10.2. Целевая функция и построение единой системы государственного управления в сфере радиационной безопасности

Целевая функция ЕСГУРБ видится в обеспечении необходимого научно обоснованного и в социально-экономическом отношении оправданного на данном этапе развития общества уровня защищенности настоящего и будуще­го поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующих излучений, с учетом радиационного риска техногенных аварий и катастроф, а также опасностей и угроз радиационного характера, возникающих при веде­нии военных действий или вследствие этих действий.

Безусловно, что уровень риска имеет разные значения для условий мирного и военного времени. В мирное время при принятой приемлемой и оправдан­ной величине уровня риска должно обеспечиваться необходимое качество жизни людей и устойчивость природной среды, в военное время — определен­ный установленный применительно к конкретным условиям показатель вы­живания людей.

Тот или иной уровень качества жизни, удовлетворяющий общество на дан­ном этапе его развития является аргументом оправданности величины риска, при которой достигается требуемое качество жизни.

Как известно, качество жизни людей обычно характеризуется четырьмя по­казателями: здоровьем (долгожительством); знаниями (осведомленностью); уровнем потребностей; достижением определенного индекса прав человека.

Основным показателем, по которому с достаточно высокой степенью дове­рия можно судить о качестве жизни, является уровень здоровья, оценивае­мый, как правило, величиной средней ожидаемой продолжительности пред­стоящей жизни (СОППЖ).

Принимая во внимание сформулированные выше соображения, а также положения, изложенные в федеральных законах «Об использовании атомной энергии», «О лицензировании отдельных видов деятельности» [149, 151] и в статье Б.Г. Гордона «О законотворчестве в области использования атомной энергии» [23], представляется целесообразным выделить два основных взаи­мосвязанных и взаимозависимых, но вместе с тем отдельных направления деятельности ЕСГУРБ. Эти направления деятельности выражаются в сле­дующем.

Во-первых, государственное управление и координирование разработки и реализации необходимых мер в федеральных органах исполнительной влас­ти, в других структурах и организациях, функционирующих на территории Российской Федерации, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности по обеспечению радиационной безопасности при ис­пользовании ядерных установок и источников ионизирующих излучений раз­личного назначения, обращении с ядерными материалами и радиоактивными веществами и т.п.

Во-вторых, государственное регулирование уровня радиационной безопас­ности для населения, персонала радиационно опасных объектов, окружающей среды, уровня риска возникновения радиационных аварий и катастроф, а так­же других опасностей и угроз, возникающих при использовании ядерных уста­новок, источников ионизирующих излучений различного назначения, обра­щении с ядерными материалами и радиоактивными веществами и т.п., преду­сматривающее: разработку соответствующих норм и правил по обеспечению радиационной безопасности; лицензирование деятельности, связанной с ис­пользованием атомной энергии и обращением с источниками ионизирующих излучений; осуществление надзора за обеспечением радиационной безопас­ности.

К сожалению, в настоящее время Единая система государственного управ­ления радиационной безопасностью в стране отсутствует. Однако предпосыл­ки для ее формирования имеются.

Сегодня действующими федеральными законами и положениями [95, 100, 101, 104,1 51] определены федеральные органы исполнительной власти, на ко­торые возлагается государственное регулирование безопасности при исполь­зовании атомной энергии. К их числу отнесены:

• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);

• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) Минздравсоцразвития России;

— Государственная противопожарная служба МЧС России.

При этом под государственным регулированием при использовании атом­ной энергии понимается деятельность указанных органов и структур исполни­тельной власти, направленная на организацию разработки, утверждение и введение в действие норм и правил в области использования атомной энер­гии, выдачу разрешений (лицензий) на право ведения работ в области исполь­зования атомной энергии, осуществление надзора за безопасностью, проведе­ние экспертиз и инспекций, контроля за разработкой и реализацией меропри­ятий по защите персонала радиационно опасных объектов и населения и охра­не окружающей среды в случае аварии при использовании атомной энергии. Таким образом, на органы регулирования безопасности возлагается ответст­венность за выдачу официальных разрешений (лицензий), осуществление не­обходимых рассмотрений и оценок деятельности по обеспечению безопасно­сти, инспекций, применение санкций, а также за разработку принципов, кри­териев, положений и руководств в области регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Вместе с тем, заметим, что к видам деятельности в области использования атомной энергии относится не только деятельность непосредственно связан­ная с созданием и эксплуатацией ядерных установок, источников ионизирую­щих излучений, обращением с ядерными материалами, радиоактивными ве­ществами и радиоактивными отходами и т.п. В их число также входят различ­ного рода научные исследования и опытно-конструкторские работы с приме­нением источников ионизирующих излучений; мероприятия по контролю за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации, учету и контролю ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также другие меры и действия, обуславливающие возникновение радиационных опас­ностей.

