А кадемия управления

при Президенте Республики Беларусь

Н.Б. Антонова

Л.С. Вечер

Л.М. Захарова

Организационная структура государственного управления

Курс лекций

Минск 2010

УДК 35.075

ББК 67.4

А72

Антонова, Н.Б.

А72          Организационная структура государственного управления: курс лекций / Н.Б. Антонова, Л.С. Вечер, Л.М. Захарова,– Мн.: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2010. – с.

ISBN 985-457-519-5.

Курс лекций предназначен для студентов ИУК по дисциплинам «Организационная структура государственного управления» и «Государственное управление»

УДК 35.075

ББК 67.4

		Антонова, Н.Б., Л.С. Вечер Захарова Л.М., 2010
ISBN 985-457-519-5		Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2010.
СОДЕРЖАНИЕ
ТЕМА 1.Научные основы организации государственного управления			6
Лекция 1. Научные основы организации государственного управления			6
1. Предмет и задачи курса «Организационная структура государственного управления»			6
2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления			7
3. Условия и принципы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь			9
Контрольные вопросы			14
ТЕМА 2. Государственный аппарат и государственные органы в системе государственного управления			15
Лекция 2. Государственный аппарат: понятие, структура, классификация государственных органов			15
1. Государственный аппарат: понятие, структура, типология государственных органов			15
2. Организационная структура государственного органа			20
Контрольные вопросы			22
ТЕМА 3. Система высших государственных органов Республики Беларусь			24
Лекция 3. Высшие органы государственной власти и органы особой компетенции			24
1.Президент Республики Беларусь. Органы, обеспечивающие деятельность Президента			24
2. Национальное собрание Республики Беларусь			30
3. Правительство Республики Беларусь			31
Лекция 4. Органы судебной власти и особой компетенции в Республике Беларусь			34
Судебная система Республики Беларусь			34
Органы особой компетенции			36
Контрольные вопросы			38
ТЕМА 4. Система республиканских исполнительно-распорядительных органов Республики Беларусь			39
Лекция 5. Система Республиканских исполнительно-распорядительных органов			39
1. Понятие системы исполнительно-распорядительных органов			39
2. Структура системы республиканских исполнительно-распорядительных органов			41
Контрольные вопросы			43
ТЕМА 5. Организационная структура управления административно-политической сферой в Республике Беларусь			44
Лекция 6. Органы управления административно-политической сферой			44
1.Особенности управления административно-политической сферой			44
2.Министерство внутренних дел			45
3.Министерство юстиции			46
4.Министерство иностранных дел			48
5.Министерство обороны			49
6.Министерство по чрезвычайным ситуациям			50
7.Комитет государственной безопасности			51
8.Государственный таможенный комитет			52
9.Государственный пограничный комитет			53
Контрольные вопросы			54
ТЕМА 6. Органы государственного управления экономической сферой Республики Беларусь			55
Лекция 7. Функциональные органы управления экономической сферой			55
Особенности организации управления экономической сферой			55
Министерство экономики			56
Министерство финансов			57
Национальный банк			58
Национальный статистический комитет			59
Министерство по налогам и сборам			60
Министерство труда и социальной защиты			61
Государственный комитет по имуществу			62
Государственный комитет по стандартизации			63
Лекция 8. Органы государственного управления отраслями материального производства			65
Министерство промышленности			65
Министерство энергетики			65
Министерство сельского хозяйства и продовольствия			66
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды			67
Министерство лесного хозяйства			68
Министерство связи и информатизации			69
Министерство информации			70
Министерство архитектуры и строительства			71
Министерство транспорта и коммуникаций			72
Государственный военно-промышленный комитет			73
Контрольные вопросы.			74
Лекция 9. Органы государственного управления социальной сферой Республики Беларусь			75
Министерство труда и социальной защиты			75
Министерство здравоохранения			76
Министерство спорта и туризма			76
Министерство образования			77
Министерство культуры			78
Министерство торговли			79
Министерство жилищно-коммунального хозяйства			80
Министерство архитектуры и строительства			82
Органы управления наукой. Государственный комитет по науке и технологиям			81
Национальная академия наук			82
Высшая аттестационная комиссия			83
Контрольные вопросы			84
ТЕМА 7. Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь			85
Лекция 10. Органы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь			85
Сущность местного управления и самоуправления			85
Органы местного управления			85
Органы местного самоуправления			86
Контрольные вопросы			89
Тема 8. Государственная служба в Республике Беларусь			93
Лекция 11. Государственная служба в Республике Беларусь			93
1. Понятие, принципы и виды государственной службы.			93
2. Права и обязанности государственных служащих			96
Контрольные вопросы			100
Тема 9. Зарубежный опыт организации государственного управления			101
Лекция 12. Зарубежный опыт организации государственного управления			101
1. Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии.			101
2. Соединенные Штаты Америки.			103
3. Французская республика.			106
Контрольные вопросы			109
ВОПРОСЫ К ЭКЗАМЕНУ			109
ЛИТЕРАТУРА			111

