10.3. Целевая функция и построение единой системы государственного управления в сфере химической безопасности

Как известно, проблема обеспечения химической безопасности населения и производственных коллективов не является новой, она возникла одновре­менно со вступлением человечества в эпоху «большой химии», сопровождаю­щимся широким развитием химической промышленности, а также использо­ванием химических технологий практически во всех видах хозяйственной дея­тельности. В настоящее время в России функционирует более 3 500 произ­водств и объектов с химическими технологиями, обладающих повышенной опасностью.

Сегодня стало совершенно очевидным, что как бы ни были экологически чистыми современные химические технологии, функционирование большин­ства промышленных объектов практически невозможно без выброса в атмо­сферу или сброса в другие среды в тех или иных количествах загрязняющих ве­ществ. Например, даже в США, где очистным системам и безотходным техно­логиям уделяется достаточно большое внимание, ежегодный выброс в атмо­сферу загрязнителей составляет около 150 млн. тонн.

Таким образом, в современных условиях объективно существует необходи­мость в обеспечении химической безопасности населения, а также персонала производственных и иных объектов. Решение этой важной и актуальной зада­чи, на наш взгляд, невозможно без построения эффективной системы госу­дарственного управления в сфере химической безопасности.

Государственное управление в области химической безопасности по смыс­лу и формальным признакам решаемых управленческих задач имеет много об­щего с управлением в сфере радиационной безопасности, о чем наши взгляды сформулированы выше.

Заметим, что под химической безопасностью нами понимается состояние защищенности людей настоящего и будущего поколений, а также объектов окружающей среды от вредных воздействий различного рода факторов хими­ческой природы антропогенного происхождения, а под обеспечением химиче­ской безопасности — осуществление определенных мер и действий, исключа­ющих или снижающих до научно обоснованных, приемлемых и оправданных в социально-экономическом отношении уровней химического загрязнения окружающей среды и дозовых нагрузок вредных химических и аварийно хи­мически опасных веществ для населения и персонала объектов с химической технологией.

Основываясь на общей теории управления и высказанных выше соображе­ниях, государственное управление в области обеспечения химической безо­пасности определим как непосредственное руководство и координацию деяте­льности определенных органов исполнительной власти, других государствен­ных структур, направленной на установление и поддержание научно обосно­ванного, приемлемого и в социально-экономическом отношении оправдан­ного уровня защищенности всех категорий населения и окружающей среды от вредного воздействия различного рода факторов химической природы, а так­же обеспечение регулирования этого уровня с учетом новых достижений нау­ки, изменяющихся условий, ресурсных и иных возможностей.

Как и в случае формирования системы радиационной безопасности, Еди­ная система государственного управления в области обеспечения химической безопасности (ЕСГУХБ) должна включать совокупность указанных выше ор­ганов и структур всех иерархических уровней государственного управления, имеющихся в их распоряжении организаций, сил и средств соответствующего назначения, связей между ними, а также специально созданных координаци­онных органов, объединенных общей целевой функцией. Из всей совокупно­сти органов и структур, входящих в ЕСГУХБ, выделяется один из федераль­ных органов исполнительной власти, которому отводится роль органа управ­ления системой. В основе выбора этого органа должны быть положены сооб­ражения, связанные с возможностью наиболее эффективной реализации це­левой функции.

Целевая функция ЕСГУХБ, на наш взгляд, состоит в организации управ­ленческого процесса с применением современных технологий и автоматизи­рованных систем в интересах обеспечения научно обоснованного, приемле­мого и оправданного в социально-экономическом отношении уровня защи­щенности всех категорий населения и окружающей среды от различных фак­торов химической природы, формирующихся при техногенных воздействиях аварийного и иного характера (например, вызванных террористическими ак­тами), при разгерметизации затопленных или иным образом захороненных в прошлом химических боеприпасов, разрушении баз переработки и храни­лищ химических отходов, при угрозе применения и применении отравляющих веществ противником в ходе военных действий и т.п.

