Глава 2. Регулирование деятельности иностранных банковских организаций на локальном уровне на примере штата Нью-Йорк

Особенно привлекателен для иностранных банков штат Нью-Йорк, который предоставляет им возможности: 1) стать участниками крупного и гибкого денежного рынка; 2) более эффективно управлять долларовыми средствами; 3) делать крупные вложения; 4) иметь относительно легкий доступ к финансовым ресурсам; 5) брать достаточно крупные долларовые кредиты на долгий срок (финансирование торговли, долларовые расчеты) при условии, что банк имеет достаточно высокий кредитный рейтинг; 6) иметь более легкий путь к развитию деловых контактов, корреспондент­ских отношений и получению информации, касающейся новых тенденций в мировой финансовой системе; 7) получать прибыль от торговых опера­ций на этом рынке. К тому же расположение зарубежной штаб-квартиры (зарубежного головного офиса) в Нью-Йорке повышает престижность бан­ка и дает преимущества во времени над европейскими и другими банками. Укрепляясь в Нью-Йорке, банки получают также стратегические преимущества благодаря достаточно легкому доступу к долларовым ресурсам.

Банковский департамент  штата Нью-Йорк является старейшим банковским надзорным органом в США. Банковский департамент начал контроль иностранных банковских организаций, действующих на территории штата Нью-Йорк, с 1911 года, хотя отделения иностранных банков на территории Нью-Йорке стали появляться ещё с 1870-х годов¹⁹. Исторический экскурс деятельности банковских департаментов по надзору за иностранными банковскими организациями в сочетании с тем, что Нью-Йорк является центром международной банковской деятельности в Соединенных Штатах, ставит нью-йоркский банковский департамент в уникальное положение, на которое также повлияли события 11 сентября, резко подчеркнувшие роль Нью-Йорка как финансового центра мира.

Когда банковский департамент начал выполнять надзор за иностранными банковскими организациями в 1911 году, тем пришлось соответствовать двум требованиям. Чтобы успешно пройти лицензионный процесс на осуществление банковской деятельности на территории Нью-Йорка, отделение должно было платить годовой взнос в размере $250 и ежедневную плату на расходы экспертной деятельности, которая колеблется от $8 до $18. Расходы на осуществление надзора за лицензированные на территории штата иностранными банковскими организациями в 1911 году в среднем составляла $2,40 на каждые $100.000 в активах. В 2001 году расход по надзору за этими же учреждениями по-прежнему составлял относительно скромные $2,50 на каждые $100.000 в активах.

Банковский департамент лицензировал одиннадцать учреждений в 1911 году. Среди лицензированных иностранных организаций были такие известные, как Банк Монреаля, Банк Неаполя, Банк Новой Шотландии, Королевский банк Канады и Канадский Коммерческий Банк. На следующий год количество иностранных банков, получивших лицензию банковского департамента подскочило до девятнадцати. Среди них оказались банковские корпорации Гонконга и Шанхая.

С тех пор число иностранных банковских организаций с филиалами и агентствами на территории штата, контролируемых банковским департаментом стремительно выросло. Всемирная консолидация в отрасли лицензирования, однако, привела к сокращению иностранных организаций. В результате банковский департамент в настоящее время контролирует филиалы и агентства коло 130 иностранных банков, в то время как до консолидации под его надзором находилось более 200 учреждений. В 2000 году банковский департамент руководил более чем тремя четвертями капиталовложений всех общенациональных организаций и лицензировал более сорока процентов всех иностранных банков на территории США. В настоящее время банковский департамент контролирует примерно восемьдесят процентов активов иностранных банков в штате Нью-Йорк и лицензирует более девяноста процентов иностранных филиалов и агентств, расположенных в Нью-Йорке.

