1 James Bryce, The American Commonwealth, Vol. I (New York: Macmillan, 1916), p. 318.

2 Tarble's Case, 13 Wall. 397 (1871).

242

3 Например, William Anderson, The Nation. and the Stales, Rivals or Partners? (Minneapolis: University of Minnesota Press, 1955); серия монографий, Intergovernmental Relations in the United States as Observed in Minnesota, edited by William Anderson and Edward W. Weidner and published by the University of Minnesota Press, Henry M. Hart, Jr., and Herbert Wechsler, The Federal Courts and the Federal System (Brooklyn: Foundation Press, 1953). Одна из важных ранних работ ограничивается описанием того "как взаимодействовали федеральное и местные правительства и насколько эффективна было их совместная деятельность" Jane Perry Clark, The Rise of a New Federalism (New York: Columbia University Press, 1938).

243

26

Организации будущего

Уоррен Беннис

В последнее время я неоднократно предсказывал, что в следующие 25-50 лет наступит упадок бюрократии в том виде, в каком мы знаем ее сегодня. На смену ей придет новая социальная система, лучше приспособленная к потребностям индустриализации 20 века. (1) Мое предсказание базировалось, во-первых, на принципе эволюции, гласящем, что каждая эпоха создаёт организационную форму, соответствующую духу времени, и, во-вторых, на том, что превалирующая ныне форма пирамидальной иерархической организации, известная социологам как «бюрократия», а большинству бизнесменов как «чертова бюрократия», уже утратила всякую связь с действительностью. Сегодня моё предсказание постепенно становится реальностью, причём быстрее, чем я предполагал.

Для дальнейшего повествования необходимо разъяснить, что под «бюрократией» я подразумеваю типичную организационную структуру, координирующую деловые отношения большинства известных на сегодня организаций: промышленных предприятий, государственных, образовательных, научно-исследовательских, военных, культовых учреждений, добровольческих обществ и т.д. Под бюрократией я также понимаю некое весьма ценное социальное изобретение, созданное для управления фирмами и доведённое почти до совершенства во времена промышленной революции. К слову сказать, Макс Вебер, немецкий социолог, разработавший теорию бюрократии на рубеже веков, описывал бюрократию как социальную машину, как механизм.

«Механистическая модель» бюрократии была выработана как ответ на попытки порабощения подчиненных, протекционизм, жестокость и вздорные субъективные суждения, т.е. всё то, чем грешило руководство на заре промышленной революции. Бюрократия выросла из необходимости в большей предсказуемости, порядке, чёткости – это был тип организации, идеально приспособленный к ценностям и нуждам Викторианской эпохи. Но точно так же, как когда-то возникла бюрократия, чтобы удовлетворять потребностям кардинально новой эпохи, новые организационные формы возникают на наших глазах сегодня.

Итак, я сначала хотел бы показать, почему условия современного индустриализированного мира приведут к фактическому упадку бюрократии и потребуют создания новых организационных форм. После этого я предложу вниманию читателя набросок модели организации будущего. И, наконец, поставлю новые задачи, требующие решения при подготовке менеджеров в современных условиях.

Почему уязвима бюрократия?

Существует как минимум четыре серьёзных угрозы бюрократии. Первая связана с людьми, в основном с их психологией, и к ней я вернусь немного позже. Три другие касаются изменений во внешнем окружении организации. К ним относятся 1) быстрота и непредсказуемость изменений; 2) увеличение организации в размерах, когда прежних функций не хватает для обеспечения роста прибылей; 3) сложность современных технологий, требующих интеграции специалистов различных профилей.(2)

Итак, посмотрим, насколько всё перечисленное важно сегодня.

Быстрота и непредсказуемость изменений

Здесь я мог бы просто сослаться на огромный объём новых знаний и демографический взрыв. Однако для наглядности приведу некоторые статистические данные:

Производительность, измеренная в человеко-часах, сейчас удваивается почти каждые двадцать лет, в отличие от сорокалетнего цикла, имевшего место до второй мировой войны.

Расходы федерального правительства на научные исследования в 1965 году составили 16 миллиардов долларов; к 1980 году эта цифра достигнет 35 млрд.

244

Временной разрыв между научным открытием и разработкой его коммерческого применения равнялся 30 годам до первой мировой войны, 16 годам между двумя войнами и 9 годам после второй мировой войны.

В 1940 году только 30 городов мира имели население более 1 миллиона человек, сегодня таких городов 80. В 1930 году плотность населения земли была 40 человек на квадратную милю; сегодня – 63 человека на квадратную милю; по прогнозам, к 2000 году эта цифра будет - 142 человека на квадратную милю.

Увеличение в размерах

Организации сегодня не просто увеличиваются в размерах, они усложняются и становятся международными. Такие фирмы, как Standard Oil of New Jersey (имеющая 57 зарубежных филиалов), Socony Mobil, National Cash Register, Singer, Borroughs и Colgate-Palmolive получают более половины своих прибылей от продаж за границей. Далее можно привести длинный список компаний имеющих процент от продаж за рубежом, в пределах от от 30 до 50 от общего оборота (Eastman Kodak, Pfizer, Caterpillar Tractor, International Harvester, Corn Products, Minnesota Mining and Manufacturing и т.д.). Объём продаж компании General Motors не просто в девять раз больше, чем у компании «Фольксваген», - в денежном выражении он больше валового национального продукта Голландии равно как и ВНП ещё ста стран мира. Нам довелось увидеть закат Британской империи, но закат таких империй, как General Motors, ITT, Royal Dutch/Shell и Unilever мы увидим ещё не скоро.

Необходимость в специалистах узкого профиля

При рассмотрении этого вопроса большое количество примеров может быть позаимствовано из материалов по исследованию рынка труда. За последние 10 лет США стали первой страной, в которой занятость в сфере услуг превысила занятость в сфере производства. Примеры реализации этой тенденции приведены ниже:

В области образования прирост числа занятых в период с 1950 по 1960 годы был больше, чем общее количество людей, работающих в стальной, медной и алюминиевой промышленностях.

В сфере здравоохранения подобный прирост в тот же период был больше, чем общее количество занятых в автомобильной промышленности, взятое отдельно в любой год этого десятилетия.

