3.2.Пути совершенствования бюджетного финансирования расходов на поддержку сельского хозяйства России и Нижегородской области

Для изменения наметившейся тенденции снижения темпов роста сельскохозяйственного производства требуется активное привлечение капитала в отрасль. С целью повышения инвестиционной привлекательности предпринимаются меры по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных организаций, улучшению состояния почв, а также повышению их плодородия.

Для эффективного функционирования сельского хозяйства необходимо осуществлять мероприятия по созданию общих условий функционирования сельского хозяйства, в том числе поддержке почвенного плодородия, разработке технических регламентов, определяющих требования к основным и оборотным средствам сельскохозяйственного производства и готовой продукции, созданию единой системы информационного обеспечения агропромышленного комплекса, обеспечению отрасли квалифицированными кадрами и проведению научных исследований по приоритетным направлениям отрасли сельского хозяйства. [№2,стр39]

Основные направления развития и поддержки агропромышленного комплекса:

1. Поддержание почвенного плодородия. Целями осуществления мероприятий по поддержанию почвенного плодородия являются сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, а также создание условий для увеличения объемов производства высококачественной сельскохозяйственной продукции на основе восстановления и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения при выполнении комплекса гидромелиоративных, культуртехнических, агрохимических, агролесомелиоративных, водохозяйственных и организационных мероприятий с использованием современных достижений науки и техники.

Для достижения поставленных целей необходимо решение следующих задач:

- систематическое воспроизводство и повышение природного плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения;

- защита земель от затопления и подтопления, водной эрозии и воздействия других негативных техногенных факторов;

- сохранение и поддержание агроландшафтов в системе сельскохозяйственного производства, охрана сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустынивания;

- внесение минеральных удобрений;

- организация мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и формирование информационной базы данных по плодородию почв.

2. Создание системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства является мерой. Целями осуществления мероприятий по созданию системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства являются создание системы государственного информационного обеспечения сельского хозяйства на основе формирования государственных информационных ресурсов и предоставление государственных услуг по информационному обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В рамках опытно-конструкторских работ предполагается провести техническое и рабочее проектирование составных частей и системы в целом.

На основании разработанной проектной документации должна быть сформирована материально-техническая база системы информационного обеспечения, а также проведена ее отработка, опытная эксплуатация и внедрение.

3. Оказание консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям и переподготовка специалистов для сельского хозяйства.Целями осуществления мероприятий по оказанию консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, переподготовке специалистов для сельского хозяйства являются расширение доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей и сельского населения к консультационным услугам, а также повышение качества переподготовки и квалификации специалистов для сельского хозяйства.

Для достижения поставленных целей необходимо решение следующих задач:

- развитие на федеральном уровне учебно-методического центра по оказанию консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям и центров по оказанию консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям в субъектах Российской Федерации (далее - учебно-методические центры);

- интеграция учебно-методических центров с системой информационного обеспечения;

- обеспечение переподготовки специалистов для сельского хозяйства с учетом современных экологически чистых энергосберегающих высокоэффективных технологий и оказание консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям и населению.

4. Участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании государственной аграрной политики. Целями осуществления мероприятий по участию союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании государственной аграрной политики являются согласование общественно значимых интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и создание условий для нормативного обеспечения производства качественной, безопасной для жизни населения, конкурентоспособной сельскохозяйственной продукции.

Союзы (ассоциации) сельскохозяйственных товаропроизводителей на добровольной основе могут представлять предложения по приоритетным направлениям развития научно-исследовательских работ в сфере реализации государственной аграрной политики, разработке технических регламентов, необходимых для функционирования системы технического регулирования отрасли, а также предложения по реформированию системы стандартизации в сельском хозяйстве.[№12,стр29]

В 2013–2015 гг. отмечается умеренный рост расходов федерального бюджета на поддержку аграрного сектора, проблемы которого связаны с двумя факторами – вступлением России в ВТО и ростом цен на рынке продовольствия. По статье «Сельское хозяйство и рыболовство» расходы увеличиваются с 149,5 млрд руб. в 2012 г. до 165,6 млрд руб. в 2015 г. (+10,0%). В то же время расходы на реализацию Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в 2013–2015 гг. прирастают на 14,7% относительно 2012 г. в связи с реализацией новых механизмов государственной поддержки сельскохозяйственных производителей в отношении использования горюче-смазочных материалов и удобрений, кредитования, экспорта.