Анализ действующих в стране федеральных законов и положений о федера­льных органах исполнительной власти, утвержденных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Фе­дерации, которые так или иначе касаются химической безопасности (имеются в виду: «Федеральный закон о промышленной безопасности опасных произ­водственных объектов»; «Федеральный закон о санитарно-эпидемиологиче­ском благополучии населения»; «Федеральный закон о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе­ра»; «Федеральный закон о гражданской обороне»; «Положение о Министер­стве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»; «Положение о Ростехнадзоре» и др.), также как и в случае радиационной безопасности, по­зволяет выделить две основные составляющие государственного управления в сфере обеспечения химической безопасности.

Первая составляющая — определение государственной политики и страте­гии в сфере обеспечения химической безопасности населения и территорий в мирное и военное время, государственное управление и координация разра­ботки и реализации необходимых мер по обеспечению химической безопасно­сти при использовании химических технологий в процессе хозяйственной и иной деятельности, в том числе при обращении с химическими отходами, а также другими материалами и объектами, опасными в химическом отноше­нии. В качестве объектов управления в данном случае могут рассматриваться любые федеральные органы исполнительной власти, другие структуры и орга­низации, независимо от их организационно-правовых форм и форм собствен­ности, где ведется указанная деятельность, а также все категории населения и территории.

Вторая компонента — государственное регулирование уровня химической безопасности для всех категорий населения, включая персонал объектов, ис­пользующих химические технологии, окружающей среды и территорий, а так­же уровней риска возникновения аварий, катастроф, других опасностей и уг­роз, связанных с использованием химических технологий в промышленном производстве и других сферах, при котором предусматривается: разработка соответствующих норм и правил по обеспечению химической безопасности; лицензирование деятельности промышленных и других объектов, применяю­щих химические технологии и относящихся к категории опасных производст­венных объектов; осуществление надзора за обеспечением химической безо­пасности.

Указанные составляющие, по сути, выражают два основных взаимосвязан­ных и взаимозависимых направления, по которым осуществляется государст­венное управление обеспечением химической безопасности. Вполне опреде­ленный вклад в решение задач этого управления вносится каждым из упоми­навшихся нами ранее федеральных органов и структур исполнительной влас­ти. Содержание и удельная значимость этого вклада определяются их функци­ональными обязанностями и сложившимися в государстве традициями.

Анализ основных нормативных и правовых актов по вопросам, в той или иной мере касающихся управления химической безопасностью на государст­венном уровне [95, 100, 103, 147, 149, 150, 154], показывает, что основным фе­деральным органом исполнительной власти, на который главным образом возлагается ответственность за выработку и реализацию государственной по­литики в области обеспечения химической безопасности населения и терри­торий, как в мирное, так и в военное время, а также государственное управле­ние и координирование усилий соответствующих органов и структур по науч­ному обоснованию, установлению и поддержанию оправданных в социаль­но-экономическом отношении уровней риска возникновения и воздействия на население и территории вредных факторов химической природы, является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрез­вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

Кроме того, МЧС России несет ответственность за ряд вопросов государст­венного регулирования в сфере химической безопасности. Они касаются экс­пертизы деклараций безопасности промышленных объектов, в частности про­изводственных объектов, на которых получаются, используются, перерабаты­ваются, образуются и хранятся опасные химические вещества, некоторых над­зорных функций, нормирования в области защиты населения и территорий и т. п.

Такого рода суждения вытекают из содержания законов: «О защите населе­ния и территорий...», «О гражданской обороне», «О промышленной безопас­ности», а также «Положения о МЧС России». В указанных нормативных и правовых актах сформулированы положения, касающиеся государственного управления по обеспечению защиты и безопасности населения и территорий при различного рода техногенных воздействиях, а также от опасностей, в том числе химического характера, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Эти положения в полной мере распространяют­ся на государственное управление обеспечением химической безопасности. Важно отметить, что значительная их часть относится к условиям военного времени.

