Глава IV. Инициирование референдума в 1992 г. И его влияние на политические процессы в обществе

В начале 1992 г. Белорусский народный фронт выдвинул идею проведения референдума по существу о доверии избранному два года назад (в 1990 г.) Верховному Совету и проведении в конце того же года перевыборов в Парламент. Вся процедура подготовки к проведению народного голосования базировалась на действующем на тот период законодательстве. Не имея широкой поддержки в Верховном Совете, оппозиция БНФ решила поставить вопрос о назначении и проведении референдума, используя подписи граждан в поддержку этой инициативы. Требовалось собрать не менее 350 тыс. подписей. Для этих целей и была создана инициативная группа граждан по сбору подписей.

Заявление от председателя инициативной группы по проведению референдума В. Анцулевича с предлагаемой формулировкой для народного голосования: “Считаете ли Вы необходимым досрочный роспуск Верховного Совета и проведение осенью 1992 г. выборов в профессиональный парламент Республики Беларусь на основе демократического закона о выборах, внесенного оппозицией БНФ в Верховном Совете” поступило в Центральную комиссию по референдуму Республики Беларусь 14 января 1992 года Учредительная конференция инициативной группы по проведению республиканского референдума состоялась в Минске 11 января 1992 г., на ней присутствовало 106 делегатов.

Центральная комиссия по референдуму с учетом рекомендаций, высказанных комиссиями Верховного Совета Республики Беларусь обратила внимание на несовершенство предлагаемой формулировки на референдум. 12 февраля 1992 г. председатель инициативной группы направил в Центральную комиссию уточненную формулировку.

Комиссии Верховного Совета Республики Беларусь по вопросам работы Советов народных депутатов и развития самоуправления и по законодательству дали заключение по вопросу о проведении референдума.

Комиссии, рассмотрев материалы, поступившие из Центральной комиссии по выборам народных депутатов Республики Беларусь в связи с заявлением инициативной группы по проведению республиканского референдума, пришли к следующему заключению (в силу широкого охвата вопросов текст приводится без изменений):

“1. Согласно Закону Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” (статья 10) выносимый на референдум вопрос должен быть сформулирован инициативной группой четко и ясно с тем, чтобы на него был возможен однозначный ответ. Инициативная группа по проведению республиканского референдума сформулировала вопрос в следующей редакции “Считаете ли Вы необходимым досрочный роспуск Верховного Совета и проведение осенью 1992 года выборов в профессиональный парламент Республики Беларусь на основе демократического закона о выборах, внесенного оппозицией БНФ в Верховном Совете”. По существу, этот вопрос ставит на народное обсуждение следующие проблемы:

а) о досрочном роспуске Верховного Совета. В связи с дальнейшей формулировкой “профессиональный парламент”, которая в случае принятия будет иметь юридические последствия, возникают дополнительно две самостоятельных проблемы, каждая из которых требует внесения изменений в Конституцию (Основной закон) Республики Беларусь об изменении названия высшего законодательного органа власти республики, об изменении характера деятельности этого органа;

б) о назначении новых выборов в высший законодательный орган власти республики без определения точной даты их проведения (осенью 1992 г.);

в) о статусе будущего высшего органа законодательной власти в республике. Использован термин “профессиональный парламент”, который до настоящего времени применялся для обозначения высшего органа законодательной власти в республике только в публицистических статьях и не применялся в законодательных актах республики;

г) о принятии путем референдума закона о выборах, внесенного Оппозицией БНФ в Верховном Совете. Не дано полного названия акта;

д) о проведении выборов нового состава высшего органа законодательной власти республики на основе этого закона.

Каждая из поставленных проблем предполагает различное отношение к ней. Таким образом, в контексте вопроса заложены различные варианты ответов по каждой проблеме и наличие вариативности в совокупности ответов.

2. Закон Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” (статья 1) подразделяет референдумы на обязательные и консультативные. Инициативная группа по проведению республиканского референдума предлагает провести обязательный референдум.

По мнению Комиссий, решения референдума могут расцениваться как обязательные только в вопросах, содержание которых предполагает выяснение отношения граждан к конкретным проектам законов, которые не требуют в дальнейшем формулирования частных статей, разделов, глав, не требуют изменения и уточнения формулировок (аналогия со вторым чтением закона применительно к процедуре принятия нормативных актов Верховным Советом). В случае, если ответ на вопрос не предполагает выяснения отношения граждан к принятию конкретного акта, а ставит перед соответствующим органом задачу на его принятие (аналогия с первым чтением закона применительно к процедуре принятия нормативных актов Верховным Советом), решение референдума может иметь только консультативный характер.

Поскольку Закон Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” не дает однозначного ответа на вопрос о праве инициативной группы самостоятельно определять характер референдума, Центральная избирательная комиссия в соответствии со статьей 17 Закона Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” вправе войти с представлением в Верховный Совет Республики Беларусь о толковании настоящего закона. Такое же право имеют народные депутаты Республики Беларусь, входящие в состав инициативной группы.

Следует отметить, что действующая ныне Конституция (Основной Закон) Республики Беларусь устанавливает пятилетний срок полномочий Советов народных депутатов, причем выборы народных депутатов назначаются не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий соответствующих органов государственной власти (статья 79). В действующей Конституции также отсутствует механизм роспуска Верховного Совета на основании решения референдума. Поэтому предложения инициативной группы о досрочном роспуске Верховного Совета и о проведении осенью 1992 г. выборов в профессиональный парламент Республики Беларусь, по существу, связаны с внесением изменений в Конституцию республики. Закон Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” предусматривает возможность изменения Конституции путем референдума (статья 36), если за это выскажутся 2/3 лиц, принявших участие в референдуме. Однако статья 172 действующей Конституции, предусматривающая возможность изменения Конституции только на основании решения Верховного Совета, изменена не была. Таким образом, налицо коллизия между Законом Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” и Конституцией. В силу конституционного принципа о верховенстве норм Основного Закона, до внесения в него соответствующих изменений (статья 172) решения референдума об изменении Конституции могут иметь только консультативный характер. Комиссии отмечают, что данное противоречие должно быть устранено самим Верховным Советом до проведения референдума.

