Контрольные вопросы к теме 11:

1. С какой целью в стране выделены федеральные округа?

2. Совпадают ли границы округов с границами районов? В чем принципиальные различия между подходами?

3. Подтвердите конкретными фактами особую значимость Уральского ФО в развитии страны.

Тема 12. Региональное развитие и региональная политика россии

Анализ отечественного и зарубежного опыта социально-экономического развития позволяет выявить несколько вариантов регионального развития. Конечно, «чистых» типов стратегий и моделей развития в реальной практике хозяйственной жизни нет, точнее говорить о реализации на практике их смешанных вариантов.

Стратегии регионального развития:

1.Экспортно-ориентированная преимущественно сырьевая (экономика неполного цикла). При реализации данной стратегии на территории страны относительно процветают только сырьевые зоны и сервисные анклавы их обслуживающие, тесно вовлеченные в мирохозяйственные связи; территории, не обладающие значительной экспортной базой, в случае реализации подобной стратегии стремительно деградируют, что, собственно говоря, и произошло в период форсированных рыночных преобразований. Попытки России встроиться в мировую экономику за счет такого сомнительного конкурентного преимущества как низкая оплата труда в базовых секторах хозяйства уже исчерпала себя. Высокая степень ориентации на зарубежные рынки обуславливает недоразвитость, усеченность отечественных производственно-сбытовых цепочек, сокращает количество рабочих мест в финишных отраслях с высокой добавленной стоимостью. Следовательно, на региональном уровне, «выживают» стартовые отрасли и предприятия и постепенно деградируют связанные с ними высокотехнологичные производства.

Экспортно-ориентированная модель развития (в современном ее либеральном варианте) ущербна хотя бы потому, что не создает в региональной экономике так называемого мультипликативного (умножающего) эффекта, позволяющему развиваться внутреннему рынку. Значимо и то, что сырьевые и полупродуктовые экспортно-ориентированные отрасли сравнительно нетрудоемкие и не создают оптимального количества рабочих мест. Любое государство должно быть заинтересовано в развитии трудопоглощающих производств.

Нужно не развивать экспортную экономику сырьевого типа, а оттягивать сроки исчерпания национальных ресурсов, высвобождая инвестиционные средства для развития более прогрессивных отраслей. Гипертрофированное, несбалансированное с потребностями внутреннего рынка развитие экспортной экономики разрушает внутрирегиональные (внутриобластная кооперация) и межрегиональные связи в России и, следовательно, не создает предпосылок для самодостаточного развития территорий.

2.Внутренне-ориентированная преимущественно обрабатывающая (экономика полного цикла). Данная стратегия выступает антитезой экспортно-ориентированной модели экономического развития. При ее реализации главным фактором экономического развития выступает совокупный внутренний спрос. Средства, вложенные в отрасли конечного спроса, многократно умножаются за счет развития смежных производств (мультипликативный эффект). В стране складываются предпосылки для полицентрического развития хозяйства. Ориентация на экономику полного цикла означает создание новых рабочих мест, а значит и роста налогооблагаемой базы и доходной части бюджетов всех уровней. Естественно, что данная модель вовсе не означает превращения страны и ее регионов в некие самодостаточные автаркические районы, отключения России и ее регионов от мирохозяйственного процесса. Под разумной автаркией следует понимать преимущественное развитие внутреннего рынка (т.е. обустройство собственного, а не чужого экономического ландшафта) и, следовательно, совокупного внутреннего спроса (Кейнсианская модель).

В теории, реализация модели разумной автаркии вполне возможна, но на практике существенный рост совокупного внутреннего спроса в условиях крайне низких доходов у 40 - 60 % граждан страны (дешевый труд → низкий платежеспособный спрос) и так называемой политике дорогих денег (кредитной рестрикции) вряд ли возможен.

Своеобразными территориальными проекциями выше названных стратегий являются модели регионального развития.

