Тема 2. Субъекты административного права

1. Общая характеристика субъектов административного права

2. Органы исполнительной власти

3. Государственные служащие

1. Общая характеристика субъектов административного права

Субъект административного права – это обладатель прав и обязанностей, которыми он наделен с целью реализации полномочий, возложенных на него административным правом.

Субъект административно-правовых отношений – это физическое лицо или организация, являющееся участником управленческих правоотношений, наделенное определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способное их осуществлять. Субъект административного права и субъект административно-правовых отношений два равно взаимосвязанных по значению понятия.

Условия, при которых субъект административного права может стать субъектом административно-правовых отношений, это:

1. наличие административно-правовых норм, предусматривающих права и обязанности субъекта;

2. наличие оснований возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений (то есть юридических фактов);

3. Административная правоспособность и административная дееспособность.

Административная правоспособность – установленная и охраняемая государством возможность субъекта вступать в административно-правовые отношения.

Административная дееспособность – способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных административно-правовых отношений.

Субъекты административного права классифицируются по следующим видам: индивидуальные и коллективные.

К индивидуальным субъектам относятся: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, лица, наделенные специальным административно-правовым статусом (включая государственных служащих в определенных случаях).

К коллективным субъектам относятся: органы исполнительной власти; структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией; государственные организации (предприятия, учреждения и их объединения, государственные корпорации), органы местного самоуправления; негосударственные организации, предприятия и учреждения; а также общественные объединения (партии, союзы, движения и т.п.).

Профессиональные союзы – это добровольные общественные объединения граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду своей деятельности, которые создаются в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

2. Органы исполнительной власти

Понятие «исполнительная власть» не тождественно понятию «орган исполнительной власти». В законодательстве России определение этих понятий отсутствует. Имеются лишь указания на существование исполнительной власти как разновидности государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, признаки и принципы их организации и деятельности.

Определяя понятие органа исполнительной власти, выделяют целый ряд характеризующих его признаков. Орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.

Более обстоятельно рассматривает признаки органов исполнительной власти профессор Ю.Н. Старилов, который выделяет следующие:

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

2. Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти.

3. Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную…; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4. Главная задача органа исполнительной власти — правоисполнительная деятельность… Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса.

5. Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер.

6. Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.).

7. Обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах.

8. Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ.

9. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания подзаконных актов управления (административных актов).

10. Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11. Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования.

12. Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.

13. Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т. е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения.

14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Обобщая эти характеристики, можно дать следующее определение. Орган исполнительной власти – это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.

Президент РФ, соответственно находится и во главе органов государственного управления, а, следовательно, и во главе исполнительной власти, федеральных органов исполнительной власти.

Важные функции исполнительной власти и государственного управления выполняет Администрация Президента Российской Федерации, которая является государственным органом, координирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ. Правовое положение Администрации Президента Российской Федерации установлено Указом Президента РФ Указ Президента РФ от 06.04.2004 г. № 490 (в действ. ред.) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»70. В соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации, основной ее задачей является создание условий для выполнения Президентом Российской Федерации возложенных на него задач и функций.

Правовой статус Правительства Российской Федерации определен гл. 6 Конституции РФ (ст. 110-117) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, а согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ – это высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ. В этом указе:

- под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

- под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

- под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

- под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти образуются приказом федерального органа исполнительной власти для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти.

Такая возможность создания территориальных органов федеральными органами исполнительной власти для реализации своих функций предусмотрена ч. 1 ст. 78 Конституции РФ.

В субъектах РФ системы исполнительной власти организованы по-разному. Например, в республиках в составе России принято выделять несколько типичных схем организации исполнительной власти:

1. Система исполнительной власти, возглавляемая главой республики - Президентом, который одновременно является председателем Правительства. Так организована исполнительная власть, например, в Республике Бурятия, в Республике Коми.

2. Система исполнительной власти, при которой кабинет министров (правительство) республики является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется главе государства - Президенту республики. Такая форма организации исполнительной власти закреплена конституциями Республики Башкортостан и республики Татарстан.

3. Система исполнительной власти, возглавляемая Президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом. Так организована исполнительная власть в Республике Саха (Якутия), в Чувашской Республике. Так Конституцией Республики Саха (Якутия) установлено, что Президент является высшим должностным лицом республики и главой ее исполнительной власти. Правительство же деятельностью, которого руководит Председатель Правительства, является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. По конституции Чувашской республики Президент также является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти республики. Однако орган исполнительной власти, которым является Кабинет министров - Правительство Чувашской Республики, осуществляет свою деятельность непосредственно под руководством Президента республики.

4. Система исполнительной власти, отличительной особенностью которой является конституционное наделение Президента республики, являющегося главой государства, параллельными полномочиями главы исполнительной власти. Такое сочетание двух форм правосубъектности у Президента предусмотрено Конституциями Республики Тува и Республики Северная Осетия - Алания.

5. Система организации исполнительной власти в Республике Карелия. Там главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является избираемый всем населением Председатель Правительства, который представляет на утверждение Законодательного Собрания структуру исполнительной власти республики, сам назначает и освобождает от должности практически всех министров (за исключением трех), все председателей комитетов и других руководителей республиканских органов исполнительной власти, сам формирует и определяет порядок деятельности Правительства республики.

6. Коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти. При такой системе либо Правительство республики формируется представительным органом государственной власти (например, Государственным Советом в Удмуртской республике) и осуществляет исполнительную власть, либо исполнительную власть возглавляет непосредственно коллективный орган, который и формирует Правительство республики (например, образуемый Конституционным Собранием Республики Дагестан Государственный Совет Республики). Во втором случае Правительство является исполнительным и распорядительным органом государственной власти, а Председатель Правительства входит в состав Государственного Совета Республики в качестве заместителя его Председателя.

7. Система организации исполнительной власти, при которой Президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом. Так, в соответствии со Степным Уложением (Основным законом) Республики Калмыкия Президент Республики является главой исполнительной власти, высшим должностным лицом, а в соответствии с Конституцией Кабардино-Балкарской республики Президент является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом Республики.

Органы местного самоуправления - муниципальные органы - это наделенные полномочиями органы по непосредственному, оперативному управлению муниципальной собственностью, финансами, хозяйственной, социально-культурной и иными сферами жизнедеятельности местного значения. В соответствии с ч. 4 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в действ. ред.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»83 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Закон предусматривает, что порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования.