§ 4. Правовой статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Правовой статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 8 мая 1994 г. в редакции от 5 июля 1999 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹.

В соответствии с этими нормативно-правовыми актами членом Совета Федерации является представитель субъекта Российской Федерации, уполномоченный федеральным законодательством осуществлять в верхней палате российского парламента законодательные и иные полномочия. Депутат Государственной Думы—это избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы представитель народа, уполномоченный осуществлять в нижней палате российского парламента законодательные и иные полномочия.

Член Совета Федерации назначается исполнительным органом государственной власти субъекта и избирается законодательным (представительным) органов законодательной власти субъекта на срок их полномочий. Член Совета Федерации представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа избирается поочерёдно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом и прекращается со дня работы Государственной Думы нового созыва.

Член Совета Федерации и депутаты Государственной Думы со дня начала срока своих полномочий приостанавливают на весь их срок военную службу или службу в органах прокуратуры, органов налоговой полиции и таможенных органов, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

Возможно досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в следующих случаях: утраты ими российского гражданства либо приобретения гражданства иностранного государства; вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы; признания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы недееспособными на основании решения суда, вступившего в законную силу; признание парламентария безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившим в законную силу; смерти парламентария; призыва парламентария на военную службу с его согласия. Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случаях: письменного заявления депутата о сложении своих полномочий; избрания депутата Государственной Думы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления; поступление депутата на государственную или муниципальную службу или занятие иной деятельностью несовместимой со статусом депутата; роспуска Государственной Думы.

Статья 98 Конституции Российской Федерации закрепляет, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течении всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палаты.

Депутат Государственной Думы осуществляет свои полномочия на профессиональной основе. В соответствии со статьёй 6 Закона он не может быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления; находится на государственной или муниципальной службе; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой; состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.

Законодатель закрепляет формы деятельности российских парламентариев. Члены совета Федерации и депутаты Государственной Думы участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания, принимают участие в парламентских слушаниях, в ходе которых вносят предложения и поправки в законопроекты, инициируют обращения с запросами к Правительству Российской Федерации, обладают правом законодательной инициативы, принимают участие в работе комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания, встречаются с избирателями.

На основании норм Регламентов палат Федерального Собрания можно вывести обязанности парламентариев. Они должны парламентской этики, носить деловую одежду, соответствующую официальному характеру деятельности палаты, не употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству парламентариев и других лиц, не допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, не использовать заведомо ложную информацию, не призывать к незаконным действиям, осуществлять своё право на голосование только лично.

В Законе закрепляются не только формы деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, но и устанавливает гарантии обеспечивающие возможность реализации их прав. Статья 5 устанавливает за парламентариями право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органов местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать воинские части, организации независимо от форм собственности, полностью или частично финансируемые за счёт средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, либо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления.

Важной гарантией свободного осуществления членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы своих полномочий является их денежное вознаграждение. У депутата Государственной Думы оно равняет размеру ежемесячного денежного вознаграждения федерального министра. Председателям палат устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя Правительства. Также парламентарию и членам его семьи возмещаются расходы, связанные с переездом в город Москву для осуществления своих полномочий. В случае досрочного роспуска Государственной Думы депутаты получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения первоначального срока исполнения их полномочий, из расчёта их ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения ими своих полномочий.

Каждому члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы для осуществления ими своих полномочий в здании соответствующей палаты предоставляется служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи. Все виды почтовых и телеграфных сообщений, связанные с осуществлением парламентариями своих полномочий обрабатываются и пересылаются в разряде правительственных. Парламентарии имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право иметь до пяти помощников, оплачиваемых из федерального бюджета. Парламентарии самостоятельно определяют их число, распределяют между ними обязанности.

Мандат члена Совета Федерации можно охарактеризовать как императивный. Его полномочия члена прекращаются в том же порядке, в котором происходило назначение (избрание) члена верхней палаты российского парламента. То есть в любое время законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации обладают правом отозвать своего представителя и избрать (назначить) нового.

