Глава 3. Правительство. Конституционно-правовой статус

61

Правительство насчитывает обычно около 100 членов и фор­мируется Премьер-министром, как правило, из депутатов партии парламентского большинства. Члены Правительства образуют четыре группы. Первая группа — это главы отдельных минис­терств; те из них, кто возглавляет наиболее старые, традицион­ные министерства, именуются государственными секретарями. Вторая группа — министры без портфеля и носители различных традиционных должностей (лорд — председатель Совета, лорд — хранитель печати и т. п.). Третья группа — государственные министры, которые являются заместителями министров, возглав­ляющих наиболее крупные министерства. Четвертая группа – младшие министры, или парламентские секретари, обеспечивающие связь министров с Парламентом. С 80-х гг. численный состав двух последних групп значительно вырос и намного превышает первые две группы. [7, с. 442-443]

Возглавляет Правительство Премьер-министр. Его должность существует почти исключительно на основе обычая с середины XVIII в., когда роль Короля была существенно ослаблена Пар­ламентом. Прообразом премьерства послужило возвышение Р. Уолпола как первого среди равных министров во время правления первых Королей Ганноверской династии — Георгов I и II, которые не говорили по-английски. Согласно обычаю, Премьер-министр носит титул первого лорда казначейства, а с 1968 г. занимает и должность министра граж­данской службы. С 20-х гг. двадцатого века сформировался обы­чай, согласно которому Премьер-министр должен быть членом Палаты общин, но не может быть членом Палаты лордов. Пре­цедент был создан в 1892 г., когда лорд Кэрзон не был утверж­ден в качестве Премьер-министра. Статус Премьера характери­зуется его практически неограниченными возможностями по ру­ководству Правительством и Кабинетом. Кроме того, Премьер- министр контрасигнует акты монарха и в любое время может предложить ему распустить Палату общин. [4, с. 70-71]

Функции Премьер-министра: 1) сформировать Правитель­ство и руководить его деятельностью; 2) поддерживать постоян­ные отношения между Кабинетом и монархом и давать советы монарху по вопросам политики; 3) представлять Правительство в парламентских дебатах и отвечать на вопросы о правительствен­ной политике в палатах; 4) информировать лидера оппозиции Правительства Ее Величества по наиболее важным конфиденци­альным вопросам обороны и безопасности; 5) осуществлять конт­роль за исполнением решений Правительства министерствами и ведомствами; 6) участвовать в принятии решений о назначениях на высшие государственные должности. [5, с. 385-386]

Функции и полномочия Премьер-министра не определяются законом. Они вытекают из политических традиций и конституци­онных соглашений. Послевоенная по­литическая практика показывает, что роль Премьер-министра в осуществлении политики и отношения с Кабинетом министров во многом зависят от его личности. При этом следует иметь в виду, что принципы деятельности Кабинета определяются не личностью Премьер-ми­нистра, а конституционными соглашениями. Например, коллек­тивная и индивидуальная ответственность министров; обязатель­ное участие членов Кабинета в работе одной из палат Парламен­та; право монарха получать информацию от Кабинета и действовать по совету своих министров и т. д.

Наряду с тем, что Правитель­ство обеспечивает исполнение законов и проводит внутреннюю политику государства, руководит разветвленным государствен­ным аппаратом, оно активно участвует в законодательной дея­тельности. С одной стороны, как отмечалось, оно инициирует основную массу законопроектов, а с другой само осуществляет нормотворческую деятельность. Формально Правительство не обладает правом первичного нормотворчества. Все принимаемые им документы можно подразделить на акты подзаконного харак­тера и акты делегированного законодательства. Последнее по числу принимаемых документов в среднем в 18 раз превышает законодательство Парламента. Правительство по существу кон­тролирует деятельность Парламента, составляя повестку дня сессий, определяя процедуру заседаний, время дебатов и иное. [6, с. 425-426]

В полном составе Правительство практически не собирается. Вместо этого действует узкий орган — Кабинет, куда Премьер-министр включает 20-23 наиболее влиятельных министров. Это обычно лорд-канцлер, лорд — хранитель печа­ти, лорд — канцлер казначейства, министры внутренних дел, иностранных дел, обороны, другие министры, возглавляющие наиболее значимые министерства, а также министры без порт­феля, назначаемые в состав Кабинета по усмотрению Премьер-министра.

