Глава 21. Внутренняя политика самодержавия в условиях усиления социального противостояния.

Правление Петра III. Восшествие на престол нового императора впервые за несколько десятилетий не сопровождалось политическими заговорами. Сам Петр III понимал самодержавие как право властвовать без оглядки, руководствуясь лишь собственными взглядами и желаниями. Волею судьбы Карл Петр Ульрих был наследником сразу трех монархов: шведского короля Карла ХII, Петра I и герцога голштинского. Его мать, дочь Петра I Анна, умерла после рождения сына. Императрица Елизавета Петровна велела в 1742 г. привезти племянника в Россию, избрав его своим наследником.

За короткое царствование Петра III был принят целый ряд важных законодательных актов, в которых нуждалось российское общество. Большая часть реализованного Петром III была задумана до его воцарения. Основные законодательные акты подготовили опытные государственные деятели из окружения Елизаветы Петровны (Д. М. Волков, М. И. Воронцов, А. И. Глебов и др.). Петр III хотел показать себя решительным правителем, поэтому он легко одобрил реформы, на которые так и не смогла решиться Елизавета Петровна.

Пик реформаторской деятельности императора пришелся на февраль 1762 г., когда были осуществлены три самых важных преобразования: объявлено о секуляризации церковного землевладения (монастырские земли становились собственностью государства, а жившие на них крестьяне передавались в управление Коллегии экономии и обкладывались подушным налогом в размере одного рубля в год); ликвидирован главный орган полицейского контроля в государстве — Тайная розыскных дел канцелярия (ее должны были заменить местные полицейские структуры и надзор со стороны Сената); обнародован манифест о вольности дворянства, который отменял обязательную государственную службу дворян, позволял уезжать за границу и поступать там на службу. Манифест разрушал систему общественных отношений, сложившуюся еще в Московском государстве и закрепленную в ходе петровских реформ первой четверти XVIII в. Впервые в России появилась действительно свободная категория населения.

Также был издан указ, запретивший промышленникам покупать крестьян к мануфактурам, что фактически восстановило дворянскую монополию на владение крепостными. Манифест от 28 марта 1762 г. провозгласил принцип свободной торговли, разрешил увеличить экспорт хлеба. Отменялись законы, дискриминировавшие староверов: они могли возвращаться на родину и организовывать свои религиозные общины.

Законодательные мероприятия Петра III отвечали потребностям государства и общественного развития, но каждое из них было проведено поспешно и политически неграмотно. Петр III был убежден в том, что занимает престол по праву, и не считал нужным принимать во внимание общественное мнение. Особенно обострила ситуацию секуляризационная реформа, которая была давно назревшей мерой, естественным продолжением политики государства в отношении Церкви. Однако духовенство крайне враждебно отреагировало на указ о секуляризации духовных вотчин. Петр III не только не попытался сгладить возникшее в обществе напряжение, напротив, обострил обстановку, демонстрируя свое пренебрежение к Церкви и ее обрядам.

Пьянство и кутежи императора осуждались даже иностранными дипломатами. Петр III не доверял гвардейцам, называл их «янычарами» и окружил себя голштинцами. Гвардейцев раздражала бесконечная муштра, требования заменить старые мундиры на новые, сшитые по прусскому образцу. Но главная причина их недовольства коренилась в крутом повороте внешней политики России. Одним росчерком пера Петр III свел к нулю все успехи, добытые кровью российских солдат и офицеров в Семилетней войне. Заключив союз с Пруссией, император решил отвоевать у Дании Шлезвиг, ранее принадлежавший Голштинии. Для гвардии необходимость участия в войне за чуждые России интересы стало главной причиной недовольства.

Первые годы царствования Екатерины II. Непростые отношения между Петром III и его женой Екатериной переросли во враждебные еще при жизни Елизаветы Петровны. Вокруг Екатерины сформировался кружок сторонников, принадлежавших к разным слоям общества. Фаворит Григорий Орлов легко нашел поддержку в гвардейской среде. Второй силой, на которую опиралась Екатерина, были вельможи, которые пользовались огромным влиянием при дворе (Н. И. Панин, К. Г. Разумовский, Е. Р. Дашкова). Поэтому переворот в ночь на 28 июня 1762 г. прошел достаточно быстро и успешно. Российское дворянство, обласканное Петром III, не было готовым его защитить из-за отсутствия своей сословной организации, способной оказывать влияние на власть и доносить до нее свое мнение. Императора вначале арестовали, заставив отречься от престола, а через неделю убили. Манифест от 7 июля объявил о его смерти от «геморроидального припадка» и «сильных колик».

