
- •Тема 1. Научные основы организации государственного управления Лекция 1. Научные основы организациигосударственного управления
- •Контрольные вопросы
- •Тема 2. Государственный аппарат и государственные органы в системе государственного управления Лекция 2. Государственный аппарат: понятие, структура. Классификация государственных органов
- •Контрольные вопросы
- •Тема 3. Система высших государственных органов Республик Беларусь Лекция 3. Высшие органы государственной власти и органы особой компетенции
- •Лекция 4. Органы судебной власти и особой компетенции в Республике Беларусь
- •Система судебных органов в Республике Беларусь
- •Контрольные вопросы
- •Тема 4. Система республиканских исполнительно-распорядительных органов Лекция 5. Система республиканских исполнительно-распорядительных органов
- •Контрольные вопросы
- •Тема 5. Организационная структура управления административно-политической сферой в Республике Беларусь Лекция 6. Органы управления административно-политической сферой
- •Контрольные вопросы
- •Тема 6. Органы государственного управления экономической сферой Республики Беларусь Лекция 7. Функциональные органы управления экономической сферой.
- •Лекция 8. Отраслевые органы государственного управления
- •Контрольные вопросы
- •Лекция 9. Органы государственного управления социальной сферой Республики Беларусь.
- •Контрольные вопросы
- •Тема 7. Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь
- •Контрольные вопросы
- •Тема 8: Государственная служба в Республике Беларусь
- •Контрольные вопросы
- •Тема 9. Зарубежный опыт организации государственного управления Лекция 12. Зарубежный опыт организации государственного управления
- •Контрольные вопросы
- •Вопросы к Экзамену
- •Литература
- •Организационная структура государственного управления
- •220007, Г. Минск, ул. Московская, 17.
А
при Президенте Республики Беларусь
Н.Б. Антонова
Л.С. Вечер
Л.М. Захарова
Организационная структура государственного управления
Курс лекций
Минск 2010
УДК 35.075
Б
А72
Антонова, Н.Б.
А72 Организационная
структура государственного управления:
курс лекций / Н.Б. Антонова, Л.С. Вечер,
Л.М. Захарова,–
Мн.: Акад. упр. при Президенте Респ.
Беларусь, 2010. – с.
ISBN
985-457-519-5.
Курс лекций
предназначен для студентов ИУК по
дисциплинам «Организационная структура
государственного управления» и
«Государственное управление»
УДК 35.075
ББК 67.4
|
|
Антонова, Н.Б., Л.С. Вечер Захарова Л.М., 2010 |
||
ISBN 985-457-519-5 |
|
Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2010. |
||
СОДЕРЖАНИЕ |
|
|
||
ТЕМА 1.Научные основы организации государственного управления |
6 |
|
||
Лекция 1. Научные основы организации государственного управления |
6 |
|
||
1. Предмет и задачи курса «Организационная структура государственного управления» |
6 |
|
||
2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления |
7 |
|
||
3. Условия и принципы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь |
9 |
|
||
Контрольные вопросы |
14 |
|
||
ТЕМА 2. Государственный аппарат и государственные органы в системе государственного управления |
15 |
|
||
Лекция 2. Государственный аппарат: понятие, структура, классификация государственных органов |
15 |
|
||
1. Государственный аппарат: понятие, структура, типология государственных органов |
15 |
|
||
2. Организационная структура государственного органа |
20 |
|
||
Контрольные вопросы |
22 |
|
||
ТЕМА 3. Система высших государственных органов Республики Беларусь |
24 |
|
||
Лекция 3. Высшие органы государственной власти и органы особой компетенции |
24 |
|
||
1.Президент Республики Беларусь. Органы, обеспечивающие деятельность Президента |
24 |
|
||
2. Национальное собрание Республики Беларусь |
30 |
|
||
3. Правительство Республики Беларусь |
31 |
|
||
Лекция 4. Органы судебной власти и особой компетенции в Республике Беларусь |
34 |
|
||
|
34 |
|
||
|
36 |
|
||
Контрольные вопросы |
38 |
|
||
ТЕМА 4. Система республиканских исполнительно-распорядительных органов Республики Беларусь |
39 |
|
||
Лекция 5. Система Республиканских исполнительно-распорядительных органов |
39 |
|
||
1. Понятие системы исполнительно-распорядительных органов |
39 |
|
||
2. Структура системы республиканских исполнительно-распорядительных органов |
41 |
|
||
Контрольные вопросы |
43 |
|
||
ТЕМА 5. Организационная структура управления административно-политической сферой в Республике Беларусь |
44 |
|
||
Лекция 6. Органы управления административно-политической сферой |
44 |
|
||
1.Особенности управления административно-политической сферой |
44 |
|
||
2.Министерство внутренних дел |
45 |
|
||
3.Министерство юстиции |
46 |
|
||
4.Министерство иностранных дел |
48 |
|
||
5.Министерство обороны |
49 |
|
||
6.Министерство по чрезвычайным ситуациям |
50 |
|
||
7.Комитет государственной безопасности |
51 |
|
||
8.Государственный таможенный комитет |
52 |
|
||
9.Государственный пограничный комитет |
53 |
|
||
Контрольные вопросы |
54 |
|
||
ТЕМА 6. Органы государственного управления экономической сферой Республики Беларусь |
55 |
|
||
Лекция 7. Функциональные органы управления экономической сферой |
55 |
|
||
|
55 |
|
||
|
56 |
|
||
|
57 |
|
||
|
58 |
|
||
|
59 |
|
||
|
60 |
|
||
|
61 |
|
||
|
62 |
|
||
|
63 |
|
||
Лекция 8. Органы государственного управления отраслями материального производства |
65 |
|
||
|
65 |
|
||
|
65 |
|
||
|
66 |
|
||
|
67 |
|
||
|
68 |
|
||
|
69 |
|
||
|
70 |
|
||
|
71 |
|
||
|
72 |
|
||
|
73 |
|
||
Контрольные вопросы. |
74 |
|
||
Лекция 9. Органы государственного управления социальной сферой Республики Беларусь |
75 |
|
||
|
75 |
|
||
|
76 |
|
||
|
76 |
|
||
|
77 |
|
||
|
78 |
|
||
|
79 |
|
||
|
80 |
|
||
|
82 |
|
||
|
81 |
|
||
|
82 |
|
||
|
83 |
|
||
Контрольные вопросы |
84 |
|
||
ТЕМА 7. Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь |
85 |
|
||
Лекция 10. Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь |
85 |
|
||
|
85 |
|
||
|
85 |
|
||
|
86 |
|
||
Контрольные вопросы |
89 |
|
||
Тема 8. Государственная служба в Республике Беларусь |
93 |
|
||
Лекция 11. Государственная служба в Республике Беларусь |
93 |
|
||
1. Понятие, принципы и виды государственной службы. |
93 |
|
||
2. Права и обязанности государственных служащих |
96 |
|
||
Контрольные вопросы |
100 |
|
||
Тема 9. Зарубежный опыт организации государственного управления |
101 |
|
||
Лекция 12. Зарубежный опыт организации государственного управления |
101 |
|
||
1. Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии. |
101 |
|
||
2. Соединенные Штаты Америки. |
103 |
|
||
3. Французская республика. |
106 |
|
||
Контрольные вопросы |
109 |
|
||
ВОПРОСЫ К ЭКЗАМЕНУ |
109 |
|
||
ЛИТЕРАТУРА |
111 |
|
Тема 1. Научные основы организации государственного управления Лекция 1. Научные основы организациигосударственного управления
Основные понятия: объект и предмет курса; методы и подходы к изучению курса; организационная структура государственного управления; признаки организационной структуры; объект и субъект управления; принципы организации и критерии построения организационной структуры государственного управления.
Предмет и задачи курса «Организационная структура государственного управления». Управление, в том числе и государственное, должно быть определенным образом организовано: без организации нет и не может быть управления, ибо они связаны между собой как форма и содержание, они дополняют друг друга и их отдельное существование бессмысленно. От того, как сформирована и функционирует организационная структура государственного управления, зависит его эффективность.
Каждый системообразующий элемент организационной структуры имеет свои цели, задачи, функции, наделен определенными властными полномочиями и располагает определенными средствами, что в совокупности обеспечивает получение необходимого конечного результата.
В курсе «Организационная структура государственного управления» в качестве объекта изучения выступают организационная структура государственного управления и ее важнейшие системообразующие элементы – государственные органы – республиканские, региональные, местные.
Изучением государственного управления, его организацион- ной структуры и отдельных элементов занимаются различные науки – теория государства и права, государственное управление, экономическая теория, философия, политология, социология и другие. Каждая из наук имеет свою особую область, свой объект и предмет изучения. В комплексе они обеспечивают целостное представление о государстве, его устройстве, роли в жизни общества и в решении проблем социально-экономического и политического развития, его задачах, функциях, что связано с принятием политических и административных решений, а также их практической реализацией.
Предметом курса является изучение природы организации государственного управления, научных подходов и закономерностей построения и функционирования организационной структуры в целом и ее важнейших системообразующих элементов, – их сущности, компетенции, полномочий, задач и функций на всех иерархических уровнях управления.
Целью изучения данного курса является получение знаний в области построения и функционирования организационной структуры государственного управления в целом и ее отдельных органов различного уровня управленческой иерархии.
Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления. Организационная структура государственного управления представляет собой определенный состав, организацию и упорядоченные взаимосвязи и взаимозависимости государственных органов (системообразующих элементов), отражает их соподчинение, взаимосвязи как по вертикали, так и по горизонтали). Она обусловлена общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе и обеспечивает формирование и реализацию управленческого воздействия государства на протекающие в обществе процессы.
Основополагающими признаками организационной структуры государственного управления являются: наличие цели; наличие системообразующих элементов (органов государственного управления); наличие внутреннего координирующего центра, обеспе- чивающего стабильность и равновесие организационной системы; саморегулирование, обеспечиваемое центром на основе имеющейся информации; наличие границ, отделяющих организационную структуру от внешней среды;
организационная культура, основанная на нормах права и поведения.
Определяющей основой организационной структуры государственного управления является наличие субъекта и объекта управления.
Каждый субъект управления имеет четко определенные обязанности, права, меру ответственности, которые фиксируются в соответствующем нормативном акте, например, в положении об органе государственного управления.
Управляющее воздействие субъект управления в соответствии с возложенными на него функциями и полномочиями осуществляет по отношению к определенному объекту (совокупности объектов) управления. Объекты управления должны воспринимать управляющее воздействие субъекта управления и адекватно на него реагировать, иметь четкие организационные отношения с субъектом управления, иметь устойчивые каналы прямой и обратной связи с субъектом управления.
Организационная структура строится на основе Конституции государства, действующих на его территории законов и нормативных актов, регламентирующих организацию государственного управления в целом и в соответствующей сфере деятельности, а также учета сложившейся мировой практики и национальных особенностей страны.
Общими правилами формирования организационной структуры государственного управления является то, что: каждый объект должен иметь свой и желательно единственный (хотя существуют объекты двойного подчинения) субъект управления; за каждым субъектом закрепляются свои объекты управления, объединяемые каким-либо существенным признаком (территориальной принадлежностью, функциональным, отраслевым и др.); между субъектом и объектом управления должны устанавливаться определенные отношения – взаимные обязанности, права, ответственность.
Отклонение от общих правил влечет за собой появление таких негативных тенденций в системе государственного управления, как параллелизм и дублирование, которые негативно влияют на его качество и эффективность.
Организационная структура государственного управления должна обеспечивать и регламентировать полноту ответственности каждого управленческого органа и достижение поставленной перед ним целей и исполнении возложенных на него функций; сбалансированность целей всех звеньев уровня; комплексность выполнения функций управления по горизонтали и по вертикали; рациональное разделение и кооперацию действий между звеньями и уровнями государственного аппарата; реализацию прав и ответственности каждого органа управления; полное соответствие исполнения компетенции и правам.
Условия и принципы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь. Процесс формирования и реформирования системы органов управления в Республике Беларусь начался в 90-е годы 20 в. в условиях перехода от централизованной плановой системы управления к социально ориентированной рыночной экономике. Это было связано с распадом бывшего СССР и его органов управления, перераспределением субъектов собственности и необходимостью формирования и развития новых форм межгосударственных связей в экономической, социальной и политической сферах. Глубокие преобразования в стране, реальное становление государственности, необходимость скорейшего реформирования экономики обусловили высокие требования к системе государственного управления.
Реформирование структуры органов государственного управления осуществлялось на следующих принципах и требованиях:
адекватности деятельности органов государственного управления состоянию и тенденциям развития белорусской экономики на пути рыночных преобразований;
формировании системы органов государственного управления преимущественно на функциональной основе;
отказе от прямого вмешательства государственных органов в деятельность хозяйствующих субъектов;
использовании преимущественно косвенных, экономических;
методов управления;
гарантированности свобод предпринимательской деятельности и реализации прав собственности различных субъектов хозяйственности;
децентрализации и демонополизации структур хозяйственного управления.
Организационная структура органов государственного управления в Республике Беларусь должна была обеспечить: формирование и укрепление государственных институтов власти республики как суверенного государства; использование рыночных механизмов в регулировании экономики; оперативное принятие управленческих решений; повышение эффективности государственного управления.
За период 1991-2010 гг. организационная структура государственного управления несколько раз претерпевала определенные изменения. Условно можно выделить пять этапов ее реформирования: первый – август 1991-июнь 1994 гг.; второй – июль 1994 – ноябрь 1996 гг.; третий – декабрь 1996 - сентябрь 2001 гг.; четвертый – сентябрь 2001 г. – май 2006 и пятый май 2006 - до настоящего времени.