Кроме того, Премьер-министр образует внутри Кабинета еще более узкий орган — «внутренний Кабинет» из трех-пяти наиболее доверенных членов Кабинета. Решения Правительст­ва на практике принимаются Кабинетом или даже «внутрен­ним Кабинетом», причем без голосования. Члены Правитель­ства, не входящие в состав Кабинета, не могут без разреше­ния Премьер-министра участвовать в его работе и даже при­сутствовать на его заседаниях, не говоря уже о «внутреннем Кабинете».

Деятельность Кабинета в отличие от Парламента носит за­крытый характер. Акт о государственных документах 1967 г. запрещает ознакомление общественности с протоколами Кабине­та в течение 30 лет.

Наиболее серьезная форма ответственности Правительства — это отказ Правительству в доверии (в XX в. применялся дважды — в 1924 и 1979 гг.), а также резолюция порицания. Каждой из них может воспользоваться только Палата общин. Резолюция порицания, похоже, ушла в историю: в нынешнем веке не вы­носилась ни разу. Вопрос же о доверии в условиях утвердивше­гося режима министериализма ставится лишь самим Правитель­ством, как правило, в выгодных для него ситуациях с целью оказать давление на Парламент и заставить его принять прави­тельственный билль. Если же в доверии все же будет отказано, Правительство будет вынуждено уйти в отставку либо предло­жить монарху распустить Палату общин.

Правительство в Великобритании имеет большой численный состав (по закону — 95 человек, фактически - 75-80). В него входят не только министры, как в иных странах, но и другие должностные лица (младшие министры, государственные секретари, канцлеры). Правительство в та- ком составе никогда не собирается на заседания и не принимает совмес­тных решений. Реально функции коллегиального органа исполнитель­ной власти осуществляет не правительство в целом, а более узкий его состав, называемый кабинетом министров. В кабинет министров всегда входят государственные секретари внутренних дел и обороны, канцлер казначейства и другие должностные лица.

Правительство несет юридическую ответственность перед парла­ментом за свою деятельность. Палата общин может потребовать от­ставки министра. В таком случае премьер-министр решает вопрос о том, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный ми­нистр. Вопрос о доверии ставится только самим правительством в свя­зи с предлагаемым им законопроектом. Правительство заявляет при этом, что если законопроект не будет принят, то оно уйдет в отставку, оказывая тем самым давление на палату общин. [1, с. 114]

Конституционному праву Великобритании хоро­шо известен термин «правительство» и почти неизвестен термин «ка­бинет», но на деле именно последний во главе с премьер-министром управляет страной (официально премьер-министр занимает долж­ность первого лорда казначейства). Правительство имеет очень ши­рокий состав (предельная численность его по закону — 95 человек), обычно это 75-80 министров, государственных министров, минист­ров без портфеля, носителей традиционных должностей (лорд-хра­нитель печати и др.), младших министров (в том числе кнутов фрак­ции правящей партии), секретарей. Ранг министров имеют генераль­ный прокурор (он же — генеральный атторней) — юридический советник правительства, его представитель в суде. Титул государст­венного секретаря используется для важнейших министров: ино­странных дел, внутренних дел и др. Правительство может включать только членов парламента (в том числе палаты лордов, что обычно де­лается).

Кабинетная система управления фактически сложилась в пе­риод между первой и второй мировыми войнами. Иногда предте­чей нынешней кабинетной системы называют Тайный совет, в со­став которого традиционно входили доверенные советники мо­нарха. Однако эта точка зрения не имеет под собой серьезной аргументации. Хотя некоторое сходство в порядке формирования Совета и Кабинета можно усмотреть, тем более что по традиции члены Кабинета принимаются в состав Тайного совета, если они до этого не обладали указанным членством.

Правительство как коллегиальный орган никогда не собирается на заседания и не принимает решений. Из его состава формируется более узкий кабинет ведущих министров.

Персональный состав предопределяется Премьер-министром при назначении на важнейшие министерские посты. При формировании Кабинета должно соблюдаться единственное усло­вие: его члены обязаны заседать в одной из палат Парламента, с тем чтобы их деятельность находилась под постоянным парламент­ским контролем. При этом закон устанавливает обязательную кво­ту министров — членов Палаты общин, предопределяя, таким об­разом, участие в Правительстве членов Палаты лордов. Лорд-канцлер (спикер Палаты лордов) всегда входит в состав Кабинета. [4, с. 70-71]

Кабинет созывается на заседания и при­нимает решения. Обычно этот кабинет заседает в личной резиденции премьер-министра, на Даунинг-стрит, 10, в Лондоне. Чаще на эти заседания в доме премьера (одно время раз в неделю) собирается «внутренний кабинет» - несколько министров, пользующихся особым доверием премьер-министра. «Внутренний кабинет» принимает реше­ния от имени кабинета.