Дочь Анхальт-Цербстского князя София Фредерика Августа не получила ни образования, ни воспитания, достойного княжеского рода. В 15-летнем возрасте Елизавета Петровна пригласила ее в Россию в качестве невесты наследника престола. В православии невесту окрестили Екатериной Алексеевной. Ее положение при российском дворе было незавидным: муж быстро стал пренебрегать ею, императрица после рождения в 1754 г. наследника Павла потеряла интерес к его матери.

Однако в такой обстановке, в чужой стране Екатерине удалось собрать вокруг себя круг единомышленников и взять власть в свои руки. По складу ума и системе мышления Екатерина была человеком Нового времени. Она очень много читала, отдавая предпочтение произведениям просветителей и книгам по истории стран Западной Европы. У нее была интуиция на выбор талантливых сподвижников, смелость и решительность в действиях. Свои лицемерие и любовь к лести она компенсировала чувством меры к угодничеству окружения.

В правление Екатерины II широких масштабов достиг фаворитизм. За 34 года царствования императрица переменила более двух десятков фаворитов, и каждый из них был осыпан чинами, деньгами и поместьями. Пытаясь оправдать себя, императрица называла фаворитов своими учениками, которые под ее руководством овладевали мудростью управления государством. На самом деле, большинство «учеников» были людьми ничем не примечательными, радевшими о личных интересах. Среди достаточно невыразительных личностей, пожалуй, только Г. А. Потемкин превратился в крупного государственного деятеля.

Легко захватив власть, новая императрица понимала, что также легко может лишиться ее. Поэтому уже 3 июля 1762 г. был обнародован указ, в котором говорилось: «Намерены мы помещиков при их имениях … ненарушимо сохранять и крестьян в должном их повиновении содержать». Тем самым было внесено успокоение в ряды дворянства, ожидавшего первых мероприятий новой власти. Были подтверждены указы о запрещении лицам недворянского звания покупать крестьян к мануфактурам, об упразднении Тайной канцелярии, о разрешение раскольникам возвращаться в Россию и др.

В вопросе о секуляризации духовных владений Екатерина II сначала круто изменила курс. Указ от 12 августа 1762 г. возвращал духовенству право распоряжаться всеми земельными доходами и оставлял крестьян в их собственности. Однако тем же указом учреждалась комиссия для разработки мероприятий по управлению духовными имениями. Комиссия высказалась за передачу духовных владений в государственное управление. В феврале 1764 г. Екатерина II подписала указ, по которому все монастырские, архиерейские и церковные вотчины с населявшими их крестьянами передавались в ведение Коллегии экономии. В результате проведения реформы в казну должно было поступить значительные денежные средства, которые предполагалось пустить на содержание церквей, монастырей, госпиталей и богаделен, оставить в государственном бюджете. Секуляризация духовных владений поставила православную Церковь не только в административную, но и в финансовую зависимость от государства. Положительным последствием было облегчение условий жизни около миллиона крестьян, ранее принадлежавших духовным владельцам. Их барщинные повинности заменялись денежным оброком в 1,5 руб. Крестьяне восприняли секуляризацию как благо и прекратили неповиновение, которым были охвачены многие монастырские вотчины (участвовало около 150 тыс. чел.).

Императрица выразила недовольство деятельностью Сената, назвав его «совершенно бездеятельным учреждением». В декабре 1763 г. она одобрила проект Н. И. Панина, по которому Сенат разделили на шесть департаментов, ведавших строго определенной отраслью управления. Другой проект царедворца о создании Императорского совета из восьми советников по управлению внутренними делами, внешней политикой, военными и морскими делами Екатерина II отвергла, усмотрев в нем посягательства на свои полномочия. Необходимость нового учреждения Панин объяснял желанием оградить государя от ошибок, «свойственных человечеству», а также отстранить от управления государством «припадочных людей» (так он называл фаворитов).

Укреплению положения Екатерины II на троне способствовало проведение государственного межевания. Оно было начато еще в 1755 г., однако за десять лет удалось провести границы только 57 тыс. десятин земли. Екатерина II учредила специальную комиссию, которой поручено было «рассмотреть, как удобнее и полезнее межевание производить». По предложению комиссии 17 сентября 1765 г. были утверждены новые правила межевания: от землевладельца не требовались документы, подтверждавшие его права. Граница между владениями считалась законной, если ее не оспаривали соседи. Таким образом, все захваченные помещиками государственные земли объявлялись им принадлежавшими (их к концу XVIII в. было зарегистрировано не менее 50 млн. десятин).

Первые годы царствования Екатерины II отмечены рядом мероприятий в русле «просвещенной монархии». К ним относится учреждение Смольного института (1764) и Вольного экономического общества (1765). Смольный институт являлся закрытым учебным заведением, в котором обучались дворянские девочки с 6 до 18 лет. Им преподавали общеобразовательные предметы (языки, историю, арифметику, географию), а также навыки, необходимые «добродетельным матерям»: шитье, вязание, домоводство, светское обхождение, танцы и музыку. Выпускницы Смольного должны были положить начало новой породе людей, свободной от пороков. Воспитанниц изолировали от окружающей среды, что исключало, как полагал инициатор создания института И. И. Бецкой, пагубное влияние семьи, улицы, родственников и знакомых. Это первое учебное заведение, положившее начало женскому образованию в России.

