5. Монополизм и экономическая реформа в России

А. Общие проблемы антимонопольной политики в России

Необходимость антимонопольного регулирования признана и в России. У нас это особенно актуально, поскольку мы унаследовали от централизованно-управляемой системы крайне высокую степень монополизации экономики. По подсчетам Всемирного банка к лету 2003 г. на долю 23 крупнейших бизнес-групп приходилось более трети всего промышленного производства и шестая часть занятых в нашей стране. Самыми высококонцентрированными при этом были цветная и черная металлургия, добыча газа, автомобилестроение и нефтяная промышленность.

Вред от высокой монополизации экономики признает и правительство. «У нас сложились очень крупные вертикально интегрированные компании, которые, используя свои административные и финансовые возможности, медленно, но верно поглощают любой сколько-нибудь эффективный бизнес, – пишет министр экономического развития и торговли Г. Греф, – а антимонопольное законодательство в должной мере не работает». Сплошь и рядом при закупках какой-либо важной продукции, например, выясняется, что с данным регионом работает только один конкретный поставщик. Олигополистический сговор и слияние с властями становятся основными формами организации бизнеса. Крупным компаниям оказывается намного проще построить коллективную монополию или купить местную администрацию, чем вступать в конкурентную борьбу.

В среднесрочной перспективе российское правительство видит свои задачи в создании равных условий хозяйствования, упрощении административных процедур для входа на рынок, поощрении развития и кредитования малого бизнеса. В частности, осенью 2002 г. было принято решение о предоставлении компаниям и предприятиям оборонного комплекса права самостоятельно экспортировать свою продукцию за рубеж. Тем самым монополия «Рособоронэкспорта», прежде имевшего исключительные права на экспорт многих видов вооружений, оказалась подорвана.

В 1991 г. был принят закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» – первый антимонопольный закон России.¹ В 2006 г. его планируется заменить новым законом «О защите конкуренции».

По российскому законодательству Федеральная антимонопольная служба (ФАС) ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35%. Этот реестр составляется для того, чтобы иметь информационную базу о крупнейших субъектах рынка и проверять соблюдение ими антимонопольного законодательства. В частности по новому закону ФАС будет контролировать сделки по слиянию и поглощению фирм, если хотя бы одна из них включена в монопольный реестр, либо если сумма объединяемых активов или суммарная выручка фирм за последний год превышают 3 млрд. руб.

Антимонопольное законодательство использует понятие рыночного доминирования. Доминирующим признается положение одного или нескольких предприятий на рынке товара, не имеющего заменителей, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, или устранять с рынка других хозяйствующих субъектов, или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам. Важно то, что новый закон специально оговаривает случаи коллективного доминирования, основанного на соглашениях между фирмами о разделе рынка и согласовании цен. При этом формальным признаком доминирования является ситуация, когда доля предприятия на рынке определенного товара превышает 50%.

Вместе с тем, доля рынка, сколь бы высокой она не была, сама по себе еще не означает автоматического применения к фирме санкций в соответствии с антимонопольным законодательством. Для этого должно быть доказано, что фирма действительно злоупотребляет своим доминирующим положением на рынке. Незаконными считаются действия, ведущие к устранению конкуренции посредством:

- установления монопольно высоких или монопольно низких цен;

- изъятия товаров из обращения, результатом которого явилось повышение цен;

- навязывания контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент не заинтересован, и другие требования);

- необоснованного сокращения или прекращения производства товаров, на которые имеется спрос при наличии безубыточной возможности их производства;

- необоснованного отказа от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности производства соответствующего товара;

- необоснованного установления различных цен для лиц, приобретающих один и тот же товар;

- создания препятствий по доступу на рынок или выходу с рынка другим хозяйствующим субъектам;

- соглашений или согласованных действий хозяйствующих субъектов;

- распространения ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации.

И т.д.

Вместе с тем, вплоть до настоящего времени очень невелики штрафные санкции, применяемые к нарушителям антимонопольного законодательства. На Западе они во много раз выше. В результате российским фирмам сегодня проще заплатить штраф, нежели соблюдать закон. Поэтому ФАС подготовила поправки к Кодексу об административных правонарушениях, согласно которым антимонопольные штрафы составят от 0,5 до 4% от выручки фирм.