Таким образом, главным органом управления, т.е. основным субъектом управления в системе ЕСГУХБ, на наш взгляд, следует считать МЧС России.

К числу других органов управления, которые осуществляют государствен­ное нормативное регулирование, разрешительные, лицензионные, контроль­ные и надзорные функции, относятся: Ростехнадзор и Роспотребнадзор.

Ростехнадзор организует и осуществляет нормативное регулирование в об­ласти промышленной безопасности и федерального надзора за выполнением требований промышленной безопасности при проектировании, строительст­ве, приемке в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объ­ектов. Заметим, что под промышленной безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. При этом к опасным производственным объектам относят объекты, на которых по­лучаются, уничтожаются такие опасные вещества, как аммиак, акрилонитрил, хлор; используются, перерабатываются, образуются, хранятся и транспорти­руются: оксид этилена, цианистый водород, фтористый водород, сернистый водород, диоксид и триоксид серы, метилизоцианат и др.

На Ростехнадзор возлагаются также специальные разрешительные, контро­льные и надзорные функции в области промышленной безопасности. Что очень важно, Ростехнадзор осуществляет руководство созданием и деятельно­стью функциональной подсистемы контроля за химически опасными объекта­ми в составе Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, деятельность которой координирует МЧС России. Совместно с МЧС России Ростехнадзор устанавливает порядок осуществле­ния экспертизы промышленной безопасности, требования к оформлению за­ключения экспертизы.

Кроме того, на него возлагается лицензирование видов деятельности в об­ласти промышленной безопасности, а также согласование планов предупреж­дения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на море, речных акваториях и во внутренних водоемах.

Перечисленные выше функции свидетельствуют о важной роли Ростехнад-зора в государственном регулировании обеспечения химической безопас­ности.

Роспотребнадзор (Госсанэпиднадзор), главной задачей которого является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пре­дупреждение, выявление и ликвидация опасного и вредного влияния среды обитания человека на его здоровье, разрабатывает и утверждает в установлен­ном порядке санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы, отно­сящиеся и к сфере обеспечения химической безопасности. Функции этой службы распространяются на контроль за выполнением указанных правил и нормативов при: осуществлении мероприятий по охране от загрязнения ат­мосферного воздуха, воздуха рабочей зоны производственных и других поме­щений; установлении санитарно-защитных зон промышленных предприятий; сборе, переработке, обезвреживании, захоронении и утилизации производст­венных и других отходов, содержащих вредные вещества, в том числе химиче­ской природы; проведении государственной регистрации потенциально опас­ных химических веществ.

Нами отмечены лишь самые основные задачи, решаемые субъектами управленческого процесса в Единой системе государственного управления в области обеспечения химической безопасности. Они, безусловно, нуждают­ся в уточнении и расширении.

Как и в любой системе управления, в ЕСГУХБ наиболее важные в практи­ческом отношении исполнительные функции несут объекты управленческого процесса. Эти объекты могут быть подразделены на три категории:

• федеральные органы исполнительной власти, другие структуры и орга­низации, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, связанную с применением тех или иных химических технологий и возникновением опас­ностей и угроз химической природы;

• объекты, являющиеся источниками вредных химических воздействий, куда следует отнести предприятия химической промышленности, другие предприятия и организации, где используются химические технологии, ведут­ся исследования химического характера и т.п.;

• объекты — реципиенты вредных воздействий факторов химической при­роды, к числу которых относятся все категории населения, территории и окру­жающая среда.

На такого рода объектах предусматривается реализация выработанных со­ответствующими органами ЕСГУХБ государственной политики и стратегии в сфере обеспечения химической безопасности, выполняются требования по обеспечению уровней риска, не превышающих установленные пределы, са­нитарные правила и нормы, а также текущие указания и распоряжения орга­нов, осуществляющих государственное регулирование уровня химической бе­зопасности.