный, связанный с реализацией функций местного самоуправления (муниципальная власть). Виды могут различаться и в зависимости от субъектов публичной власти. Например, государство, муниципалитет соответственно образуют государственную и муниципальную власть.
5. Системный характер публичной власти. Единый источник наделения публичной властью и основополагающие интересы определяют системный характер публичной власти. К системным признакам также можно отнести общие требования к порядку и принципам формирования органов публичной власти: непосредственное участие населения в их формировании на основе воли большинства. Это, в свою очередь, обеспечивает легитимность власти, ее постоянство и представительство интересов народа.
5. Легальность публичной власти. По форме существования публичная власть формальна, т.е. требует нормативно-правового закрепления открыто действующих властных институтов и оформления полномочий субъектов публичной власти. Власть существует, если оформлена правом, т.е. является легальной. Легальность власти является также гарантией ее обязательности, всеобщности и легитимности. Вне права не может быть ни одного властного указания публичных субъектов.
6. Публичная власть всегда императивна. Для субъектов публичной власти характерно наличие компетенции и властных полномочий, публично правовое регулирование осуществляется в основном императивным методом: субъект, обладающий властными полномочиями, устанавливает нормы в одностороннем порядке.
7. Публичная власть организует управление по территориальному признаку. Признак территориальности присущ и государственной власти, и муниципальной - это та территория, в пределах которой соответствующий публичный субъект осуществляет свою деятельность. Например, в соответствии со ст. 14 ФЗ от 19.05.1995 г. «Об общественных объединениях», исходя из принципа территориальности «в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения».
8. Публичная власть и ее деятельность всегда открыта перед народом, обществом. Суть в том, что реализация властных полномочий осуществляется открыто, гласно, у всех на виду, исходя из интересов всей социальной общности, государства и граждан («публично, от имени и в интересах всех»). Следовательно, граждане и общественность должны иметь возможность наблюдать, как и каким образом, насколько честно и справедливо уполномоченные должностные лица выполняют свои властные функции. Это должно основываться на информированности, ответственности всех участников властных отношений. Исходя из концепции публичности власти, именно фактор ее открытости и официальности должен, с одной стороны, дисциплинировать власть, а с другой - позволять гражданам, осведомленным о характере ее функционирования, осмысленно реализовывать свое избирательное право в периоды выборов. Процессы властного воздействия публичных субъектов должны быть подконтрольны, подотчетны гражданам.
Итак, публичная власть - это суверенная власть, представляющая собой способность народа, а также юридически закрепленное право лиц, замещающих должности в государственных или муниципальных органах, воздействовать от имени государства на его население в той или иной сфере общественной жизни с целью осуществления общегосударственной политики.