2. Методика и оценка стратегического планирования деятельности муниципальном образовании

Оценка городских стратегических планов и программ – закономерный этап в развитии муниципального управления. Муниципальная власть, как самая близкая к населению, испытывает на себе контролирующее действие с различных сторон и управленческих уровней. В следующем параграфе будут рассмотрены основные подходы и критерии стратегического плана муниципалитета.

Стратегии развития муниципального образования – это важнейший элемент, в котором формируются окончательные выводы о целях социально-экономического развития территории, факторах и механизме его достижения, а также о методах управления этим развитием. Выводы делаются с учетом новых тенденций и особенностей социально-экономического развития региона, страны и муниципального образования. В основу концепции должны быть положены разработка альтернативных стратегий и их оценка, выявление приоритетных направлений развития муниципального образования, анализ ресурсов развития, а также конкурентные преимущества муниципального образования²².

На основе концепции стратегии развития муниципального образования формируется план конкретных стратегических действий, представляющий собой вектор развития муниципального образования и имеет следующий порядок формирования:

- стратегический анализ муниципального образования;

- разработка и оценка сценариев развития на основе эталонной и действующей стратегий;

- выработка философии развития муниципального образования, включающая в себя определение видения, миссии, целей и задач муниципального образования;

- определение подходов и методов разработки стратегических планов и действий²³.

Развитие системы городского стратегического планирования влечет повышение интереса к методологической составляющей процесса стратегирования. Со стороны органов власти и местного самоуправления растет понимание того, что стратегия – это не просто набор целевых ориентиров, а четко выстроенная программа конкретных действий, которые необходимо предпринять в долгосрочной перспективе для достижения поставленных целей. Соответственно возрастают требования к вопросам оценки стратегий, так как большое количество стратегических документов, разработанных муниципальными образованиями в разных регионах России, зачастую не соответствуют даже общим требованиям стратегического планирования.

Оценка городских стратегических планов и программ – закономерный этап в развитии муниципального управления. Муниципальная власть, как самая близкая к населению, испытывает на себе контролирующее действие с различных сторон и управленческих уровней. С одной стороны она находится под пристальным вниманием со стороны населения, с другой стороны, федеральные органы власти так же контролируют деятельность местных органов самоуправления²⁴.

Изменение роли и функций городов в системе государственного управления определялось общей логикой преобразования государственного устройст­ва страны, становления местного самоуправления и формирования в его рамках правового статуса города. Оценка стратегического развития территорий в практике российского муниципального управления – достаточно новый процесс. В первую очередь, потому, что российские города начали разрабатывать стратегические планы социально-экономического развития сравнительно недавно. Если за рубежом бум на городские стратегии приходится на 60–70 гг. ХХ века, то в России первые стратегические планы появились лишь в конце 90-х гг. ХХ века²⁵.

В настоящее время существует множество методик оцеоки стратегических планов и программ на муниципальном уровне (рис. 2).

Рис. 2. Классификация методик оценки стратегий и долгосрочных программ социально-экономического развития

Тем не мене, в Российской Федерации существуют собственные разработки методик оценки социально-экономических стратегических проектов и программ. На сегодняшний день можно выделить несколько групп подходов к оценке городских стратегий. Методики оценки стратегий разраба­тываются научным сообществом по заказу органов местного самоуправления органов государственной власти или по собственной инициативе, так как ощущается методологический пробел. Оригинальные методики могут разра­батывать и сами муниципальные образования. Разработкой методик оценки занимаются ре­гиональные власти, создавая методические ре­комендации, позволяющие оценивать стратегические планы муниципальных образований.

Среди методик, разработанных научным сообществом, на наш взгляд, особого внимания заслуживают методики МЦСЭИ «Леонтьевский центр» и Фонда «Институт экономики города». Обе методики представляют комплексные проекты по оценки городских стратегий, однако их основой служат уже зарекомендовавшие себя методы статистического анализа и экспертной оценки.

Методика, разработанная МЦСЭИ «Леонтьевс­кий центр» (Б.С. Жихаревич, Н.Б. Жунда, И.А. Корелина, Л.Э. Лимонов, О.В. Русецкая), легла в основу мониторинга Стратегического плана Санкт-Петербурга в 2001 году, дальнейшее свое развитие получила в результате консультационной деятельности, осуществляемой Центром в других российских городах. Методика, внедряемая в практику российского стратегического планирования Фондом «Институт экономики города» (Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, Д.В. Шанин, Н.И. Шеверова), уделяет особое внимание оценке среднесрочных и долгосрочных программ социально-экономического развития муниципальных образований²⁶.

Ключевыми составляющими данных методик являются статистический анализ данных социально-экономического развития территорий и экспертная оценка программных и стратегических проектов. Вместе с тем, комплекс проблем, существующих на уровне муниципальной статистики, не позволяет в полной мере отследить степень изменения необходимых для оценки показателей. Так, согласно Указу Президента № 607 от 28.04.2008 (в ред. от 13.05.2010 г.) «Об оценке эффективности деятель­ности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» администрациям муниципальных образований предписано собирать и публиковать на официальном сайте статистические данные, используемые для расчета показателей деятельности органа местного самоуправления. 

Методика использования экспертных оценок так же является распространенной для оценки деятельности органов власти.  Однако метод экспертного анализа требует больших, по сравнению с методом статистического анализа, затрат, т.к. работа эксперта – это творческая деятельность, предполагающая высокий уровень компетенции эксперта, его знание конкретной городской ситуации, умение четко расставлять приоритеты социально-экономического развития для конкретной территории.

