Вопрос 4. Формирование и развитие науки административного права России. Наука административного права и наука управления

Административное право как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание начало формироваться в процессе исторического развития государственного аппарата в XV - XVI веках. Совокупность таких понятий, как "полицейское право", "наука полиции", "наука права внутреннего управления", "административное право". Основателями науки полицейского права считаются Юсти, Зонненфельс.

Полицейское право, по мнению К.С. Бельского, на первом этапе регулировало как охранительные, так и некоторые управленческие общественные отношения, которые в то время было трудно отделить друг от друга. Однако во второй половине XIX в. от государственного права в сторону полицейского отпочковались такие разделы, как "органы исполнительной власти", "государственная служба", "административная юстиция", что, безусловно, расширяло понятие государственного управления и закладывало основание для формирования административного права. С другой стороны, понятие "полиция" постепенно трансформировалось, сужалось, становилось частью понятия "управление", обозначая особую разновидность, которую назвали "полицейским управлением", а полицейское право приобретает статус подотрасли административного права, нормы которой регулировали правоохранительную деятельность исполнительной власти.

В.Ф. Дерюжинский указывал, что термин "полиция" имеет греческое происхождение (городское, государственное устройство). С конца XIV в. его начали употреблять сначала во Франции, а затем и в Германии. понимая элементы общественного порядка, общественное благополучие, а также правительственную деятельность, направленную к обеспечению его.

По мнению проф. Ю.Н. Старилова, основными предпосылками становления и формирования административного права стали, с учетом накопленного исторического опыта государственного строительства и потребностей общества, следующие факторы:

обеспечение общественного благополучия (развитие экономики, финансов, хозяйства, управления) и защита общества от опасностей;

создание аппарата управления и упорядочение управленческой деятельности;

создание порядка управления, а затем "связывание" административной власти (административных действий и мероприятий) правовыми нормами;

установление в законах взаимных прав и обязанностей граждан и государства, т.е. правовая регламентация взаимоотношений между государством (и его властью) и обществом (гражданами);

определение правовым путем порядка рассмотрения возникающих между гражданами и властными государственными управленческими органами споров;

обеспечение законности в сфере публичного управления.

Родиной административного права считается Франция. Административно-правовые нормы стран континентальной (романо-германской) правовой системы регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус, а также регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В отличие от континентальной правовой системы в англосаксонских странах административное право стало развиваться в самостоятельную отрасль несколько позднее. До его появления в Великобритании в отношении органов государственного управления применялись нормы общего права (common law). В конце XIX в. необходимость создания административного права была обоснована и в США. В тот период процессы монополизации экономики в этой стране проходили более быстрыми темпами, чем в любой другой стране мира, что требовало принципиально новых методов и создания управленческих органов, выходящих за рамки традиционных представлений об исполнительной власти. В 1887 г. Закон о междуштатной торговле учредил первое независимое агентство - Комиссию по междуштатной торговле. В отличие от федеральных департаментов Комиссия была наделена не только исполнительными, но и нормотворческими и квазисудебными полномочиями. Это противоречило конституционным предписаниям жесткого разделения властей, поэтому регулирование независимых агентств не могло быть отнесено к сфере конституционного права. Подобные органы получили весьма широкое распространение в США, и было признано, что для контроля за их деятельностью необходимо специальное законодательство и особая правовая отрасль - административное право

Возникновение административного права в нынешнем его понимании обусловлено произошедшими коренными изменениями в отношениях между государством (с его административной системой и управленческим аппаратом) и гражданами (самим обществом). Административное право, понимаемое как юридическая материя, содержащая права и обязанности государства и граждан, становилось важнейшим фактором демократического развития второй половины XIX столетия.

Государственное управление в советский период развития рассматривалось в следующем контексте.

1. Государственное управление рассматривалось в качестве одного из видов государственной деятельности, а именно деятельности исполнительно-распорядительной, наряду с такими ее видами, как законодательная деятельность, правосудие и прокурорский надзор.

2. В условиях плановой экономики, централизации управления государственное управление, по существу, отождествлялось с государственным руководством всеми процессами, происходившими в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах.

3. В содержание государственного управления включались организационно-распорядительные функции, в том числе функции государственного регулирования и государственного контроля. Но в то же время к функциям государственного управления не относили выполняемые государством правоохранительные функции, в частности такие, как выявление и пресечение административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной безопасности.

В начале 90-х гг. XX в. в связи с возникновением рыночной экономики, формированием демократической модели развития государства несколько изменились и подходы к пониманию государственного управления, его места и роли в механизме государственной власти России. Одновременно Конституция РФ 1993 г., закрепившая принцип разделения властей, вводит в политико-правовую сферу новое понятие "исполнительная власть", исключая при этом из официального обращения понятие "государственное управление".

Что касается соотношения административного права и наука управления (научный менеджмент или наука управления), то по мнению В.Ф. Воловича административное право исследует общественные отношения, связанные с обеспечением организованности, дисциплины, разумной инициативы, координации; наука управления изучает организацию и управление как целенаправленное функционирование определенным образом упорядоченных систем на основе анализа объективно необходимых функций управления, формулировки научно обоснованной стратегии, тактики и целей управления, наиболее эффективных и продуктивных методов и средств достижения результатов управленческого воздействия).