Изъятые, таким образом, средства могут оказаться весьма значительными. Однако, прежде чем штрафовать кого-либо, антимонопольной службе надо доказать факт нарушения закона в судах. Пока особых успехов на этом поприще у ФАС нет. Так в 2004 г. по признакам нарушения антимонопольного законодательства было возбуждено всего 20 дел и лишь в десяти случаях они были доведены до наложения штрафов.

Широкую известность получила тяжба ФАС с ОАО «Евроцемент групп», контролирующем 46% всех мощностей по производству цемента в стране, в т.ч. 81% - в Центральном округе. С весны 2005 г., воспользовавшись своей монопольной властью, компания повысила цены на 60-70%. В октябре 2005 г. антимонопольная служба предписала «Евроцемент групп» снизить отпускную цену на цемент до уровня рассчитанной ФАС «справедливой конкурентной цены», а также обязала ее внести в федеральный бюджет доход, полученный от нарушения антимонопольного законодательства. Проиграв дело в Московском арбитражном суде в январе 2006 г., компания, тем не менее, пока не собирается выполнять предписаний ФАС, надеясь на апелляционные инстанции.

Однако в любом случае заметно возросшая активность антимонопольной службы заслуживает, вероятно, похвалы.

Б. Реформирование естественных монополий

Весьма актуален сегодня вопрос о реформе естественных монополий: РАО «ЕЭС России», «Газпрома» и МПС. Их реструктуризация была объявлена одной из ключевых задач правительства М. Касьянова летом 2000 г. Тогда была одобрена так называемая стратегия Г. Грефа – долгосрочная (рассчитанная до 2010 года) программа социально-экономических реформ. Авторы программы исходили из ключевых положений экономического либерализма: государство должно максимально ограничить свое присутствие в производственной сфере, так как оно проигрывает конкурентную борьбу частным компаниям. К тому же излишняя государственная собственность, как правило, приводит к увеличению государственных расходов, а это тормозит экономический рост. Важно и то, что в своем нынешнем виде естественные монополии превратились в столпы старой огосударствленной экономики, питающей своими ресурсами неэффективный нерыночный сектор народного хозяйства. Такая роль вредит и самим естественным монополиям, разрушающихся под бременем возложенных на них обязательств.

Реструктуризация естественных монополий означает перевод их деятельности на рыночные рельсы. Это предполагает приватизацию большей части активов, а также выделение из состава этих компаний независимых фирм, конкурирующих между собой. Наряду с этим должно быть усилено государственное регулирование в тех секторах, прежде всего в сфере транспортных сетей, которые не могут в ближайшее время регулироваться исключительно рынком.

В электроэнергетике принципиальное решение найдено. В 2003 г. принят пакет законов о реформе отрасли. Предстоит отделить естественно-монопольные части бизнеса (сети электропередач и диспетчерскую службу) от конкурентной части (генерирующих станций и сбытовых компаний). В результате реформы РАО «ЕЭС» должно быть ликвидировано. Из его состава выделяются федеральная сетевая компания и системный оператор (диспетчерское управление). Они остаются в государственной собственности, что необходимо для обеспечения равного доступа к линиям электропередач для всех производителей электроэнергии. Тарифы на передачу электроэнергии будут жестко контролироваться правительством.

С другой стороны, из холдинга выделяются и затем приватизируются крупные генерирующие и сбытовые компании, которые и будут конкурировать друг с другом. Это должно обеспечить полную либерализацию производства электроэнергии. Если сегодня тарифы на производство утверждаются Федеральной энергетической комиссией и Региональными комиссиями, то в 2006г., как планируется, они будут устанавливаться на свободном рынке посредством добровольных соглашений продавцов и покупателей. Своим радикальным характером такая перестройка энергетического комплекса обязана, прежде всего, реформаторскому потенциалу президента РАО «ЕЭС» А. Чубайса.

В то же время правительство склонно проводить реформу крайне осторожно, чтобы в случае необходимости всегда можно было бы сделать шаг назад. В течение переходного периода будет действовать институт т.н. «гарантирующих поставщиков», обязанных продавать электроэнергию населению по регулируемым ценам. При этом все реформаторские акты должны осуществляться под жестким контролем правительства. Только оно намерено определять время создания и приватизации независимых энергетических компаний, этапы перехода от регулируемых тарифов к свободным ценам на электроэнергию и т.д.