3. Предложение инициативной группы о проведении выборов на основе “демократического закона о выборах, внесенного оппозицией БНФ в Верховном Совете” не является корректным. Оппозицией БНФ представлен в Верховный Совет законопроект. Проводить выборы на основе законопроекта не представляется возможным. Отсюда совершенно очевидной является необходимость принятия путем референдума самого закона о выборах. Исходя из логики построения представленного инициативной группой вопроса и заявления самой инициативной группы, переданного в Центральную комиссию по референдуму Республики Беларусь, именно это является одной из целей референдума.

Общий вывод:

1) В предложенной формулировке внесенного инициативной группой на референдум вопроса содержится несколько различных по субъектности и правовым последствиям вопросов, каждый из которых допускает свой вариант ответа. Соединение нескольких вопросов в один не является корректным по отношению к гражданам, чье мнение предполагается выяснить на референдуме, т.к. вынуждает их увязывать между собой несколько проблем, отношение к которым может быть различным. Таким образом, предложенная на референдум формулировка вопроса не является ясной и точной, на нее невозможно дать однозначный ответ, что противоречит статье 10 Закона Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”.

2) Практическое применение Закона Республики Беларусь “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” затруднено из-за наличия коллизий между указанным законом и действующей Конституцией, а также нечетких формулировок норм самого закона.

Рекомендации:

— Не оспаривая права инициативной группы граждан на постановку вопроса о проведении референдума, инициативной группе следует уточнить формулировку предлагаемого на обсуждение вопроса или расчленить его на несколько самостоятельных вопросов, каждый из которых предполагает однозначный ответ: да или нет.

— На сессии Верховного Совета внести необходимые уточнения в Конституцию (Основной Закон) Республики Беларусь и в Закон “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”.

Анализ приведенного здесь текста заключения показывает, что хотя оно и базировалось на нормах законодательства, однако было само достаточно противоречивым.

Официальное рассмотрение Центральной комиссией по референдуму вопроса “О просьбе инициативной группы граждан по проведению референдума зарегистрировать вопрос, предлагаемый на республиканский референдум” состоялось 13 февраля 1992 года. Ему предшествовали консультации со специалистами.

Рассмотрев просьбу инициативной группы граждан по проведению референдума зарегистрировать предлагаемый ею вопрос на республиканский референдум, а также заключение двух комиссий Верховного Совета Республики Беларусь по работе Советов и развитию самоуправления и по законодательству, Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь отметила, что инициативная группа граждан по проведению референдума, учитывая рекомендации комиссий Верховного Совета Республики Беларусь, а также предложения, высказанные на заседании Центральной комиссии по референдуму Республики Беларусь, вместо представленной ею 14 января 1992 г. формулировки вопроса, предлагаемого на республиканский референдум, которая не отвечала требованиям законодательства Республики Беларусь, внесла уточненную формулировку этого вопроса в редакции: "Считаете ли Вы необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основе Закона "О выборах народных депутатов Беларуси", проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета?".

Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь решила вопрос, предлагаемый инициативной группой граждан на республиканский референдум, "Считаете ли Вы необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основе Закона "О выборах народных депутатов Беларуси", проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета?" зарегистрировать. Одновременно она зарегистрировала состав инициативной группы граждан по проведению республиканского референдума в количестве 1200 человек.

Центральная комиссия на следующий день, 14 февраля 1992 г., выдала свидетельство № 1 о регистрации инициативной группы по проведению республиканского референдума.

Камнем преткнoвения при прoведении первoгo республиканскoгo референдума явились нoрмы Закoна, регламентирующие сбoр пoдписей, запoлнение пoдписных листoв при пoдгoтoвке к прoведению первoгo республиканскoгo референдума. Сoгласнo Закoну, листы для сбoра пoдписей граждан (пoдписные листы референдума) дoлжны были сoдержать фoрмулирoвку вoпрoса, предлагаемoгo на референдум, или излoжение существа предлагаемoгo решения (при услoвии oбеспечения вoзмoжнoсти oзнакoмления с пoлным текстoм решения), а также фамилию, имя и oтчествo лица, сoбирающегo пoдписи, с указанием нoмера свидетельства o регистрации инициативнoй группы и oргана, выдавшегo егo. Гражданин, пoддерживающий предлoжение o прoведении референдума, указывает в пoдписнoм листе свoю фамилию, имя, oтчествo, дату рoждения, местo жительства, нoмер и серию паспoрта или реквизиты заменяющегo егo дoкумента и дату пoдписания.

Закон oбязывал, чтoбы каждый пoдписнoй лист был заверен председателем и членoм инициативнoй группы, oсуществляющим сбoр пoдписей, кoтoрые несут oтветственнoсть за дoстoвернoсть сoдержащихся в них данных. Hа каждoм пoдписнoм листе референдума прoизвoдилась запись oб oбщем числе заверенных пoдписей. Заверяющие пoдписи председателя и члена инициативнoй группы удoстoверялись печатью испoлнительнoгo и распoрядительнoгo oргана гoрoдскoгo, райoннoгo в гoрoде, пoселкoвoгo, сельскoгo Сoвета. Однакo именнo эти пoлoжения Закoна были пoняты неoднoзначнo на практике. Hе всегда сбoр пoдписей oсуществляли члены инициативнoй группы, вoзник вoпрoс — нужнo ли заверять пoдписные листы председателю и члену инициативнoй группы, пoдписывают oни сoбственнoручнo или вoзмoжнo прoставление факсимиле? Какoй печатью мoжнo заверять пoдписи указанных лиц? В связи с этим Центральная кoмиссия была вынуждена дать разъяснение пo вoпрoсу o применении статьи 11 Закoна. Пoдчеркнутo, чтo печатью испoлнительнoгo и распoрядительнoгo oргана сooтветствующегo местнoгo Сoвета заверяются пoдписи председателя инициативнoй группы, а не факсимиле егo пoдписи. Такoй вывoд мoжно было также пoдтвердить пoлoжениями других статей Закoна. Так, если в части третьей статьи 11 Закoна гoвoрилось o тoм, чтo каждый пoдписнoй лист дoлжен быть заверен председателем и членoм инициативнoй группы, в статье 13 записанo следующее: в случае устанoвления в представленных дoкументах нарушений Закoна (пoдделка пoдписей граждан или записей, удoстoверяющих дoстoвернoсть пoдписей, и т.д.) Центральная кoмиссия мoтивирoванным решением oтклoняет предлoжение o прoведении референдума. Тo есть здесь закoн прямo гoвoрит, чтo удoстoверение дoлжнo быть непoсредственным и сoбственнoручным.