Деятельность Уложенной комиссии. Еще в 1754 г. была учреждена Главная комиссия, чиновничья по составу, для выработки нового Уложения. В 1762 г. для участия в ней избирались депутаты от дворян и купцов, но работа комиссии осталась незавершенной. В декабре 1766 г. Екатерина II издала манифест о созыве новой комиссии для составления проекта Уложения. Сама императрица подготовила «Наказ» депутатам комиссии, которым они должны были руководствоваться в своей работе. «Наказ» представляет собой компилятивное сочинение, состоявшее из 22 глав и 655 статей, причем 469 из них были заимствованы дословно или в виде пересказа из произведений передовых мыслителей XVIII в. (Дидро, Д’Аламбера, Монтескьё, Беккариа, Бильфельда и др.). Однако «Наказ» был не конспектом, а результатом творческого переосмысления идей и адаптации их к российской действительности. В частности, Монтескьё считал образцом государственного управления английский парламентаризм. Императрица же была глубоко убеждена, что размеры России обусловливают только абсолютную монархию.

В центре «Наказа» — идея о необходимости создания справедливого законодательства, охватывающего все сферы жизни страны и являющегося основой «общего блага». Отдельная глава «Наказа» содержала подходы к организации просвещения и воспитания граждан в духе законов и нравственных идеалов христианства, без чего невозможно «общее благо». Уделялось внимание организации действенной системы полицейского контроля в обществе, развитию экономики и правильной организации финансов. Екатерина II считала основой экономики земледелие, а мануфактурному производству отводила второстепенная роль. Она была сторонницей свободного рынка и минимального государственного регулирования промышленности, считала, что разного рода монополии и привилегии наносят ущерб государству. Вместе с тем, была против применения на мануфактурах более совершенных орудий производства — «махин», считая, что они наносят вред государству, так как сокращают численность людей, занятых ремеслом. Приоритетное развитие земледелия выдвигало на первый план самый острый вопрос в России — крестьянский. Екатерина II была решительной противницей крепостничества, но считала невозможным его быструю ликвидацию, так как боялась серьезного противодействия со стороны дворянства (включая очередной дворцовый переворот) и считала, что крестьяне сами еще не готовы к такому шагу правительства.

Порядок выборов депутатов Уложенной комиссии был определен административно-территориальным устройством России и исходя из социального принципа. Избиралось по одному депутату на каждый уезд от дворян-землевладельцев и по одному депутату на каждый город от домовладельцев. В провинциях избиралось по депутату от однодворцев, пахотных солдат, черносошных крестьян и от каждого нерусского народа. Число депутатов от казаков должно было определить их командование. Депутатов посылали и государственные учреждения: коллегии, Синод и Сенат. Первоначальный состав комиссии был следующим: учреждения представляли 28 депутатов, дворяне — 189, города — 216, черносошные крестьяне — 24, однодворцы — 43, казаки — 45, нерусские народы — 51. Таким образом, дворяне, составлявшие около 1,5% населения страны, послали несоизмеримо больше депутатов, чем крестьяне и горожане (причем многие городские депутаты также являлись дворянами).

Комиссия начала работу в июле 1767 г. в Грановитой палате Кремля. После чтения «Наказа» императрицы стали зачитывать депутатские наказы. В них дворяне негодовали на порядок оформления сделок на куплю, продажу, передачу имения по наследству, что требовало значительных расходов, жаловались на бегство крестьян, хотели закрепления за ними монопольного права на владение землей и крепостными, просили о создании органов сословного самоуправления. Все наказы сетовали на обременительность не владельческих, а государственных повинностей.

Десятки городских наказов требовали права владеть крепостными, монопольного права на занятие промышленностью и торговлей, запрета торговать крестьянам, создания органов городского самоуправления. В крестьянских же наказах высказывались жалобы на «изнеможение» от подушной подати, на необходимость содержания в порядке дорог, на помещиков, захватывавших земли. Депутаты от Украины были недовольны централизаторской политикой правительства, требовали восстановления автономии. В наказах всех социальных групп звучало недовольство произволом местной администрации, судебной волокитой, высокими судебными издержками. Расхождения во взглядах на заседаниях вылились в бурные дискуссии, и ни одна из сторон уступать не желала. Яблоком раздора всегда был «крестьянский вопрос», который вызвал самые острые споры между дворянами и горожанами.