а) «Всем поровну» - равномерное (диффузное) распределение государственных капвложений. По сути, это утопическая модель недостижимая в обозримой перспективе на территории ни одной страны мира, даже самой процветающей.

б) «Выравнивание» - перераспределение социально-экономического потенциала в пользу полупериферийных и периферийных, отсталых районов.

Данная модель активно пропагандировалась в качестве важнейшей задачи в условиях социалистической плановой экономики. Утверждалось, что в ходе ее осуществления было ликвидировано экономическое неравенство между отдельными республиками и районами страны. Сдвиг производительных сил на север и восток в стране (СССР) действительно произошел, но контрасты в качестве жизни и обустройстве территории все же остались. Главная задача – обеспечение социальной справедливости, создание равных возможностей для людей, проживающих в разных частях страны, не была осуществлена. Решение экономических задач не повлекло за собой социальных следствий. Следовательно, модель выравнивания можно считать всего лишь декларативной. В СССР политика выравнивания проводилась лишь на макроуровне. В основном были ликвидированы диспропорции в уровне промышленного развития отдельных республик. К сожалению, на внутриобластном и локальном уровнях проблема выравнивания не ставилась, а в настоящее время и вовсе стыдливо замалчивается как экономистами, так и управленцами. Данный подход показал свою полную несостоятельность по причинам: ограниченных ресурсов (финансовых, временных, которыми располагает общество; отсутствия в нем механизмов поддержания здоровой конкуренции; неэффективности в смысле получаемых результатов. Фактически, проведение в жизнь этого принципа в советский период сформировало иррациональную территориальную структуру нашей экономики. «Выживать должны самые приспособленные». И потом, зачем тормозить объективные тенденции в развитии? (урбанизация, софтизация экономики, глобализация). Нужно выстроить такой механизм развития, который бы использовал положительные эффекты данных объективных тенденций.

в) «Поляризованное развитие» – преимущественное развитие немногих ареалов (центров, агломераций и т.д.) наиболее жизнеспособных в условиях рыночной (конкурентной) среды. В основе данной модели – либеральная рыночная идеология, согласно которой средства нужно концентрировать прежде всего на тех направлениях, где они принесут наибольшую отдачу. Принцип поляризованного (или «сфокусированного») развития пришел на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах» («полюсах», «локомотивах» роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы. Поэтому экономический рост, предпринимательская активность, инновационный процесс в «опорных регионах» отличаются наибольшей интенсивностью, оказывая влияние на другие территории, которые не входят в «полюса». Поляризованное развитие — принцип пространственного развития, которому страны, переживающие социально-экономический подъем, следуют в начальных фазах данного подъема, когда инновационная волна в стране только начинает формироваться и должна достичь своей масштабности хотя бы за счет концентрации в отдельных «полюсах роста».

Данная модель отвечает взглядам тех исследователей и общественных деятелей, которые будущее России связывают с развитием немногочисленных сверхкрупных городских агломераций - они объявлены «зонами опережающего роста». Так П. Щедровицкий прямо заявляет, что «мы должны признать факт неравномерности развития … убыль населения будет идти и дальше … из этого следует опустынивание части территории страны и признание того факта, что развитие будет идти, прежде всего, в городах. При чем не во всех – даже не все миллионники сегодня отвечают требованиям к инфраструктурному узлу развития»⁷.

Данный подход не может быть взят на вооружение, поскольку будет способствовать дальнейшему углублению пропасти между «центром» и «периферией»; приведет к концентрации экономической активности только в первых и вторых городах регионов; в условиях депопуляции чреват потерей геополитического контроля над экономическим пространством.

г) «Селективное» (выборочное) развитие.