Таким образом, создание условий для устойчивого развития сельских территорий, ускорения темпов роста объемов сельскохозяйственного производства на основе повышения его конкурентоспособности становится приоритетным направлением аграрной экономической политики Нижегородской области.

Конкретные мероприятия по реструктуризации и повышению эффективности бюджетных расходов в агропродовольственном секторе:

1. Изменение системы бюджетного планирования

В настоящее время основные программы поддержки АПК стали позициями бюджетной классификации – племенные дотации, дотации на семена, лизинговый фонд, поддержка кредита т.д. Эта бюджетная классификация стала определять структуру расходов на АПК, позиции расходов не пересматриваются. Такой подход в корне неверен. Необходимо перейти к формированию аграрной политики с помощью отдельных программ по принципам «бюджетирования, ориентированного на результат». Исходя из общих стратегических целей развития сектора, первоначально формируется система конкретных задач достижения этих целей на определенном временном отрезке. Программы должны быть нацелены на решение каждой из этих задач, состоять из набора взаимоувязанных мер, иметь конечные индикаторы достижения цели и оценку бюджетных расходов на ее реализацию. Бюджетный классификатор каждого региона должен отражать региональную программу развития АПК и меняться по мере ее пересмотра.

В совокупности такие программы составляют Программу развития АПК региона на среднесрочный период. По завершении срока реализации Программы необходима оценка ее эффективности в достижении поставленных задач, а это также означает оценку и эффективности расходования бюджетных средств. Такая оценка должна носить публичный характер. Формирование программ на следующий период должно осуществляться на основе оценки эффективности предыдущего периода.

Необходим переход от ежегодного к среднесрочному планированию агропродовольственной политики - Программа развития АПК должна приниматься на 3-4 года, чтобы давать возможность субъектам рынка иметь среднесрочные ориентиры для своего функционирования.

2. Изменение системы субсидирования частного бизнеса в АПК, путем:

1) Переноса центра тяжести со связанных мер на несвязанные меры

Связанные меры (прямые субсидии на продукцию, интервенции, производственные квоты, меры субсидирования факторов производства) – это меры, обусловленные объемами производства, напрямую влияющие на эти объемы и потому наиболее сильно воздействующие на рынки. Несвязанные меры (прямые выплаты в доходы, развитие инфраструктуры, поддержка прикладных исследований) – это меры, напрямую не обусловленные объемами производства и потому имеющие меньшее воздействие на рынки.

В России, особенно на региональном уровне, преобладают меры связанные. Переходные условия российской экономики обусловливают острейшую нехватку основных видов рыночной инфраструктуры и институтов в АПК. Нет развитой системы кредитования, системы лизинга и технического обслуживания, системы страхования сельскохозяйственных рисков, маркетинговой инфраструктуры, не развита система стандартов, экспортная инфраструктура и проч. Это обусловливает потребность в мерах именно несвязанных, необходима переориентация суммарной бюджетной поддержки от регулирования собственно рынков на формирование институтов и инфраструктуры.

2) Субсидирования сельского хозяйства и поддержки сельского развития

Рост продуктивности в аграрном производстве ведет к резкому снижению потребности в рабочей силе непосредственно в сельском хозяйстве. Это приводит либо к росту скрытой форме безработицы, либо к массовой миграции сельского населения в города. Снижение плотности населения во многих сельских территориях будет означать утрату социо-культурного контроля над этой территорией страны.

Скрытая безработица выражается в катастрофически низкой заработной плате в этом секторе экономике. А низкая оплата труда ведет, в свою очередь, к дефициту квалифицированных кадров и неэффективности сектора. Низкая эффективность сектора – это отсутствие налоговой базы местных бюджетов для развития инженерной и социальной инфраструктуры. А это - вновь снижает привлекательность сельской экономики для квалифицированных кадров. Данный порочный круг может быть разорван только с помощью государственного вмешательства. Таким образом, поддержка в АПК должна в определенной мере быть переориентирована собственно с поддержки производства в сферу социального развития села.