Уложенная комиссия заседала в Москве до декабря 1767 г., затем переехала в Петербург, где в феврале 1768 г. возобновила работу. Но уже в декабре того же года маршал (председатель) А. И. Бибиков объявил о закрытии Большого собрания на том основании, что начавшаяся война с Османской империей требовала присутствия депутатов либо на театре военных действий, либо в учреждениях, обслуживавших военные нужды. Депутаты распускались «доколе от нас паки созваны будут». Но Екатерина II больше не возобновила работу Большого собрания (некоторые частные комиссии продолжали работу по вопросам административного деления, местного управления и суда до 1774 г.). Она убедилась в невозможности выработки проекта нового Уложения столь громоздким и имевшим некомпетентный состав учреждением, каким была Уложенная комиссия. Однако разработанные частными комиссиями материалы были использованы правительством при проведении реформы 1775 г. и подготовке жалованных грамот дворянству и городам 1785 г. Деятельность Уложенной комиссии способствовала распространению в России идей французского Просвещения — через екатерининский «Наказ». Вплоть до 1796 г. он издавался семь раз общим тиражом около 5 тыс. экземпляров и приобрел широкую известность в России и за ее пределами.

Крепостническое законодательство. Усиление социальной напряженности. В XVIII в. традиционным стало награждение землей и крепостными крестьянами активных участников дворцовых переворотов. После своего воцарения Екатерина II пожаловала 18 тыс. крепостных, а всего за время правления раздала 800 тыс. крестьян обоего пола. К концу царствования «просвещенной монархини» удельный вес крепостных крестьян в социальной структуре российского общества вырос с 51,2% (по данным 3-й ревизии 1763 г.) до 55,8% (по данным 5-й ревизии 1795 г.). Численность же удельных крестьян сократилась с 6,9% до 3,1%. В 1783 г. был запрещен переход крестьян на территории Украины.

Крепостнические порядки развивались как вширь, так и вглубь. Вторая половина XVIII в. — завершающий этап развития государственного законодательства, направленного на усиление крепостничества: серией указов правительство обязывало крестьян безропотно нести бремя повинностей. Указ от 13 декабря 1760 г. предоставлял помещикам право ссылать своих крепостных за «предерзостные поступки» в Сибирь (ежегодно ссылалось 5—6 тыс. крестьян), при этом помещику выдавали рекрутские квитанции за каждого сосланного крестьянина. Помещики получали право сдавать неугодных им крестьян в рекруты вне очереди в счет будущих рекрутских наборов. В 1762 г. им было разрешено переселять своих крестьян, не испрашивая на то дозволения властей. Указ 1763 г. возлагал на крестьян обязанность содержать воинские команды, направлявшиеся на подавление бунтов и волнений. За подачу крестьянами прошений на «высочайшее имя» предусматривалось уголовное наказание (указ 19 января 1765 г.). В 1767 г. последовал запрет подавать крестьянами челобитные с жалобами на жестокость помещиков. И челобитчик, и составитель челобитной подлежали наказанию кнутом и бессрочной ссылке на каторжные работы в Нерчинские рудники. Указом 1782 г. помещикам разрешалось отпускать на волю больных и престарелых крестьян (т. е. избавляться от заботы об их содержании). Владелец крепостных крестьян на законных основаниях мог наказывать их розгами, палками или подвергать аресту на срок до 7 дней. В 1775 г. помещики получили право отдавать крестьян в арестантские роты гражданского ведомства на полгода. Решение помещика было безапелляционным и приводилось в исполнение немедленно. На практике помещики пользовались своими «правами» гораздо шире. Крепостной крестьянин фактически был полной собственностью землевладельца, который мог отнять у него все его достояние, а его самого с семьей или отдельно продать, заложить, подарить.

Тем самым социальные противоречия не только не устранялись и не смягчались, но загонялись вглубь, где тлели, чтобы потом воспламениться в Крестьянской войне. Тем не менее в переписке с иностранными корреспондентами Екатерина II стремилась показать, что население России процветало при ее мудром правлении. В действительности в конце 60-х — начале 70-х гг. XVIII в. страна переживала социальный кризис, и повсеместно вспыхивали восстания крестьян. Четыре года сопротивлялись сбору недоимок по налогам жители с. Павловское Московского уезда. Их упорство и стойкость вынудили власти прекратить взыскание недоимок. Большой размах приобрело восстание крестьян, принадлежавших Далматовскому монастырю. Оно вспыхнуло осенью 1762 г. и получило название «дубинщины». Восставшие забирали монастырское имущество, хлеб, угоняли скот, рубили лес. Весной 1764 г. драгунский полк подавил «дубинщину». Мощное движение, известное под именем Кижского восстания, развернулось в Карелии в 1769—1771 гг. Оно было вызвано ростом заводских повинностей русских крестьян, карел и вепсов. Помимо работ по заготовке дров и руды, они должны были работать на мраморных карьерах и строительстве Лижемского завода. Только жестокая расправа с восставшими ликвидировала очаг сопротивления.