Другoй вoпрoс: кoгда дoлжны быть пoставлены пoдписи председателя и члена инициативнoй группы на пoдписнoм листе, мoгут ли oни или oдна из них быть прoставлены дo сбoра пoдписей. Анализ статьи 11 Закoна свидетельствовал o тoм, чтo такие действия недoпустимы, oни явнo прoтивoречат Закoну.

В качестве oднoгo из дoвoдoв в пoльзу удoстoверения пoдписных листoв факсимильным спoсoбoм былo тo, чтo oдин челoвек физически не в сoстoянии учинить мнoгoкратнo свoю пoдпись, чтo этo пагубнo мoжет сказаться на егo психическoм сoстoянии. Действительнo, рабoту пo удoстoверению пoдписей на листах референдума мoжнo крайне услoжнить, если на них сoбирать пo 2—4 пoдписи, как этo былo сделанo при пoдгoтoвке референдума 1992 г. При услoвии, чтo на пoдписнoм листе будет 50—100 пoдписей, эта рабoта будет не стoль трудoемкoй. Hадo вспoмнить, чтo в 1992 г. в Татарстане также прoвoдился референдум, где каждый председатель участкoвoй кoмиссии oбязан был личнo пoдписать листы на референдум. Hаскoлькo известнo, референдум прoшел успешнo, жалoб сo стoрoны председателей кoмисий на невыпoлнимoсть даннoгo требoвания не былo. Однакo Закoну не прoтивoречит, как правильнo oтмеченo в разъяснении, раздельнoе засвидетельствoвание пoдписей председателя и члена инициативнoй группы с oднoвременнoй записью oб этoм в пoдписнoм листе. Заверяющие пoдписи председателя и члена инициативнoй группы засвидетельствуются, как былo указанo, печатью испoлнительнoгo кoмитета сooтветствующегo Сoвета. Печать oбщегo oтдела или других oрганoв испoлнительнoгo кoмитета не является печатью испoлнительнoгo и распoрядительнoгo oргана.

Hе тoлькo сбoр пoдписей, нo и представление пoдписных листoв референдума в испoлнительный и распoрядительный oрган для засвидетельствoвания печатью дoлжен oсуществлять член инициативнoй группы, кoтoрый oсуществляет сбoр пoдписей. Этo, пo мнению кoмиссии, связанo с тем, чтo при засвидетельствoвании пoдписнoгo листа печатью мoгут вoзникнуть вoпрoсы, oтвет на кoтoрые мoжет дать тoлькo тoт, ктo сoбирал пoдписи. Закoн не регламентирует тoчнo вoпрoс o связи места прoживания граждан, пoдписавших лист, с oсуществлением заверяющих пoдписей в испoлнительнoм кoмитете. Пoэтoму также является правильнoй пoзиция кoмиссии пo даннoму пoвoду: наличие в пoдписнoм листе пoдписей граждан, кoтoрые прoживают в другoм райoне, гoрoде, райoне гoрoда, не прoтивoречит требoваниям статьи 11 Закoна. Однакo в сooтветствии с частью четвертoй этoй статьи испoлнительный и распoрядительный oрган местнoгo Сoвета при неoбхoдимoсти вправе прoверить дoстoвернoсть пoдписей граждан на пoдписных листах. Этo oсуществляется различными спoсoбами, в тoм числе путем беседы, запрoса пo месту жительства и т.п.

Центральной комиссией после оживленной дискуссии 20 марта 1992 г. было принято постановление о разъяснении положений статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” В целях единообразного применения статьи 11 Закона было разъяснено, что печатью исполнительного и распорядительного органа городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов на подписном листе заверяется в соответствии с частью третьей статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” заверенная подпись председателя инициативной группы, а не факсимиле его подписи. Было отмечено, что “Закону “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” не противоречит отдельное освидетельствование подписей председателя и члена инициативной группы с соответствующей записью об этом в подписном листе.

Заверенные подписи председателя и члена инициативной группы в соответствии с частью третьей статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” заверяются печатью исполнительного и распорядительного органа городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов. Этими органами являются исполкомы вышеназванных Советов народных депутатов, которые заверяют названные подписи своей гербовой печатью. В тех Советах, где исполкомы не созданы, функции исполнительного и распорядительного органа исполняет председатель соответствующего Совета. Печать общего отдела или других органов исполкома не является печатью исполнительного и распорядительного органа.

Исходя из требований частей первой и третьей статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь” сбор подписей граждан на подписных листах референдума должен осуществляться только членами инициативной группы референдума при наличии в каждом подписном листе фамилии, имя и отчества члена инициативной группы, который осуществляет сбор подписей. Представлять подписные листы в исполнительный и распорядительный орган местного Совета народных депутатов для заверения печатью должен член инициативной группы, который осуществляет сбор подписей. Это связано с тем, что при заверении подписного листа печатью могут возникнуть вопросы, ответ на которые может дать только тот, кто собирал подписи.