В финансовых фирмах прирост рабочей силы за это десятилетие был больше, чем общее число занятых в угольной промышленности в 1960 году.

Быстрые изменения, ускоренный рост, увеличение числа специалистов – при наличии этих трех организационных факторов, вполне вероятно ожидать упадка бюрократии.

Изменения в поведении менеджеров

Вернёмся теперь к первому фактору, упомянутому выше, который представляется равным всем остальным, хотя важность его трудно переоценить, несмотря на сложности в определении его величины и природы, а также факторов, обусловивших его появление, вследствие затрудненности его числового измерения. Я выделил его, так как мои собственные наблюдения, свидетельствуют о том, что за последнее десятилетие произошли коренные перемены в философии, лежащей в основе поведения менеджеров. Более всего эти перемены выразились в следующем:

Появление новой концепции человека, основанной на расширенном знании его сложных и меняющихся потребностей, заменяющей прежнюю упрощённую модель «стимул-реакция».

Появление новой концепции власти, основанной на сотрудничестве и разуме, заменяющей старую модель власти, базирующуюся на принуждении и угрозе.

Появление новой концепции организационных ценностей, основанной на гуманистических демократических идеалах, заменяющей безличную механистическую систему ценностей бюрократии.

Эти новые взгляды на человека, власть и организационные ценности получили широкую поддержку в рядах управленцев. Они инициировали глобальное переосмысление существующего положения дел, став базой для выработки политики многих крупных

245

организаций. Вполне понятно, что эта философия не совместима с бюрократической системой управления.

Основные причины данных изменений в философии менеджмента могут быть найдены не на пыльных книжных полках, а в самих менеджерах. Многие учёные-бихейвиористы, например МакГрегор и Лайкерт, проясняли, разъясняли, и даже убеждали всех в том, что сами менеджеры только ещё наполовину понимали. Я думаю, что успех книги МакГрегора «Human Side of Enterprise» был основан на его сопереживании огромному количеству менеджеров, искавших альтернативу механистической концепции власти. Эта книга выдвинула яркую идею (тогда ещё утопичную) подлинных человеческих отношений, которые не могли быть осуществлены большинством тогдашних организаций. Я вообще полагаю, что желание общения в коллективе слабо связано с мотивом выгоды как таковым, хотя многие «рационализаторы» подобную связь и пытались выявить.(5) Реальным импульсом для изменений стала не только острая необходимость в гуманизации организаций, но и использование организационной структуры в качестве инструмента самореализации и повышения самооценки работников.(6)

Центральные проблемы организаций

В результате указанных выше изменений, способных влиять на организации будущего, появляются новые проблемы и задачи. Все они могут быть разделены на пять групп.

1. Об интеграции мы говорим, когда дело касается системы стимулов, вознаграждений и мотивации индивида, а также того, как организация приспосабливается к потребностям работников. Другими словами, именно равновесие между личными потребностями работника и требованиями организации создаёт наибольшие преимущества для обеих сторон. Проблема интеграции вырастает в «обществе согласия», в котором персональным предпочтениям человека отводится огромная роль, в котором человека ценят, в котором забота о благополучии и благосостоянии не сводится к каким-то медицинско-гигиеническим показателям, но рассматривается с точки зрения человека как целостной личности.

2. Проблема социального влияния, это, по существу, проблема власти и её распределения. Это сложная проблема с огромным количеством противоречий, возникающих от части по этическим мотивам, а также от оттого, что изучение лидерства и распределения власти может осуществляться многими разными способами. Последние почти всегда следствие чьих-нибудь убеждений (например, приверженности демократии).

Проблема власти должна быть серьёзнейшим образом пересмотрена. Произошли значительные изменения, и теперь единолично управляющий человек, или «Большой босс» это не обязательно явление просто плохое, скорее, непрактичное. Я имею в виду перемены в роли менеджмента высшего звена. Более 12 лет назад Питер Дракер перечислил 41 основную обязанность генерального директора и заключил, что «90 % трудностей, возникающих в связи с деятельностью директоров, являются результатом устойчивости стереотипа о необходимости единоначалия.».(7) Напротив, увеличение разнообразия товаров, взрыв в развитии новых технологий, огромные масштабы международных операций – всё это делает осуществление управления крупной организацией одним человеком практически невозможным.

3. Проблема сотрудничества вырастает из наличия конфликтов и стереотипов, а также центробежных сил, разделяющих нации и сообщества. Также негативными являются нынешние тайные, не всегда результативные, но всегда наносящие ущерб, механизмы урегулирования конфликтов: уклончивость, давление, уничтожение слабой стороны сильной, компромиссы, тайные соглашения и коалиции. Когда организации усложняются, они разделяются на фрагменты, сохраняющие традиции и символические неофициальные кодексы, часто служащие для исключения «чужих» (например, жаргон), а также для усиления различий между группами с целью достижения внутренней (но всегда хрупкой) гармонии. Некоторые крупные организации вообще можно анализировать только с помощью рассмотрения их внутренних структур – все они разобщены настолько, что даже малейшее проникновение в сферу чужих интересов осуществляется тайно и с большой опаской. Межгрупповой конфликт так просто спровоцировать, что неудивительно, что он известен ещё с древних времён, когда человек боролся за территории, имея только несовершенные

246

законы и зачатки сознания. Роберт Р. Блейк в своих экспериментах показал, насколько просто разжечь и насколько сложно погасить конфликт. (8) Составьте две группы из людей, никогда прежде не видевших друг друга, и дайте им одинаковое задание, результаты выполнения которого будут оцениваться независимым жюри. Менее чем через час каждая группа станет сплочённым коллективом со всеми симптомами внутренней группы. Всё создаваемое ими самими сразу будет приобретать статус «хорошего», а всё сделанное другой группой будет называться в лучшем случае «посредственным». «Другой» становится «врагом»: «Мы – хорошие, они – плохие; мы – правы, они – нет.» (9)

Джаап Рэбби во время проведения в Утрехтском университете экспериментов, касавшихся истории внутригруппового конфликта, был немало удивлён тем, с какой быстротой и лёгкостью возникают конфликты и рождаются стереотипы. (10) В ходе эксперимента в одну комнату Рэбби поместил две группы испытуемых. Первой группе он раздал зелёные таблички с именами и зелёные ручки, после чего стал обращаться к её членам как к «зелёной группе». Другая группа получила соответственно красные ручки и таблички, а также имя «красной». Эти группы не соревновались между собой, они даже не общались. Просто члены этих двух групп находились в одном помещении, пока молча заполняли выданные им анкеты. Как показала практика, десяти минут было достаточно для появления страха и защитной реакции.

В своей последней работе, посвящённой поведению животных, Эриксон вводит понятие «псевдовидов». (11) Эти псевдовиды ведут себя как отдельный древний избранный вид. Эриксон пишет:

Человек эволюционировал (неважно с помощью какого типа эволюции и по каким причинам) в псевдовиды, как то: племена, классы и т.д. Каждый человек вырабатывает не только индивидуальное чувство идентичности определённой группе, но и уверенность в необходимости защищать свою группу от других псевдовидов, которые считаются враждебными. Парадоксально, но факт – новорождённый человек это (в терминах Эрнеста Мэйра) всеприемлющее существо, которое могло бы в процессе жизни приспособиться к неограниченному количеству псевдовидов, однако выбирать приходится только один, причём ещё в раннем возрасте.

Что касается современных организаций, то они изобилуют псевдовидами – ими являются группы специалистов, сплочённые иллюзией уникальности своей группы, относящиеся к другим подобным образованиям с подозрением и недоверием. Предстоит большая работа по воспитанию универсальных дипломатов, а также нахождению эффективных путей минимизации и погашения псевдоконфликтов. Тем не менее, всё это вовсе не означает, что конфликт всегда связан с функциональными нарушениями и носит отрицательный характер. Напротив, некоторые типы конфликтов могут вести к продуктивным результатам.

4. Проблема адаптации объясняется нестабильностью внешнего окружения организации. Пирамидальная структура бюрократии с концентрацией власти наверху казалась идеальной для «управления железной дорогой». И, вне всякого сомнения, для выполнения рутинных задач XIX и начала XX века бюрократия была лучшим выходом. Как бы то ни было, сегодня реальность спокойную и предсказуемую сменила реальность динамичная и непредсказуемая, в которой уже почти все, а не только экономическая, стороны жизни общества важны для организаций.

5. Последней является проблема обновления. Альфред Норт Уайтхед пишет:

Основное искусство свободного общества заключается в создании символических неофициальных кодексов, а также в безбоязненном их пересмотре… Те общества, которые не могут совместить почтение к своим символам с возможностью их пересмотра, должны полностью распадаться.

Понятия роста и распада являются, однако, не главными факторами в современном обществе. Организации, впрочем как и общества, должны, прежде всего, думать о таких показателях, как «непотопляемость», гибкость и бесстрашное отношение к переменам.

Я ввожу термин «обновление» для описания всех механизмов, которые сосуществуют с процессами этого цикла. Элементами обновления являются:

247

Способность получать знание из опыта с последующей его систематизацией и доработкой.

Способность «научиться учиться», то есть разработать методологическую базу для улучшения процесса обучения.

Способность выработать и применить механизмы обратной связи, иметь «ориентацию на процесс», другими словами, заниматься самоанализом.

Способность управлять собственной судьбой.

Все эти качества имеют много общего с тем, что Джон Гарднер называет «самообновлением». Для организации это означает сознательное внимание к собственной эволюции. Без спланированной методологии и ясности в направлении будущих действий предприятие просто не сможет реализовать свой потенциал.

Интеграция, распределение власти, сотрудничество, адаптация и обновление – это основные проблемы человечества в ближайшие 25 лет. Именно умение справляться с данными проблемами, управлять ими будет определять жизнеспособность и успех предприятий.

Организации будущего (12)

На фоне всего вышеперечисленного я хотел бы обратить внимание на некоторые факторы, которые будут доминировать в жизни организаций в ближайшие 2-3 десятилетия:

Внешняя среда

Быстрые темпы технологических изменений и диверсификация приведут к взаимопроникновению государственных и частных структур. Партнёрство государства и бизнеса станет обыденным, экономика станет по-настоящему смешанной. Из-за больших объемов и высокой стоимости проектов количество организаций, борющихся за одних и тех же продавцов и покупателей, уменьшится.

Сами организации станут взаимозависимыми. Основными четырьмя чертами внешней среды будут:

*Доминирование взаимозависимости, а не конкуренции,

*Приход нестабильности и непредсказуемости на смену стабильности,

*Приход крупных предприятий на смену мелким,

*Предпочтение сложным и многонациональным предприятиям.

Характеристики населения

Всё более характерной чертой нашего общества будет становиться образование. В течение 15 лет число жителей крупных городов, посещавших колледж, будет равно двум третям общего количества жителей. Образование взрослых развивается даже быстрее, возможно, из-за высокой скорости «устаревания» профессий. Отчёт Киллиан показал, что среднему инженеру дополнительное образование было необходимо только через 10 лет после получения диплома. В будущем почти обычным делом для опытного физика, инженера или директора станет «возвращение в школу» с целью повышения квалификации каждые 2 или 3 года. Около 50 университетов и порядка дюжины корпораций предлагают дополнительные курсы менеджмента для людей, добившихся средних и высоких успехов в бизнесе. До второй мировой войны таких программ существовало всего две, и обе они испытывали трудности с набором обучающихся.

Подобное образование необходимо. Как отметил секретарь департамента по труду Виртц, компьютеры могут делать большую часть того, что могут делать выпускники высших школ, причём делать дешевле и эффективнее. 50 лет назад образование считалось чем-то далеким от понятия «работа», а наличие в платежных ведомостях фамилий интеллектуалов рассматривалось лишь как дополнительные накладные расходы. Сегодня же жизнеспособность фирмы напрямую зависит от эффективного использования интеллектуального потенциала.

Ещё одной характеристикой, которая может помочь нам понять организации будущего, является возрастающая дестабилизация рабочих мест. Простота перемещения вместе с новыми потребностями внешней среды радикально изменили представления о формах работы. Уже 20% всего населения меняет почтовый адрес, по меньшей мере, раз в год.

Формы работы

248

Возросший уровень образования и возможность менять рабочее место по мере необходимости, изменят и наши представления о работе как таковой. Люди будут более сознательно относиться к своему профессиональному росту и, возможно, требовать от себя самих большей самостоятельности и самоотдачи.

Люди также станут отталкиваться в своих действиях больше от реальных изменений в нормах и ценностях окружающего мира, чем руководствоваться традиционными представлениями. (13) Мы будем больше полагаться на отношения с окружающими, чем на родственные отношения..

Цели и задачи

Задачи организации будут более сложными технически и менее запрограммированными. Они будут основаны на использовании интеллекта более, чем мышечной силы. Отдельному человеку они будут тяжелы даже для понимания (не говоря уже о выполнении). Естественно, всё это потребует сотрудничества разных специалистов в работе над проектами или даже групповой формы организации этой работы.

Произойдёт и усложнение целей организации. Мир бизнеса уже гораздо больше будет зависеть от своих адаптивных, инновационных и творческих возможностей. В добавление к этому потребуется сформулировать «сверх цели» то есть «супер-цели» те, которые лежат в основе самой системы целей. Например, одной сверх целью может быть определение новых и появляющихся целей; другой - может являться создание системы определения приоритетов среди целей.

Наконец, много конфликтов и противоречий можно ожидать из-за различия стандартов определения организационной эффективности. Одной из причин этого является большая ориентированность специалистов на собственные цели, чем на цели конкретного работодателя. Ярким примером могут служить профессора университетов. Внутри университета возможен конфликт между преподавательской и исследовательской деятельностью, к тому же очень часто основная часть доходов профессоров может происходить из внешних источников (например, научных открытий и консультативной деятельности). Поэтому часто профессора оказываются не очень хорошими членами организации, ведь «распределение» их лояльности может произойти не в пользу «общего блага».

Организация

Социальная структура организаций будущего будет иметь ряд уникальных характеристик. Ключевым словом будет слово «временный» – будут существовать адаптивные, быстро меняющиеся временные системы. Это будут в основном «проектные группы», ориентированные на выполнение конкретной задачи и состоящие из относительно малознакомых людей с необходимыми навыками. Построены эти группы будут по органическому, а не механистическому принципу, то есть развиваться они будут в ответ на изменение ситуации, а не в соответствии каким-то установленным графиком. Руководитель в этом случае становится координатором, своеобразным «связующим звеном» между проектными группами. Он должен иметь навыки обработки разнородной информации и служить посредником между группами. Люди в организации будут оцениваться не иерархически, соответственно рангу и статусу, а функционально, в соответствии с их навыками и профессиональной подготовленностью. Организационные структуры будут состоять из проектных, а не функциональных групп. Такая тенденция наблюдается уже сейчас в аэрокосмической и строительной областях, впрочем, как и во многих консалтинговых фирмах.

Гибкая, ориентированная на решение проблем временная система, органично сочетающая работу разных специалистов, объединяемая координатором в живой, изменчивый организм, – именно такая организационная форма постепенно заменит известную нам бюрократию. Эту новую структуру я назову «органически адаптивной».

Мотивация

Органически адаптивная структура должна повышать мотивацию, а следовательно и эффективность труда, так как она усиливает чувство удовлетворения от выполнения задачи.

249

Стремление образованного работника к самовыражению через творчество и гибкая организационная структура гармонически сочетаются друг с другом.

В то же время будет наблюдаться ослабление связей внутри рабочих групп, так как по своему характеру эти группы, как я уже заметил, будут временными. Я предполагаю, что в органически адаптивных структурах люди научатся налаживать недолговременные, но интенсивные взаимоотношения и постепенно смирятся с потерей более основательных взаимоотношений на работе Из-за неопределённости ролей, часть времени, кстати, будет потрачена ещё и на подбор и последующие изменения в составе команды.

По существу американский опыт пограничных фортов уже подготовил почву для возникновения временных систем, так что на мой взгляд, они не станут каким-то значительным новшеством. Контактирующим короткое время людям не будут нужны глубокие, длительные взаимоотношения.. Я видел многих людей, которые могли работать недалеко друг от друга, а иногда и в соседних офисах, и никогда не общаться при встрече. Они просто смотрели друг на друга теми отсутствующими взглядами, которые можно наблюдать в автобусах или метро, да они и были лишь пассажирами, ждущими своей остановки.

Европейцев, как правило, данный аспект американской жизни угнетает. Один немецкий эмигрант рассказывал мне о своём разочаровании в «дружелюбных американцах». На своей первой вечеринке в Штатах он встретил человека, с которым у них завязалась очень тёплая, душевная беседа. В конце концов, пришлось расходиться по домам. Однако, как старые приятели, они не расстались, а беседуя, гуляли по холодным ночным улицам, несмотря на то, что были легко одеты. В конце концов, когда оба продрогли, американец поймал такси и уехал прочь, лишь махнув рукой. Европеец был ошарашен. Ведь он даже не знал имени своего «друга» и никогда о нём больше не слышал. «Вот она – ваша американская дружба», - сказал он мне.

Это и есть американская дружба: напористая, спонтанная, всеохватывающая, непредсказуемая и неконтролируемая. Она мимолётна, непостоянна и имеет всего два режима: либо «да», либо «нет».

Женщина из Швейцарии в книге Макса Фриша «I’m Not Stiller» суммирует сказанное следующим образом: «Вероятно, все эти откровенные, лёгкие на подъём люди ничего другого от человеческих отношений и не ожидают. Отношениям просто некуда расти». (14)

Проблемы, стоящие перед современными организациями

Проблема	Решение, предлагаемое бюрократией	Новое положение дел в 20 веке
Интеграция. Проблема приведения потребностей индивидов в соответствие с задачами организации	Отсутствие решения вследствие отсутствия проблемы. Взгляды на людей максимально упрощены, они считаются пассивными инструментами производства. Конфликт между личностью и её ролью не принимается во внимание.	Появление наук о человеке и понимание сложности человека. Возрастание стремления к участию. Гуманизм и демократия – основные черты.
Социальное влияние. Проблема распределения власти и источников власти и влияния	Полное полагание на легально-рациональную власть, совмещённое со скрытым принуждением. В любом случае имеет место нечёткая, неясная, меняющаяся система компетенций, принуждений и	Разделение владения, собственности и собственно управления. Становление профсоюзов и развитие образования. Появление негативных, не предсказывавшихся ранее последствий авторитарного управления.

250

инструкций.
Сотрудничество. Проблема выработки механизмов контроля за конфликтами	Для решения вертикальных конфликтов существует «правило иерархии», а для решения горизонтальных – «правило координации». «Лояльность».	Специализация, профессионализация и возросшая потребность в независимости. Управление фирмой стало слишком сложным для одного человека.
Адаптация. Проблема приспособления к изменяющимся условиям внешней среды	Внешняя среда стабильна, проста и предсказуема, задания рутинны. Приспособление к изменениям происходит случайно и бессистемно, вследствие чего происходит много непредвиденного.	Внешняя среда фирмы стала белее неустойчивой, менее предсказуемой. Наблюдается беспрецедентная быстрота технологических изменений.
Обновление. Проблемы роста и распада	В основе всего лежит представление о том, что будущее, скорее всего, будет очень похоже на настоящее.	Быстрые изменения в области технологий, заданий, рабочей силы, сырья, норм и ценностей общества, целей предприятий. Общество постоянно следит за процессом пересмотра ценностей.

Требования к обучению в организациях будущего

Каким образом следует осуществлять планирование для рассматриваемого мною развития организации? И каким образом ответственные за обучение и развитие сотрудники влияют на эти процессы и направляют их? Ясно одно: для менеджера по обучению и развитию предусмотрена совершенно новая роль. Давайте рассмотрим некоторые из новых требований.

Подготовка к переменам.

Отличительной чертой нашего поколения является пристрастие к изменениям, как на уровне идей, так и на практике. Могут ли менеджеры по обучению и развитию разработать обучающую программу, которая:

Помогает начать процесс адаптации, оставаясь при этом самим собой?

Повышает нашу терпимость к неопределенности, без риска потери способности мыслить?

Повышает нашу способность к кооперации, без риска потери индивидуальности?

Развивает желание участвовать в процессе социальной эволюции, не препятствуя пониманию объективно существующих явлений?

Иначе говоря, я считаю, что наша подготовка должна осуществляться в направлении совершенствования способности творить и мыслить, а не механически исполнять определенное задание. Подготовка к переменам означает обучение умению воспринимать новое.

Системное консультирование.

У меня создалось впечатление, что отделы по менеджменту (и по персоналу) не смогли вписаться в реальность социальных систем. В этом стыдно признаваться, учитывая то, что исследованию данного вопроса было посвящено огромное количество времени. Было доказано, что на продуктивность влияют групповые нормы, что результаты обучения оказываются незначительными и не имеющими прикладного значения, если цели обучения не сопоставлены с целями социальной системы, что групповая сплоченность - это сильный мотивирующий фактор, что внутренний конфликт в группе - это существенная проблема,

251

стоящая перед сегодняшней организацией, что сотрудники сформировали многие стереотипы поведения еще в предыдущих рабочих группах, что идентификация с рабочей группой является единственным гарантированным условием продуктивности и т. д. Несмотря на все это, данные факты так часто игнорируются, что я прихожу к выводу о существовании определенных причин (почти на уровне бессознательных рефлексов), обусловливающих попытки искать причины всех проблем в поведении людей, а не в недостатках социальных систем.

Если не ограничивать проявление этого рефлекса, то последствия могут быть весьма серьезными. В тех новых организациях, где роли будут неопределенными и постоянно меняющимися, где изменения в одной подсистеме будут оказывать влияние на другие, где различная международная деятельность должна быть скоординирована и интегрирована, где сотрудники одновременно исполняют различные роли и принадлежат к нескольким группам (и где возможен ролевой конфликт), применение системной теории необходимо. Точно так же, как невозможно осуществлять реальное влияние на "трудного ребенка" без принятия во внимание всей его семьи, невозможно повлиять на поведение отдельного индивида, не работая с подсистемой, в которую он включен. Это означает, что будущие менеджеры по развитию и обучению должны выполнять функции системных советников.

Изменение мотивации.

Та степень, в которой менеджеры с высоким уровнем профессионализма готовы придти в организацию, выше всех остальных категорий найма. Хотя до конца не ясно, что именно движет ими, необходимо отметить два важных фактора.

Первый - это сильное желание работать профессионально, быть уважаемым коллегами-профессионалами. Лояльность организации может повыситься, если она способствует профессиональному росту. Таким образом, удачным рабочим местом будет считаться научно-исследовательский институт, с большим количеством опытных специалистов, где сотрудник работает не столько ради нужд организации, сколько на благо своей профессии.

Другой фактор связан с поиском возможностей самореализации, личного роста, не обязательно связанного с выполнением конкретной работы. С моей точки зрения, это положение ставит под вопрос четыре века устаревшей протестантской этики. И я не уверен в том, каким образом эти нужды могут быть учтены организацией (и могут ли они вообще быть учтены ею). Мы, однако, должны надеяться на появление новых социальных изобретений, которые удовлетворят этим новым потребностям. Обучению следует принять на себя большую степень ответственности за отношение к продолжению образования, которое должно восприниматься не как общая перестройка или исправление неполадок, а как естественный и неизбежный этап работы. Та мысль, что учиться можно до определенного возрастного предела, за которым уже мир взрослых людей, устарела. Словосочетание "бросить школу" надо переосмыслить, подразумевая под ним тех, кто не вернулся в школу.

Несмотря на то, что проблема профессионального и личного роста решена, очевидно, что многие старые источники мотивации, основанные на более низких уровнях иерархии потребностей, должны быть пересмотрены.

Социальное воспитание для взрослых.

Помимо продолжения образования, мы сталкиваемся с проблемой необходимости продолжения социального воспитания, то есть, с институциональным влиянием, которое обеспечивается обществом для воспитания примерных граждан. Другими словами, это означает обучение в области морали, ценностей, этики и мнений. Обычно мы передаем эти функции семье, церкви и школе. Мы ошибочно предполагаем, что социальное воспитание прекращается, когда индивидуум достигает определенного возраста. Точнее говоря, мы так боимся социального воспитания для взрослых, как будто оно снова заставит нас переболеть всеми болезнями детства, такими как коклюш.

Или, если быть более точным, мы избегаем не самого социального воспитания, а внимательного и постоянного контроля. На самом деле, наши организации - это мощные инструменты контроля. Они формируют этику, создают ценности, устанавливают нормы, определяют, что есть хорошо, а что плохо, влияют на развитие черт, необходимых для успеха и вообще для достижения всего остального. Люди, достигающие успеха, обычно

252

общительны, и наоборот: "Да, Джонс был замечательным работником, но он никак не мог вписаться в коллектив." Хотя это редко признается, большинство университетов находятся там, где их нормы и ценности принимаются с наибольшей охотой.

В организациях будущего принятие на себя ответственности за процесс социального воспитания станет необходимостью. И подобрать работника, имеющего нужный набор морально-этических ценностей, будет не сложнее, чем найти работника с соответствующей технической подготовкой. Конечно, сознательно управлять этим процессом не простое дело, так как с этим связано огромное количество проблем, включая этические: например, имеем ли мы право формировать морально-этические ценности? В действительности нам ничего другого не остается. Разве можем мы этого избежать? Вопросы о том, как руководители управляют подчиненными и обучают их, как обращаются с людьми, кого вознаграждают и как, не всегда получают должное внимание. Важно избирательно относится к способам руководства, определяя для себя степень применения силы, пределы свободы, которую можно предоставить подчиненным, способы воспитания системы ценностей. Что не допустимо – так это отказаться признать, что мы считаем некоторые ценности более привлекательными по сравнению с другими, и желаем ответственно подходить к сознательному и открытому аргументированию в их пользу.

Создание проблемно-ориентированных групп

Одной из наиболее трудных и важных задач в подготовке и обучении менеджера будет обеспечение условий для эффективного взаимодействия специалистов разного профиля, т.е. создания специальных проблемно-ориентированных групп. Синергизм ( явление в деловой практике, когда общий результат превосходит сумму отдельных составляющих) возникает при условиях, когда все работники работают лучше и результативнее вследствие сложившихся отношений сотрудничетва и взаимопомощи. Они работают так сказать “с полной отдачей”. Поэтому задача состоит в том, чтобы создавать именно такие “синергетические” группы.

Конечно, эта задача не из легких. Самое простое решение состоит в том, чтобы воспользоваться стратегией “нулевого синергизма”. Это означает, что организация нанимает на работу самых лучших специалистов из всех возможных и дает им задание “копать свою грядку” в общем огороде.В любом университете можно найти примеры такой стратегии.

(До тех пор пока университеты не отнесутся со всей серьезностью к стратегии нулевого синергизма, практикуемой в них, мало надежды на то, что им удастся благополучно разрешить свои самые сложные проблемы. Волнения в Беркли, например, показали по крайней мере четыре самостоятельных и изолированных от других общественные группы (студенты, администрация факультетов, администрация университета, попечители), не способных сотрудничать из за отсутствия взаимного доверия, желания совместно решать проблемы (не говоря уж об отсутствии соответствующих традиций). Еще более усугубляет проблему и без того достаточно сложную, то, что научные работники по своей природе (или следуя традициям) являются “одиночками”, противопоставляющими себя большинству. Все они стремятся к тому, чтобы сделать независимость общим достоянием в своей среде. “Академический нарциссизм” может быть оправдан в условиях чтения лекции, но его отрицательный эффект для развития общественных отношений очевиден.

Еще одна стратегия имеет тот же эффект, но проявляется по-другому. Это так называемый псевдо-демокравтический стиль отношений, при котором царят фальшивая гармония и стремление избежать конфликта любой ценой.

В дополнение к тому, что для достижения синергизма нам не хватает знаний и опыта (мешают так же национально-культурные предубеждения), требуется время для того, чтобы группа превратилась в слаженный коллектив – команду. Ее можно сравнить с любым другим живым организмом, И, также как мы не ждем, что новорожденный сразу заговорит, мы не можем расчитывать, что вновь созданная команда сразу же начнет работать эффективно. В команде должно быть взаимное доверие и преданность общим целям, а эти ингредиенты требуют времени для своего созревания.

Не смотря на то, что создание “синергитических” команд требует больших затрат времени и стоит не мало, не будет разногласий в понимании того, насколько они важны.

253

Проблемы, которые стоят перед нами слишком сложны и многоплановы, чтобы один человек мог справиться с ними, или одна наука их разрешить. Эти проблемы требуют объединенных усилий самых разных специалистов и теорий. Справиться с ними могут только по настоящему эффективные проблемно-ориентированные команды профессионалов.

Цели и обязательства, выходящие за рамки организации.

Часто цитируют слова президента компании Эй Би Си (выдуманное название промышленной компании), который однажды сказал:

« Проблема Эй Би Си в том, что никто кроме меня не задумывается над стратегическими целями всей компании в целом. Они все видят проблемы через призму интересов своего отдела. Нам нужны люди, которые будут «ходить в шляпе», на которой написано «Эй Би Си», а не «производственный отдел» или «торговый отдел» и т.п.»

Услышав эти типичные для президента любой компании замечания, небольшая группа сотрудников этой компаний, каждый их которых считал себя способным «ходить в шляпе Эй Би Си», составила команду, которую назвали «Шляпы Эй Би Си». Члены команды были представителями разных отделов и разных уровней подчинения, что превращало команду в некий микрокосм организации в целом. Команда «Шляпы Эй Би Си» существовала в течение нескольких лет и сыграла ключевую роль в определении стратегических направлений деятельности компании.

Представляется, что обучение и подготовка менеджеров может оказывать влияние на развитие самих организаций, если они будут способствовать созданию подобных команд. Что тревожит меня в связи с рассуждением об организациях будущего, профессионалах узкого профиля, интернационального по составу исполнительного персонала – это то, что их профессиональное и узко-специальное мировоззрение является носителем лишь относительно правильных представлений и может отрицательно воздействовать на общий результат. Этот тип организаций подвержен усугублению проблемы псевдо-видов и чреват местническим подходом к решению проблем.

Обучение и подготовка могут быть важны по целому ряду причин:

Выделение среди обучаемых и специальная подготовка тех, кто обладает способностью психологически и интеллектуально настраиваться на общение с представителями разных культур и языковых групп и может способствовать наилучшему взаимопониманию между ними. Такие люди впоследствии становятся координаторами проблемно-ориентированных команд.

Выполнение функции воспитания корпоративных ценностей («шляпа Эй Би Си»), что означает что менеджеры по подготовке персонала должны всегда руководствоваться общими целями организации и соответственно им моделировать профессиональную основу обучения и специализации.

Осуществление контактов между группами, относящимися к разным псевдо-видам, в целях создания предпосылок для взаимодействия и сотрудничества.

Сегодня мы наблюдаем все возрастающую специализацию научных дисциплин. ( Специализация по определению, подразумевает особое одномерное и фрагментарное видение. Производитель верхней одежды поехал в Рим и сумел получить аудиенцию у Его Святейшества. Когда он вернулся домой, друг спросил его: « Как выглядит Папа Римский?». Портной ответил: « А 41 – обычный».) Все таки самые интересные вопросы возникают на пересечении дисциплин, и требуется «взгляд со стороны», чтобы обнаружить это. Однако более часто науки идут каждая своим путем, все более и более придерживаясь внутренних стандартов в отношении фактов и теории. Они с презрением отметают попытки «взглянуть со стороны», считая их любительскими и не заслуживающими внимания. Основная проблема в интеллектуальной сфере сегодня ( и в организационной психологии, которой я занимаюсь, тоже) в том, что никто не занимается междисциплинарным синтезом.

Также и организациям требуются «философы», т.е. люди, которые способны совместить кажущиеся противоречащими друг другу интересы, сломать стереотипы псевдо-видового характера, объединить всех заинтересованных лиц, независимо от их профессиональных и местечковых предубеждений, для решения проблем.

254

Итак, я высказал предположение о том, что менеджер будущего по обучению и подготовке персонала должен иметь в своем арсенале по крайней мере 6 новых разных функций: 1) готовность к переменам, 2) системность, 3) создание новых стимулов, 4) воспитание взрослых, 5) создание проблемно-ориентированных групп и 6) постановку сверхорганизационных целей и закрепление обязательств. Без сомнения существуют и другие функции и такие, которые нельзя предвидеть. Ясно, что все они определяют изменение роли менеджера по персоналу, значительно расширяя круг решаемых им вопросов. Если подготовка и обучение выполняют поставленные задачи, то их роль и влияние изменяются кардинально.

Мне приходилось наблюдать как в целом ряде организаций происходили подобные изменения, не без трудностей и не сразу, но именно таким образом, какой был описан выше. Может оказаться небесполезным кратко изложить основные условия в ситуациях, которые я наблюдал:

Менеджер по персоналу или группа, представляющая какую-то из подсистем кадрового отдела (она могла называться «производственные отношения» или « кадровые изменения») занимают активную, инновационную позицию по отношению к организационным целям и принимают на себя ответственность за организационный рост и развитие.

Во-вторых, эта группа переходит от функций только кадровых ( как, например, отбор и перестановка) к более общим, как например, создание эффективных моделей сотрудничества, укрепление творческого потенциала, борьба с внутри-групповыми конфликтами, постановка организационных целей и долгосрочное планирование.

В-третьих , эта группа постепенно добивается тесных рабочих отношений с различными другими подсистемами в организации, органичных, проблемно-ориентированных связей, а не механических «линейных» взаимодействий. столь часто встречающихся в организациях.

В четвертых, к ним относятся как к полноправным членам команды управления, а не как к аналитикам или представителям головного офиса. Во всех случаях этого было труднее всего добиться, но именно это и оказалось самым важным. Например, в одном из случаев, человек, который отвечал за координирование деятельности по организационному развитию, недавно получил важный руководящий пост. Имели место и ситуации противоположного характера. Руководители высшего звена, например, принимали участие в так называемых кадровых мероприятиях, как если бы они были простыми исполнителями. Различия между руководством и персоналом стираются в этом контексте и появляется органичная связь – прототип объединенной проблемно-ориентированной группы.

При внимательном рассмотрении один из факторов представляется более значительным, чем все остальные. Всегда существовала потребность и возможность сделать отдел по подготовке и обучению персонала ведущим в вопросах организационного совершенствования. Вместо того, чтобы придерживаться традиционных функций, эти группы стали центрами организационного обновления, а их лидеры стали выступать в роли проводников инновационных изменений, представителями нового менеджмента завтрашнего дня.

В заключение мне следует рассмотреть еще один фактор. Он является продолжением всех уже рассмотренных, которые описывают более автономную, влиятельную и самостоятельную роль, чем та, которая отводилась менеджерам по персоналу в прошлом.

Если команда менеджеров по персоналу призвана заниматься вопросами воспитания взрослых, например, было бы близоруко и безответственно, если не хуже, с их стороны, определять вопросы этого воспитания в терминах сиюминутных потребностей организации. Скорее им следует взять на себя по крайней мере какую-то часть ответственности за информирование о целях организации и условиях труда. В какой-то степени их функция «системности» состоит в «организационном совершенствовании». Если они принимают ответственность как за совершенствование сотрудников, так и самой организации, как общественной системы, тогда они должны исходить из ценностей и стандартов, имеющих надсистемный характер.

255

Фактически, зарождающиеся функции, которые были здесь описаны, указывают на то, что обязанности менеджеров высшего звена и руководителей отделов подготовки персонала становятся как никогда раньше взаимоопределяющими.

Примечания

1. "The Decline of Bureaucracy and Organizations of the Future." Inviled address presented to the Division of Industrial and Business Psychology at the American Psychological Association meeting, Los Angeles, Calif., Sept. 5, 1964.

2. A. H. Rubenstein and C. Haberstroh, Some Theories of Organization (Revised Edition). Irwin-Dorsey, Homewood, 111., 1966.

3. Richard J. Barber, "American Business Goes Global." The New Republic. April 30, 1966, 14-18.

4. Victor R. Fuchs, "The First Service Economy." The Public Interest. Winter 1966, 7-17.

5. Cliris Argyris, Interpersonal Competence and Organisational Effectiveness. Irwin-Dorsey, Homewood, III., 1962.

6. The Varieties of Religious Experience. The Modern Library, Random House, N.Y., 1902, 475-^176.

7. D. Ron Daniel, "Team at (lie Top." Harvard Business Review, March-April 1965. 74-82.

8. Robert R. Blake, Herbert A. Shepard and Jane S. Mouton. Managing Inlergroiip Con-flirt in Industry. Gulf Publishing, Houston, Texas, 1964.