События в Москве в 1771 г., связанные с эпидемией чумы, завезенной с российско-турецкого фронта, вошли в историю под названием Чумного бунта. Болезнь распространялась с огромной быстротой, поражая, прежде всего, городскую бедноту, жившую в антисанитарных условиях. Генерал-губернатор Москвы граф П. С. Салтыков позорно бросив население на произвол судьбы. Мертвые тела валялись на улицах. В отчаянии толпа растерзала московского архиепископа Амвросия, разгромила Чудов монастырь в Кремле, занялась грабежами и убийствами, которые продолжались15—18 сентября. Бесчинства были прекращены только полками регулярной армии.

В том же году начались волнения на р. Яик, и поводом для недовольства стало распоряжение отправить в Кизляр 500 казаков на смену находившейся там команде. Для разбирательства прибыла комиссия во главе с генерал-майором фон Траубенбергом, который своими жестокими действиями вызвал возмущение. В январе 1772 г. рядовые казаки завладели орудиями, убили Траубенберга, атамана Тамбовцева и ненавистных старшин. Восстание было подавлено регулярными войсками. По решению Военной коллегии более 100 человек были биты кнутом и высланы в Сибирь. Казацкое самоуправление было ликвидировано. Казаки переходили в подчинение оренбургского губернатора.

Крестьянская война под предводительством Емельяна Пугачева. Убийство императора Петра III породило новый всплеск самозванчества: в 1764—1773 гг. о себе заявили семь самозванцев под именем Петра III. Но только восьмому, Емельяну Пугачеву, удалось возглавить массовое движение крестьянства, которое в полной мере можно определить как крестьянскую войну.

События условно можно разделить на три этапа. Первый начался 17 сентября 1773 г., когда Пугачев объявил себя императором. Главной его опорой было яицкое казачество. «Император» объявил о восстановлении всех прав и привилегий казаков, даровал им новые земли. Не располагая артиллерией, Пугачев не стал штурмовать Яицкий городок и двинулся вверх по Яицкой укрепленной линии. Крепости сдавались одна за другой. Под Оренбург Пугачев пришел с армией в 24 тыс. человек, оснащенной 20 пушками. Попытка штурмом овладеть городом не удалась, и восставшие начали осаду. На помощь осажденным спешил отряд генерала Кара, рассчитывая на легкую победу. Однако восставшие быстро одолели соперника, разбив отряд по частям. И только три полка регулярной армии смогли разгромить казаков 22 марта 1774 г. под крепостью Татищевой. Спастись удалось лишь Пугачеву с горсткой соратников.

Основные события второго этапа развернулись на Южном Урале, где главной опорой восставших стали горнозаводские крестьяне и башкиры. Здесь проявили себя такие вожаки движения, как Иван Белобородов и Салават Юлаев. Одной из особенностей этого этапа было отсутствие единодушной поддержки населения, что объяснялось усилением разбойного элемента в движении. Пугачевские отряды изымали заводскую казну, грабили население, разрушали заводы, работа на которых составляла основной источник существования значительной части населения, чинили насилие над женщинами и детьми. Поэтому к восстанию примкнуло 64 завода, но против него выступило 28 (организаторами сопротивления выступали заводовладельцы и приказчики). Из 89 заводов, подвергшихся нападению, 23 были сожжены или разрушены до основания, 33 завода были остановлены и разграблены.

Пополняя свои ряды за счет добровольцев и насильно мобилизованных, Пугачев достиг крепости Троицкой. К этому времени его войско насчитывало около 12 тыс. человек и 30 пушек. 21 мая 1774 г. Пугачева настиг генерал де Колонг и разгромил повстанческую армию: около 4 тыс. восставших было убито и до 3 тыс. взято в плен. Самозванцу удалось бежать. Он направился в Казанскую губернию, где господствовало помещичье землевладение и можно было рассчитывать на поддержку крепостных крестьян. Повсюду повстанческую армию встречали хлебом и солью, и вскоре она выросла до 20 тыс. человек.

Третий этап начался 11 июля 1774 г. со штурма восставшими Казани. Город был охвачен огнем и должен был капитулировать, но на помощь пришел отряд регулярных войск Михельсона, который разгромил основные силы самозванца и вновь вынудил его бежать. В истории крестьянской войны важное место занимает манифест Пугачева, обнародованный 31 июля 1774 г. Манифест освобождал крестьян от крепостной зависимости, даровал им вольности казаков, отменял подушную подать, рекрутские наборы, закреплял за крестьянами земли, леса и сенокосы. Вторая часть манифеста призывала ловить, казнить и вешать мучителей крестьян. Война охватила Казанскую, Нижегородскую и Воронежскую губернии, изменился социальный состав движения. Основную силу составляли помещичьи, дворцовые, государственные, экономические крестьяне, народы Среднего Поволжья — мордва, чуваши, татары. Восстанием было охвачено несколько сотен населенных пунктов.