Деятельность кабинета носит закрытый характер. Закон запреща­ет знакомиться с его протоколами в течение 30 лет. Решения на засе­даниях кабинета принимаются без голосования.

Существует такое понятие, как «внутренний кабинет». Это понятие стало устойчивым в последние годы политической жизни Великобритании. Оно охва­тывает группу ближайших советников и друзей Премьер-мини­стра, которые являются членами Кабинета. "Внутренний каби­нет" — неформальное объединение министров, не имеющее пра­вового статуса или структурной организации в рамках Кабинета министров.

При премьер-министре и министрах существует множество вспо­могательных органов — комитеты, комиссии, секретариаты, службы. Особое значение имеют парламентские службы, которые следят за де­батами в парламенте, информируют министров о вопросах, поднятых в парламенте (в основном касающихся данного ведомства), готовят ему ответы на вопросы депутатов, выступления в парламенте.

Названия комитетов и их количество законодательно не определяются, а решаются эти вопросы внутри Кабинета преимущественно Пре­мьер-министром. Обычно создаются комитеты по следующим на­правлениям работы Правительства: 1) обороны и внешней полити­ки; 2) законотворчества (подготовка правительственных законо­проектов и делегированного законодательства); 3) внутренней безопасности и социальных вопросов; 4) экономической политики и планирования. Наряду с традиционными могут создаваться ко­митеты ad hoc.

Основные направления деятельности Кабинета министров вне зависимости от его политичес­кой ориентации и партийного состава были определены в прави­тельственном докладе в 1918 г. и с тех пор принципиально не изменились: 1) окончательное определение политического курса государства, выносимого на обсуждение и утверждение Парла­мента; 2) осуществление контроля за тем, чтобы аппарат испол­нительной власти действовал в соответствии с политической лини­ей, определенной Парламентом; 3) постоянная координация и раз­граничение сфер деятельности министерств и ведомств. [5, с. 387]

Для исполнения законов парламента, как считается, правительст­во принимает нормативные акты, но эти акты принимаются не от имени правительства и не от имени кабинета, которого законодатель­ство, по существу, не знает, а от име­ни отдельных министров. Кроме того, парламент может делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона, которые тоже; оформляются как акты министров. За этими актами установлен парламентский контроль: они должны быть представлены в парламент до или после принятия, на деле же сдаются в библиотеку и в комитет парламента по подчиненному законодательству. Согласно закону 2001 г. о реформе регулирования министр может своим прика­зом вносить изменения по конкретным случаям в некоторые законы и подзаконные акты. Эти изменения в течение 60 дней должны быть рассмотрены парламентом, утверждены или отменены. Нельзя вно­сить изменения в акты, принятые менее чем два года назад. Измене­ния могут вноситься только в акты, налагающие обременения на лиц, а также в законы Шотландии.

Понятие "теневой" кабинет появилось в политической практике Великобритании в 60-е гг. XIX в. Сейчас это уже конституционное соглашение, в соответ­ствии с которым лидер партии, проигравшей на выборах в Пала­ту общин, формирует из числа своих сторонников кабинет мини­стров оппозиции, аналогичный правящему. "Теневой" премьер- министр официально именуется Лидером оппозиции Правительства Ее Величества и в этом качестве получает в соответствии с зако­нодательством заработную плату.

Порядок формирования "теневого" кабинета у консерваторов и лейбористов различен. Лейбористский "теневой" кабинет избира­ется парламентской фракцией Лейбористской партии. "Теневой" кабинет консерваторов назначается лидером Консервативной партии.

Задачей "теневого" кабинета является обеспечение беспре­рывного эффективного политического управления страной в со­четании с постоянным контролем оппозиции за деятельностью Правительства у власти. [7, с. 443]

Таким образом, мы видим, что фактическое управление страной осуществляет Премьер-министр, возглавляющий Правительство. Однако, действует и так называемый «теневой» кабинет во главе с Лидером оппозиции, составляющий своего рода противовес для Правительства.