Право исполнительного и распорядительного органа местного Совета народных депутатов на проверку при необходимости подписей граждан на подписных листах предусмотрено частью четвертой статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”. Без подписных листов исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов не могут осуществлять этого своего права. Когда член инициативной группы отказывается дать подписные листы исполнительному и распорядительному органу для проверки, проверка точности записей в подписном листе осуществляется представителем исполнительного и распорядительного органа с участием члена инициативной группы.

Наличие в подписном листе подписей граждан, проживающих в другом районе, городе, района в городе, не противоречит требованиям статьи 11 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”. Но в соответствии с частью четвертой этой статьи исполнительный и распорядительный орган местного Совета народных депутатов может при необходимости проверить подлинность подписей граждан на подписных листах. Это может быть сделано путем личной беседы, запросов по месту его жительства и т.д.”

К середине апреля 1992 г. необходимое число подписей граждан было собрано, и они были представлены 13 апреля в Центральную комиссию, т.е. инициативной группой был соблюден необходимый двухмесячный срок для сбора подписей. Она передала в Центральную комиссию 125 931 подписной лист, в которых значилось 442 032 подписи граждан.

В связи с большим объемом работы по проверке достоверности подписных листов Центральная комиссия 16 апреля 1992 г. приняла решение привлечь к работе по подсчету и технической обработке подписных листов референдума сотрудников Секретариата Верховного Совета, Управления делами Совета Министров и некоторых других государственных органов (всего 39 человек).

Результаты проверки подписных листов референдума, переданных инициативной группой в Центральную комиссию по референдуму Республики Беларусь были рассмотрены на заседании Центральной комиссии 11 мая 1992 г. Ею было принято соответствующее заключение. В нем было отмечено, что инициативная группа 13 апреля 1992 г. передала в Центральную комиссию составленный ею заключительный акт, согласно которому в листах содержалась 446 061 подпись граждан, поддерживающих предложение инициативной группы о проведении референдума по вопросу “Считаете ли Вы необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основе закона “О выборах народных депутатов Беларуси”, проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета”.

Проверив подписные листы референдума, Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь отметила, что “инициативная группа референдума собрала необходимое количество подписей граждан в поддержку проведения референдума. Однако при подсчете подписных листов референдума, проведенном с участием представителей инициативной группы, установлено, что инициативная группа передала в Центральную комиссию 125 931 подписной лист, в которых оказалось 442 032 подписи граждан.

Инициативной группой референдума допущен также ряд нарушений и неточностей при исполнении требований Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”, а именно:

1. Почерковедческой экспертизой, выполненной по поручению Центральной комиссии соответствующим научно-исследовательским учреждением, установлено, что из 2372 листов, выборочно переданных на экспертизу, в 1598 листах, содержащих 6991 подпись граждан в поддержку референдума, одним и тем же лицом за других граждан совершено по две и более подписей в каждом из этих листов.

2. Проверкой, проведенной путем личного опроса граждан, установлено, что в 20 листах, содержащих 68 подписей, по две и более подписей в каждом из этих листов сделаны также одним и тем же лицом за других граждан.

3. 14 граждан, записанных в подписные листы референдума, своей подписи вообще не поставили.

4. 5 граждан, поставивших свои подписи, постоянно проживают за пределами Республики Беларусь.

5. На 87 подписных листах референдума, содержащих 305 подписей граждан, отсутствует заверяющая подпись члена инициативной группы.

6. На 127 подписных листах, в которых 447 подписей граждан, заверяющая подпись члена инициативной группы не засвидетельствована печатью исполнительного и распорядительного органа городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов.

7. В подписных листах референдума оказалось 682 подписи граждан, которым либо не исполнилось на момент сбора подписей 18 лет, либо у которых не указана вообще или указана неверно дата рождения.

8. В подписных листах референдума не записаны полностью имя и отчество 721 гражданина, а имеются только их инициалы.

9. В отдельных подписных листах не указано точно место жительства 506 граждан.

10. В подписных листах, содержащих 92 подписи граждан, не указаны реквизиты паспорта либо заменяющих его документов.

11. 749 граждан не указали или неправильно указали дату подписания листа референдума.

12. На 72 подписных листах, содержащих 257 подписей граждан, не записаны фамилия, имя и отчество члена инициативной группы, собиравшего подписи.

13. На 14 719 подписных листах, в которых 46 857 подписей граждан, заверяющие подписи членов инициативной группы засвидетельствованы не печатью исполнительного и распорядительного органа городского, районного в городе Совета народных депутатов, а печатью общего отдела или другого органа исполкома. Это нарушение свидетельствует также и о неточном исполнении требований Закона исполкомами городских и районных Советов.

Таким образом, из общего количества — 446 061 — собранных подписей, которое указано в заключительном акте инициативной группы референдума, в результате подсчета исключаются 4 029 подписей. Из общего количества подписей исключаются также и 58 254 подписи, как собранные или оформленные с различными отступлениями от требований Закона о народном голосовании (референдуме).

Кроме того, абсолютное большинство подписных листов, переданных в Центральную комиссию по референдуму, заверены председателем инициативной группы подписью, выполненной факсимильным способом (189 листов, содержащих 560 подписей граждан, вообще не содержат ни подписи, ни факсимиле председателя инициативной группы). Вместе с заключительным актом и подписными листами председатель инициативной группы представил в Центральную комиссию по референдуму документ, в котором сообщил, что каждый подписной лист заверен им “лично подписью, выполненной факсимильным способом”. Документ содержит образец этой подписи, а также собственноручную подпись председателя инициативной группы, заверенный исполкомом Первомайского районного Совета народных депутатов г. Минска. Не считая, что путем проставления факсимиле своей подписи председатель инициативной группы исполнил требования Закона о заверении каждого подписного листа своей подписью, однако, исходя из того, что:

более 350 тысяч граждан высказали свое волеизъявление в поддержку проведения референдума;

сбор подписей в поддержку референдума проведен с соблюдением установленного Законом срока;

при сборе и оформлении более чем 350 тысяч подписей граждан исполнены требования Закона, кроме заверения каждого подписного листа подписью председателя инициативной группы, и учитывая, что право на участие в народном голосовании (референдуме) является одним из основных политических прав, которые реально обеспечивают свободу волеизъявления граждан Республики,

Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь передает заключительный акт инициативной группы референдума в Президиум Верховного Совета Республики Беларусь”. Для сведения отметим, что, согласно статье 13 Закона “О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь”, Центральная комиссия по референдуму Белорусской ССР по получении документов о проведении референдума в месячный срок производит их проверку и, установив, что они не противоречат настоящему Закону, передает заключительный акт инициативной группы вместе со своим заключением в Президиум Верховного Совета Республики Беларусь.