По своему значению для нашей экономики реформа МПС ничем не уступает реформе РАО «ЕЭС». На протяжении последнего десятилетия МПС функционировало не совсем как обычное министерство. Оно, с одной стороны, осуществляло естественное для любого государственного учреждения администрирование в рамках своих полномочий, а с другой – являлось по сути коммерческой организацией, извлекающей прибыль из хозяйственной деятельности.

Сегодня правительство пытается постепенно реформировать железнодорожную отрасль. На первом этапе реформы – в сентябре 2003 г. – создано ОАО «Российские железные дороги», на баланс которого передано все имущество МПС. За самим же министерством остаются только общее руководство отраслью и надзор за соблюдением государственных интересов. При этом 100% акций ОАО «РЖД» принадлежат государству.

Следующие этапы реформирования подразумевают поэтапное и «мягкое» разгосударствление. Оно предусматривает выделение так называемого монопольного сектора. Уже сейчас известно, что под полным контролем государства останется вся инфраструктура железных дорог. Это сами пути, семафоры, диспетчерская служба и т.д. То есть то, что обеспечивает передвижение грузов и пассажиров. Все остальное имущество ОАО «РЖД» (вагоны, строительные и ремонтные подразделения и пр.), будет постепенно приватизироваться. В отдаленной перспективе это может способствовать созданию конкурентной рыночной среды на железных дорогах.

Таким образом, быстрых и кардинальных преобразований железнодорожного комплекса ждать не следует. По своим взглядам президент ОАО «РЖД» Г. Фадеев – далеко не А. Чубайс. Это, скорее, «крепкий хозяйственник», более склонный к совершенствованию созданного, нежели к созданию принципиально нового.

Итак, правительство осторожно подходит к реформированию естественных монополий, полагая, что резкие изменения в структуре собственности могут привести к падению эффективности этих компаний, крайне чувствительному для всей экономики. Заметно это и на примере «Газпрома». Сегодня он занимается добычей, транспортировкой и сбытом газа. При этом естественной монополией являются лишь газотранспортные сети (газопроводы). В этой связи назрела проблема обеспечения равного доступа к газотранспортной сети для независимых от «Газпрома» производителей, что должно способствовать становлению конкурентного газового рынка. Наилучшим образом это можно было бы обеспечить путем выделения магистральных газопроводов из состава «Газпрома», чему категорически противится сам «Газпром». Что касается сфер производства и сбыта, то здесь теоретически возможно расчленение «Газпрома» на множество независимых фирм.

Но радикальной реформы не ожидается. Президент В. Путин определенно высказался за сохранение «Газпрома» в качестве единой компании. Возможно, это сделано из-за опасений, что появление многих фирм на месте прежнего «Газпрома» не приведет к конкуренции и росту капиталовложений, но лишь снизит доходы госбюджета от газовой отрасли и усложнит проблему возврата набранных «Газпромом» кредитов. Избегая резких шагов, правительство стремится, прежде всего, повысить управляемость компании. В данной связи намечается, что предприятия, ведущие добычу, транспортировку и реализацию газа, должны будут вести раздельный учет своей продукции и затрат на ее производство. Последнее призвано обеспечить государственный контроль над всеми звеньями производственно-сбытовой цепочки. На этой основе планируется ввести регулирование тарифов на транспортировку газа, которые должны стать едиными для всех поставщиков, в т.ч. и для независимых от «Газпрома» компаний. В сферах газодобычи и сбыта, не относящихся к естественным монополиям, осторожно предполагается создание благоприятных условий для развития конкуренции.

Фактический отказ от реформирования «Газпрома», скорее всего, повредит как ему самому, так и всей экономике. Сегодня «Газпром» по сути – государственная компания, чья деятельность определяется не столько рынком, сколько политическими решениями. Ее задача – наполнять госбюджет и дотировать потребителей низкими ценами. От такой фирмы трудно ожидать эффективного производства и долгосрочного развития.

Плохо и то, что ситуация в «Газпроме» способна подорвать и реформу РАО «ЕЭС», поскольку не может быть полноценного рынка электроэнергии, пока газ – основное сырье для ее производства – остается в руках государственной монополии. Особенность российских реформ состоит в том, что осуществляться они должны в комплексе, ибо каждая из них прямо связана с другой.