1.2 Нормативно-правове регулювання лобізму в сша

Важливе значення для нашого дослідження має розгляд нормативно правового регулювання лобізму в Сполучених Штатах . Слід зазначити, що початок закріплення феномен лобізму набуває наприкінці XIX століття. В першу чергу, це пов’язано із зростанням швидкості політичних та соціальних змін і трансформацій, які виступили основним джерелом впливу на законотворчий процес. В першу чергу було помічено, що закріплення на законодавчому рівні залежало від стану демократичності (відкритості) політичного режиму, та визначалось прагненням політичної верхівки досягти поставлених цілей швидкими та радикальними кроками. .

У Сполучених Штатах Америки лобізм здійснюється відповідно до прийнятої в 1791 році першою поправкою до Конституції, що гарантує, зокрема, право громадян звертатися в офіційні органи зі скаргами : "Поправка I (1791). Конгрес не повинен видавати жодного закону, що відноситься до встановлення релігії або забороняє її вільне сповідання , або обмежує свободу слова або друку або право народу мирно збиратися і звертатися до уряду з петиціями про задоволення скарг "[23].

 Історія регулювання лобізму можна умовно назвати - історією інституціоналізації лобізму.

У 1852 р. палата представників прийняла резолюцію, відповідно до якої заборонявся допуск в місця для преси тих, хто "найнятий в якості агента з метою займатися якою б то не було проблемою, яка перебуває на розгляді Конгресу" [9]. У 1854 р. був створений спеціальний комітет для розслідування питання про те, "чи дійсно членам Конгресу пропонувалися гроші чи застосовувалися інші незаконні методи, прямо або побічно, для забезпечення проходження або перешкоджання ухваленню законопроектів у Конгресі" [8].   Так, в 1876 р. була прийнята резолюція про те, що "всі особи і корпорації, які наймають радників або агентів з метою представляти їх інтереси у зв'язку з будь-яким актом, в будь-який час розглядаються даної палатою або будь-яким її комітетом, повинні називати клерку палати прізвище і вказувати повноваження такого радника або агента; та жодна особа, прізвище і повноваження якого не доповіли таким чином, не може з'являтися в якості радника або агента в якому б то не було комітеті цієї палати "[10].   На рівні окремих штатів в XIX в. також робилися спроби регулювання лобістської діяльності. Стурбованість громадян проблемою тиску лобістів,що активно росла відбилася в ряді законодавчих реформ, проведених в кінці XIX ст. На основі вищесказаного в 1876 р. в Джорджії, після того як влада там знову перейшла до демократів, було скликано конституційні збори штату з метою виправлення зловживань владою. Результатом цієї роботи стала нова Конституція Джорджії, прийнята в 1877 р., де лобізм був оголошений поза законом: "Лобізм оголошується злочином, і Генеральна асамблея [12] повинна прийняти постанову про відповідні штрафи"[11].

Законодавчі збори Джорджії в 1878 р. дали наступне визначення лобізму: "Будь яке приватне клопотання, адресоване члену Генеральної асамблеї з проханням сприяти або перешкоджати, пропозицією голосувати за або проти якогось закону від особи, що представляє приватний або корпоративний інтерес щодо закону. Таке лобіювання піддається покаранню у вигляді тюремного ув'язнення строком від 1 до 5 років ». Дане визначення і ступінь покарання до сьогоднішнього дня зберігаються в Конституції штату [13]. Надалі цієї моделі послідували Луїзіана, Теннесі і Техас, де лобістську діяльність також визнали незаконною . Інші штати прагнули регулювати лобізм, використовуючи менш радикальні заходи. У 1890 р. Массачусетсі був прийнятий закон, який вимагав від лобістів реєстрації та розкриття своїх витрат. У даному документі лобісти діляться на "законодавчих радників", "найнятих для подання свідчень і експертних думок на відкритих слуханнях у комітетах легіслатур", і на "законодавчих агентів", "найнятих у зв'язку з яким-небудь законодавчим актом", які зачіпають фінансові інтереси приватних осіб . Більшість американських штатів прослідувало прикладу цієї ліберальної моделі закону . Суттю такого формулювання закону є не заборона на лобістську діяльність, а лише введення принципу відкритості відомостей про лобістів. До 1946 р. у 35 штатах вже існували закони, що регулювали діяльність лобістів не тільки в період сесій легіслатур, але і під час проведення передвиборчих кампаній. Перші 12 з них були прийняті в період прогресивної ери (1905 - 1908 рр..) [15].