После заключения Россией в июле 1774 г. мира с Турцией на подавление восстания двинулись войска во главе с А. В. Суворовым. Пытаясь заслужить прощение императрицы, яицкие казаки 15 сентября 1774 г. выдали Пугачева. К суду привлекли 55 человек, разбитых следствием по степени виновности на 10 групп. Пугачева приговорили к четвертованию — казнь состоялась 10 января 1775 г. на Болотной площади в Москве.

Внутренняя политика после Крестьянской войны. Широкомасштабный народный бунт заставил правительство поторопиться с проведением реформы местного управления, целью которой была унификация управления и упрочение властной системы. Особая комиссия из опытных чиновников (Сиверс, Завадовский, Вяземский и др.) выработала под руководством Екатерины II законодательный акт «Учреждения для управления губерний Российской империи», опубликованный в 1775 г.

К моменту реформы Россия делилась на 23 губернии, 66 провинций и 180 самостоятельных уездов. Реформа провела разукрупнение губерний. К концу царствования Екатерины II их насчитывалось 50. Каждая губерния подразделялась на уезды, а провинции упразднили. Новое административно-территориальное деление игнорировало экономические связи отдельных местностей России и национальные особенности населения. Новое деление преследовало решение налоговых и карательных задач. Каждая губерния должна была иметь от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а уезд — 20—30 тыс. Были созданы наместничества (в составе 2—3 губерний) во главе с наместником, который наделялся чрезвычайными полномочиями и отвечал только перед императрицей. Губернию возглавлял губернатор, который управлял коллегиально с помощью губернского правления. Принципиально новым государственным учреждением, созданным специально для выполнения функций социального обеспечения, был приказ общественного призрения. Он ведал школами, больницами и другими учреждениями. Уездную администрацию возглавлял земский исправник. Охрана «тишины и спокойствия» в уездном городе возлагалась на городничего.

«Учреждения» явились одной из самых жизнеспособных реформ Екатерины II (административное деление действовало вплоть до 1917 г.). Российская империя окончательно стала унитарным государством, что придавало устойчивость политическому строю страны и способствовало длительному сохранению России как имперского государства.

В 80-е гг. XVIII в. правительство Екатерины II подготовило и обнародовало целый ряд крупных законодательных актов, основанных на идеях Просвещения. К ним относились «Устав благочиния или Полицейский» (1782), «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (1785), «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» (1785), «Устав о народных училищах» (1786). Устав благочиния определял порядок полицейского контроля в городах. Раздел Устава «Правила добронравия» был наполнен идеями Просвещения: подданным рекомендовалось помогать ближним в беде, на зло отвечать добром, «благочинно» вести себя в храме, супругам жить в согласии и любви, детям почитать родителей и т. п.

Венцом «золотого века» российского служилого дворянства стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства», опубликованная 21 апреля 1785 г. Она подтвердила положения манифеста о вольности дворянства 1762 г. и в значительной мере расширила привилегии сословия. Дворяне получали исключительное право на владение землей и крестьянами, освобождались от телесных наказаний, от уплаты налогов. Дворянина могли судить только равные ему. Дворянское общество созывало по разрешению губернатора раз в 3 года дворянское собрание, где рассматривались общедворянские «нужды», избирались около трети из 75 штатных чиновников, определяемых в состав новых губернских учреждений. Уездное дворянское собрание избирало уездных чиновников. Таким образом, дворянство получило преобладание в системе управления, освободившись при этом от самых тяжелых государственных повинностей.

«Грамота на права и выгоды городам Российской империи» выделяла в составе населения городов 6 разрядов: «настоящих обывателей» (владельцы недвижимости в городе, не занимавшиеся торговлей и промышленностью); купцов гильдейских; именитых граждан (пестрая по составу группа, в которую входили выборные должностные лица, некоторые представители буржуазии, например, банкиры); иногородних и иностранных гостей (российские и иностранные купцы и специалисты, приписанные к городу для промышленной и торговой деятельности, но не проживавшие в нем); цеховых ремесленников; посадских (не записанные в цехи мелкие ремесленники, мелкие торговцы, чернорабочие). Первые четыре группы освобождались от телесных наказаний. Создавалась сложная система органов городского самоуправления: общее городское собрание, общая городская дума, шестигласная дума и магистрат. Деятельность шестигласной думы как исполнительного органа была под опекой губернатора. В ведении сословных городских органов были достаточно второстепенные вопросы (благоустройство, торговля, промыслы, защита сословных прав), подкрепленные слабой финансовой базой.

