1.2. Этапы разработки и реализации стратегического плана деятельности муниципального образования
Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются стратегический план. Стратегический план развития города – это своего рода «золотая середина» между рыночным способом хозяйствования и целесообразностью централизованного планирования. Он позволяет сформулировать перспективные цели и ориентиры социально-экономического развития города, использовать экономические рычаги и стимулы в принятии решений, выбирать альтернативные варианты развития, эффективно работать в рыночной экономике. В этом параграфе мы подробно рассмотрим принципы и этапы разработки стратегического плана деятельности муниципального образования.
Разработка стратегического плана должна осуществляться на основе существующего анализа социально-экономического положения в городе, направленного на выявление важнейших характеристик города, основных условий его развития, конкурентных преимуществ и недостатков, профильных секторов экономики и предприятий, имеющих наилучшие перспективы развития и составляющих градообразующею основу города8.
Разработка стратегического плана – сложная научно-практическая задача, которая решается на основе обоснования ресурсного обеспечения при реализации стратегического выбора муниципального образования при ориентации на достижении главной цели – поэтапного повышения качества жизни населения территории.
Безусловным инициатором стратегического менеджмента муниципального образования должны быть муниципальные служащие, выборные должностные лица местного самоуправления. Иногда инициатором данного процесса выступают депутаты представительного органа местного самоуправления или общественные организации и частные лица.
Для разработки проекта стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования решением главы местной администрации формируется временный творческий коллектив из 7 или 9 человек. Руководителем временного творческого коллектива выступает Глава местной администрации или его заместитель. Определяется техническое задание на разработку стратегического плана (в техническом задании определяются сроки, режим и условия работ, задаются требования к содержательной стороне плана, определяется работа экспертов в процессе и по итогам общественной экспертизы проекта) .
На этом этапе важно донести необходимость стратегического управления в целом, основных логических аспектов и принципов непосредственной разработки и стратегического плана развития муниципального образования до сведения всех потенциальных участников. При достижении взаимопонимания принимается решение о порядке организации работ данного творческого коллектива.
Члены временного творческого коллектива определяют круг основных мероприятий, которые будут проведены для разработки стратегического плана. Такими мероприятиями могут быть:
- конкретные поручения отдельным специалистам администрации местного самоуправления, например, подготовка вторичной информации о состоянии дел в определенной области (образование, здравоохранение и другие);
- подготовка и проведение социологического исследования с целью выявить мнение частных лиц – жителей муниципального образования по кругу вопросов;
- подготовка запросов с целью получения информации в министерства и ведомства;
- получение консультаций отдельных специалистов;
- проведение ряда семинаров, рабочих встреч, круглых столов с широким кругом участников для выработки рабочих гипотез;
- информирование общественности и привлечение всех заинтересованных лиц к работе через местную прессу, радио и телевидение;
- проведение семинаров обучающего характера для работников администрации местного самоуправления по вопросам стратегического планирования развития муниципального образования и ряд других мероприятий.
По инициативе временного творческого коллектива формируется расширенный состав временного творческого коллектива, в который могут быть приглашены специалисты администрации местного самоуправления, депутаты местного Совета, предприниматели, представители различных общественных организаций и инициативных групп и независимые эксперты. Общее количество человек расширенного творческого коллектива составляет в среднем 30 человек. Члены расширенного творческого коллектива будут являться основными участниками творческого процесса по разработке стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования.
В результате проделанной работы будет сформирован проект стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования9.
Применительно к управлению структурным преобразованиям представляется следующая схема стратегического планирования:
1. Разработка концепции перспективного комплексного социально-экономического развития территорий как прогнозно-аналитического документа содержащего систему расчетов и оценок потенциалов развития региона;
2. Формирование перечня целевых комплексных программ социально-экономического развития;
3. Обоснование конкретных инвестиционных проектов и мероприятий по реализации концепции стратегического планирования.
Подготовительный этап достигается путем разработки научно-обоснованной концепции стратегического выбора теории.
Осуществление прогнозно-аналитической деятельности включает:
- анализ основных тенденций и характеристик социально-экономического положения муниципального образования;
- диагностический анализ;
- стратегический анализ.
Основой стратегического планирования является анализ. Анализ становится основой для последующего выбора небольшого числа приоритетных направлений и проектов, поэтому он очень важен. Базой для стратегического анализа являются: традиционный статистический анализ, сравнительный анализ, опросы экспертов, социологические опросы. Эти методы используются на предварительной стадии для накопления и систематизации первичной информации10.
Суть стратегического анализа состоит в определении конкурентоспособности города по отдельным факторам и сравнение его с аналогами, соседями.
Необходимыми элементами анализа являются:
- анализ внешней среды, в которой проходит развитие города, (экономические и социальные тенденции регионального, российского и мирового уровня),
- анализ экономико-географического положения,
- анализ межбюджетных отношений и возможностей воздействия на их изменение,
- анализ ресурсов, в том числе организационных,
- анализ социального потенциала, психологической готовности к переменам,
- анализ интересов основных действующих лиц – отраслевых группировок, отдельных групп населения, кланов, элит; нужно понимать, кто конкретно способен поддержать стратегический план, чьи интересы могут быть затронуты и реализацией отдельных направлений и проектов плана11.
Стартовый социально-экономический потенциал территории (то есть достигнутый к моменту проведения аналитических работ) может быть представлен, в известной мере условно, тремя основными структурными составляющими:
Во-первых, это блок базовых ресурсных потенциалов территории;
Во-вторых, может быть выделен блок обеспечивающих потенциалов социально-экономического развития территории. Этот блок объединяет локальные потенциалы, которые призваны способствовать реализации базовых ресурсных потенциалов.
