15

Бюджетный процесс.

1. Понятие, принципы и стадии бюджетного процесса по законодательству Российской Федерации.

2. Стадии бюджетного процесса. Общая характеристика.

-стадия составления проекта бюджета

-стадия рассмотрения, утверждения бюджета

-стадия исполнения бюджета

-стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

1. Совокупность действий может быть охарактеризована как юридический процесс, если ей присущи следующие признаки:

1) действия совершаются последовательно, их порядок не может быть изменен

2) действия облечены в процессуальную форму;

3) процессуальная форма закреплена процессуальными нормами права.

Все эти признаки в полной мере присущи бюджетному процессу. Бюджетный процесс представляет собой систему последовательных действий, урегулированных особыми нормами, входящими в основной институт финансового права – бюджетное право.

Дальше смотри страницу 17 автореферата (1)

Понятие бюджетного процесса закреплено в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Соответственно Бюджетный кодекс выделяет следующие стадии бюджетного процесса:….

Дальше смотри страницу 18 автореферата (2).

Правовое регулирование бюджетного процесса должно соответствовать как общим принципам бюджетного права, принципам построения бюджетной системы, перечисленным в статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и специальным принципам бюджетного процесса.

Принцип ежегодности, который включает в себя важное правило: обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. К тому же это дает возможность учесть тенденции рыночного развития, темпы роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода.

Принцип последовательного вступления в бюджетную деятельности органов представительной и исполнительной власти, когда проект бюджета составляют исполнительные органы, а принимают представительные, а исполняют исполнительные…

Принцип публичности и гласности предполагает, что проект бюджета до его принятия обсуждают как представительные органы, так и общественность, а принятый бюджет обязательно публикуется.

Важным принципом бюджетного процесса является принцип прозрачности. Так, Химичева Н.И. говоря о стадиях бюджетного процесса, отмечает важность отчета об исполнении бюджета, так как он «обеспечивает обратную связь в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной.»¹ Однако, она, упоминая данный принцип не разъясняет его сути и того как он воплощается на практике в Российской Федерации.

Прозрачность в бюджетной сфере может трактоваться как открытость и гласность информации о структуре и функциях органов государственной власти, целей фискальной и бюджетной политики, состояния государственных счетов и бюджетных прогнозов. Это предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, доступной пониманию информации о деятельности органов государственной власти в бюджетно-налоговой сфере. Прозрачность в бюджетной сфере необходима для того, чтобы общественность, интересующаяся вопросами составления проекта бюджета, его рассмотрения и принятия, исполнения и утверждения отчета об исполнении, могла правильно оценить текущее и будущее финансовое положение государства. Своевременное доведение до сведения общественности бюджетной документации, представленной в доступной форме, помогает понять намерения государства с одной стороны, а с другой проконтролировать действия исполнительной власти по расходованию денежных средств. Прозрачность в сфере бюджетного процесса позволяет, заинтересованным лицам и организациям определить какие шаги предприняло правительство для исполнения предусмотренных бюджетом программ и сравнить запланированные финансовые операции с фактическими. Поскольку прозрачность в бюджетной сфере требует подотчетности, она усиливает демократическое содержание политики и укрепляет доверие граждан к своему правительству.

В международной финансово-правовой практике данному принципу отводится одна из ведущих ролей в сфере правового регулирования бюджетного процесса. Международным Валютным Фондом был разработан «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере», в котором закреплены основные условия, способствующие реализации данного принципа, а именно:

Во-первых, требование прозрачности должно предъявляться ко всем стадиям бюджетного процесса.

Во-вторых, должно быть четкое разграничение ролей и функций между участниками бюджетного процесса, и особенно между органами исполнительной и законодательной (представительной) властей. В частности, должны быть определены полномочия законодательной (представительной) власти в сфере контроля за составлением проекта бюджета, право вносить в него изменения, как на стадии составления проекта, так и на стадии рассмотрения и утверждения, а так же полномочия органов исполнительной власти вносить изменения в бюджет на стадии его исполнения.

В-третьих, должен соблюдаться принцип общественной доступности информации, т.е. должна находить публичное отражение полная бюджетная информация – информация о состоянии бюджетного процесса на каждой стадии, в ходе реализации задач, стоящих перед исполнителями, и по завершении каждой стадии и бюджетного периода в целом. Данная информация должна предоставляться своевременно т.е. тогда когда возникает в ней потребность и в четко установленные сроки, соответствующие срокам предусмотренным законодательством для стадий бюджетного процесса.

В-четвертых, должны существовать независимые гарантии достоверности бюджетной информации. Такие гарантии предоставляются возможностью проведения внешнего аудита и независимой проверки деятельности участников бюджетного процесса.