Тема 1. Научные основы организации государственного управления Лекция 1. Научные основы организациигосударственного управления

Основные понятия: объект и предмет курса; методы и подходы к изучению курса; организационная структура государственного управления; признаки организационной структуры; объект и субъект управления; принципы организации и критерии построения организационной структуры государственного управления.

Предмет и задачи курса «Организационная структура государственного управления». Управление, в том числе и государственное, должно быть определенным образом организовано: без организации нет и не может быть управления, ибо они связаны между собой как форма и содержание, они дополняют друг друга и их отдельное существование бессмысленно. От того, как сформирована и функционирует организационная структура государственного управления, зависит его эффективность.

Каждый системообразующий элемент организационной структуры имеет свои цели, задачи, функции, наделен определенными властными полномочиями и располагает определенными средствами, что в совокупности обеспечивает получение необходимого конечного результата.

В курсе «Организационная структура государственного управления» в качестве объекта изучения выступают организационная структура государственного управления и ее важнейшие системообразующие элементы – государственные органы – республиканские, региональные, местные.

Изучением государственного управления, его организацион- ной структуры и отдельных элементов занимаются различные науки – теория государства и права, государственное управление, экономическая теория, философия, политология, социология и другие. Каждая из наук имеет свою особую область, свой объект и предмет изучения. В комплексе они обеспечивают целостное представление о государстве, его устройстве, роли в жизни общества и в решении проблем социально-экономического и политического развития, его задачах, функциях, что связано с принятием политических и административных решений, а также их практической реализацией.

Предметом курса является изучение природы организации государственного управления, научных подходов и закономерностей построения и функционирования организационной структуры в целом и ее важнейших системообразующих элементов, – их сущности, компетенции, полномочий, задач и функций на всех иерархических уровнях управления.

Целью изучения данного курса является получение знаний в области построения и функционирования организационной структуры государственного управления в целом и ее отдельных органов различного уровня управленческой иерархии.

Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления. Организационная структура государственного управления представляет собой определенный состав, организацию и упорядоченные взаимосвязи и взаимозависимости государственных органов (системообразующих элементов), отражает их соподчинение, взаимосвязи как по вертикали, так и по горизонтали). Она обусловлена общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе и обеспечивает формирование и реализацию управленческого воздействия государства на протекающие в обществе процессы.

Основополагающими признаками организационной структуры государственного управления являются: наличие цели; наличие системообразующих элементов (органов государственного управления); наличие внутреннего координирующего центра, обеспе- чивающего стабильность и равновесие организационной системы; саморегулирование, обеспечиваемое центром на основе имеющейся информации; наличие границ, отделяющих организационную структуру от внешней среды;

организационная культура, основанная на нормах права и поведения.

Определяющей основой организационной структуры государственного управления является наличие субъекта и объекта управления.

Каждый субъект управления имеет четко определенные обязанности, права, меру ответственности, которые фиксируются в соответствующем нормативном акте, например, в положении об органе государственного управления.

Управляющее воздействие субъект управления в соответствии с возложенными на него функциями и полномочиями осуществляет по отношению к определенному объекту (совокупности объектов) управления. Объекты управления должны воспринимать управляющее воздействие субъекта управления и адекватно на него реагировать, иметь четкие организационные отношения с субъектом управления, иметь устойчивые каналы прямой и обратной связи с субъектом управления.

Организационная структура строится на основе Конституции государства, действующих на его территории законов и нормативных актов, регламентирующих организацию государственного управления в целом и в соответствующей сфере деятельности, а также учета сложившейся мировой практики и национальных особенностей страны.

Общими правилами формирования организационной структуры государственного управления является то, что: каждый объект должен иметь свой и желательно единственный (хотя существуют объекты двойного подчинения) субъект управления; за каждым субъектом закрепляются свои объекты управления, объединяемые каким-либо существенным признаком (территориальной принадлежностью, функциональным, отраслевым и др.); между субъектом и объектом управления должны устанавливаться определенные отношения – взаимные обязанности, права, ответственность.

Отклонение от общих правил влечет за собой появление таких негативных тенденций в системе государственного управления, как параллелизм и дублирование, которые негативно влияют на его качество и эффективность.

Организационная структура государственного управления должна обеспечивать и регламентировать полноту ответственности каждого управленческого органа и достижение поставленной перед ним целей и исполнении возложенных на него функций; сбалансированность целей всех звеньев уровня; комплексность выполнения функций управления по горизонтали и по вертикали; рациональное разделение и кооперацию действий между звеньями и уровнями государственного аппарата; реализацию прав и ответственности каждого органа управления; полное соответствие исполнения компетенции и правам.

Условия и принципы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь. Процесс формирования и реформирования системы органов управления в Республике Беларусь начался в 90-е годы 20 в. в условиях перехода от централизованной плановой системы управления к социально ориентированной рыночной экономике. Это было связано с распадом бывшего СССР и его органов управления, перераспределением субъектов собственности и необходимостью формирования и развития новых форм межгосударственных связей в экономической, социальной и политической сферах. Глубокие преобразования в стране, реальное становление государственности, необходимость скорейшего реформирования экономики обусловили высокие требования к системе государственного управления.

Реформирование структуры органов государственного управления осуществлялось на следующих принципах и требованиях:

• адекватности деятельности органов государственного управления состоянию и тенденциям развития белорусской экономики на пути рыночных преобразований;

• формировании системы органов государственного управления преимущественно на функциональной основе;

• отказе от прямого вмешательства государственных органов в деятельность хозяйствующих субъектов;

• использовании преимущественно косвенных, экономических;

методов управления;

• гарантированности свобод предпринимательской деятельности и реализации прав собственности различных субъектов хозяйственности;

• децентрализации и демонополизации структур хозяйственного управления.

Организационная структура органов государственного управления в Республике Беларусь должна была обеспечить: формирование и укрепление государственных институтов власти республики как суверенного государства; использование рыночных механизмов в регулировании экономики; оперативное принятие управленческих решений; повышение эффективности государственного управления.

За период 1991-2010 гг. организационная структура государственного управления несколько раз претерпевала определенные изменения. Условно можно выделить пять этапов ее реформирования: первый – август 1991-июнь 1994 гг.; второй – июль 1994 – ноябрь 1996 гг.; третий – декабрь 1996 - сентябрь 2001 гг.; четвертый – сентябрь 2001 г. – май 2006 и пятый май 2006 - до настоящего времени.

Первый этап был связан с провозглашением Республики Беларусь суверенным и независимым государством и началом реформирования экономики на рыночной основе. Наиболее сложным моментом формирования организационной структуры управления на первом этапе было правильное понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и переходным периодом. Здесь работа началась практически с нуля, так как до этого времени важнейшие направления деятельности и функции государства (внешнеполитические, внешнеэкономические, денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) реализовывались через общесоюзные органы.