Программы должны включать три основные составляющие - создание системы неаграрной занятости в сельской местности, развитие сельской социальной и инженерной инфраструктуры, а также – изменение парадигмы сельского образования. В частности, нужна система мер по стимулированию малого предпринимательства в сельской местности, в первую очередь создание системы микрокредитования; необходимо финансировать инженерные сети и базовые элементы социальной инфраструктуры, а также со-финансировать частные проекты по развитию инфраструктурных сетей. Система среднего образования в сельской местности должна быть переориентирована с подготовки кадров для работы в агарном производстве на подготовку кадров для всей сельской экономики.

3) Элиминирования лимитного принципа распределения субсидий

Министерство сельского хозяйства РФ устанавливает верхние пределы (лимиты) расходов по каждому направлению для регионов. В среднем лимиты делятся пропорционально валовой продукции сельского хозяйства региона. Аналогично этот лимит доводится до частных производителей. Это имеет ряд негативных последствий.

Во-первых, не желая терять выделенные федеральные средства, региональные администрации всеми способами «осваивают лимит». Во-вторых, возникает очередь потенциальных бенефициаров лимитированных субсидий со всеми негативными последствиями – коррупцией, неравномерностью субсидирования производителей. В-третьих, субсидия становится поддержкой не сектора в целом, а отдельных отобранных производителей, тем самым искажая конкурентную среду на рынке. Поэтому для повышения эффективности субсидий необходимо постепенно отменять лимитный подход.

Субсидии должны быть равнодоступны всем субъектам рынка, отвечающим условиям получения этой субсидии. Для гарантирования исполнения бюджетных обязательств может быть введено 10%-ное резервирование бюджетных средств по каждой отдельной программе или по всей их совокупности.

4) Предложения по изменению отдельных программ субсидирования

Программы компенсации части расходов на производственные ресурсы (минеральные удобрения и средства защиты растений, техническое переоснащение, племенной материал, семена, иногда – горюче-смазочные материалы) часто приводят к ухудшению положения аграрного сектора, что означает неэффективное расходование бюджетных средств. Эти программы необходимо изменить.

Субсидирование расходов на минеральные удобрения в условиях неэластичного предложения на внутреннем рынке выливается в рост внутренних цен, то есть конечным получателем субсидии является не сельхозпроизводители, а производители минеральных удобрений. Для повышения эффективности расходования бюджетных ресурсов на эту программу компенсации сельхозпроизводителям должны быть дополнены мерами по ограничению вывоза удобрений. В противном случае данная программа должна быть отменена.

Действующая программа государственного лизинга, направленная на техническое переоснащение АПК, предполагает формирование монопольной (национальной или региональной) структуры по предоставлению сельхозтехники. Во-первых, монополия не позволяет развиваться коммерческому лизингу. Во-вторых, сельхозпроизводителям навязывается номенклатура техники, не всегда соответствующая их реальным потребностям. В-третьих, нарушаются конкурентные условия рынков самой сельхозтехники. Для повышения эффективности программы она должна действовать аналогично программе по субсидированию процентных ставок по банковским кредитам: бюджет должен компенсировать приобретение сельскохозяйственной техники и оборудования, купленной за собственный счет или полученной на условиях лизинга, независимо от поставщика или лизингодателя.

Растущей статьей расходов на АПК в федеральном бюджете является поддержка страхования. Аналогичные программы вводятся и в регионах. Федеральный бюджет компенсирует часть страхового взноса страховым компаниям при соблюдении целого набора условий, средства перечисляются не страхователю, а страховщику. Такая система допускает заключение фиктивных страховых договоров с фиктивной выплатой страховых премий. Подобная программа необходима, однако она также должна быть построена на принципах кредитных программ: страхователям компенсируется часть страхового взноса при заключении страхового договора в любой лицензированной страховой компании. При сложившейся практике гарантированного государством покрытия убытков от стихийных бедствий сельхозпроизводители не мотивированы к страхованию. Здесь необходим элемент принуждения, им может стать обусловленность других видов субсидий наличием определенной доли застрахованных посевов и скота.