Таким чином, ми бачимо ,що в США не завжди підтримували лобістів, і їх діяльність початковою була на різних рівнях організації. З середини XIX століття в сполучених штатах було досить багато скандалів , що погіршували бачення лобізму. Важливий крок був розпочатий при президентстві В.Вільсона, коли ним була викрита незаконна лобістська діяльність Національної Асоціації Промисловців (НАП). НАП створила у Вашингтоні потужну лобістську групу для недопущення прийняття законодавчих актів, що не відповідали її інтересам. Для цих же цілей НАП прагнула тримати під постійним контролем Комісію по робочому законодавству, а також юридичні комісії сенату і палати представників. Саме НАП визначала складу створеної в 1909 р. Комісії за тарифами [22] та багато інших фактів були в історії її не прозорої діяльності .

Завдяки першому розслідуванню діяльності крупної лобістської організації, в період правління Вудро Вільсона не тільки починається ґрунтовне вивчення лобізму, але і намічається рух у бік створення федерального закону щодо його регулювання, а також формується ідея про необхідність комплексного підходу до проблеми регулювання.

Саме активна лобістська діяльність бізнес-груп і професійних організацій стала важливою причиною руху законотворчої думки у бік створення закону про регулювання лобізму.

Аналізуючи практику лобізму в США, не можна не погодитися з одним з перших дослідників цього явища Миколою Зяблюком, який приписує політичній системі цієї країни «незаперечну першість» у розвитку цього інституту. У США, пише вчений: «в силу винятково сприятливих для лобізму особливостей його розвитку він досяг рівня щодо самостійного політичного інституту, що представляє собою потужний механізм впливу на процес прийняття рішень органами державної влади США з питань внутрішньої і зовнішньої політики». Але перш ніж стати впливовим політичним інститутом, закріпленим у різних правових актах, лобізм у США пройшов довгу історію становлення [24, с.65].

Протягом довгого часу під лобізмом в США розумілося лобіювання, перш за все, визначених зовнішньополітичних інтересів, і саме цей сенс був вкладений в закон 1938 року про реєстрацію іноземних агентів (ФАРА), що зобов'язує їх реєструватися і звітувати про свою діяльність. Норми закону застосовуються, якщо одна із сторін діє від імені іноземного уряду, іноземної політичної партії, самостійного суб'єкта або іншого так званого іноземного принципала, який займається лобістською діяльністю або є частиною представництва цього іноземного клієнта. Цікавим є той факт, що цей закон був прийнятий в якості заходів щодо запобігання нацистської і комуністичної пропаганди в США. Тільки в 1966 році в нього були внесені поправки, змістивши акценти з пропагандистською на політичну та економічну діяльність.

Згодом у 1946 році в США прийняли спеціальний закон про регулювання лобізму, в якому було встановлено вимогу про необхідної реєстрації всіх професійних лобістів. Закон визначає наступні ключові норми лобізму:

1. Лобістом являється будь яка особа дії якої спрямовані власноруч, або через своїх представників, службовців або інших осіб, що збирають чи отримують кошти або інші цінності з метою використання головним чином для досягнення однієї з нижченаведених завдань:     прийняття або відхилення Конгресом Сполучених Штатів якого-небудь законодавчого акта;    впливу прямо або побічно на ухвалення чи відхилення Конгресом Сполучених Штатів якого-небудь законодавчого акту .

2. Закон поширюється на такі гілки влади а : тільки на лобістів, що здійснюють свою діяльність в Конгресі США.