Понятия «оценка» можно представить как экспертизу стратегических проектов, направленную на анализ их действия, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными, выявленными в процессе работы критериями (например, «что было – что стало после реализации программы» или «что стало – что должно было стать по плану, предусмотренному в стратегии»). Таким образом, оценка социально-экономических стратегий – это всегда сравнение, по итогам которого выносится суждение об эффективности программы и разрабатываются рекомендации на будущее.

Итоговым результатам оценки является отчет о стратегической деятельности муниципального образования. В отчет входит информация, полученная путем анализа экспертных оценок процесса, содержания, продвижения стратегии и результата, полученного в ходе разработки и внедрения стратегического плана²⁷.

Бесспорным плюсом вышеназванных методик является их комплексность − попытка учесть множество факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие муниципальных образований в стратегической перспективе. Авторы сводят воедино весь массив информации по стратегическому планированию, однако можно отметить чрезмерный упор на экспертную оценку, которая не может быть лишена субъективизма. Данная оценка стратегического планирования и стратегического плана, безусловно, ориентирована только на наиболее общие для городов социально-экономические параметры. Она не предусматривает более детального и глубокого анализа, насколько реализация стратегического плана в городе повлияла на уровень его социально-экономического развития и уровень жизни горожан, предполагается, что данный информационный анализ будет проводиться согласно системе индикаторов, определенной в каждом отдельно взятом стратегическом плане.

Анализируемые методики, хотя и имеют ряд общих черт, но серьезно отличаются по  внутреннему содержанию. Так, методика Леонтьев­ского центра основной упор делает на содержа­тельную оценку стратегии, а методика Фонда «Института экономики города» − на институциональную составляющую.

Среди критериев оценки методик можно выделить те, которые относятся к содержательной части (составляющие процесса, цели и индикаторы оценки) и номинальные (новизна, инструментальность, доступность изложения, затратность). В содержательной части обе методики дополняют друг друга и демонстрируют важность продвижения оценочных составляющих в методологию городского стратегического планирования. Что же касается внешних, номинальных характеристик, то именно они демонстрируют разницу подходов к оценке стратегии. Так, имея высокую степень научной новизны, оба подхода отличаются выбором методического подхода к оценке, Фондом «Институтом экономики города» использована методика основанная на статистических данных, тогда как Леонтьевский центр предлагает основываться на экспертной оценке. С одной стороны, оценка стратегии через статистику «лежит на поверхности», муниципальные власти регулярно готовят и публикуют статистические данные, таким образом, проследить достижение тех или иных показателей не составляет труда. Но по нашему мнению, такой подход влечет однобокость оценки, т.к. не объясняет причин, по которым могут быть или не быть достигнуты те или иные показатели. Однако такой способ оценки является наименее затратным для городских властей²⁸.

Оценка стратегии происходит как оценка трех ее составляющих: оценка социально-экономического положения города, оценка хода выполнения плана и эффективности реализации долгосрочных целевых программ, а также социологическая оценка реализации стратегии. При этом оценка стратегии проводится на основе показателей мониторинга, разработанного с применением количественных показателей.

Предполагается осуществление мониторинга на трех уровнях, для каждого из которых была разработана собственная подсистема (группа) индикаторов, а именно: целевые ориентиры перспективного образа города в 2020 году; индикаторы реализации задач в рамках стратегического плана; индикаторы оценки эффективности долгосрочных целевых программ.

Первая группа включила в себя 14 индикаторов (целевых ориентиров), разбитых на три подгруппы, соответствующие трем стратегическим целям Стратегии (высокие стандарты качества городской среды, сильная конкурентоспособная экономика и город как равноправный партнер процессов развития).

Вторую группу составили 52 индикатора, привязанные к задачам Стратегии.

Третья группа формировалась в соответствии с целями и задачами долгосрочных целевых программ. Система индикаторов разрабатывалась с опорой на традиционные принципы: комплексность, непрерывность, прозрачность и сопоставимость с ретроспективными показателями по Рязани, Рязанской области, России в целом и другим муниципальным образованиям. Для индикаторов всех трех групп были определены базовые значения на исходный год начала стратегирования (2007 год) и целевые значения на финальный год реализации Стратегии (для индикаторов первой и второй групп) и на каждый год реализации соответствующей целевой программы (для индикаторов третьей группы). Кроме того, для каждого из индикаторов второй группы, в некотором роде ключевых для мониторинга Стратегии, была предложена методика расчета на основе первичных данных с указанием источников этих данных.

На основе индикаторов мониторинга были выработаны подходы к оценке реализации стратегии. В соответствии с принципами проведения мониторинга были предложены три вида оценки: оценка социально-экономического положения города, оценка хода выполнения плана и эффективности реализации долгосрочных целевых программ, а также социологическая оценка реализации стратегии²⁹.

Таким образом, можно выделить общие тенденции российского регионального страте­гирования.

Во-первых, нередко разработка городских и региональных стратегий доверяется консалтинговым компаниям, при этом существует опасность того, что приглашенные эксперты не смогут детально разобраться в специфических особенностях конкретного муниципального образования;

Во-вторых, стратегические планы российских городов зачастую отличаются простотой суждений, отсутствием четкой, выверенной картины желаемого будущего;

В-третьих, планы стратегического развития российских городов часто не содержат механизмов включения стратегии в реальную социально-экономическую структуру конкретного города, являясь просто проектом, оторванным от действительности.