В-третьих, блок потенциалов готовности к социально-экономическим преобразованиям в муниципальном образовании.
Если рассматривать организационный аспект формирования стратегического плана, то новизна и сложность работ, связанных с обоснованием комплекса функций, выполняемых территорией в будущем, обуславливает необходимость совместных усилий для решения проблем перспективного развития административно-территориальных образований.
Целеполагание начинается с обоснования и выбора наиболее общей цели, выражающей предназначение управленческой системы.
Стратегический выбор включает выработку серии стратегических альтернатив, исходя из целей, преимуществ и недостатков, а также внешних возможностей и угроз. Каждая стратегическая альтернатива может представлять возможные направления действий. На этом этапе фигурирует следующий основной вопрос: какие направления стратегического развития кажутся наиболее приемлемыми? При разработке стратегий важно учесть наибольшее возможное количество вариантов, так как существует тенденция учитывать только наиболее очевидно приемлемые варианты и уже на ранних этапах выдвижения альтернатив отбрасывать остальные. Однако такая оценка всегда субъективна. Очевидные варианты не обязательно являются лучшими. И это обстоятельство может лишить вариантов, которые при более детальной проработке на этапе оценки вариантов обнаружили бы свои преимущества.
Отобранный для последующего формирования стратегического плана стратегический выбор должен в общем случае удовлетворять следующим требованиям:
- обеспечивать реализацию муниципальных стандартов качества жизни населения;
- обеспечение развития экономики до уровня позволяющего городским властным структурам реализовать право на осуществление в данном муниципальном образовании местного самоуправления;
- быть экономически эффективным, т.е. обеспечивать достижение целей с наименьшими затратами;
- минимизировать риски, связанные с реализацией муниципальным образованием своего нового стратегического выбора.
По результатам прогноза осуществляется выявление и предварительная оценка перспективных проблем социально-экономического развития региона12.
Одним из направлений, способствующих пониманию руководством муниципалитетов, как и для чего составлять стратегии развития могла бы стать разработка четкого унифицированного механизма управления процессом стратегического планирования, который в общем виде можно изобразить в виде своеобразной пирамиды, представленной на рис. 1, и использовать его смогли бы все муниципалитеты но, с одной оговоркой, т.е. с учетом особенностей каждого муниципального образования.
Весь процесс при этом можно разделить на 4 линии деятельности (рис.1), равно необходимые для успеха стратегического планирования. Обозначим их условно как координация, разработка, экспертиза и продвижение.
Рис. 1. Унифицированный механизм управления процессом стратегического планирования (в разбивке на стадии и этапы)
Координация. Этим термином обозначена деятельность по управлению процессом стратегического планирования, включая функции организации и финансирования. Кроме того, в рамках координации происходит фиксация и архивация результатов, а также нормативно-правовое обеспечение – легитимизация результатов каждого этапа и процесса в целом путем оформления документов соответствующего уровня: от протоколов заседаний до нормативных актов. В рамках координации соединяются процессы политического уровня (утверждение документов), методического (обучение и методическое обеспечение работы экспертов и координаторов) и рабочего уровня (фиксация результатов). Субъектом данной деятельности становится «координационный центр», создаваемый либо внутри администрации муниципального образования, либо с ее участием на базе агентства развития или исследовательской организации.
Разработка. Зачастую стратегический план разрабатывается с точки зрения учета интересов со стороны, так называемых стейкхолдерами при поддержке экспертов. В широком смысле стейкхолдер – одно из физических или юридических лиц, заинтересованных в финансовых и иных результатах деятельности муниципалитета. Это принципиально, и это требует специальных усилий по организации творческого процесса выдвижения идей, обсуждения и выработки согласованных решений самими стейкхолдерами. Для этого создаются тематические комиссии, объединяющие стейкхолдеров, представляющих власть, бизнес и общество, в которых и происходит разработка стратегического плана.
Экспертиза. Задача экспертизы - обеспечить условия для продуктивной деятельности стейкхолдеров, предоставить необходимый исходный фактический и статистический материал, создать творческую атмосферу в процессе заседаний, зафиксировать и обработать результаты обсуждений, дать оценку выдвигаемым проектам, формализовать процедуры выбора из имеющихся альтернатив, подготовить проекты итоговых текстов разделов стратегического плана. Субъектом экспертизы являются отдельные эксперты, закрепленные за тематическими комиссиями и экспертные группы, образуемые для оценки проектов13.
Работа по линиям «разработка и экспертиза» тесно переплетена и является центральной для определения содержания стратегического плана.
Продвижение. Этим термином объединяется работа по информированию и вовлечению стейкхолдеров и общественности в процесс разработки и реализации стратегического плана, а также по маркетингу и презентации стратегического плана и стратегических проектов. Без этой деятельности не может быть реализован потенциал стратегического планирования как инструмента формирования гражданского общества и местного патриотизма. Без маркетинга и презентации план останется известным лишь небольшой группе людей, и не станет ориентирующим документом для инвесторов. Поэтому необходимо определить субъекта, который будет специализирован на данной деятельности14.
Таким образом, разработка стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования – сложная задача, требующая привлечения высококвалифицированных специалистов и использования соответствующей технологий. Разработанный стратегический план социально-экономического развития позволяет определить готовность города к реагированию на выявленные факторы влияния внешней среды и объединить ресурсы внутри города. Кроме того, он свидетельствует о способности города вести планомерную работу и по привлечению внешних ресурсов для его развития. Именно поэтому стратегическое планирование становится необходимым элементом управления в условиях набирающих скорость перемен, происходящих в экономике и обществе. Современная экономика требует перехода от административного иерархического планирования к стратегическому планированию. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности.