2 Современное состояние системы права и правотворчества в Российской Федерации

2.1 Особенности и тенденции в развитии современной правотворческой политики России

Как известно, изложенные в Конституции Российской Федерации принципы формирования отечественной системы права предоставили широкое поле для правотворческой деятельности не только на федеральном, но также на региональном и муниципальном уровнях. Данное положение породило весьма многообразную и противоречивую практику правотворческого процесса в центре и на местах, что в свою очередь потребовало выстраивания научно обоснованной правотворческой политики как важного средства оптимизации правотворчества на всех уровнях публичной власти.

В настоящее время в Российской Федерации сформировано качественно новое законодательство, происходит постоянное обновление нормативного массива, создание новых и изменение существующих отраслей и институтов права, осуществляется систематизация нормативных актов.

Система права призвана быть важным и эффективным инструментом государственного руководства обществом. Своевременность, полнота и точность законодательных решений являются одним из определяющих факторов демократического реформирования России, становления правовой государственности, цивилизованного рынка и обеспечения гарантий прав и свобод граждан⁴.

В этой связи важными особенностями развития системы права в нашей стране можно считать следующие:

- восприятие передовых научных конструкций современных правовых систем;

- сохранение отдельных исторически оправдавших себя положений системы права СССР;

- поиск новых критериев формирования системы права на основе национально-культурных традиций и нравственно-ценностных установок с учетом приоритета общепризнанных принципов международного права, а также интеграционных процессов на постсоветском пространстве.

В ходе формирования российской правотворческой политики проявляются как положительные, так и отрицательные тенденции общественного развития, вызванные его коренной трансформацией. К положительным тенденциям следует отнести:

- достаточно быстрое изменение законодательства, в основном отражающего государственные интересы и общественные потребности;

- активное развитие регионального законодательства, муниципального и локального правотворчества;

- наличие значительного количества отраслевых и комплексных кодексов;

- последовательное приведение законодательства в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации.

Таким образом, позитивные тенденции в развитии современной правотворческой политики связаны, прежде всего, с обновлением нормативно-правовой базы. После принятия новой российской Конституции фактически второе рождение пережили такие отрасли права, как конституционное, административное, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданско-процессуальное, финансовое, трудовое, земельное и др.

Законодательные новеллы в целом адекватно отразили актуальные потребности социальной жизни. Соответствующие сферы отношений в обществе регламентированы ныне с достаточной полнотой и регулируются во многом эффективно. Современные темпы законодательной деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровне, продолжают оставаться высокими.

На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных актов в Российской Федерации прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция – большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований, причем разница в таких темпах с каждым годом становится все больше. По подсчетам специалистов в общем объеме нормативных актов федеральное законодательство составляет менее десяти процентов общего числа актов, что позволяет сделать вывод о возрастании объема регионального законодательства и муниципального правотворчества и об известном перераспределении нормативного регулирования в пользу мест.

Активная законодательная деятельность в Российской Федерации и ее субъектах позволила расширить и углубить регулирование общественных отношений, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать существенные пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний.

В политической сфере с помощью закона осуществлены кардинальные изменения избирательной системы, деятельности представительных органов.

Обеспечивается многопартийность и возможность существования оппозиции, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов. В настоящее время четко прослеживается стабилизация институтов власти, в процессе формирования находится механизм ответственности органов субъектов Федерации перед центральными органами государственной власти за нарушение норм федерального законодательства.

Сделаны важные шаги, направленные на реализацию конституционных норм и положений о местном самоуправлении. Тем самым на базе Конституции Российской Федерации и соответствующего федерального законодательства в основном определена модель местного самоуправления в России с учетом Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года.

С помощью закона обеспечиваются неотъемлемые права личности – свобода передвижения, слова, печати, митингов и демонстраций, право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохранение и развитие языка, быта, культурных традиций.

Усилено внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности, свободе предпринимательства, развитию инфраструктуры рынка.

Законы и иные нормативные акты, касающиеся функционирования хозяйственного механизма, составляют основную часть правотворческих решений за последние годы. Государственной Думой принято в этой области законов больше, чем в какой-либо иной области федерального законодательства.

Аналогичная картина и в региональных системах права. Нормативные правовые акты, регулирующие вопросы промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи – это почти 30 процентов всего регионального законодательства, вопросы финансов и кредита – примерно 20 процентов, что, в общем, составляет половину нормативного массива субъектов Российской Федерации.

В целом благоприятное влияние на процессы, протекающие в правовой сфере российского общества, оказывает взаимодействие национального законодательства с международным правом, усилившееся в последние десятилетия. В российскую правовую систему имплементирован ряд международно-правовых институтов, проверенных временем и мировой практикой, подтвердивших свою ценность и высокую эффективность.

Вместе с тем, изменение законодательства нередко идет по пути количественного накопления нормативного материала и копирования «лучших образцов» западной юридической традиции без должного обоснования необходимости подобных нововведений. Это и другие обстоятельства свидетельствуют об определенной слабости и неразвитости отечественной правотворческой политики.

Основными отрицательными тенденциями, подлежащими устранению в процессе ее выстраивания и реализации, являются:

- разбалансированность отдельных частей системы права, наличие значительного количества дублирующих и в ряде случаев противоречащих друг другу нормативных правовых актов;

- отсутствие четкой иерархии и законодательно урегулированного порядка принятия нормативных правовых актов;

- недостаточная эффективность механизма реализации норм международных договоров на национальном уровне, слабая теоретическая основа унификации и гармонизации национального законодательства и законодательств других государств, в том числе законодательства государств-участников Евразийского экономического сообщества, Содружества Независимых Государств, Союзного государства России и Беларуси;

- регламентация на уровне отдельных законов малозначительных вопросов, которые могли найти разрешение в нормативных правовых актах иного уровня;

- неполный учет степени правовой урегулированности соответствующих общественных отношений при принятии ряда новых нормативных правовых актов;

- декларативность, большое количество отсылочных норм и пробелов в законодательстве;

- искажение норм законов в отдельных нормативных правовых актах более низкого уровня;

- недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых нормативных правовых актов при подготовке их проектов, влекущее внесение изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия;

- внесение в ряде случаев в устаревшие акты многочисленных изменений и дополнений, не способствующих необходимой эффективности правового регулирования;

- несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники;

- отсутствие единства терминологии, нарушающее согласованность системы правовых актов;

- неоправданная поспешность подготовки проектов некоторых важнейших законодательных решений;

- нарушение приоритетов в правовом регулировании;

- недостаточные доступность и понимание всеми слоями населения оснований принятия ряда нормативных правовых актов;

- слабая организация работы по вовлечению институтов гражданского общества в процессы подготовки и обсуждения законопроектов⁵.

Часть указанных и иных негативных тенденций в развитии правотворческой политики новой России стали следствием жесткого политическое противостояния периода 90-х годов прошлого века. В поисках компромисса при проведении правовой реформы руководству страны приходилось часто принимать малоэффективные решения, не связанные с актуальными потребностями развития социума, не содействующие реальному совершенствованию правовой системы. В следствие чего на государственном уровне до сих пор не утвердился системный, взвешенный взгляд на вопросы юридической стратегии и тактики, не стали нормой при проведении правовой реформы опора на научный анализ и прогноз, учет общественного мнения и квалифицированная оценка возможных последствий принимаемых решений.

Законодательство и сегодня во многом не успевает своевременно и адекватно регулировать уже фактически сложившиеся общественные отношения и стимулировать развитие новых, необходимых социальных связей.

Так, не получили своевременного и достаточного законодательного разрешения такие социальные проблемы, как охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, здравоохранение, миграция, национальные конфликты, оборот наркотиков и оружия, терроризм, организованная преступность и др. В сфере взаимодействия российского и международного права четко не определен круг принципов и норм международного права, которые в соответствии со статьей 15 Конституции РФ являются частью правовой системы России. До сих пор не разработаны в должной мере юридические процедуры преодоления коллизий норм международных договоров и национального законодательства.

Между тем названные сферы жизни общества все более усложняются, и промедление с их правовой регламентацией приводит к тому, что значительная часть социальных процессов протекает «в тени», без должного общественного и государственного контроля, формируется система «теневого регулирования» и «теневой политики», пренебрегающая принципами легитимности и законности.

Следует отметить бессистемность и хаотичность в формировании массива нормативных правовых актов, слишком часто вносимые изменения и дополнения в недавно принятые законы. Так, большая половина принятых 1994 г. по настоящее время законов подверглась изменениям и дополнениям, что свидетельствует о спешке при подготовке нормативных решений, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов, принятии их без соответствующих экономических, финансовых, экологических обоснований, без общественного обсуждения и анализа прогнозов их эффективности. Все это снижает престиж законов, идею их общеобязательности, способствует оправданию нарушения правовых норм.

Частота внесения изменений и дополнений в нормативные акты, которая иногда явно превышает разумный уровень, являясь препятствием для планирования бизнеса хозяйствующими субъектами, свидетельствует о низком качестве правотворческой деятельности. Например, в Налоговый кодекс РФ, с момента его принятия в 1999 году, внесено столько поправок, что в результате неизменными остались в первой части Кодекса только 11 статей, а во второй – всего 10 % текста.

За годы работы Федерального Собрания РФ принято более трех тысяч федеральных законов. В то время как за 70 лет существования СССР было издано всего порядка 80 актов союзного законодательства. Государственная Дума принимает ежегодно в среднем от 300 до 350 законов. Растет число нормативных актов, издаваемых всеми правотворческими органами Федерации.

Сейчас их более 100 тысяч.