Первый этап был связан с провозглашением Республики Беларусь суверенным и независимым государством и началом реформирования экономики на рыночной основе. Наиболее сложным моментом формирования организационной структуры управления на первом этапе было правильное понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и переходным периодом. Здесь работа началась практически с нуля, так как до этого времени важнейшие направления деятельности и функции государства (внешнеполитические, внешнеэкономические, денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) реализовывались через общесоюзные органы.
В собственность государства были переданы предприятия, организации и учреждения общесоюзного подчинения, размещенные на ее территории. Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности из союзно-республиканских учреждений были преобразованы в республиканские. В конце 1991 – начале 1992 годов были созданы Главное управление пограничных войск при Совете Министров Республики Беларусь, Государственный таможенный комитет, Министерство обороны. Новую роль стало играть Министерство иностранных дел, существовавшее ранее скорее формально. В 1994 году в республике функционировало 22 министерства и 9 государственных комитетов.
Важным проявлением суверенитета Республики стало формирование собственной банковско-кредитной системы, в состав которой вошли Национальный банк Беларуси, Внешэкономбанк, Сберегательный банк и ряд коммерческих банков.
Конституция Республики Беларусь, принятая 15 марта 1994 г. явилась фундаментом формирования новой системы государственного управления, основанной на реализации принципа разделения властей. Появились новые государственные институты – институт президентства, Конституционный суд, Национальный банк, Контрольная палата.
Второй этап реформирования системы органов государственного управления начался с избрания в июле 1994 года Президента Республике Беларусь.
Первым целевым нормативным актом по вопросам организации системы государственного управления стал Указ Президента № 122 от 23 сентября 1994 года «Об изменении структуры центральных органов управления Республики Беларусь». В соответствии с этим документом были преобразованы, реорганизованы и созданы некоторые государственные органы: Государственный планово-экономический комитет был преобразован в Министерство экономики, было создано Министерство по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на ЧАЭС, учреждена должность Министра по делам СНГ и др.
Дополнения Конституции Республики Беларусь, связанные с необходимостью решения сложных задач политического, экономического и социального характера привели к уточнению полномочий Президента, Парламента и Правительства, вместо однопалатного Верховного Совета был создан двухпалатный парламент - Национальное собрание.
С началом третьего этапа начинают реализовываться новые подходы к формированию организационного механизма государственного управления. Главные направления совершенствования структуры управления в основных сферах народного хозяйства республики были сформулированы в Генеральной схеме управления народным хозяйством республики на 1996-2000 годы. Важнейшие из них: построение эффективной системы государственного управления народным хозяйством по единым для всех уровней принципам; обеспечение целенаправленности и гибкости структур и функций органов управления; оптимизация структурного и функционального обеспечения управления по «зонам» собственности; эффективное сочетание исполнительной вертикали и территориальных региональных органов управления, включая органы самоуправления.
На этом этапе система республиканских органов управления была сформирована в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» № 30 от 11 января 1997 года, действовавшая до сентября 2001 года. Она была построена по функционально-отраслевому и территориальному принципам и включала 25 министерств, 17 государственных комитетов, 17 комитетов при министерствах, госкомитетах, 15 объединений, подчиненных Правительству.
К достоинствам созданной системы органов управления следует отнести восстановление и укрепление управленческой вертикали и повышение уровня управляемости важнейшими сферами жизни общества и государства, создание функциональных структур и ведомств, реализующих реформирование экономики. Однако республиканской системе органов управления был присущ ряд противоречий и недостатков, которые проявились в структуре целей, организационном механизме, кадровом обеспечении, дублировании наиболее важных функций государственного управления, отсутствии их разграничений и т. д., что потребовало проведения ее дальнейшей оптимизации.
Начало четвертого этапа формирования структуры государственного управления связано с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». В соответствии с ним была утверждена новая система республиканских органов государственного управления, в которую вошли министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь. В результате проведенной реорганизации система органов государственного управления стала более управляемой, компактной и менее затратной. Система была приведена в соответствие с рыночными отношениями – сократилось количество органов государственного управления, количество министерств и госкомитетов сократилось с 44 до 28, у большинства из них произошли существенные изменения в компетенции. Названные преобразования в основном коснулись органов, относящихся к экономической сфере.
Дальнейшее совершенствование структуры государственного управления определены в указе Президента Республики Беларусь «О структуре Правительства Республики Беларусь», от 5 мая 2006 г. № 289 и Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006-2010 гг. Суть оптимизации системы республиканских органов государственного управления состоит в том, что Правительство освобождается от лишних управленческих звеньев, получает больше возможностей для реализации стоящих перед ним задач.
В целом созданная организационная система государственного управления должна стать более эффективной и отвечать интересам народа.