«Жалованные грамоты» дворянству и городам были опубликованы 21 апреля 1785 г. в день рождения императрицы. Содержание грамот составляло основной пункт ее плана реформ — создание законодательства о сословиях. Была подготовлена и третья, так и не опубликованная грамота — государственным крестьянам, которая могла стать первым шагом в развитии в России гражданского общества и правового государства. Но отменить в тех условиях крепостничество было нереально.

Значительным мероприятием в политике просвещенного абсолютизма было обнародование в 1786 г. Устава о народных училищах. Он предусматривал организацию главных народных училищ (по одному в каждом губернском городе), а также малых народных училищ в губернских и уездных городах. Срок обучения в первых — четыре года, во вторых — два. Учащимися могли быть представители всех сословий, в том числе дети крепостных крестьян. Учителям запрещалось применять телесные наказания. Создание народных училищ было сопряжено с немалыми трудностями: не хватало учителей, учебников, помещений для занятий. Предпринятая два года спустя проверка обнаружила убогое положение новых учебных заведений: малые народные училища отсутствовали во многих уездах, учителя не соответствовали элементарным требованиям. Тем не менее, к концу XVIII в. в России действовало 49 главных народных училищ и 239 малых, в которых преподавало почти 760 учителей и обучалось более 22 тыс. учеников.

Император Павел I: попытка ломки екатерининских порядков. Наследник престола Павел воспитывался Елизаветой Петровной. Он был окружен рядом способных учителей, главным из которых был граф Н. И. Панин. События 1762 г. и трагическая смерть отца окончательно отдалили сына от матери, императрицы Екатерины II. Стремясь избавиться от окружения сына, она подарила наследнику мызу Гатчина, которая стала пробным полем будущих павловских экспериментов. Цесаревич основал в городе школу, больницу, выстроил католический храм и протестантскую кирху. Главной его страстью было военное дело, устроенное по прусскому образцу. В последние годы жизни Екатерина II готовила манифест, чтобы передать трон не сыну, а своему любимцу — внуку Александру. Но 5 ноября императрицу поразил апоплексический удар (кровоизлияние в мозг), и она скончалась. Императором стал Павел I.

Многие его решения и поступки в первые месяцы правления свидетельствовали о желании свести счеты с екатерининскими царедворцами и покойной матерью. Были освобождены из заключения Т. Костюшко, Н. И. Новиков, возвращен из ссылки А. Н. Радищев. Города и крепости, основанные Екатериной II, были переименованы. Во внутренней политике Павла I проявились две тенденции: всемерное укрепление императорской власти и стремление к консервации сложившейся системы. В день коронации, 5 апреля 1797 г., был издан Указ о престолонаследии, который должен был упрочить здание Российской империи и династические права потомства царствующей особы. Закон о престолонаследии ограничил даже власть самодержца: он не мог назначить наследника, не мог лишить членов императорской фамилии их династических прав.

В 1796 г. было объявлено о проведении административной реформы. Количество губерний сокращалось (41 вместо 50 плюс область Войска Донского). В ходе проведения реформы был смещен ряд наместников, пользовавшихся при Екатерине II огромной властью на вверенных территориях. Курс на усиление режима абсолютной власти проявился в возрастании власти генерал-прокурора Сената. Он ведал финансовыми, военными, административными, судебными и полицейскими вопросами, определением и увольнением в должности, награждении и др. Лучшим решением проблемы взаимоотношений с подданными Павел I считал равное бесправие сословий перед личностью государя, точное и немедленное исполнение всех его указаний. Была создана Собственная его императорского величества канцелярия, которая отразила тенденцию по усилению единоличной роли монарха в государственном управлении. За четырехлетнее царствование Павла I было принято 2179 законодательных актов (за 34 года правления Екатерины II — 5948). Но далеко не все они были жизнеспособны, его правление характеризовалось многими реорганизациями, беспрерывной ломкой, поспешными новациями и т. п.

Император был убежденным сторонником крепостного права. Он даже считал, что лучше и казенных крестьян раздать помещикам. Поэтому проходила массовая раздача государственных и экономических крестьян в частные руки (ок. 600 тыс.). Указом 1796 г. крепостное право фактически было распространено на вновь присоединенные территории Крыма, Кавказа и Кубани. С другой стороны, Павел I понимал, что безграничная и бесконтрольная власть помещиков над крестьянами ведет к усилению независимости дворянства от царской власти. В 1797 г. появился манифест, который рекомендовал помещикам ограничить срок барщины 3 днями в неделю. В этом же году было запрещено продавать крестьян «с молотка» и раздроблять крестьянские семьи при переходе их к другим владельцам. В 1798 г. император запретил продавать дворовых людей и крестьян без земли, что ранее широко практиковалось. Крестьяне получили возможность жаловаться на помещиков. Одновременно в 1799 г. последовало разрешение купцам и заводчикам на покупку крестьян к заводам, что расширяло сферу крепостничества и нарушало дворянскую монополию на владение крепостными. Указ 1799 г. подтвердил право помещиков ссылать крестьян в Сибирь в счет поставки рекрутов.

