Вопрос № 90 Правительственные акты.

Конституционно-правовая природа.

Конституция РФ устанав ливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, фе деральных законов, нормативных указов Президента РФ Прави тельство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечива ет их исполнение. Этим определяется подзаконный характер актов, издаваемых Правительством, обязательность их соответст вия Конституции, законам и нормативным указам Президен та РФ. На основании Конституции РФ — это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать нормативные правовые акты. Наиболее значительные акты Правительства, имеющие нор мативный характер, принимаются в форме постановлений. Выше был освещен порядок принятия этих актов, отличающийся строгими требованиями. Постановления регулируют основные вопросы, входящие в компетенцию Правительства РФ. Распоряжениями обычно оформляются решения по оперативным и те кущим вопросам: распоряжения, имеющие нормативное значе ние, встречаются сравнительно редко, хотя порядок их принятия не отличается от порядка принятия постановлений. Как поста новления, так и распоряжения Правительства часто принимаются на заседании Президиума Правительства РФ и только в неко торых случаях — единолично Председателем Правительства. Как постановления, так и распоряжения подписываются Председате лем Правительства РФ. Устанавливая правовые формы актов, издаваемых Правитель ством РФ, Конституция РФ в то же время возлагает на Прави тельство обязанность обеспечивать их исполнение. Это помогает их оперативному и точному практическому внедрению, посколь ку чаще всего тяжесть исполнения падает на те же органы ис полнительной власти, которые подготавливают соответствующие акты.

Обязательный характер.

Постановления и распоряжения Пра вительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федера ции, т. е. на всей ее территории и всеми субъектами РФ и орга нами местного самоуправления. Обязательность распространяет ся на всех граждан и должностных лиц, на все общественные объединения, государственные и частные предприятия. Такой конституционный статус актов Правительства ставит эти акты по их обязательности в один ряд с законами и указами Президен та РФ. Но по юридической силе они все же стоят на ступень ни же, поскольку принимаются на основании и во исполнение вы шестоящих актов. Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, могут ли акты Правительства РФ отменять или приостанавливать акты ис полнительной власти субъектов РФ. Однако для утвердительного ответа на этот вопрос все же можно увидеть конституционное ос нование. Оно заключено в положении ч. 2 ст. 77, согласно кото рому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Рос сийской Федерации и субъектов РФ федеральные органы испол нительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Кроме того, из установленного Конституцией РФ обязательного характера актов Правительства РФ следует вывод о том, что в случае расхождения этих актов с актами исполнитель ной власти субъектов РФ приоритет отдается постановлению или распоряжению Правительства РФ. Данная проблема получила нормативное разрешение в Феде ральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в котором говорится, что в целях обеспечения соче тания интересов Российской Федерации и субъектов РФ Прави тельство Российской Федерации по предметам совместного веде ния в сфере осуществления исполнительной власти координиру ет деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В срок не более одного месяца оно рас сматривает внесенные в Правительство предложения законода тельных (представительных) или исполнительных органов госу дарственной власти субъектов РФ по предметам ведения Россий ской Федерации и по предметам совместного ведения и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных пред ложений. Правительство направляет в законодательные (предста вительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения. Предложения органов государственной власти субъек тов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотре нию в Правительстве РФ. Более того, Правительство РФ в преде лах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов. В пределах своих полномо чий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия ме жду федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении дейст вия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституцион ным законам, федеральным законам, международным обязатель ствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод че ловека и гражданина.

Возможность отмены.

Постановления и распоряжения Прави тельства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, феде ральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Такое правило выглядит совершенно естест венным, учитывая, что Президент РФ, во-первых, является га рантом Конституции РФ, а во-вторых, по существу возглавляет исполнительную власть. Хотя инициатива отмены неконституционного и незаконного акта Правительства находится в руках у главы государства, ясно, что и без его решения любой акт Правительства, противореча щий Конституции РФ и федеральным законам, юридически ни чтожен с самого начала. Если, например, такой акт нарушает за конные права и свободы того или иного гражданина, и гражда нин обратится за защитой своих прав в суд, то согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоот ветствие акта закону, примет решение в соответствии с законом. Кроме того, нормативные акты Правительства РФ могут быть проверены Конституционным Судом РФ с точки зрения их соот ветствия Конституции РФ. Федеральным конституционным за коном установлено, что акты Правительства могут быть обжало ваны в суд. Здесь, однако, необходимо правильно понимать пределы компе тенции судов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 2004 г. отметил, что Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они ос нованы. В случаях, когда проверка соответствия нормативного акта Пра вительства РФ федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции РФ, Верховный Суд РФ не вправе разрешить дело об оспаривании нормативного акта Прави тельства. Иное фактически означало бы оценку нормативного акта судом общей юрисдикции и на предмет его соответствия Конститу ции РФ, а не только федеральному закону, что недопустимо. Если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламента ции в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Пра вительство непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делеги рованное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства невозможна без установления соответствия такого ак та и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зре ния установленных ею разделения властей и разграничения компе тенции между федеральными органами законодательной и исполни тельной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, т. е. Конституционным Судом РФ. Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному офи циальному опубликованию, кроме актов или отдельных их поло жений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» не позднее 15 дней со дня их подписания. При необходимости немедленного широкого обнародования постановления доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования. Иные постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не преду смотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Пра вительства РФ вступают в силу со дня их подписания. Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполни тельной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус орга низаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, со ставляющие государственную тайну, или сведения конфиденци ального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполни тельной власти подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература». Нормативные правовые акты феде ральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдель ных их положений, содержащих сведения, составляющие госу дарственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегист рированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должност ным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при раз решении споров. Контроль за правильностью и своевременно стью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юс тиции РФ. Нормативные правовые акты федеральных органов исполни тельной власти вступают в силу одновременно на всей террито рии Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не уста новлен другой порядок вступления их в силу.