Очевидно, что деятельность органов государственного регулирования при использовании атомной энергии нельзя рассматривать в отрыве от этих на­правлений использования атомной энергии и источников ионизирующих излучений различного характера.

Напротив, следует исходить из того, что она является важной составной ча­стью управленческой деятельности, несущей нагрузку по определению гра­ничных условий и основных параметров программы для организации этой деятельности и ее упорядочению с учетом вновь возникающих реалий.

В соответствии с федеральными законами «О радиационной безопасности населения» и «Об использовании атомной энергии» государственное управле­ние в области обеспечения радиационной безопасности осуществляется Пра­вительством Российской Федерации, специально уполномоченными на то фе­деральными органами исполнительной власти, а также органами исполните­льной власти субъектов Российской Федерации. При этом весьма важная роль отводится Росатому, на который возлагается государственное управление ис­пользованием атомной энергии, а также координация деятельности в указан­ной сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Положением об этом федеральном агентстве определено, что одной из его задач является обеспечение радиационной безопасности. Однако она непосредственно каса­ется лишь предприятий и организаций ядерного топливного цикла. При вы­полнении указанной задачи, в частности, предусматривается выработка пред­ложений по формированию и осуществлению государственной политики в об­ласти обращения с радиоактивными отходами, разработка соответствующих отраслевых и федеральных целевых программ и организация их реализации.

Вместе с тем в нашей стране наряду с Росатомом использованием источни­ков ионизирующих излучений, а также решением тех или иных задач по обес­печению радиационной безопасности персонала радиационно опасных объек­тов и населения занимается ряд других федеральных органов исполнительной власти. В частности, к их числу можно отнести: Минобороны России, Мин-здравсоцразвития России, Минобрнауки России, Минпромэнерго России, МЧС России и др. Все они несут определенные, свойственные им функции государственного управления в области обеспечения радиационной безопас­ности подведомственных объектов. В каждом из них предусматривается при­менение безопасных технологий — то ли производства, то ли использования в мирных и оборонных целях атомной энергии, ядерных материалов, радиоак­тивных веществ и изделий на их основе или обращения с этими материалами и веществами. Однако все это осуществляется под контролем не только ведом­ственных, но и в обязательном порядке государственных надзорных органов.

Как уже отмечалось, к числу надзорных органов исполнительной власти, несущих функции по регулированию уровня радиационной безопасности, от­носятся Ростехнадзор, Роспотребнадзор и МЧС России.

Весьма важная роль здесь принадлежит Ростехнадзору, структуры которого занимают ключевое положение в системе государственного регулирования уровня радиационной безопасности при использовании атомной энергии.

На Ростехнадзор в соответствии с действующим положением о нем [104] возлагается государственный надзор за безопасностью при производстве, об­ращении и использовании в мирных и оборонных целях атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе. Ростех-надзор несет определенные функции управленческо-координационного ха­рактера, в пределах своей компетенции принимает решения, обязательные для федеральных органов исполнительной власти, предприятий и организа­ций, расположенных на территории Российской Федерации, независимо от их подчиненности и форм собственности, а также для должностных лиц и граждан.

Основные задачи Ростехнадзора в части, касающейся регулирования и установления необходимого уровня радиационной безопасности, сводятся к следующему [4]:

• участие в формировании и реализации совместно с другими федераль­ными органами исполнительной власти системы правовых, экономических и организационно-технических мер по обеспечению радиационной безопас­ности, а также установление критериев, правил и норм в области радиацион­ной безопасности;

• надзор за соблюдением федеральными органами исполнительной влас­ти, предприятиями, организациями и гражданами законодательства Россий­ской Федерации в части обеспечения ядерной и радиационной безопасности при производстве, обращении и использовании атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе, обеспечения бе­зопасности ядерных энергетических установок кораблей, переданных на ути­лизацию предприятиям промышленности, а также за соблюдением правил и норм по ядерной и радиационной безопасности;

• надзор за организацией и состоянием хранения и учета ядерных матери­алов и радиоактивных веществ, обращением с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизацией и захоронением;

• надзор за обеспечением гарантий физической защиты ядерных техноло­гий, материалов и их нераспространения, а также контроль совместно с МИД

России за выполнением на территории России международных соглашений в этой области;

• проведение экспертиз безопасности ядерно- и радиационно опасных объектов (изделий) и производств (технологий);

• принятие решений по выдаче разрешений (лицензий) на виды деятель­ности, разработка предложений по совершенствованию порядка выдачи этих разрешений (лицензий);

• проведение единой научно-технической политики, организация и коор­динация научных исследований по обоснованию принципов и критериев, тре­бований правил и норм в области радиационной безопасности;

• организация и осуществление надзора за обеспечением необходимого уровня квалификации персонала, осуществляющего эксплуатацию ядерно-и (или) радиационно опасных объектов (изделий), и ведомственный контроль за радиационной безопасностью поднадзорных объектов;

• регулярное информирование государственных органов и населения об изменении состояния радиационной безопасности на поднадзорных объектах.

Ростехнадзор наделен широкими правами. В частности, он может запре­щать применение изделий и технологий, не обеспечивающих радиационную безопасность персонала, населения и окружающей среды, выдавать руководи­телям и другим должностным лицам предприятий, организаций и войсковых частей обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений условий действия разрешений (лицензий), требований правил и норм радиационной безопасности, а также причин и условий, приводящих к таким нарушениям, и о приостановке работ, проводимых с нарушениями требований по радиационной безопасности и представляющих опасность для здоровья людей и окружающей среды.

Ростехнадзору дано право утверждать нормативно-технические документы по радиационной безопасности, обязательные для исполнения всеми юриди­ческими и физическими лицами на территории Российской Федерации, при­останавливать действие или аннулировать (изымать) выданные разрешения (лицензии) на право ведения разрешенной деятельности в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации, относящегося к исполь­зованию атомной энергии, ядерных материалов и радиоактивных веществ, или при нарушении условий действия разрешений (лицензий).

Важные функции по государственному регулированию уровня радиацион­ной безопасности несет на себе Минздравсоцразвития России, которое разра­батывает нормативные правовые акты, содержащие современные санитар­но-гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности, критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания чело­века, несоблюдение которых создает угрозу жизни и здоровью человека.

На Минздравсоцразвития России возложено осуществление контроля за ведением радиационно-гигиенических паспортов организаций и террито­рий. Как известно, такого рода паспортизация введена в России с 1998 года в целях оценки вредного воздействия радиационных факторов на население, планирования и проведения мероприятий по обеспечению его радиационной безопасности, а также анализа эффективности этих мероприятий.

Весьма важная и большая роль в системе государственного управления ра­диационной безопасностью принадлежит и МЧС России.

В соответствии с Положением о МЧС России, это министерство является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику, осуществляющим управление и координирующим деятельность фе­деральных органов исполнительной власти в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера, а также обеспечения пожарной безопасности.

Таким образом, в компетенцию МЧС России входит проведение государст­венной политики, управление и координация деятельности федеральных ор­ганов исполнительной власти в части, касающейся обеспечения радиацион­ной безопасности и выживания населения в мирное и военное время при опасностях, угрозах и воздействиях, связанных с возможными авариями, раз­рушением и поражением объектов ядерно-топливного цикла, а также других радиационно опасных объектов, в контексте реализации целевых функций единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычай­ных ситуаций и гражданской обороны.

В поле компетенции МЧС России находятся также некоторые функции по регулированию уровня безопасности. В частности, они касаются разработ­ки проектов законов и иных нормативных правовых актов по вопросам защи­ты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, а также рас­смотрения деклараций безопасности промышленных объектов и их эксперти­зы. МЧС России является органом государственного регулирования пожарной безопасности при использовании атомной энергии.

Таким образом, есть все основания полагать, что роль федерального органа исполнительной власти, координирующего деятельность федеральных орга­нов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности и воз­главляющего Единую систему государственного управления в сфере радиаци­онной безопасности, должна принадлежать МЧС России.

На взгляд авторов, в любых условиях в деятельности ЕСГУРБ должен со­блюдаться принцип коллегиальности руководства.

Для реализации этого принципа представляется целесообразным создание Межведомственной комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности, на которую должны быть возложены задачи по управлению радиационной безопасностью населения и территорий.

Таким образом, нами в порядке постановки проблемы сформулированы некоторые соображения по построению и целевой функции Единой системы государственного управления радиационной безопасностью. Авторы будут благодарны за конструктивные замечания и пожелания, направленные на уточнение и развитие высказанных взглядов.