2.2. Отраслевой аспект в регулировании

конкурентных отношений

Правовое регулирование конкурентных отношений должно включать не только общие для всех рынков нормы, но и предусматривать специфику регулирования отдельных сфер деятельности.

Необходимость учета отраслевых особенностей отдельных рынков при формировании конкурентного законодательства очевидна, поскольку рынки различных товаров сильно различаются в числе прочего по количеству продавцов, посреднических структур, по дифференциации товаров и ряду иных факторов. Так, трудно представить, что возможна схожая ситуация в отношении структуры рынка таких отраслей, как, к примеру, газовая и кондитерская промышленность.

В современной экономической теории можно выделить разные подходы к анализу рынков и поведения предприятий. Среди них прежде всего следует отметить теорию отраслевых рыночных структур, которая, развиваясь на базе микроэкономики, предлагает свое понимание экономических процессов.

Теория отраслевых рыночных структур изложена Ф. Шерером и Д. Россом <1>. Согласно данной теории основная роль в определении типа рынка и особенностей поведения предприятия принадлежит фундаментальным условиям отрасли. К таковым относятся базовые параметры спроса и предложения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Шерер Ф., Росс Д. Структура отраслевых рынков. М., 1997.

<2> Подробнее об этом см.: Варламова А.Н. Правовое содействие развитию конкуренции. С. 68 - 69.

Б.И. Пугинский применительно к структурам различных товарных рынков пишет: "Структура товарного рынка представляет собой совокупность объединяемых договорно-хозяйственными связями звеньев, участвующих в продвижении товаров от изготовителей к потребителям... Товарный рынок образуют взаимосвязанные действия изготовителей товаров, оптовых торговых и посреднических организаций по реализации товаров, а также розничных торговых и иных организаций и индивидуальных предпринимателей" <1>.

--------------------------------

<1> Пугинский Б.И. Коммерческое право России. М.: Зерцало, 2006. С. 87 - 88.

Одним из положительных качеств новой Программы развития конкуренции в Российской Федерации является именно указание на необходимость учета отраслевых особенностей при разработке правового регулирования конкурентных отношений.

Однако, к сожалению, далеко не все меры, предлагаемые в Программе, способны реально изменить к лучшему ситуацию на отдельных рынках.

К примеру, согласно Программе для развития конкурентных отношений на рынке электроэнергии необходимо в первую очередь решить следующие проблемы:

1) запуск конкурентного рынка перспективной генерирующей мощности;

2) создание условий для развития конкуренции на розничном рынке;

3) создание стимулов для гарантирующих поставщиков на розничном рынке электроэнергии в оптимизации затрат на покупку электроэнергии с оптового рынка в целях снижения стоимости транслируемой нерегулируемой цены на электроэнергию розничным потребителям;

4) обеспечение для потребителей информационной открытости деятельности инфраструктурных организаций электроэнергетики, в том числе с учетом необходимости опубликования информации о наличии свободных мощностей для присоединения к электрическим сетям, информации о ходе исполнения инвестиционной программы.

Вряд ли указанные мероприятия способны изменить ситуацию на рассматриваемом рынке. При всей не вызывающей сомнения важности, к примеру, такой меры, как обеспечение информационной открытости, та ситуация, которая сложилась на рынке электроэнергии в результате проведения реформы, данной мерой изменить очень сложно.

Компании, созданные в результате реформирования, не имеют стимула конкурировать друг с другом <1>. Связано это с тем, что в законодательстве о реформировании электроэнергетики отсутствовали критерии, которые обеспечили бы создание новых конкурирующих генерирующих компаний.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Варламова А.Н. Правовое содействие развитию конкуренции. С. 544 - 558.

Единственное ограничение, предусмотренное в законодательстве на момент создания генерирующих компаний, - не допустить включение в имущество любой из генерирующих компаний генерирующего оборудования, составляющего в совокупности 35 и более процентов установленной генерирующей мощности в границах ценовой зоны оптового рынка <1>.

--------------------------------

<1> Статья 9 ФЗ от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике".

Однако в связи с особенностями такого товара, как электроэнергия, не занимая 35% в пределах ценовой зоны, генерирующая компания в ряде случаев может занимать доминирующее положение. Возможно также возникновение исключительного положения хозяйствующего субъекта на рынке электроэнергии, позволяющего оказывать определяющее влияние на конкуренцию, в том числе посредством формирования равновесной цены на электрическую энергию. Границы рынка электроэнергии варьируются в зависимости от текущего баланса спроса и предложения, наличия системных ограничений. В соответствии с Правилами оптового рынка <1> равновесная цена электроэнергии формируется применительно к узлам расчетной модели энергосистемы, а не в целом применительно к ценовым зонам.