Филиалы иностранных банков с государственной лицензией должны соответствовать пунктам 51 и 52 общих положений о банках. Пункт 51 регулирует залог активов иностранных банков в Нью-Йорке, в то время как пункт 52 регулирует порядок содержания этих активов. Все нью-йоркские и большинство других американских организаций, контролирующих иностранные банки пунктом 51 уполномочены принимать залог, который по объёму иногда эквивалентен целому капиталу иностранной организации, от иностранных филиалов и агентств. Выделенные суммы служат источником на первоначальные затраты, идущие на ликвидацию и погашение обязательств перед клиентами. В этих целях банковский департамент берёт полный контроль над ликвидируемым иностранным отделением или агентством на территории штата. В соответствии с пунктом 52 управляющий может наложить конкретные требования к техническому обслуживанию актива в том случае, если он сочтёт это необходимым для защиты общественных интересов и интересов вкладчиков и кредиторов. Пункт 52 также уполномочивает управляющего вводить какие-либо другие необходимые требования для реализации положений Секции 202-b Закона о банковской деятельности.

Для обеспечения постоянной целостности финансовых рынков в Нью-Йорке банковский департамент строго следит за лицензированием иностранных филиалов и агентств Нью-Йорка, чтобы гарантировать, что они осуществляют свою деятельность безопасным образом, и обеспечить возможность оперативного устранения любых возможных недостатков. Многие иностранные организации, однако, поддерживают на плаву не только свои отделения или агентства, получившие государственную лицензию в Соединенных Штатах. Поэтому Нью-Йорк должен координировать свои действия с другими государствами в отрасли межгосударственного регулирования иностранных банковских организаций.

 Развитие международных банковских отношений привело к созданию целого ряда новых изменений в сферах нормативного регулирования и надзора как для американских, так и для иностранных банков. Многие банки США, приобретённые банками или филиалами, учреждёнными за границами штата, столкнулись с противоречивыми законами и правилами их государственного регулирования. Любой иностранный банк или филиал, контролируемый извне, а также получивший лицензию на территории штата, сталкивается с той же проблемой противоречивых правил надзора и регулирования или двойного усиленного надзора, организованного учреждением, находящимся не на территории штата.

Существовало несколько вариантов разрешения проблем, стоящих перед американскими банками. В 1995 Международная конференция органов банковского надзора единогласно приняла протокол, устанавливающий основные принципы надзора для государственных ведомств в сфере международной банковской деятельности. Международная конференция органов банковского надзора разработала рекомендации для оказания содействия банковским учреждениям в сохранении конкурентоспособности и безопасности предоставления банковских услуг своим клиентам. Протокол рекомендует, чтобы каждое государство подписывало соглашение о сотрудничестве, которое предусматривает уникальную корпоративную структуру бизнес-стратегии многих государственных банков и других учреждений.

Международная конференция органов банковского надзора создала некоторые группы, призванные помочь государственным банкам в предотвращении конфликтов с органами надзора и регулирования. Межгосударственная целевая группа разработала модель соглашения о сотрудничестве для оказания помощи государственных ведомств с целью устранения подобных проблем. Федеральная государственная рабочая группа направлена на улучшение координации между государственными и федеральными регуляторами контроля внутренних межгосударственных отраслей. Группа также производит надзор за исполнением основных принципов и соглашений для государственных ведомств в сфере международной банковской деятельности. Эти группы представили результаты своей деятельности в 1997 году. Федеральные банковские органы, а также банковские органы штата подписали соглашения, создающие рационализацию регулирующей системы для государственных уполномоченных или разрешённых администрацией штата банков, работающих за границами штата. Национальное соглашение о сотрудничестве способствовало всеобъемлющей общенациональной системе безопасности и надежности надзора за финансовыми учреждениями, а также предоставлению средств, идущих на деятельность по надзору и рассмотрению сотрудничества некоторых государственных банков с иностранными государствами. Эти механизмы содействовали процессу контроля с наименьшим бременем для многих государственных банков и расширения банков с учетом потребностей и интересов в сфере международных банковских отношений.

