Требования к эффективной конституции
Конституция определяет значимость основных политических институтов государства: законодательной и исполнительной власти, функции президента, правительства, судов, - и регулирует отношения между этими институтами и народом.
Формы конституции могут быть разными. В ряде стран существуют краткие конституции. Это типично, например, для Нидерландов, США и Японии. В других странах приняты полные конституции (Испания, Португалия, Индия, Бразилия). Наконец, есть страны, в которых формальная конституция как отдельный документ отсутствует (Великобритания, Израиль). Фактически в этих странах роль конституции выполняют законодательные акты.
Конституция оказывает большое влияние на политический процесс. Удачным примером сочетания общенациональных и локальных интересов представляется закрепленная в конституции система выборов в США. Общенациональные интересы защищает президент, который избирается раз в четыре года. Региональные проблемы находятся в центре внимания сената, члены которого переизбираются один раз в шест лет. Наконец, локальные интересы отстаивают депутаты в конгрессе, которые избираются раз в два года. Законы принимаются последовательно обеими палатами американского парламента и утверждаются президентом. Поэтому фактически имеет место определенное равновесие, своеобразный баланс местных, региональных и национальных интересов.
Основное предназначение конституции – найти рациональные формы координации между гражданами и официальными лицами в целом, а также между разными ветвями законодательной и исполнительной власти.
Эффективная конституция должна быть простой по форме и согласованной по содержанию. Она должна быть справедливой, т.е. создавать такие условия для политической борьбы, при которых не было бы постоянных победителей и постоянных проигравших. Ограничивая деятельность государства, она не должна регламентировать абсолютно все аспекты жизни страны. Главное, чтобы она создавала предпосылки для процедуры решения, чтобы эта процедура не зависела от конкретной политической ситуации, сложившейся в данный момент времени.
Полная конституция должна включать следующие основные проблемы.
Права человека (выражение суверенитета гражданина).
Обеспечение благосостояния (в конституции должно быть зафиксировано лишь то, что государство в состоянии сделать).
Структура законодательных органов (парламент, права регионов).
Разделение властей (содержание и формы разделения и кооперации власти).
Структура федерации (возможности выхода, система управления субъектами федерации).
Суды (конституционность актов, соблюдение контрактов, процедура отстранения президента, способы принятия решений по спорным вопросам).
Чрезвычайные обстоятельства (военные интервенции, природные катастрофы, экономические кризисы, острые социальные проблемы).
Значение конституции заключается в том, что с одной стороны, она в обобщенном виде отражает национальный менталитет, особенности истории, философии, религии, экономики, социологии и политики данного народа, а с другой стороны, лежит в основе государственного законодательства (рис.12.4).
В соответствии с конституцией принимается вся система законов, распоряжений, приказов и инструкций. Поэтому трансакционные издержки резко возрастают по мере роста общности закона. Внесение поправки в конституцию влечет за собой гораздо более высокие трансакционные издержки, чем принятие нового закона. А трансакционные издержки от принятия нового закона гораздо выше, чем от принятия конкретного распоряжения или приказа (рис.12.5).
Однако для того, чтобы конституция играла роль основного экономического закона, необходимо, чтобы закон приобрел свойства общественного капитала.
Закон как общественный капитал
Государство защищающее и государство производящее
В отличие от Ф. фон Хайека, Дж.Бьюкенен и Г.Таллок исходят из первостепенной важности формирования не конституционных органов, а конституционных норм и правил. В этой связи важное значение имеет обоснованное в «Границах свободы» последовательное разграничение Дж.Бьюкененом двух функций государства – государства защищающего и государства производящего.
Первая функция является результатом соглашений людей и своеобразным гарантом соблюдения ими конституционного договора. Обеспечение соблюдения прав в обществе означает прыжок от анархии к политической организации.
Вторая – характеризует государство как производителя общественных благ. Эта функция возникает на базе конституционных прав и свобод как своеобразный договор между гражданами по поводу удовлетворения их совместных потребностей в товарах и услугах. Здесь и таится угроза Левиафана. Дж.Бьюкенен и Г.Таллок предлагают набор правил, которые препятствовали бы развитию государства в направлении автократического режима.
Поэтому «единственным критерием справедливости государственных решений в области экономической политики является их соответствие общественному договору, или гражданскому согласию».
В общем виде система правил поведения может быть представлена в интерпретации Виктора Ванберга (см. рис.12.6). Правила поведения делятся на наследуемые, естественно данные благоприобретенные, передаваемые через культуру. Поселение в свою очередь, делятся на личные и социальные, а социальные правила – на неформальные (закрепленные в правовых нормах). Наконец, формальные социальные правила включают частное общественное (публичное) право. Частное право регулирует поведение не только отдельных индивидов, но и негосударственных организаций; в рамках общественного права выделяются правила, ограничивающие деятельность правительства и государства.
Такая классификация, несомненно, полезна, так как помогает увидеть многообразие правил, о которых ведут речь теоретики общественного выбора. Однако, как и у всякой созданной по формально-логическому принципу (дихотомическому) принципу схеме, у нее есть слабые места, поскольку она пытается отразить существующую структуру, а не процесс ее формирования и дальнейшего развития. Существенным недостатком этой классификации является и то, что она не показывает взаимосвязи и взаимовлияния различных правил. Реальная жизнь богаче ванберговской схемы, поскольку эти правила постоянно предполагают друг друга, отрицают друг друга, находятся в текучем, а не в застывшем состоянии. Например, неформальные социальные нормы формализуются, закрепляются в праве; не подкрепляемые санкциями формальные правила трансформируются в неформальные и т.д.