--------------------------------

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2006 г. N 529 "О совершенствовании порядка функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности)" // СЗ РФ. 04.09.2006. N 36. Ст. 3835.

Помимо этого при продаже инвесторам акций генерирующих компаний имела место серьезная вертикальная и горизонтальная интеграция на рынке электроэнергии.

Что касается такой меры, как запуск рынка перспективной генерирующей мощности, то эта мера никак не способна распутать весь узел нерешенных проблем в договорных отношениях на рынке электроэнергии <1>.

--------------------------------

<1> Варламова А.Н. Правовое содействие развитию конкуренции. С. 558 - 583.

Согласно Программе развития конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства в качестве мер, способных изменить ситуацию на данном рынке, указано создание управляющих компаний, товариществ собственников жилья. Однако практика показывает, что привлечение управляющих компаний приводит, как правило, ни к улучшению качества обслуживания, а к росту цен для потребителей услуг на некачественные услуги данных структур.

Еще одна мера, указанная в Программе, - формирование системы тарифообразования, направленной на привлечение в отрасль частных инвестиций, также вряд ли жизнеспособна просто в силу того, что сфера ЖКХ является часто убыточной и частный капитал не спешит в нее "вкладываться".

В Программе развития конкуренции в ряде случаев указываются проблемы, которые не определяют специфику конкретной отрасли. Это общие проблемы правового регулирования конкурентных отношений. Так, применительно к агропромышленному комплексу указывается на барьеры, препятствующие входу на рынок (предоставление исключительных прав, льгот, ограничений), запрет вывоза товаров администрациями ряда регионов. Подобные ограничения пагубно сказываются в целом на конкурентных отношениях и не являются специфичными исключительно для той или иной сферы хозяйствования.

Для понимания специфики регулирования конкуренции в отдельных отраслях попытаемся классифицировать различные отрасли с целью выявления отраслевых особенностей. Без сомнения, предложенная ниже классификация является достаточно условной. Возможны и иные ее варианты для выявления отраслевых особенностей. Кроме того, отрасли, входящие в одну группу, могут входить и в другие группы. Это не имеет принципиального значения. Целью данного деления является попытка демонстрации того, что помимо общих для всех отраслей законодательного регулирования конкурентных отношений в ряде случаев требуется учет отраслевой специфики.

Представляется возможным предложить следующую классификацию отраслей, имеющих специфику регулирования конкуренции:

1) сетевая деятельность;

2) публичные службы;

3) агропромышленный комплекс;

4) отрасли, в которых Россия имеет (может иметь) конкурентные преимущества на мировых рынках;

5) отрасли, связанные с использованием природных ресурсов;

6) отрасли, обеспечивающие безопасность;

7) отрасли, испытывающие значительное влияние со стороны иностранного капитала, а также отрасли, работающие на иностранном сырье;

8) отрасли, имеющие иную специфику конкурентных отношений, свойственную только для данной отрасли.

Рассмотрим специальные меры, которые должны применяться для развития конкуренции лишь в некоторых выделенных группах отраслей.

Применительно к сетевой деятельности (а также "узким местам", к которым можно отнести аэродромы, причалы <1>) для обеспечения конкуренции на смежных рынках помимо общих вопросов конкурентного законодательства необходимо решать следующие:

--------------------------------

<1> Об "узких местах" подробнее см.: Варламова А.Н. Конкурентное право России. С. 47 - 48.

1) обеспечение недискриминационного доступа к услугам монополистов. Данная проблема остро стоит применительно ко многим сетевым сферам и является для этих сфер проблемой номер один, поскольку напрямую связана с конкуренцией. Монополист на рынке определенных услуг, в доступе к которым заинтересованы другие участники рынка, должен быть поставлен в такие условия, чтобы у него не возникало интереса в создании благоприятных условий исключительно для отдельных лиц. В противном случае потребители услуг монополиста будут поставлены в неравные условия, что окажет негативное влияние на их деятельность и на конкуренцию между ними;

2) обеспечение обоснованного и прозрачного тарифообразования;

3) обеспечение открытости информации о показателях состояния данного рынка.

Что касается агропромышленного комплекса, то, несмотря на принятые нормативные акты, направленные на развитие агропромышленного комплекса, остается еще немало вопросов в сфере конкурентных отношений в агропромышленном комплексе, требующих законодательного регулирования.