За рамками российского законодательства остаётся вопрос о характере мандата депутатов Государственной Думы: императивном или свободном. Императивный мандат, рассматривался в советской науке в качестве одного из институтов непосредственной демократии и предполагал наличие у избирателей права давать депутатам наказы, которые последние должны исполнять. Невыполнение наказов избирателей влечет ответственность депутата в форме лишения его депутатских полномочий¹. Народ как носитель суверенитета наделен правом вводить и упразднять любой орган, назначать и смещать любое должностное лицо этих органов.

Возможность отзыва находила закрепление в Конституции СССР 1977 г., Законе СССР в редакции 17 апреля 1979 г. «О порядке отзыва Верховного Совета СССР»². В законе прописывались основания отзыва депутата, были названы субъекты инициативы отзыва, регламентировалась его процедуры. Депутат мог быть отозван по следующим основаниям: потеря доверия избирателей или совершение действия, недостойного высокого звания депутата. Необходимо отметить, что на современном этапе развития отечественной науки получила распространение точка зрения о формальном характере отзыва в социалистической системе³. Но только в период с 1960 по 1985 гг. из состава всех советов на территории СССР было отозвано более 10 тыс. депутатов⁴.

В большинстве западных государств получила развитие система свободного мандата, провозглашающая парламентариев представителями всего народа, а не отдельной группы избирателей. Западные ученые отрицают институт отзыва, так как свободный мандат его даже не предусматривает. Поэтому конституционная ответственность депутата выражается в возможности его переизбрания на очередных выборах. Характерной чертой свободного мандата является то, что воля депутата представляет собой решение суверена и имеет силу без всякого ее подтверждения со стороны народа⁵.

Огромное значение для дальнейшего развития отечественной правовой системы имеет точка зрения немецких ученых. Причиной этого является заимствование Конституцией Российской Федерации у Основного закона ФРГ многих правовых принципов. Германский ученый К. Хессе рассматривая конституционное право ФРГ констатирует, что "свободный мандат вступает в непреодолимое противоречие с действительностью современного партийного государства" и со ст. 38 абз. 1 Основного Закона ФРГ. В соответствии с ней депутаты являются представителями всего народа, не связаны наказами или поручениями и подчиняются лишь своей совести. А это значит, что они должны быть независимы и от своей партии⁶. Но при решении какого-либо вопроса депутат попадает под влияние парламентских фракций и депутатских групп. Противоречия существующие в содержании основ правового статуса западного парламентария, заимствованного отечественным законодателем, приобретают в России более острый характер.

Новые принципы построения системы российских государственных органов, заложенные принятой на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, отрицали возможность отзыва выборного должностного лица. Их несменяемость мыслилась как основополагающее начало независимости, обеспечивающее для них возможность конструктивной работы.

Необходимость закрепления ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления привела к возрождению института отзыва на уровне субъекта РФ и муниципального образования. Законодательная практика субъектов предложила новый подход. Не вдаваясь в доктринальные споры, местные законодатели предусмотрели процедуру отзыва в уставах и конституциях, а также приняли местные законы об отзыве выборных должностных лиц. К 1998 г. соответствующие законодательные акты были разработаны или приняты в 35 субъектах Федерации¹.

В настоящее время многие ученые и политики ставят вопрос о введении института отзыва депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Его целью является обеспеченье более тесной связи между избирателями и выбранным ими депутатом. Так, в Государственную Думу неоднократно поступали законопроекты касающиеся отзыва депутатов нижней палаты российского парламента избранных по одномандатным избирательным округам².

Наиболее развёрнута данная проблема поднята в исследовании В.В. Лапаевой. По её мнению, широкое обсуждение вопроса отзыва в постсоветской правовой науке является естественной реакцией на распространение в обществе обвинения депутатов в отрыве от народа, использование депутатского статуса в личных и корпоративных интересах, злоупотребление депутатским иммунитетом и т.д. Институт отзыва находится в традициях российской правовой культуре и не нуждается в социальной легитимации. Обоснованием введения института отзыва на федеральном уровне, автор считает статью 94 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней, парламент является представительным органом, то есть депутаты представляют интересы своего народа. И народ имеет право их отозвать³.

Та же можно отметить, что не урегулирование отношений связанных с отзывом депутатов на федеральном уровне косвенно нарушает политические права граждан Российской Федерации на управление государством. Почему у них существует возможность отзывать депутата законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, но отсутствует подобная возможность в отношении депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, хотя бы избранных по одномандатным избирательным округам?