Глава 2. Парламент великобритании

2.1. Палата общин

Законодательная власть в Великобритании принадлежит парла­менту, но по точному смыслу британской неписаной конституции парламент — триединое учреждение: юридическое понятие парла­мента в Великобритании включает главу государства (монарха), Па­лату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и Палату общин (исторически — палату простолюдинов). Чаще под парламентом понимают лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении — нижнюю, которая реально осуществляет законодательные функции. На практике Палата лордов возражения против законопро­ектов, принятых Палатой общин, в последние десятилетия выдвигает очень редко. Ее вето может быть преодолено нижней палатой про­стым большинством голосов, правда, на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. Moнapx подписывает все за­коны и на основании конституционного обычая 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето.

Палата общин состоит из 659 членов. Она избирается по одноман­датным избирательным округам по мажоритарной системе относи­тельного большинства на пять лет, но часто бывают роспуск и досроч­ные выборы, поскольку правящая партия власти таким путем стре­мится увеличить численность своих депутатов (после Второй миро­вой войны досрочный роспуск и выборы имели место более 20 раз). Правда, нередко случались казусы: политологи предсказывали увели­чение мандатов, если правящая партия распустит Палату общин (пра­вительство действует для этого через монарха), а она терпела на выбо­рах поражение (как например в 1997 г.). При созыве или досрочном роспуске парламента издается королевская прокламация. [1, с. 113]

Выборы в Палату общин могут быть общими, то есть проходящими одновременно на всей территории страны, или промежуточными, то есть проводимыми дополнительно в отдельных избирательных округах в связи с вакансией депутатского мандата.

Избирательная компания начинается с вручением приказа о выборах «чиновникам по выборам», функции которых в городах выполняют мэры, а в графствах - шерифы. Приказ вручается лордом-канцлером и содержит распоряжение о времени проведения выборов. «Чиновники по выборам» издают уведомления, в которых граждане, проживающие на подведомственной им территории, информируются о месте и времени проведении выборов.

Пассивным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 21 года и обладающие правом голоса. Исключение составляют священники англиканской церкви, лица, находящиеся на государственной службе, и банкноты.

Лицо, желающее баллотироваться на выборах в Палату общин, должно представить «чиновнику по выборам» документ о выдвижении и внести избирательный залог. Обычно эти средства предоставляют политические партии, выдвигающие кандидатов по избирательным округам. Независимые кандидаты вносят сумму залога самостоятельно. Если кандидат набирает менее установленного законом процента голосов избирателей (5%), залог не возвращается. В среднем не возвращается около 20% всей суммы избирательных залогов. По выполнении всех формальностей, связанных с регистрацией, кандидат начинает избирательную компанию в округе. Обычно в избирательном округе баллотируется 2 – 3 кандидата, и избранным считается тот, кто получит больше голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами. [5, с. 381]

Депутатами Палаты общин не могут быть избраны банкроты, члены Палаты лордов, виновные в неза­конных действиях на выборах, военнослужащие, гражданские служа­щие, полицейские. Депутаты обладают ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после за­вершения сессии. Депутат может быть лишен полномочий решением палаты. Он имеет ограниченный индемнитет: он не распространяется на клевету, мятежные речи, оскорбления монарха, парламента, лиц, выполняющих властные функции, и иные. Наказанием может быть ли­шение слова, приостановление депутатского мандата. Депутаты имеют трех оплачивае­мых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачиваемое депу­татам (56 тысяч фунтов стерлингов в год), считается чуть ли не самым низким по срав­нению с другими развитыми странами, но парламентарий вправе за­рабатывать деньги вне парламента. Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. [7, с. 416]

Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Кандидатура Спикера согласовывается лидерами политических партий, представленных в Палате общин, после продолжительных консультаций со всеми депутатами фракции. В соответствии с традицией кандидатура Спикера должна быть одобрена монархом, с которым этот вопрос предварительно обсуждается.

Спикер не может голосовать, он подает ре­шающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разде­лились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам.

Избирается спикер с соблюдением конститу­ционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому мес­ту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютиз­ма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения парламента, которые отнюдь не все­гда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.

В рамках своих полномочий Спикер:

- обеспечивает взаимодействие между Палатой общин и монархом, Палатой общин и Палатой лордов;

- осуществляет руководство работой Палаты общин и обеспечивает равные права на участие в этой работе депутатов, в частности составляющих меньшинство Палаты. Например, Спикер может воспрепятствовать применению правила «прекращения прений» на том основании, что это нарушает права меньшинства или правила процедуры Палаты общин;

- дает советы и разъяснения по правилам процедуры Палаты общин;

- обладает дисциплинарными полномочиями в отношении нарушителей порядка в Палате;

- подтверждает правильность процедуры преодоления вето Палаты лордов;

- удостоверяет финансовый характер законопроекта, рассматриваемого Палатой общин. [7, с. 417]

Спикер Палаты общин не участвует в дебатах. Он не может принадлежать ни к одной из представленных в Палате политических партий. Это, как правило, наиболее уважаемый и наиболее старейший по депутатской карьере член Палаты общин. Его независимость обеспечивается не только надпартийным положением в Палате, но и тем, что зарплата, а впоследствии и пенсия выплачиваются на основе законодательства, не подверженного конъюнктуре, складывающейся при ежегодном принятии государственного бюджета.

В работе Спикеру помогают три его заместителя и клерк – должностное лицо, одновременно выполняющее функции секретаря Палаты и советника Спикера по вопросам процедуры и парламентских привилегий. [4, с. 54]

Вопросы поддержания порядка и обеспечения безопасности в Палате общин возложены на пристава.

В Палате общин имеются различные комитеты:

- комитеты всей Палаты – представляют собой Палату общин в полном составе, заседание которой проводится не под руководством Спикера, как обычно, а во главе с избираемым председателем. Эта форма работы Палаты общин используется, как правило, при принятии решений конституционного значения. Например, при принятии Акта о Европейских Сообществах 1972 г.

- постоянные комитеты – формируются Комитетом по отбору в составе 16-50 депутатов для рассмотрения конкретных законопроектов. Большинство постоянных комитетов не специализированы, однако некоторые из них определенным образом ориентированы. Например, комитеты по законодательству ЕС, комитеты по финансовым законопроектам, комитеты, рассматривающие законопроекты и другие вопросы, связанные с Шотландией и Уэльсом, и иные. Число постоянных комитетов не ограничивается законодательством или правилами Палаты общин, которая может принять решение о создании постоянного комитета для рассмотрения любого публичного законопроекта.

- Отобранные комитеты – формируются из числа депутатов после консультаций с руководителями партийных фракций и осуществляют функции, делегированные им Палатой общин. Отобранные комитеты бывают четырех видов: а) комитеты, рассматривающие публичные законопроекты или осуществляющие экспертизу по наиболее важным вопросам, составляющем предмет будущего законодательств; б) комитеты, рассматривающие частные законопроекты; в) сессионные комитеты, создаваемые в начале каждой сессии Палаты для рассмотрения определенных вопросов или выполнения функций постоянного характера. Например, Комитет по отбору, Комитет по Регламенту, Комитет по привилегиям, Комитет по процедуре, Комитет по европейскому законодательству, Комитет по публичной отчетности; г) комитеты по контролю за деятельностью министерств. Впервые они были созданы в 1979 г. для контроля за органами государственного управления. Комитеты (всего их 14) работают в тесном взаимодействии с министерствами. Направления их деятельности соответствуют функциям министерств. Например, Комитет по Казначейству, Комитет по публичной отчетности и другие.

- совместные комитеты обеих палат Парламента, формируемые из их представителей и создаваемые для рассмотрения неполитических вопросов и некоторых видов законопроектов, например консолидированных биллей. [6, с. 418]

В парламенте создаются партийные фракции. В нижней палате парламента Великобритании су­ществует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых органи­заций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голо­суют вместе с другой фракцией. Депутаты могут переходить из одной фракции в другую, не подвергаясь за это санкциям.

Кворум для заседания нижней палаты — 40 депутатов. Палата общин заседает ежедневно (кроме субботы и воскресенья). В конце каждого дня заседаний палаты по предложе­нию «заднескамеечников» (рядовых депутатов) проводятся получасо­вые дебаты по частным вопросам, решения не принимаются. Дела па­латы ведет секретарь (клерк) — должностное лицо, назначаемое без ограничения срока монархом. [4, с. 58]