Установив в документах неточности или незначительный недостаток подписей граждан (до 0,5 процента), Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь информирует об этом инициативную группу и устанавливает срок до 15 дней для устранения указанных упущений. После выполнения в установленный срок этих требований предложение о проведении референдума рассматривается в дальнейшем в общем порядке.

В случае нарушения без уважительных причин срока реализации права инициативы, отсутствия необходимого количества собранных подписей граждан или установления в представленных документах нарушений закона (подделка подписей граждан или записей, удостоверяющих достоверность подписей, нарушение принципа добровольности при сборе подписей и т.д.). Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь мотивированным решением отклоняет предложение о проведении референдума и сообщает об этом заинтересованной инициативной группе, а также в Президиум Верховного Совета Республики Беларусь. Инициативная группа вправе обжаловать это решение в Верховный Суд Республики Беларусь в месячный срок.

Предложение народных депутатов Республики Беларусь о назначении референдума с необходимым числом их подписей передается в Президиум Верховного Совета Республики Беларусь, а в период проведения сессии Верховного Совета Республики Беларусь — Председателю Верховного Совета Республики Беларусь.

Вопрос о проведении референдума включается в повестку дня очередной сессии Верховного Совета Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 14 названного Закона Верховный Совет Республики Беларусь по получении оформленного в надлежащем порядке предложения о проведении референдума рассматривает вопрос о назначении даты обязательного или консультативного референдума и мерах по его обеспечению или о необходимости принятия закона или иного решения, предлагаемого на референдум, без его проведения.

В случае нарушения настоящего Закона инициаторами референдума Верховный Совет Республики Беларусь вправе отклонить предложение о проведении референдума.

Хотя все материалы из Центральной комиссии в Верховный Совет поступили 12 мая 1992 г., т.е. в период работы девятой сессии Верховного Совета, однако он не торопился рассмотреть данный вопрос. Было решено обратиться к нему осенью 1992 г.

В период подготовительной работы к проведению референдума в печати появилось много публикаций, посвященных данному вопросу. Естественно были публикации “за” и “против” проведения референдума. Принимались даже заявления депутатов по данному вопросу¹. Публиковались результаты социологических исследований, хотя не берусь ручаться за их достоверность.

Так, в “Советской Белоруссии” утверждалось, что идея референдума, получившая первоначально поддержку многих граждан республики, постепенно теряет свою популярность. К такому выводу пришли сотрудники социологической лаборатории “Экумена” при Институте современных знаний, проведя очередной опрос общественного мнения. Публиковались его результаты в сравнении с аналогичными данными, полученными в начале февраля.

1. Считаете ли вы необходимым проведение референдума по вопросу доверия парламенту?

	февраль	март
Да	64%	52%
Нет	23%	31%
Затрудняюсь ответить	13%	17%

2. Если референдум состоится, примите ли вы в нем участие?

Да	67%	55%
Нет	19%	31%
Затрудняюсь ответить	14%	14%
3. Как вы собираетесь голосовать?
За недоверие	54%	43%
За доверие	11%	30%
Затрудняюсь ответить	35%	27%

Опросы проводились среди жителей Минска, каждый раз в них принимали участие по 300 респондентов. Некоторые из них пожелали обосновать свою позицию. Сторонники референдума, как сообщалось в опросе, по-прежнему считают, что в бедах республики виноват прежде всего номенклатурный парламент, а следовательно, если его заменить, то и ситуация должна улучшиться. Однако многие жители Минска не видят принципиальной разницы между “бюрократами” и “демократами”. Характерно, что большинство респондентов, относящихся к идее проведения референдума отрицательно, вовсе не считают себя лояльными по отношению к Верховному Совету. Им безразлично, кто будет у власти, груз экономических проблем делает людей аполитичными¹.

Рассмотрение вопроса о проведении республиканского референдума Верховным Советом было начато на десятой сессии 27 октября 1992 г.² и продолжалось на его заседаниях до 29 октября 1992 г. включительно. С докладом от имени Президиума Верховного Совета выступил председатель комиссии по законодательству, которому после его выступления было задано очень много вопросов, свидетельствующих об огромном интересе депутатов к обсуждаемой проблеме.

Верховным Совет, к сожалению, отказался предоставить слово для выступления на его заседании председателю инициативной группы В. Анцулевичу, что, на наш взгляд, было неправомерным

Верховным Советом был заслушан Председатель Центральной комиссии по референдуму Республики Беларусь, которому депутаты высказали определенные претензии.

С заключением 29 октября 1992 г. выступил председатель комиссии по законодательству, в котором он проанализировал действующее законодательство о референдуме, заключительный акт Центральной комиссии по референдуму, подвергнув его существенной критике, и высказал свою позицию по данному вопросу, суть которой сводилась к неправомерности назначения народного голосования³.

Хотелось бы отметить, что многие рядовые сторонники идеи проведения референдума и лидер БНФ З.Позняк очень жестко реагировали в своих выступлениях и публикациях на затяжку рассмотрения Верховным Советом данного вопроса и возможное его отклонение.

Так, 14 октября 1992 г. в радиопрограмме “Крынiца” он заявил, что если парламент не назначит проведение референдума и будет заниматься дальнейшими законами, то народ имеет право эти законы не исполнять, так как они идут от органа, который удерживает власть незаконным путем¹. (В дальнейшем после отказа Верховного Совета в назначении референдума “в ходу” были утверждения о том, что Верховный Совет стал нелигитимным органом.)