3. Порядок реєстрації лобістів: докладним чином описана процедура реєстрації лобістів секретарем Сенату і клерком Палати. Відповідно до закону лобіст представляє під присягою в письмовому вигляді заяву, в якій наводяться: ім'я та адресу установи реєстрованої особи, ім'я та адреса особи, яка його наймає і в чиїх інтересах вона виступає, терміни наймання, сума винагороди, сума і цілі виділених на витрати коштів , докладні звіти, в яких наводяться всі засоби, отримані і витрачені на зазначені цілі в попередньому кварталі; особи, яким були виплачені які-небудь суми, а також цілі проведених виплат; найменування документів, періодичних видань, журналів та інших публікацій, в яких за ініціативою особи були поміщені статті або матеріали по законопроектах, яким воно згідно з договором про найм повинно перешкоджати або надавати підтримку. 4. Правові обмеження лобізму: Хабар і відвертий підкуп, наприклад, членів Палати представників і Сенату заборонені. Заходи відповідальності були встановлені наступні: штраф до 5000 доларів, або тюремне ув'язнення на термін не більше 12 місяців, або те й інше покарання одночасно, в якості додаткової міри - позбавлення права займатися протягом трьох років лобістською діяльністю. У 1971 році набув чинності Закон про федеральні виборчі кампанії, який гарантував державне фінансування кандидатів у президенти від двох основних партій. Закон націлений на обмеження впливу груп тиску, бажаючих провести свого президента до влади. Відомо, що за кожним із перших осіб стоять, як правило, певні сили вплив: за Ейзенхауером - військове лобі, за Джонсоном - нафтовики Техасу, за Рейганом - «каліфорнійська група», за Джорджем Бушем молодшим - компанія «Халібертон». . У 1974 році була прийнята поправка, що обмежує суми внесків приватних осіб і комітетів політичної дії, через які йшли гроші лобістів. За задумом поправки, Комітети політичної дії повинні були акумулювати кошти громадян, груп, об'єднань та ввести в збір коштів на вибори в конгрес деяку одноманітність. Але дія поправки не призвело до бажаних результатів, так як на практиці велика корпорація просто має не один Комітет політичної дії, а стільки, скільки буде потрібно. Одним з ключових кроків до інституціоналізації лобізму був зроблений у 1979 році ,коли була створена професійна асоціація лобістів - Американська ліга лобістів. Організація видає щомісячний бюлетень, займається пропагандою особливої ​​ролі професії лобіста, підкреслюючи її значимість і важливість в об'єктивному прийнятті державних рішень.

Сорок другий президент США , Білл Клінтон підписав в 1995 році новий, більш жорсткий закон про розкриття лобістської діяльності (Закон Лобіювання розкриття інформації), який набрав чинності 1 січня 1996 року. Його дія поширилося на лобіювання не тільки Конгресу, але і виконавчих органів влади, було введено багато нових термінів, а також перераховані 19 видів дій, що не підпадають під поняття «лобізм». Штрафи за порушення закону збільшені в п'ять разів, але тюремне ув'язнення порушникам не загрожує. У новому законі з'явилося положення про те, що всі іноземні лобісти, які представляють комерційні інтереси, реєструються нарівні з їхніми американськими колегами, а іноземними агентами, які підпадають під дію ФАРА, вважаються тепер тільки агенти впливу іноземної держави в цілому (працівники посольств, міждержавних організацій і т . д.). Сталося це у зв'язку з глобалізацією бізнесу в світі, в результаті чого посилилася ступінь впливу іноземного лобі в США. Необхідність прийняття нового закону також пояснювалася тим, що тільки один з п'яти лобістів реєструвався, а інші воліли не афішувати свою діяльність і видавали себе за експертів, консультантів, інформаторів. Закон визначає наступні норми: 1. Порядок реєстрації та звітності лобістів та лобістських організацій. Лобісти та лобістські фірми зобов'язані реєструватися у секретаря Офісу Сенату по громадським записам який доводить всю інформацію про лобіста державні інспекції

2. Визначається дві основні форми реєстрації: LD-1, форма для тих, хто реєструється вперше, і форма LD-2, для тих, хто вже був зареєстрований раніше. Кожні півроку (не пізніше 14 серпня і 14 лютого чи на наступний робочий день, якщо на ці дні припадають свята або вихідні) лобісти та лобістські фірми зобов'язані надіслати детальний звіт про свою діяльність (згідно із запитами в зазначених формах) в офіс по громадським записам. 3.Лобістом являється будь-яка особа , яка витрачає не менше 20 відсотків свого часу на лобістську діяльність, має численні контакти з членами законодавчих і виконавчих органів влади, отримав за свої послуги від своїх клієнтів не менше 5000 доларів протягом 6 місяців . 4. Дія закону поширюється на лобіювання не тільки Конгресу, але і виконавчих органів влади [23].

Остання реформа лобістського законодавства на сьогоднішній день була прийнята у 2007 році, коли обидві палати найвищого законодавчого органу США проголосували за введення більш жорсткого контролю за всіма формами лобістської діяльності, включаючи активність "іноземних агентів", котрі займаються акціями впливу та піаром у Сполучених Штатах в інтересах інших держав. Закон має назву "Акт 2007 року про чесне керівництво та відкритий уряд" , вводить щоквартальне обов'язкове надання до секретаріату Сенату відомостей про клієнтів та суми гонорарів лобістів, а також забороняє представникам законодавчої та виконавчої гілок влади США отримувати будь-які подарунки, послуги та оплату від лобістів або іноземних представників. Закон також доручив міністерству юстиції створити загальнодоступну безкоштовну базу даних на "іноземних агентів" та забезпечити розміщення усіх даних на них у цій базі протягом 48 годин з часу їхньої реєстрації. Новий закон також зобов'язує всіх членів Конгресу інформувати про лобістів, які протягом 6 місяців шляхом невеликих внесків перевели на рахунки структур, що контролюються законодавцями (благодійні фонди, виборчі комітети тощо), понад 15 тис. дол. Крім того, за 2 дні до голосування того чи іншого законопроекту у Сенаті, його члени, які отримували гроші від лобістів, зобов'язані заявити про те, що ані вони самі, ані члени їхніх родин не мають жодних особистих інтересів до зазначеного акту. Конгресменам також забороняється відвідувати прийняття, що організовуються на їх честь лобістами. Законодавцям, винним у порушеннях закону, буде відмовлено у виплаті пенсій після їхнього виходу у відставку. Для того, щоб знизити рівень політичного лобізму, новий закон також забороняє сенаторам, які вийшли у відставку, протягом наступних двох років займатися лобістською діяльністю. Для колишніх членів Палати представників встановлено однорічний термін такої заборони. Значно посилено санкції за порушення закону. Зокрема, суму максимального штрафу збільшено до 200 тис. дол., а строк тюремного ув'язнення - до 10 років [25].

Сьогодні в Сполучених Штатах Америки крім основного закону існує низка суміжних законодавчих актів, що регулюють лобістську діяльність. На федеральному рівні це закони про етику держслужбовців, федеральні виборчі кампанії, на рівні штатів - крім дублювання федеральних законів ще й такі, як, наприклад у Флориді, де законом забороняється укладати контракти штату з особою, котра внесла кошти до фондів кандидатів на виборчі посади. В сучасному світі дане нормативно - правове регулювання лобізму є одним із найрозвиненіших .

Висновки до розділу 1

В першому розділі даної роботи ми звернули увагу на багатозначність та правомірність феномену лобізму. Запропонували підходи до розуміння сутності, видів, цілей лобізму та функцій його як соціального інституту. Завдяки цьому, було виявлено чинники за рахунок яких збільшуються шанси на використання лобізму в суспільних інтересах. Розглядаючи передумови розвитку лобізму в США, дійшли висновку ,що правомірна діяльність лобізму залежить на пряму від типу політичної системи , рівня демократії всередині держави . Сьогодні лобізм стає не тільки елементом політичної системи країни, а і новим засобом комунікації .

Для того, щоб розширити межі розуміння та уявлення про нормативно - правове регулювання феномену лобізму ми проаналізували чинники , що сприяли його законодавчому закріпленню. Було виявлено , що процес його юридичного становлення пройшов досить тривалий шлях, починаючи від законодавчої заборони лобізму та закінчуючи на сьогоднішній день однією з найразгалузевіших законодавчих способів та норм регулювання у світі .

В сучасних умовах, регулювання лобізму у Сполучених Штатах Америки розвивається згідно з деформацією політичної системи країни та зі змінами представників суб'єктів лобістської діяльності. Згідно з вищесказаним в майбутньому не виключені нові доповнення до регуляції лобістської діяльності , це і викликає потребу в науковому осмисленні даного явища.

РОЗДІЛ 2

ОСОБЛИВОСТІ БЮДЖЕТНОГО ЛОБІЮВАННЯ В США.