Селективный подход предполагает максимальное использование абсолютных и сравнительных преимуществ регионов в процессе межрегионального взаимодействия. Всё и вся развивать невозможно, да и не целесообразно, но это вовсе не должно означать сползания страны к «крупногородскому» варианту жизнеустройства. Исходя из интересов государственной безопасности (например, продовольственной, энергетической, демографической и др.) и интересов местных социумов следует развивать и центральные и периферийные ареалы. Заботясь о своей безопасности, многие страны стратегически важные для них товары (продовольствие и др.) производят сами, несмотря на их высокую альтернативную стоимость

В высокоразвитых странах присутствует несколько идеологий развития территории.

1. Развивать необходимо передовые и богатые районы, а остальные могут существовать за счет них (например, США). В данном случае предполагается, что высокоразвитый центр будет оказывать стимулирующее воздействие на периферию за счет эффектов перелива знаний, капиталов и др.

2. Необходимо поддерживать примерно равные условия жизни во всех районах, регулируя в них уровень налогообложения, занятости, качество жизни (например, Германия). Данный вариант больше подходит для компактных по площади стран, но даже в Германии существует проблема «восточных земель» - менее развитых и привлекательных.

3. Необходимо поддерживать только бедные районы, богатые могут развиваться самостоятельно (например, страны Скандинавии или Канада, где в отношении северных территорий проводится особая политика).

Подчеркнем, что каждый из выше названных вариантов складывался в конкретных исторических и институциональных условиях, отражая, в том числе и географическую специфику конкретного государства. Первый (американский) и второй (германский) варианты, как нам представляется, не могут быть реализованы в России в силу ряда объективных и субъективных ограничений.

Варианты регионального развития. Выше приведенные стратегии и модели отражают процессы регионального развития. Вполне оправдано вести речь о результатах регионального развития, выявляя варианты – траектории развития. Экономическая база развития отдельных муниципальных образований и, соответственно, доходы бюджета и самодостаточность, варьируют в очень широких пределах. В работе Б.В. Савенкова⁸ с соавторами (2009) выявлено несколько вариантов социально-экономического развития территорий.

Первый вариант – социальное развитие на базе повышения эффективности экономической деятельности. Источником дохода жителей муниципального образования становится преимущественно его экономическая деятельность.

Второй вариант – воспроизводство экономики муниципального образования за счет эксплуатации “запаса терпения” социума. Для достижения целей развития или решения текущих задач мобилизуются накопленные запасы. Появляется реальная угроза потери социальной стабильности.

Третий вариант характеризуется тем, что существование и развитие жителей муниципального образования осуществляется за счет “проедания” ресурсов территории, накопленных запасов, заемных средств, дотаций и субсидий.

Четвертый вариант – стагнация. Он характеризуется отсутствием видения перспектив развития и управления, слабой зависимостью доходов жителей от результатов их экономической деятельности, “проеданием” ресурсов и запасов территории, социальной нестабильностью.

Сделаем несколько принципиальных выводов относительно стратегии развития: 1. Если в условиях экзогенного (внешнего) типа источником развития территории служат внешние импульсы и резонансные эффекты, то источником эндогенного (внутреннего) типа развития служат внутренние импульсы – совокупный внутренний спрос и мультипликативные эффекты. Экономика, ориентированная на экспорт менее устойчива, чем работающая на внутренний рынок и не может создать предпосылок для снижения региональных диспропорций между территориями. 2. Для России в условиях транзитивной (переходной) экономики и весьма ограниченных материальных ресурсах наиболее реалистичной представляется внутренне-ориентированная стратегия с императивом завершенности производственного цикла, реализуемая посредством селективного подхода.

Известный российский эксперт Н.В. Зубаревич отмечает, что «существенное региональное неравенство в России носит долговременный характер, обусловлено объективными факторами и устойчиво на стадии догоняющего развития. В условиях депопуляции усилятся конкуренция регионов за человеческие ресурсы, концентрация населения в более развитых и благоприятных для жизни территориях, и это одна из базовых причин, по которой экономические различия, скорее всего, будут расти и дальше»⁹.