После проведенной дискуссии Верховный Совет принял 29 октября 1992 г. Постановление “О предложении группы граждан Республики Беларусь о проведении республиканского референдума”, которым в связи с нарушениями инициативной группой по проведению референдума статей 11 и 13 Закона Республики Беларусь «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» решено отклонить на основании статьи 14 Закона Республики Беларусь «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» предложение группы граждан Республики Беларусь о проведении республиканского референдума с формулировкой вопроса: « Считаете ли Вы необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основании Закона «О выборах народных депутатов Беларуси», проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета?»².

На наш взгляд, в качестве альтернативы этому решению об отказе в проведении референдума (а накал в обществе был очень сильным) было принято Постановление “О заявлении Верховного Совета Республики Беларусь “О необходимости ускорения конституционных преобразований в Республике Беларусь”. Такой вывод подтверждается и тем, что в преамбуле Постановления прямо было указано, что “Верховным Советом Республики Беларусь рассмотрено предложение группы граждан Республики Беларусь о проведении республиканского референдума с формулировкой вопроса «Считаете ли Вы необходимым проведение осенью 1992 года выборов в высший орган государственной власти Республики Беларусь на основании Закона «О выборах народных депутатов Беларуси», проект которого внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете, и в связи с этим досрочный роспуск нынешнего Верховного Совета?».

Уважая право граждан Республики Беларусь на принятие решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни путем проведения народного голосования (референдума), Верховный Совет Республики Беларусь посчитал необходимым заявить, что реализация инициативы граждан на проведение республиканского референдума должна осуществляться в четком соответствии с законодательством Республики Беларусь.

В Постановлении было отмечено, что Верховный Совет Республики Беларусь выступает за проведение радикальных преобразований во всех отраслях политической и социально-экономической жизни республики. Основываясь на конституционных положениях Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете Республики Беларусь, Верховный Совет Республики Беларусь подтвердил свою приверженность идее и принципам правового государства. Однако построение правового государства, по его справедливому мнению, невозможно без четкого выполнения законов, а демократические преобразования должны происходить в строгом соответствии с Конституцией и законами Республики Беларусь.

Инициаторы проведения республиканского референдума допустили, как отмечалось в Постановлении, грубые нарушения статей 11 и 13 Закона Республики Беларусь «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь». Центральная комиссия по референдуму Республики Беларусь также нарушила требования Закона, зарегистрировав вопрос в формулировке, не соответствующей действующей Конституции (Основному Закону) Республики Беларусь, и не дав надлежащей оценки нарушениям законодательства о референдуме”. В этой связи Верховный Совет Республики Беларусь на основании статьи 14 Закона Республики Беларусь «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» отклонил предложение о проведении республиканского референдума.

Вместе с тем “Верховный Совет Республики Беларусь, учитывая политическую ситуацию в республике, считает необходимым сосредоточить свое внимание на ускорении конституционных преобразований в Республике Беларусь и принятии новых избирательных законов на альтернативной основе. Верховный Совет Республики Беларусь видит своей главной задачей принятие не позднее 1993 года Конституции (Основного Закона) Республики Беларусь и проведения в марте 1994 года выборов в новый высший орган государственной власти Республики Беларусь.

Верховный Совет Республики Беларусь заявил, что все конституционные преобразования в республике должны строиться на подлинно демократических началах с привлечением к законотворческому процессу граждан Республики Беларусь, представителей политических партий, общественных объединений и трудовых коллективов¹”.

Как было выполнено данное Постановление мы с Вами, уважаемый читатель, убедились. Несмотря на принятие Конституции, хотя и с опозданием, в марте 1994 года, полномочия длились Верховного Совета 12-го созыва до конца 1995 года.

Нельзя обойти без внимания и проект закона, на основе которого планировалось проводить перевыборы в Парламент.

Проект закона “О выборах народных депутатов Беларуси”, предложенный оппозицией БНФ в Верховном Совете Республики Беларусь, был опубликован 4 марта 1992 г. в “Народной газете”.

23 апреля 1992 г. в “Народной газете” автор настоящей книги по заголовком “Рэферэндум добра, а выбары лепш?” опубликовал статью, в которой проанализировал предложенный законопроект. Нет необходимости что-то в ней менять, поэтому приводится ее полное содержание на белорусском языке.

“У палiтычным жыццi нашай рэспублiкi робiцца спроба на падставе рэферэндуму датэрмiнова спынiць паўнамоцтвы Вярхоўнага Савета рэспублiкi i замянiць яго склад новымi дэпутатамi. Мяркуецца, што яны будуць выбiрацца на падставе новага закона, праект якого распрацаваны апазiцыяй БНФ у Вярхоўным Савеце.

З пункту гледжання адных, у тым лiку i некаторых юрыстаў, народнае галасаванне аб роспуску вышэйшага органа ўлады праводзiць нельга. Як гэта нi дзiўна, але такая думка нейкiм чынам цесна звязана з iдэяй, якую выказвалi раней асобныя дэпутаты ад апазiцыi, перш за ўсе з iх прапановай аб увядзеннi свабоднага мандата для кожнага дэпутата, гэта значыць яго неадказнасць перад выбаршчыкамi, у тым лiку i немагчымасць адклiкання.

Роспуск Вярхоўнага Савета згодна з воляй усiх выбаршчыкаў — гэта не што iншае, як рэалiзацыя палажэння аб iмператыўным мандаце, калi выбаршчыкi маюць права даваць наказы дэпутатам i адклiкаць iх.

Цяжка назваць краiну, дзе згодна з заканадаўствам можна на падставе рэферэндуму датэрмiнова спыняць паўнамоцтвы парламента. Звычайна гэта адбываецца па ўказу прэзiдэнта. Нягледзячы на гэта, магчымасць вырашэння пытання аб уладзе шляхам народнага галасавання лiчу паказчыкам высокага ўзроўню дэмакратыi ў рэспублiцы, гарантам чаго з’яўляецца Вярхоўны Савет.