При этом интенсивность законотворческого процесса не только не снижается, а напротив, продолжает увеличиваться. Так, только за весеннюю сессию 2009 года Федеральным Собранием РФ рассмотрено более 25 законопроектов. Большая часть из них имеет антикризисную составляющую, что свидетельствует об активизации правотворческой активности в периоды социальной нестабильности.

С развитием опыта законотворческой деятельности совершенствуются механизмы, призванные обеспечить высокое качество принимаемых законов, их теоретическую проработанность и практическую применимость. Создана целая система фильтров, через которую должен пройти законопроект, чтобы стать действующим нормативным актом. Данную систему обслуживают сотни высококвалифицированных специалистов, десятки подразделений и организаций. Подготовлены официальные научно-методические рекомендации по юридической технике оформления нормативных предписаний.

В таких условиях логично было бы предположить, что качество принимаемых законов должно повышаться. Между тем оказывается, что далеко не во всех случаях содержание законодательных актов юридически безупречно.

Об этом, в частности, свидетельствуют данные ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации: до 80 % принятых законов направлены на внесение изменений и дополнений в действующее законодательство. Еще более удручающее положение складывается в регионах России.

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти приводит к образованию коллизий актов органов законодательной и исполнительной власти всех уровней. Неоправданно широкий простор продолжает занимать ведомственное правотворчество. Объективная потребность в обрамлении законов массой приказов и инструкций нередко приводит к потере законом своего первоначального содержания.

Хаотичность в формировании массива правовых актов ведет к неравномерности развития отраслей и институтов российского законодательства: некоторые из них меняются динамично, остальные – медленно. В результате, внутри некоторых отраслей права сформировались регулятивные вакуумы, в других – наблюдается чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений.

Существенной «болезнью» российской правовой системы продолжает оставаться несовершенство юридических механизмов, гарантирующих эффективную практическую реализацию провозглашенных в законодательстве положений. Нередко законодатель не обеспечивает необходимую для реализации того или иного права либо законного интереса степень достаточности, согласованности и взаимодействия правовых средств. Так, в настоящее время, отстаивая свою личную безопасность, только три человека из семи добиваются хоть какого-то положительного результата, более четверти всех решений российских судов заканчиваются актом о невозможности исполнения. Причины подобной ситуации не в последнюю очередь связаны с несовершенством законодательных конструкций.

Крайне негативно сказывается на качестве правотворческой политик низкая конструктивная активность в правовой сфере структур гражданского общества, их неспособность осуществлять контроль за развитием юридической стратегии и тактики, направлять их на решение актуальных вопросов. Во многом это связано с особенностями сложившегося в современной России массового нравственного и политико-правового сознания. Проведение антигуманных шоковых реформ, принятие несправедливых и социально нелегитимных правовых актов, нецелесообразных, ошибочных, а иногда преступных политических решений, коррумпированность государственного аппарата, баснословное обогащение узкой группы лиц на фоне массовой бедности, политика цинизма и двойных стандартов в отношении соблюдения действующих законов со стороны чиновников, ложь и черствость бюрократии, ее равнодушие к судьбе простого человека – эти и другие факторы привели к девальвации в сознании большинства россиян базовых нравственных правовых ценностей, к обострению у них чувства незащищенности и ненужности, недоверия к политике официальной власти, нежелания сотрудничать с ней.

С учетом изложенного, федеральное законодательство зачастую не успевает за быстро меняющимися реалиями общественной жизни, а возникающие в этой связи пробелы в законодательстве порождают много неурегулированных вопросов. Наличие подобных пробелов в федеральном законодательстве и недостаточная оперативность принятия таких актов подталкивает регионы к практике неоправданного «опережающего правотворчества».

В таких условиях роль федерального законодателя заключается в том, чтобы до минимума сократить имеющиеся пробелы.

Отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нормативных правовых актов.

До сих пор не принят закон о нормативных правовых актах в Российской Федерации, хотя, его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.

Негативной чертой современной российской правотворческой политики является также принятие во многих случаях нормативных решений в пользу групповых, корпоративных интересов. Подобная тенденция особенно опасна в сфере законодательной деятельности, поскольку закон по своей природе должен быть выразителем общей воли и общезначимого интереса, а не интересов отдельных социальных слоев и групп.

Таким образом, вполне объяснимо, почему качественное состояние российского правотворчества в последние годы выступает предметомт постоянной критики. Причем, его критическая оценка распространена не только среди научной общественности, но и у широких слоев населения.

Все это говорит о пока еще низком качестве нормативно-правовых актов, принимаемых в нашей стране, о большом количестве правотворческих ошибок и иных просчетов в правовом регулировании. Многие системные правотворческие ошибки связаны с недостаточным использованием или отсутствием в арсенале субъектов правотворчества инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики.

Такое состояние дел диктует необходимость изучения особенностей, выявления сущности и разработки основных направлений правотворческой политики как важного способа оптимизации правотворчества в Российской Федерации⁶.