Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 369

«вольются» нормы, ныне содержащиеся в подразд. III разд. II ГПК РФ, положит конец разобщенности административно-про­цессуальных норм, их разбросанности по разным законодатель­ным актам¹ и тем самым ознаменует становление администра­тивного (публично-искового) судопроизводства как равноправ­ной конституционной формы осуществления судебной власти в Российской Федерации.

§ 2. Виды судебного контроля и категории дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства

Итак, целью судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является защита субъективных прав, свобод и законных интересов участников публичных право­отношений посредством судебной оценки властно-управленче­ской деятельности субъекта публичной власти с точки зрения ее законности и (или) обоснованности.

Автономное существование двух самостоятельных ветвей го­сударственной власти: исполнительной и судебной обусловлива­ет необходимость двух разновидностей контроля над деятельно­стью субъектов публичной власти: внутреннего и внешнего. Внешний контроль осуществляется судом как органом правосу­дия. Внутренний контроль над властно-управленческой деятель­ностью именуется в теории и на практике административным контролем. Административный контроль или порядок обжало­вания (оспаривания) деятельности субъекта публичной власти характеризуется тем, что жалоба на его решение или действие (бездействие) подается заинтересованным лицом вышестоящему в порядке подчиненности органу государственной власти или местного самоуправления, должностному лицу, государственно­му или муниципальному служащему. По этой причине внутрен­ний контроль в отличие от внешнего носит внесудебный харак­тер. Следует отметить, что оба вида контроля имеют свои досто-

¹ Например, гл. 19 и 20 (ст. 137-142) НК РФ (в ред. ФЗ от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ) содержат процедурно-процессуальные нормы, регулирующие вне­судебный и судебный порядок обжалования актов налоговых органов и дейст­вий или бездействия их должностных лиц. Нормы гл. 7 ТК РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066) регламентируют внесудебную процеду­ру обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также порядок взаимоотношений таможенных и судебных органов, возникающих в связи с этой процедурой.

370 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

инства и недостатки¹. Целесообразность существования наряду с судебным контролем внесудебного, т. е. административного, контроля обусловлена двумя основными причинами. Во-пер­вых, тем, что административный порядок рассмотрения и разре­шения дел, возникающих из публичных правоотношений, по­зволяет снизить нагрузку на суды, освободить их от рассмотре­ния тех дел или вопросов, которые могут быть успешно разрешены вышестоящим в порядке подчиненности органом, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим. Во-вторых, наличием очевидных преимуществ вне­судебного контроля по сравнению с судебным. К их числу отно­сятся оперативность и дешевизна административно-правовой процедуры. Рассмотрение и разрешение дела вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом не требует, как правило, от участников публично-правового кон­фликта пунктуального соблюдения всех формальностей, свойст­венных лишь судебной процедуре, которая, по мнению И. Л. Петрухина, является самой сложной, разветвленной и пе­дантичной из всех юридических процедур².

В то же время административная процедура не лишена от­дельных недостатков, главным из которых является отсутствие у вышестоящего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего необходимых и достаточных правовых знаний, а также профессиональных навыков в рас­смотрении и разрешении юридических споров. Этот недостаток зачастую усугубляется заинтересованностью вышестоящего ор­гана или должностного лица в защите своих узковедомствен­ных интересов, в защите не прав, свобод, законных интересов, а «чести мундира»³. Принимая во внимание указанные недос­татки, а также упрощенный (по сравнению с судебной процеду­рой) характер административно-правовой процедуры, следует признать, что административный (внесудебный) порядок оспа­ривания действий (бездействия) субъекта публичной власти не

¹ Более подробно об этом см., например: Рязановский В. А. Указ. соч. С. 40—42; Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу об­ ращений (Проблемы законодательного регулирования) // ГиП. 1996. № 11. С. 11—13; Она же. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 68—76; Мурадьян Э. М. Судебное право. С. 23—24, 26.

² См.: Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 97.

³ См.: Якуба О. М. О судебном обжаловании решений по делам, возникаю­ щим из административно-правовых отношений // СГиП. 1981. № 2. С. 38.