Принимая соглашение о сотрудничестве, стороны признают штат, в котором учреждены банковские органы, в качестве главного регулятора, ответственного за контролем безопасного и устойчивого их положения, к таким банкам относятся те, которые были уполномочены или разрешены администрацией штата, а также их филиалы, установленные в различных государствах и штатах, участвующих в соглашении. Стороны соглашения о сотрудничестве также признают законные интересы в области мониторинга безопасности и надежности иностранных банков, которые имеют филиалы в штатах, участвующих в соглашении, и при условии, что эти филиалы действуют в соответствии с законами соответствующих штатов. К настоящему времени банковский департамент подписал Соглашение о сотрудничестве, а также Национальное федеральное государственное соглашение.

К сожалению, эти соглашения не разрешали такое множество проблем, с которыми сталкиваются иностранные банковские организации в сравнении с домашними банками. Однако в 1997 году Совет директоров Международной конференции органов банковского надзора усиленно приступил к решению проблем, стоящих перед иностранными банками. В том же году Советом директоров Международной конференции органов банковского надзора было единогласно принято решение о создании Международной рабочей группы, которая была смодулирована Международной конференцией органов банковского надзора по образцу Государственного Федеральной рабочей группы. Цель Международной рабочей группы заключалась в рассмотрении вопросов, поднятых в ходе исследования международных банков в отношении надзора за состоянием некоторых проводимых ими операций. Эти группы представили результаты своих усилий в 1998 году, когда банковские департаменты, отвечающие за надзор за внешнеэкономической банковской деятельностью, подписали соглашения друг с другом и федеральными агентствами банковской деятельности. В результате заключения этих соглашений была скоординирована деятельность американских агентств, занимающихся контролированием деятельности иностранных организаций на территории США.

Стороны соглашения признали, что иностранные организации могут вести деятельность также на территории других штатов, что обусловило необходимость расширения сотрудничества между федеральными и государственными надзорными органами. Также было отмечено, что стороны стремиться к совершенству надзорного процесса и обеспечению гибкого контроля, насколько это возможно осуществлять, избегая всяческого ущерба банковским организациям, а также минимизировать регулятивную нагрузку и стоимость, в том числе ликвидировать дублирующие или избыточные надзорных усилий. Подписание соглашений также способствовало согласованной координации и связи между соответствующими федеральными и государственными надзорными органами.

В соответствии с Законом о международной банковской деятельности 1978 года иностранные организации, намеревающиеся открыть филиал или агентство в Нью-Йорке, должны получить на то лицензию банковского департамента либо федеральную лицензию, которую должно выдавать Управление контролера денежного обращения²⁰. Вследствие принятия Акта о расширении надзора за деятельностью иностранных банков в 1991 году создание надзора за Федеральной резервной системой сыграло большую роль в привлечении большего участия Федеральных властей к вопросу регулирования иностранных банковских организаций. Ответственность Федеральной резервной системы значительно охватила собой и те полномочия, которые до того лежали только на надзорных органах таких штатов, как Нью-Йорк, а также на Управлении контролера денежного обращения. В дополнение к этому Акт о расширении надзора за деятельностью иностранных банков установил, что как федеральный, так и локальный офис иностранной организации нуждается в одобрении Федеральной Резервной Системы на получение лицензии.

Несмотря на то, что Банковский департамент имеет достаточно полномочий для того, чтобы аннулировать лицензию филиала, агентства или представительного офиса, Федеральная резервная система также имеет право ограничивать иностранные банковские организации на управление своими офисами на территории США.

Банковский департамент и Федеральная резервная система тесно взаимосвязаны в сфере процесса лицензирования и сопутствующей надзорной и регулятивной деятельностью, а также проверки офисов иностранных банковских организаций, расположенных в Нью-Йорке. Банковский департамент также передаёт информацию в Управление контролера денежного обращения в тех случаях, когда офисы иностранных банков лицензировались этими обеими организациями. Наконец, банковский департамент разделяет ответственность с Федеральной корпорацией страхования депозитов²¹ относительно тех организаций, которые она страхует.