В собственность государства были переданы предприятия, организации и учреждения общесоюзного подчинения, размещенные на ее территории. Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности из союзно-республиканских учреждений были преобразованы в республиканские. В конце 1991 – начале 1992 годов были созданы Главное управление пограничных войск при Совете Министров Республики Беларусь, Государственный таможенный комитет, Министерство обороны. Новую роль стало играть Министерство иностранных дел, существовавшее ранее скорее формально. В 1994 году в республике функционировало 22 министерства и 9 государственных комитетов.

Важным проявлением суверенитета Республики стало формирование собственной банковско-кредитной системы, в состав которой вошли Национальный банк Беларуси, Внешэкономбанк, Сберегательный банк и ряд коммерческих банков.

Конституция Республики Беларусь, принятая 15 марта 1994 г. явилась фундаментом формирования новой системы государственного управления, основанной на реализации принципа разделения властей. Появились новые государственные институты – институт президентства, Конституционный суд, Национальный банк, Контрольная палата.

Второй этап реформирования системы органов государственного управления начался с избрания в июле 1994 года Президента Республике Беларусь.

Первым целевым нормативным актом по вопросам организации системы государственного управления стал Указ Президента № 122 от 23 сентября 1994 года «Об изменении структуры центральных органов управления Республики Беларусь». В соответствии с этим документом были преобразованы, реорганизованы и созданы некоторые государственные органы: Государственный планово-экономический комитет был преобразован в Министерство экономики, было создано Министерство по чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на ЧАЭС, учреждена должность Министра по делам СНГ и др.

Дополнения Конституции Республики Беларусь, связанные с необходимостью решения сложных задач политического, экономического и социального характера привели к уточнению полномочий Президента, Парламента и Правительства, вместо однопалатного Верховного Совета был создан двухпалатный парламент - Национальное собрание.

С началом третьего этапа начинают реализовываться новые подходы к формированию организационного механизма государственного управления. Главные направления совершенствования структуры управления в основных сферах народного хозяйства республики были сформулированы в Генеральной схеме управления народным хозяйством республики на 1996-2000 годы. Важнейшие из них: построение эффективной системы государственного управления народным хозяйством по единым для всех уровней принципам; обеспечение целенаправленности и гибкости структур и функций органов управления; оптимизация структурного и функционального обеспечения управления по «зонам» собственности; эффективное сочетание исполнительной вертикали и территориальных региональных органов управления, включая органы самоуправления.

На этом этапе система республиканских органов управления была сформирована в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» № 30 от 11 января 1997 года, действовавшая до сентября 2001 года. Она была построена по функционально-отраслевому и территориальному принципам и включала 25 министерств, 17 государственных комитетов, 17 комитетов при министерствах, госкомитетах, 15 объединений, подчиненных Правительству.

К достоинствам созданной системы органов управления следует отнести восстановление и укрепление управленческой вертикали и повышение уровня управляемости важнейшими сферами жизни общества и государства, создание функциональных структур и ведомств, реализующих реформирование экономики. Однако республиканской системе органов управления был присущ ряд противоречий и недостатков, которые проявились в структуре целей, организационном механизме, кадровом обеспечении, дублировании наиболее важных функций государственного управления, отсутствии их разграничений и т. д., что потребовало проведения ее дальнейшей оптимизации.

Начало четвертого этапа формирования структуры государственного управления связано с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». В соответствии с ним была утверждена новая система республиканских органов государственного управления, в которую вошли министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь. В результате проведенной реорганизации система органов государственного управления стала более управляемой, компактной и менее затратной. Система была приведена в соответствие с рыночными отношениями – сократилось количество органов государственного управления, количество министерств и госкомитетов сократилось с 44 до 28, у большинства из них произошли существенные изменения в компетенции. Названные преобразования в основном коснулись органов, относящихся к экономической сфере.

Дальнейшее совершенствование структуры государственного управления определены в указе Президента Республики Беларусь «О структуре Правительства Республики Беларусь», от 5 мая 2006 г. № 289 и Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006-2010 гг. Суть оптимизации системы республиканских органов государственного управления состоит в том, что Правительство освобождается от лишних управленческих звеньев, получает больше возможностей для реализации стоящих перед ним задач.

В целом созданная организационная система государственного управления должна стать более эффективной и отвечать интересам народа.