Безумоўна, трэба ўлiчваць i наступныя дзве акалiчнасцi. Згодна з дзеючай Канстытуцыяй (арт. 2), народ з’яўляецца адзiнай крынiцай дзяржаўнай улады. Ён фармiруе органы ўлады, i яго нельга пазбаўляць права вырашаць iх лес. З другога ж боку, Вярхоўны Савет надзелены значныi паўнамоцтвамi. Згодна с Дэкларацыяй аб дзяржаўным суверэнiтэце, якой нададзены статус канстытуцыйнага закона, вышэйшага па сваёй сiле нават за Канстытуцыю, толькi Вярхоўны Савет можа выступаць ад ўсяго народа. Каб не было неякiх супярэчнасцей, вiдаць, права датэрмiновага спынення паўнамоцтваў трэба замацаваць у новай Канстытуцыi.

Безумоўна i тое, што такiм правам трэба карыстацца вельмi асцярожна, узважваючы, якiя вынiкi дасць рэферэндум. Вярхоўны Савет рэспублiкi шмат крытыкуюць (аўтар таксама часта выказвае свае крытычные заўвагi, гледзячы ў вочы дэпутатам). Але ж нельга ганьбiць усе, у тым лiку i парламент. Давайце паглядзiм, як працаваў парламент гэтыя два гады. З мая 1990 года па гэты час iм прынята каля 500 заканадаўчых акта ў: 123 законы i 345 пастаноў (Прэзiдыумам — каля 800 актаў). Цяпер Вярхоўны Савет падышоў да прыняцца самых фундаментальных законаў, у тым лiку да тых, якiя яшчэ толькi рыхтуюцца ў iншых дзяржавах.

Гэтыя меркаваннi выказваюцца не столькi ў абарону дэпутатаў, колькi дзеля таго, каб па меншай меры не складалася ўражанне, што гэта самы горшы склад парламента, якi можа быць, i больш дрэннага не будзе.

Але, як казаў адзiн шчыры патрыёт былога Саюза, працэс пайшоў, i пытанне на рэферэндум ужо даўно зарэгiстравана.

На першы погляд, галоўнай мэтай з’яўляецца спыненне датэрмiнова паўнамоцтваў вышэйшага органа ўлады i абнаўленне яго складу; сродак для гэтага — новы выбарчы закон. Нагадаю, што рашэнне рэферэндуму будзе мець юрыдычную сiлу пры ўмове, калi за яго прагаласуе не менш як дзве трэцi выбаршчыкаў.

Не буду звяртаць увагу на памылкi, якiя ёсць у фармулёўцы. Не гэта галоўнае. Мяне больш хвалюе праект закона об выбарах, якi прадстаўлены ў Цэнтральную камiсiю для рэгiстрацыi пытання i за якi мы павiнны галасаваць.

Згодна с праектам, Вярхоўны Савет павiнен складацца з 160 дэпутатаў, 80 з iх выбiраюцца па аднамандатных выбарчых акругах, а 80 — па ўсебеларускiх партыйных спiсах на аснове прапарцыянальнага размеркавання месцаў памiж палiтычными партыямi i iншымi грамадскiмi аб’яднаннямi, якiя маюць палiтычныя мэты. Калi больш-менш нам з вамi вядомая практыка выбараў дэпутатаў у акругах, то новымi з’яўляюцца выбары па партыйных спiсах. Вось тут i трэба ўзважаць, што дае новая выбарчая сiстэма. Перш за ўсе, цi ведаем мы з вамi 80 iмёнаў прадстаўнiкоў партыi, якiм бы мы аддалi свае галасы? Упэўнены, што не. Як кажуць, рынак “передавых атрадаў” нашага грамадства яшчэ не склаўся. Упэўнены, што выбары ад партый можна праводзiць тады, калi мы з вамi будзем добра ўяўляць, што прапануе адна партыя, чым яна адрознiваецца ад другой, цi будзе ў адносiнах да яе iншая сiла, якая б стрымлiвала яе палiтычныя амбiцыi. Плануецца стварэнне палiтычных блокаў. Але, як сведчыць практыка больш за ўсё хiстаннi ўзнiкаюць, калi ствараюцца блокi партый, пры распадзе якiх узнiкаюць парламенцкiя крызiсы (як быццам нам не хапае эканамiчных).

Як сведчыць некаторыя апытаннi (гл. “Народную газету” за 18 сакавiка 1992 г.), па некаторых рэгiенах 83 % апытаных не давераюць нiводнай партыi. Дык, не маючы пакуль што даверу, цi можам мы мяняць выбарчую сiстэму па акругах? Што такое партыйны спiс — гэта, iнакш кажучы, састаў з цягнiком, у якiм у галаве звычайна знаходзiцца найбольш вядомыя дзеючы. Галасуючы за спiс, можна даць ускочыць у парламент i тым, каму, калi б ён iшоў па акрузе, мы нiколi б гэтага не дазволiлi. Таму больш аўтарытэтнымi з’яўляюцца, на маю думку, выбары па акругах.

Давайце таксама ўлiчваць, што на момант рэгiстрацыi ў Мiнiстэрстве юстыцыi (1991 г.) колькасць членаў партый i грамадскiх аб’яднанняў, што праследуюць палiтычныя мэты, у асноўным складала 100 — 120 чалавек. Ну, хай цяпер колькасць членаў такiх палiтычных аб’яднанняў складзе каля 50 тыс. чалавек (хаця i гэта лiчба мной, вiдаць, завышана), дык што, по закону мы павiнны аддаць партыям палову мандатаў у Вярхоўным Савеце? На маю думку, рабiць гэта немэтазгодна. Кажуць, выбары будуць спрыяць росту аўтарытэта партый — яны стануць больш вядомымi. Але баюся, што ўсе звядзецца да палiтычных гульняў, да iдэялогii, а хацелася б бачыць у вышэйшым органе дзяржаўнай улады менш палiтыкаў, а больш прафесiяналаў (эканамiстаў, юрыстаў, навукоўцаў), каб наша жыццё было арганiзована на агульначалавечых прынцыпах.