Региональная политика – это система мероприятий проводимых как центральными, так и местными органами власти, направленных на регулирование территориального развития. Л.В. Смирнягин отмечает, что главное в региональной политике – это социальная сторона, т.е. развитие человеческого капитала территории. Наличие различных экономических (рис. 25) и пространственных (рис. 26) диспропорций в развитии страны нацеливает проведение особой политики в отношении проблемных территорий.

Стратегическими задачами региональной политики в настоящее время являются:

- модернизация экономики старопромышленных регионов (угольно-металлургических, текстильных) и крупных городских агломераций;

- преодоление депрессивного состояния сельских местностей;

- активизация социально-экономического развития малых и средних городов;

- диверсификация экономики монофункциональных поселений;

- стабилизация социально-экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией;

- продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных регионах преимущественно за счет нецентрализованных инвестиций и приоритетного развития производств с комплексным использованием добываемого сырья, соблюдения строгих экологических стандартов;

- стимулирование развития экспортных и импортозамещающих производств в районах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия;

- формирование свободных экономических зон, а также технополисов как региональных центров внедрения достижений науки, ускорения экономического и социального прогресса;

- ускоренное развитие нифраструктуры новых приграничных регионов;

- развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики), обеспечивающих и стимулирующих региональные структурные сдвиги и эффективность региональной экономики;

- преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных территорий.

Рис. 25. Диспропорции экономического развития

Рис. 26. Диспропорции пространственного развития

Различают прямые и косвенные методы проведения региональной политики. При прямых методах проведения региональной политики государство активно участвует в капиталовложениях, направленных на совершенствование территориальной структуры хозяйства (создание центров роста, промышленных парков, инфраструктуры в районах предпочтения и пр.). При косвенных методах проведения региональной политики государство через финансовую (налоговую, таможенную) систему стремится создать соответствующий экономический «климат» в тех или иных районах для стимулирования их ускоренного развития и управления миграционными потоками.

Методы прямого участия государства в регулировании регионального развития тесно связаны с административными — это осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов; размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы.

Методы косвенного регулирования регионального развития включают:

создание специальных фондов регионального развития (федеральных, областных и др.), которые должны аккумулировать финансовые ресурсы для решения различных региональных проблем: проведения политики субвенции для предприятий, находящихся в сложных социально-экономических и экологических условиях; привлечения частных инвесторов для решения задач региональной политики; компенсации дополнительных затрат, которые несут хозяйствующие субъекты при размещении своих предприятий в районах со сложными условиями; предоставления налоговой скидки «на истощение недр», т.е. в связи с истощением запасов природных ресурсов, что особенно актуально для районов с экстремальными условиями; установления льготных ставок арендной платы при изъятии площадей под строительство предприятий, имеющих важное значение для совершенствования отраслевой и территориальной структуры экономики; введения регионально-дифференцированной амортизации, позволяющей предприятиям, расположенным в районах со сложными условиями, финансировать ускоренную амортизацию собственного производства; применения повышенных цен на экологически чистую продукцию; введения санкций для предприятий, загрязняющих окружающую среду, особенно в наиболее неблагополучных регионах.

Необходимо выработать четкие критерии отнесения регионов к числу проблемных, или территорий приоритетного развития. Особенно уязвимыми оказались три группы регионов: с высокой концентрацией производств, ставших нерентабельными при рыночных ценах или резко потерявших спрос на свою продукцию; удаленные от основных экономических центров — из-за опережающего роста транспортных тарифов, которые в ряде случаев выросли в 5-10 тыс. раз; получавшие ранее из федерального бюджета значительные дотации и внезапно потерявшие их.

Основные типы проблемных регионов — это слаборазвитые, депрессивные, экологически опасные, приграничные.