Одной из проблем является отсутствие у большинства фермерских хозяйств налаженного, устойчивого входа на оптовый рынок. Проблемой остается и ценовое регулирование при закупках для государственных нужд. Существующая методология формирования закупочной цены для поставки в государственные фонды не всегда учитывает реальные затраты сельхозпроизводителей. Единая цена на закупку продукции в региональные фонды не отражает всех затрат на производство, транспортировку, послеуборочную доработку, погрузочно-разгрузочные работы товаропроизводителей.

Применительно к агропромышленному комплексу помимо общих норм конкурентного законодательства необходимы нормы, регулирующие специальные проблемы:

1) улучшение структуры рынка (создание посреднических организаций и организаторов торговли);

2) упорядочение правил закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд;

3) разработка специальных мер государственной помощи (во многих зарубежных странах данная отрасль поддерживается государством, к примеру, в странах ЕС выделяются значительные дотации сельскому хозяйству (в частности, экспортные субсидии на все виды мяса и мясопродуктов));

4) согласование норм конкурентного законодательства с законодательством по земельным отношениям в отдельных секторах агропромышленного комплекса.

Отрасли, деятельность в которых связана с использованием природных ресурсов. Рассмотрим в качестве примера лесопромышленный комплекс. Экспорт продукции лесной отрасли промышленности составляет значительную долю в общем объеме этой сферы производства. Однако основой российского экспорта здесь остаются необработанные лесоматериалы. Несмотря на такое конкурентное преимущество России, как качество древесины и ее объемы, Россия ввозит продукцию деревообработки и целлюлозно-бумажной промышленности. Из изделий деревообработки в страну поставляются строительные материалы (оконные и дверные блоки, паркет, отделочные панели - преимущественно из Финляндии, Словении, Италии), мебель (крупнейшие поставщики - Италия, Польша, Финляндия, Германия).

Без сомнения, в разных сырьевых отраслях существуют свои проблемы и своя специфика регулирования конкурентных отношений. К примеру, в лесопромышленном комплексе, как мы выяснили, существуют проблемы конкуренции не только на рынке необработанной древесины, но и на рынке изделий деревообработки. Схожая ситуация, в частности, и в алмазодобывающей отрасли, где необходимо развивать рынок не только необработанных природных алмазов, но и ювелирных изделий.

Следовательно, в сферах, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов, помимо общих вопросов конкуренции конкурентное законодательство должно решать специальные вопросы, в том числе методы использования природных ресурсов.

Военно-промышленный комплекс любой страны имеет свои особенности регулирования, так как деятельность предприятий этого комплекса непосредственно направлена на обеспечение ее безопасности. Специфика регулирования конкурентных отношений очевидна - на данном рынке правила конкуренции не должны противоречить безопасности государства. Возможно даже ограничение конкурентных отношений, которое необходимо в целях поддержания безопасности.

В качестве отрасли, имеющей специфику регулирования конкурентных отношений, характерную только для нее, можно привести угольную отрасль.

Свою особую специфику в этой сфере конкуренция имеет прежде всего из-за определения границ рынка энергетического угля. При определении географических границ рынков энергетических углей должен быть принят во внимание ряд принципиальных особенностей. Свойства энергетических углей зависят не только от вида, но и от их марочного состава. Некоторые характеристики топлива (шлакующие свойства, склонность пыли к взрыву) могут существенно различаться даже в пределах одного марочного состава топлива.

Проблемой развития конкуренции на рынке энергетического угля является привязка угольных разрезов, производящих определенный вид угля, к спроектированной под использование данного вида угля электростанции. Последнее формирует монополию производителя - монопсонии электростанции, что не способствует развитию рынка.

Применительно к рынку угля в законодательстве должно быть установлено следующее.

1. Для ограничения негативного влияния на конкуренцию следует на законодательном уровне урегулировать взаимоотношения угольных компаний и компаний, работающих в электроэнергетике. К примеру, вопросы "вертикальной" интеграции в данных сферах требуют специального регулирования. Приобретение электроэнергетических активов лицами, владеющими угольными активами, оказывает негативное влияние на конкурентные отношения, в частности создает дискриминацию в доступе к углю чужим компаниям.

2. Для развития конкуренции на рынке угля необходимо разработать специальные меры по поддержке угольной отрасли. Следует отметить, что меры поддержки угольной промышленности применялись во многих странах <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Меламед Л.Б, Лычагин М.Г. Рынки электроэнергии: проблемы развития. Новосибирск, 1999. С. 21.

Однако вместо решения проблемы действующих станций и угольных разрезов в Программе развития конкуренции применительно к энергетическим углям законодатель ограничивается указанием на необходимость в дальнейшем обеспечить строительство новых электростанций, предусматривающих использование широкого спектра видов угля.