3. Приватизация государственных сельскохозяйственных предприятий и сельскохозяйственных предприятий с государственным участием

Часть государственных предприятий и предприятий с государственным участием в сельском хозяйстве сформировалась в результате того, что в ходе первичной приватизации в секторе региональные администрации стремились сохранить за собой контроль над функциями этих предприятий. Число таких предприятий в годы реформ постоянно сокращалось, оставшиеся также должны быть приватизированы. Вторая часть государственных предприятий и предприятий с государственным участием в сельском хозяйстве – результат создания таких предприятий в последующие годы с целью замещения неразвитых рыночных институтов в аграрном секторе. Государственные структуры получают бесплатные оборотные средства, кроме того, государство осознанно создает монопольные условия для этих структур, что препятствует развитию рынков. Такие предприятия наделяются бюджетными средствами и государственным имуществом, которые могут использоваться для предпринимательской деятельности. В значительной мере, такие ГУПы заменили запрещенные в свое время внебюджетные фонды, в некоторых случаях через них проходят бюджетные средства, сопоставимые со всем аграрным бюджетом субъекта Федерации. Приватизация таких предприятий не решит, а только усугубит проблему монополизации рынков, если система влияния на рынок, в контексте которой они были созданы, не будет изменена. В данном случае демонополизация рынка играет не менее, а, возможно, и более важную роль, чем изменение формы собственности.[№5,стр 21]

Для развития агропромышленного комплекса Нижегородской области необходимо обозначить цели и задачи, а также преследовать их выполнение:

Цель 1. Обеспечение населения области высококачественными продуктами питания в параметрах, заданных Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации.

Задачи, решение которых обеспечивает достижение первой цели:

- стимулирование роста объемов производства сельскохозяйственной продукции;

- создание условий для повышения эффективности производства основных видов пищевых продуктов;

- развитие малых форм хозяйствования и кооперации.

Цель 2. Создание условий для повышения конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции на основе инновационного развития АПК.

Задачи, решение которых обеспечивает достижение второй цели:

- укрепление финансово-экономического состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- стимулирование инновационной деятельности и инновационного развития АПК;

- поддержка развития производственной инфраструктуры, технического и технологического потенциала АПК;

- научно-методическое обеспечение эффективного развития АПК.

Цель 3. Создание условий для устойчивого развития сельских территорий.

Задачи, решение которых обеспечивает достижение третьей цели:

- повышение качества жизни сельского населения;

- формирование кадрового потенциала АПК в Нижегородской области.

Цель 4. Создание условий для сохранения и повышения эффективности использования в сельском хозяйстве земельных и других ресурсов.

Задачи, решение которых обеспечивает достижение четвертой цели:

- создание условий для сохранения и восстановления плодородия почв и повышения эффективности земель сельскохозяйственного назначения;

- развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, основным содержанием аграрной политики большинства экономически развитых стран является государственная поддержка аграрного сектора посредством разного рода субсидий, дотаций и льгот. Поддержание макроэкономической стабильность, устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, необходимо обеспечивать максимально эффективное использование бюджетных средств в соответствии с интересами и потребностями государства, общества в целом и каждого человека в отдельности. Основными направлениями совершенствования бюджетного финансирования агропромышленного комплекса являются:

- изменение системы бюджетного планирования, т.е. перейти к формированию аграрной политики с помощью отдельных программ по принципам «бюджетирования, ориентированного на результат»;

- изменение системы субсидирования частного бизнеса в АПК, путем переориентировки поддержки в АПК собственно с поддержки производства в сферу социального развития села;

- приватизация государственных сельскохозяйственных предприятий и сельскохозяйственных предприятий с государственным участием, с целью демонополизация рынка.

- программы государственного лизинга должна компенсировать приобретение сельскохозяйственной техники и оборудования, купленной за собственный счет или полученной на условиях лизинга, независимо от поставщика или лизингодателя.