Политика Павла I по отношению к дворянству сыграла роковую роль в судьбе самого императора. С ноября 1797 г. дворяне, исключенные из воинской службы, отстранялись от участия в дворянских выборах, что лишило их сословного права, гарантированного Жалованной грамотой 1785 г. Дворянские имения облагались налогами на содержание губернских уездных учреждений, что так же нарушало еще одну сословную привилегию — освобождение от налогов. В октябре 1799 г. были отменены губернские дворянские собрания, что являлось еще одним нарушением Жалованной грамоты 1785 г. Фактически шло «разжалование» дворян в их сословных правах.

Павел I стремился стабилизировать финансовую систему государства. В годы его правления были повышены вес и проба золотых монет и вес серебряных, уничтожались ассигнации (в 1796 г. их сожгли на 5,3 млн руб.), были значительно повышены основные налоги. В 1797 г. увеличили подушный оклад, размер налога с гильдейского купечества, оброчный оклад мещанства, цену на гербовую бумагу и паспорта. На население возлагалась обязанность содержать некоторые административные органы, в том числе городскую полицию. Но программа укрепления позиций рубля внутри страны и за рубежом оказалась невыполнимой. Отсутствие денег в казне вынудило вернуться к прежней порочной практике решения финансовых затруднений за счет печатного станка. В результате насыщение денежного рынка ассигнациями при Павле I было в несколько раз более интенсивным, чем при Екатерине II.

Распоряжения по армии и флоту составили не менее половины всех законодательных усилий Павла I. Укрепление армии он рассматривал как гарантию безопасности от внутренних социальных потрясений и от внешней революционной опасности. Из полков были отчислены все «мертвые души». В 1799 г. офицерам было запрещено носить шубы, а также «кушать в шляпах» во время несения караульной службы, за что они могли быть сосланы в Сибирь в гарнизонные полки. Рядом указов были введены вычеты из жалования больных военнослужащих, штрафование офицеров за притеснение рекрутов и чрезмерную смертность во время препровождения их к месту службы.

Новшества императора вызвали недовольство в офицерской среде. Многие выражали свой протест выходом в отставку. Из 139 офицеров, числившихся в конной гвардии к моменту вступления Павла I на престол, через 4 года остались только двое. В 1800 г. офицерам, вышедшим в отставку, было запрещено поступать в статскую службу. Репрессии стали нормой армейской жизни: гонениям и увольнениям подверглись 7 фельдмаршалов, 333 генерала, 2261 офицер. Правда, значительная часть уволенных вновь призывалась на службу, что лишь увеличивало враждебность к императору.

Курс на усиление дисциплины, мелочную регламентацию всех сторон жизни военных наиболее ярко проявился во введенных в 1796/97 гг. новых воинских уставах. Но военные упражнения, доведенные до совершенства на плацу, не годились при отражении атак и штурмах крепостей. Боевая практика была несовместима с новым обмундированием, которое не выдерживало дождя и ночлега под открытым небом. Правда, Павлом I военным было увеличено жалованье, упорядочены пенсионы, строились казармы, улучшен солдатский рацион. Солдаты, прослужившие 20 лет беспорочно, получали отличительный знак, который освобождал его обладателя от телесных наказаний. Нижние чины получили право жаловаться на офицеров.

Павловское правление для петербургской аристократии стало олицетворением деспотизма. Сенатор П. А. Завадовский сравнивал царствование Павла I со временем Ивана Грозного. В обществе были распространены слухи о «безумстве», «бреде», «маниакальности» императора. Ощущая нараставшее вокруг раздражение, Павел I затеял сооружение нового замка, получившего название Михайловского. За его стенами и рвами Павел I надеялся укрыться от неведомой опасности. Между тем, эта опасность была внутри его дома и его семьи. Во главе заговорщиков стоял один из наиболее доверенных и близких к императору людей — граф Пален. Сыграла свою роль и внезапная смена Павлом I внешнеполитической ориентации: от энергичного инициатора антинаполеоновской коалиции до союзника Франции и ярого противника Англии. Не случайно образ мыслей заговорщиков был исключительно англофильским. Им удалось склонить на свою сторону наследника престола, великого князя Александра. В ночь с 11 на 12 марта 1801 г. заговорщики во главе с генерал-лейтенантом Беннигсеном ворвались в спальню императора в Михайловском замке. В рукопашной схватке российский император Павел I был жестоко убит.