Принцип специализации бюджетных показателей состоит в том, что в основе составления и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, предполагающая группировку доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов – по целевому назначению, по направлениям деятельности.

Принцип специализации осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса.

Участники бюджетного процесса.

В п. 1 ст. 152 БК РФ содержится исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса по сравнению с ранее действующей редакцией ст. 152 БК РФ.

Участниками бюджетного процесса являются:

- Президент Российской Федерации;

- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы);

- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

- Центральный банк Российской Федерации;

- органы государственного (муниципального) финансового контроля;

- органы управления государственными внебюджетными фондами:

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- получатели бюджетных средств.

Новеллой БК РФ является включение в состав участников бюджетного процесса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования; главных администраторов (администраторов) доходов бюджета; главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств. Вместо понятия "органы денежно-кредитного регулирования" непосредственно включен "Центральный банк РФ", который и является таковым, вместо "государственных внебюджетных фондов" включены "органы управления государственными внебюджетными фондами".

Статья 153. Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов

Бюджеты и отчеты об их исполнении утверждаются законами (решениями) о соответствующих бюджетах: федеральный бюджет, бюджеты федеральных ГВБФ и отчеты об их исполнении - федеральными законами; бюджеты субъектов РФ, бюджеты территориальных ГВБФ и отчеты об их исполнении - законами субъектов РФ; местные бюджеты и отчеты об их исполнении - муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (см. комментарий к ст. 11 Кодекса). Соответственно, основным бюджетным полномочием законодательных (представительных) органов является рассмотрение и утверждение соответствующих бюджетов и отчетов об их исполнении, т.е. принятие и утверждение законов (решений) о бюджетах и отчетов об их исполнении.

Полномочия Государственной Думы по принятию федеральных законов и полномочия Совета Федерации по их рассмотрению закреплены соответственно в ч. 1 и ч. 3 ст. 105 Конституции РФ. Согласно п. "а" ст. 106 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Полномочия законодательных (представительных) ОГВ субъектов по утверждению бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных ГВБФ субъектов РФ закреплены в подп. "а" и "е" п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 11 декабря 2004 г.), в соответствии с которыми законами субъекта РФ утверждаются бюджет субъекта РФ и бюджеты территориальных ГВБФ субъекта РФ. Полномочия представительных ОМСУ по утверждению местных бюджетов и отчетов об их исполнении закреплены в п. 2 ч. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении.

В комментируемой статье говорится об осуществлении законодательными (представительными) органами только последующего контроля за исполнением соответствующих бюджетов, что представляется не вполне согласованным с нормой п. 1 ст. 265 Кодекса, в соответствии с которой указанные органы осуществляют не только последующий контроль (в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов), но также и предварительный контроль (в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам), и текущий контроль (в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами).

Основные направления, по которым осуществляются бюджетные полномочия исполнительными ОГВ (исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований) обозначены в статье 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Среди них:

составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана) и внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов;

разработка и утверждение методик распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов;

исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности;

представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;

управление государственным (муниципальным) долгом.

Бюджетные полномочия Центрального банка Российской Федерации.

Разработка и проведение во взаимодействии с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политики закреплено в качестве одной из функций Банка России в п. 1 ст. 4 Закона о Банке России.

В соответствии с п. 7 ст. 192 Кодекса, согласующимся со ст. 45 Закона о Банке России, Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Там же установлено, что предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Банк России обслуживает счета бюджетов. Осуществление обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (если иное не установлено федеральными законами) посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и ГВБФ, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, закреплено в качестве одной из функций Банка России в п. 6 ст. 4 Закона о Банке России.

В случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций выполняют кредитные организации.

2. Стадии бюджетного процесса.

1) Стадия составления проекта бюджета.

Начинается с бюджетного послания Президента Российской Федерации (март года, предшествующего планируемому финансовому году). Составлением занимается Правительство ПФ и соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и ОМС. Непосредственную работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Минфин России, бюджетов субъектов – финансовые органы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований – финансовые органы муниципальных образований. А этой стадии особенно важна тщательно продуманная, научно-обоснованная организация работы. Тем более что ее надо проделать в довольно сжатые сроки.

В соответствии с главой 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление бюджета основывается на:

Бюджетном послании Президента;

Прогнозе соц-эконом развития на очередной финансовый год;

Основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

Прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Правительство начинает работу над проектом за 10 месяцев до начала года. Разработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершаются не позднее 15 июля, года предшествующего очередному бюджетному.