Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства

и государственной службы

при Президенте Российской Федерации»

Уральский институт - филиал

Местное самоуправление

и муниципальное управление:

Учебное пособие для подготовки к итоговому междисциплинарному экзамену

Сост. – Васильева Е.И.

Екатеринбург

2013

Глава 1. Теоретические вопросы местного самоуправления и муниципального управления 4

§ 1. Понятие и сущность местного самоуправления 4

§ 2. Основные теории местного самоуправления 7

§ 3. Государственная власть и местное самоуправление: соотношение и взаимодействие 11

§ 4. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления 16

§ 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления 25

§ 6. Муниципальное управление: понятие и особенности 33

§ 7. Особенности и проблемы местного самоуправления в России 35

Глава 2. Организационные основы местного самоуправления 39

§ 1. Органы местного самоуправления: общая характеристика 39

§ 2. Основные модели организации муниципальной власти 41

§ 3. Представительный орган муниципального образования 42

§ 4. Глава муниципального образования 51

§ 5. Местная администрация 55

§ 6. Миссия, ресурсы, результаты деятельности Администрации муниципального образования 63

Глава 3. Управление муниципальной собственностью и муниципальными предприятиями и учреждениями 66

§ 1. Муниципальная собственность: понятие и состав 67

§ 2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью 70

§ 3. Проблемы управления муниципальной собственностью 73

§ 4. Управление муниципальными унитарными предприятиями 75

§ 5. Муниципальные учреждения: понятие, виды, особенности 80

§ 6. Особенности управления муниципальными автономными учреждениями 92

§ 7. Управление земельными ресурсами муниципального образования 97

§ 8. Муниципальный заказ: нормативно-правовые основы и технологии реализации 104

Глава 4. Муниципальное управление в различных сферах 115

§ 1. Градостроительная деятельность в муниципальном образовании 115

§ 2. Управление жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования 120

§ 3. Муниципальное регулирование потребительского рынка 133

§ 4. Муниципальное управление транспортным комплексом 141

§ 5. Муниципальное управление образованием 146

§ 6. Муниципальное управление в сферах культуры, досуга, физической культуры и спорта 153

§ 7. Создание социально-экономических условий для развития молодежи в муниципальном образовании 164

Глава 5. Управление развитием муниципального образования 170

§ 1. Стратегические планы муниципальных образований: состав и роль 170

§ 2. Программно-целевое планирование в государственном и муниципальном управлении 176

§ 3. Государственные и муниципальные социально-экономические программы 179

§ 4. Муниципальная целевая программа 182

§ 5. Инвестиционная деятельность в муниципальном образовании 190

§ 6. Поддержка малого и среднего бизнеса на муниципальном уровне 196

Глава 6. Оценка эффективности деятельности местного самоуправления 201

Глава 1. Теоретические вопросы местного самоуправления и муниципального управления § 1. Понятие и сущность местного самоуправления

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Понятие. Несмотря на многовековую историю местного самоуправления, в обществе до сих пор не сложилось четкого понимания сущности этого явления.

В статье 3 части I Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в дальнейшем - Федеральный закон № 131-ФЗ) говорится следующее: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. приводят различные аспекты местного самоуправления:

- конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

- коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

- социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

- правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

- реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих.

На наш взгляд, наиболее продуктивным подходом для определения природы, места и роли местного самоуправления в обществе и государстве, является рассмотрение его в государственно-общественном срезе. Местное самоуправление, имея общественно-государственную природу, безусловно, наделено как признаками государственных, так и общественных институтов.

Местное самоуправление является средством реализации как минимум трех целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Таким образом, местное самоуправление – территориальная форма организации власти, действующей в границах отдельных населенных пунктов и административно-территориальных единиц субъектов РФ, субсидиарно исполняющая ряд функций, для решения которых у нее имеются собственные или переданные ресурсы.

Принцип субсидиарности представляет собой общий принцип децентрализации, согласно которому те или иные права и функции не должны передаваться на более высокий уровень в случае, если они могут эффективно осуществляться на более низком уровне. В отличие от процессов децентрализации, когда полномочия делегируются сверху вниз, принцип субсидиарности означает выбор в пользу перераспределения ответственности снизу вверх. Обосновывается это тем, что на вышестоящие уровни должны быть переданы только те функции, которые не могут в полной мере или достаточно эффективно выполняться низовыми структурами.

Сущность. Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие его от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы в книге Л.Велихова «Основы городского хозяйства».

Л. Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти – власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборна по своей природе. Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, – неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Характеризуя сущность местного самоуправления, профессор В. Г. Игнатов выделяет следующее:

1) местное самоуправление — это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

2) местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения; однако такая ориентация не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение, — эти задачи следует решать только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

3) местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

4) местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

5) обязательный элемент местного самоуправления — наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Местное самоуправление – это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня власти, принадлежащей народу и им же самим осуществляемой. Однако система местного самоуправления – это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения.

Принципы местного самоуправления:

1. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ и поддерживается также развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий получили конституционное закрепление: право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст.133).

2. Принцип самостоятельности местного самоуправления реализуется посредством широкого набора специальных юридических средств, в совокупности дающих представление об этом качестве муниципальной власти.

Местное самоуправление наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных органов небезгранична, она имеет рамки, обусловленные ст.12 Конституции РФ: самостоятельность допустима лишь в пределах полномочий местного самоуправления.

Принцип самостоятельности опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территории.

Муниципальным органам, как властным учреждениям, присуще издание правовых актов, обязательных в границах муниципальных образований.

3. Принцип независимости органов местного самоуправления – органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

4. Ответственность местного самоуправления как принцип его деятельности реализуется в различных, предусмотренных законодательством формах: перед населением конкретного муниципального образования; государством; физическими и юридическими лицами.

5. Недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти.

6. Принцип судебной защиты местного самоуправления служит одновременно гарантией от необоснованного воздействия государственной власти. Субъективное мнение, скажем, губернатора о нецелесообразности муниципального правового акта не может служить основанием для его отмены. Доказывать его ненужность или тем более незаконность придется в судебном порядке.