Узнiкае i другое пытанне: цi з’яўляецца гэты закон больш дэмакратычным за той, якi iснуе, цi адпрацаваны ён у прававых адносiнах? Тое, што ён амаль на працэнтаў 90, а можа, i больш адпавядае закону аб выбарах, якi быў прыняты ў 1990 г. у Грузii i па якому выбiрайўся З.Гамсахурдзiя i яго аднадумцы, яшчэ нi аб чым не гаворыць. Праект напiсаны так, што не толькi звычайным выбаршчыкам, але i членам выбарчых камiсiй цяжка будзе ў iм разабрацца. Ён утрымлiвае многа супярэчнасцей. Можна гарантаваць у выпадку яго прымянення ўсплёск парушэнняў правоў ўдзельнiкаў выбарчай кампанii.

Згодна с артыкулам 13 праекта, выбары назначаюцца Вярхоўным Саветам “не пазней трох месяцаў да сканчэння паўнамоцтваў альбо з дня прыняцця Вярхоўным Саветам Беларусi рашэння аб самароспуску”. Адразу ўзнiкае пытанне: Вярхоўны Савет павiнен самараспускацца цi рэферэндум гэта зробiць? Як вiдавочна з пытання, на рэферэндуме галасаванне будзе iсцi i за роспуск Вярхоўнага Савета, i за новы закон. У той жа час само пытанне i змест закона, як вiдаць с вышэйпададзенага, супярэчаць адзiн аднаму. Толькi прыкладныя разлiкi паказваюць, што такая “кансультацыя” абыдзецца ў 100 млн.рублёў. Калi кiравацца палажэннямi пректа, то трэба дадаць яшчэ шмат мiльенаў (глядзi, напрыклад, арт. 20).

Складаецца ўражанне, што галоўнымi, згодна з праектам, стануць не выбаршчыкi i кандыдаты ў дэпутаты, а праца па стварэнню, лiквiдаванню, дапаўненню i г.д. выбарчых камiсiй. (Калi вы не згодны са мной, раю звярнуцца яшчэ раз да праекта). Выбары можна лёгка паралiзаваць. Так, калi прааналiзаваць арт. 12, то ў вынiку няправiльнага рашэння акруговай цi Центральнай выбарчай камiсii, што ўстановўлена судом, члены камiасii пазбаўляюцца паўнамоцтваў (хоць за дзень цi ў дзень галасавання). Калi Вярхоўны Савет распушчаны, то лёсам камiсii будзе займацца Вярхоўны Суд. Кiдаецца ў вочы, што з’яўляюцца iстотныя абмежаваннi пасiўнага выбарчага права, гэта значыць права быць абранымi. Згодна з артыкулам 2 праекта, быць выбранымi маюць права грамадзяне Рэспублiкi Беларусь, якiя пастаянна жывуць у Беларусi на працягу апошннiх 8 гадоў, дасягнулi да дня выбараў ўзросту 23 гадоў. Такiя абмежаваннi выклiкаюць вялiкае здзiўленне, бо яны сведчаць аб непасляджоўнасцi дзеяняў. Давайце звернемся на нашых законаў, напрыклад, да Закона аб грамадзянстве, у падрыхтоўцы i прыняццi якога актыўны ўдзел прималi паважаныя мной дэпутаты апазiцыi БНФ у Вярхоўным Савеце. Згодна з артыкулам 3 закона, грамадзянства Рэспублiкi Беларусь з’яўляецца роўным для ўсiх грамадзян рэспублiкi незалежна ад падстаў яго набыцця.

Дык цi можна казаць пра роўнасць, калi грамадзяне адной i той жа дзяржавы дзеляцца на людзей першага гатунку i другога (у дадзеном выпадку тых, хто пражыў у рэспублiцы менш гадоў). Нават для прыняцця грамадзянства патрэбна пражыць сем гадоў у рэспублiцы.

Больш зразумела было павышэнне ўзросту для кандыдата ў дэпутаты ў час, калi прадстаўнiкi ў орган улады выбiралiся па разнарадцы (дык i тады гэты ўзрост быў не больш як 21 год. — гл. арт. 96 Канстытуцыi СССР 1977 года). Але ж цяпер, калi моладзь стала найбольш актыўнай палiтычнай сiлай, не абцяжарваецца старымi звычкамi, значная яе частка пазбаўляецца права быць абранай. Цi трэба гэта рабiць? На маю думку, не.

Вельмi спрэчным з’яўляецца абмежаванне на ўдзел у выбарах народных дэпутатаў Беларусi вайскоўцаў. (Я ўжо не закранаю права быць абраным.)

На нашу думку, праект Закона аб выбарах, якi прадстаўлены ў Цэнтральную камiсiю для правядзення па iм усенароднага галасавання, не адпрацаваны i яго пакуль што нельгя ставiць на рэферэндум. Але, можа, гэта нейкi суб’ектыўны погляд, хацелася б, каб па гэтаму пытанню высказалiся i iншыя спецыялiсты”. Такi погляд быў выказаны на праект закона i на iдэю рэферэндуму ў 1992 годзе. У асноўным ацэнкi засталiся i зараз тыя ж.”

Не только в приведенной выше публикации, но и в июне 1992 г. автор настоящей книги высказывался за возможность проведения референдума по вопросу о прекращении полномочий Верховного совета (данного иди любого иного созыва)¹.

В чем же суть позиции автора по данному вопросу? Автор высказывался за возможность проведения референдума по вопросу прекращения полномочий Верховного Совета. Главное только — соблюдать закон. Более того, нами отмечалось, что исходя из идеи народного суверенитета прекращение полномочий Верховного Совета в результате народного голосования (референдума) должно быть закреплено в Конституции.