К слаборазвитым (традиционно отсталым) относятся регионы, которые в силу ряда причин хронически отстают от среднего российского уровня. В эту категорию входит более половины всех республик (Марий Эл, Алтай, Тыва, республики Северного Кавказа и др.), а также ряд областей европейской части. Более 80% населения этих субъектов находятся ниже официальной черты бедности. Депрессивные регионы характеризуются наиболее глубоким спадом промышленного производства (чаще всего это регионы с высокой концентрацией ВПК и машиностроения, потерявшие государственный заказ и инвестиционный спрос). Здесь, как правило, наиболее высокий уровень безработицы. В эту группу входят многие индустриально развитые области Северо-Западного, Центрального, Поволжского, Уральского, Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского районов.

К экологически опасным относятся регионы, испытывающие последствия различных катастроф (Мурманская обл., Поволжье, Урал, Кузбасс, побережье Каспийского моря). В отдельную группу, принимая во внимание новую геополитическую ситуацию, целесообразно выделить ряд приграничных регионов, так как здесь следует не только поднять экономику, но и создать принципиально новую для них пограничную и таможенную инфраструктуру, что приведет к коренным изменениям, в том числе уклада жизни.

Основные виды кризисных ситуаций в регионах:

- изменения в демографической ситуации, приводящие к депопуляции населения, ухудшению генофонда страны и ее регионов;

- превышение рациональных норм техногенной нагрузки территории при размещении объектов, приводящее к ухудшению экосистемы региона;

- падение производства в отраслях специализации региона более чем на 50-60%;

- рост безработицы, превышающий 15% от численности экономически активного населения;

- изменение профиля региона, приводящее к необходимости массовой переквалификации кадров;

- высокая и постоянно растущая степень зависимости промышленного комплекса (более чем на 50%) от межрегиональных и внешнеэкономических связей;

- низкая обеспеченность финансовыми ресурсами, дестабилизирующая ситуацию в регионе и усложняющая отношения с федеральным Центром (к примеру, дотации превышают 30% финансовых средств региона);

- низкая обеспеченность объектами инфраструктуры, ограничивающая возможность дальнейшего развития.

Характерно, что значительное число субъектов Федерации попадает в группу кризисных и предкризисных при использовании любой классификации.

В сложившейся ситуации, когда, большая часть субъектов Федерации не в состоянии выйти из кризиса собственными средствами, значимость разработки и последовательного осуществления региональной политики становится одним из решающих моментов сохранения целостности, экономической и политической независимости государства.

Региональные программы - представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.

Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые и реализуемые по отраслевому признаку и комплексные. Узкоспециализированные программы, как правило, разрабатываются в составе целевых федеральных программ, например «Здравоохранение в России».

Разделы программы комплексного развития региона:

1. Анализ и оценка сложившейся социально-экономической ситуации региона.

2. Оценка природных ресурсов и состояния окружающей среды.

3. Состояние демографической ситуации и рынок труда в регионе.

4. Концепция социально-экономического развития региона. Главным содержанием концепции должны быть принципиальное (вариантное) определение направлений наиболее рационального использования крупных и эффективных ресурсов, оценка на этой основе сравнительной экономичности различных отраслей и установление путей правильного формирования всего хозяйственного комплекса.

5. Основные целевые подпрограммы. Выделяются основные для региона целевые подпрограммы, которые могут формироваться по отраслевому, функциональному и проблемному признакам.

6. Механизм осуществления программы. Излагается взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение проблемы.

7. Ресурсное обеспечение программы. Содержит расчеты предстоящих затрат.

8. Координация программных мероприятий. Обеспечивается согласование действий всех организаций, участвующих в осуществлении программы.

9. Оценка эффективности осуществления программы. Проводятся расчеты экономической эффективности программы.

10. Организация, формы и методы управления программой. Разрабатываемая организационно-функциональная структура управления формируется с учетом специфики программы и региона.

Принципиальное значение имеет увязка процессов разработки и принятия программ с формированием и проведением бюджетной политики. В условиях рыночных отношений управление государственными региональными программами не должно ограничиваться существующими органами исполнительной власти — могут утверждаться на договорных началах специальные государственные, частные, смешанные независимые компании, консорциумы, агентства со специальными полномочиями и ответственностью.