9. Carl Rogers, "Dealing with Psychological Tensions." Journal of Applied Behavioral Sciences, Jan.-Feb.-Mareh 1965, 6-24.

10. Personal communication, Jan. 1966.

11. Erik Erikson. "Ontogeny of Ritualkation." Paper presented to the Royal Society in June 1965.

12. Adapted from my earlier paper, "Beyond Bureaucracy," Trans-Aclion. July-August 1965.

13. "On Temporary Systems." In M. B. Miles (ed.). Innovation in Education. Bureau of Publications, Teachers College, Columbia University. N.Y., 1964, 437-490.

14. Penguin Books, Hannondsworth, Middlesex, 1961, p. 244.

256

27

Политический аналитик:

новая профессия на службе у государства.

Йежкель Дрор

Большинство современных реформ государственного управления федерального уровня в США (а также и в некоторых других странах) основывается на экономическом подходе к принятию решений на государственном уровне. Корни данного подхода следует искать в экономической теории, особенно в микроэкономике и “экономике всеобщего благосостояния”, а также в теории принятия решений; основными инструментами этого подхода являются изучение операций, анализ типа издержки-эффективность и издержки-выгоды, программное планирование и системный анализ. Такого рода исследованиями занимаются новые профессионалы в данной области - системные аналитики. Все вместе, эти элементы составляют основные компоненты Системы планирования-программирования-бюджетирования (СППБ), которая была впервые разработана в Министерстве Обороны и в настоящее время внедряется в большинство исполнительных ведомств и учреждений.

В сущности, проводимые реформы являют собой вторжение экономической теории в процесс принятия государственных решений. Далеко выходя за рамки чисто экономических аспектов политического процесса, экономический подход рассматривает каждое решение как распределение имеющихся ресурсов между возможными альтернативами, то есть как экономическую проблему. Соответственно, применение подходящих инструментов экономического анализа должно способствовать совершенствованию процесса принятия решений независимо от сущности проблемы. В этом заключается основное нововведение Системы планирования-программирования-бюджетирования, которая фактически является новой редакцией ранней теории бюджетирования в сочетании с системным анализом. При этом анализ проводится в рамках логически последовательной и комбинированной общей схемы.¹

Вторжение экономической теории в процесс принятия решений на государственном уровне, с одной стороны, неизбежен и несет определенную пользу, но, с другой, сопряжен с опасностью. Этот процесс неизбежен, поскольку лишь экономическая теория может дать высоко развитую теоретическую основу для оптимизации крайне важного процесса принятия решений. Он полезен, так как при грамотном применении экономический подход может внести вклад в совершенствование процесса принятия государственных решений. Однако он таит в себе определенную опасность вследствие неспособности адекватно оценить многие важные элементы политического процесса, и, таким образом, может привести к ошибкам в процессе принятия решения.

Основной вопрос заключается в том, каким образом сохранить все несомненные достоинства экономического подхода и усовершенствовать процесс принятия решений и политический процесс в целом, избежав всех его ловушек. Этот вопрос становится все более острым вследствие наблюдающейся тенденции применять СППБ по отношению к государственному управлению.

Системный анализ и принятие решений.

При рассмотрении возможных ловушек системного анализа (как самого по себе, так и как важной составляющей СППБ) необходимо иметь в виду существенный фактор: я согласен, что на данный момент системный анализ сделал очень важный, хотя и ограниченный вклад в совершенствование процесса принятия решения, особенно в Министерстве Обороны. Но достигнутые положительные сдвиги в большей степени произошли благодаря скорее мудрости, искушенности и широкому кругозору нескольких выдающихся практиков системного анализа и их готовности бороться с инертностью

257

организационных структур и непрофессионализмом исполнителей, чем определенным специальным методам. Теперь системный анализ обязан стать профессией в рамках государственной службы с закрепленными профессиональными обязанностями, а практиковаться он должен большой группой получивших специальное образование профессионалов. Если это произойдет, то уже нельзя будет полагаться на внутренние качества и разностороннее образование (например, физика и инжиниринг в дополнение к экономике) небольшого числа высоко одаренных пионеров системного анализа. На смену им должны прийти организационные мероприятия, профессиональная подготовка и определение рабочих обязанностей, которые дадут ожидаемые результаты от хорошо или очень хорошо подготовленных, но не обязательно выдающихся, специалистов.

При анализе основных характеристик системного анализа как профессиональной дисциплины (на опыте применения его первыми выдающимися практиками) можно выделить его некоторые недостатки, которые являются не временными особенностями новой дисциплины, а коренятся в самой природе и особенностях возникновения системного анализа. Через системный анализ эти недостатки передаются и СППБ в целом.

Некоторые наиболее важные недостатки системного анализа с точки зрения принятия государственных решений заключаются в следующем:²

Чрезмерное увлечение и зависимость от количественных моделей и количественных параметров переменных этих моделей.

Неспособность работать с конфликтующими между собой несоизмеримыми ценностями (иным, чем нейтрализация проблемы, способом посредством поиска не имеющих ценностного аспекта альтернатив).

Необходимость наличия ярко выраженного критерия решения и четко определенных задач и целей.

Отрицание проблемы вероятностного характера политических процессов и особых характеристик политических ресурсов (например, эффект увеличения влияния в результате использования политической власти).³

Значительный недостаток внимания к экстра-рациональным элементам решения, таким, как творчество, скрытое знание и здравый смысл.

Неспособность работать с большими и сложными системами иным, чем разбиение их на составляющие (suboptimization), способами, что искажает содержание более сложных включенных в систему вопросов.

Недостаток методов учета личных мотиваций, иррационального поведения и склада ума человека.

Вышеперечисленные недостатки системного анализ позволяют поставить под вопрос полезность системного анализа для работы с политическими решениями, общим стратегическим планированием и политическим процессом в целом. Это не умаляет ни важности системного анализа при планировании операций и контроле⁴ , ни его значения как одной из основ более широкой дисциплины политического анализа. Но ни сам по себе, ни как часть СППБ, системный анализ не срабатывает в тех случаях, когда анализируемая проблема не может быть рассмотрена в рамках единой оценочной системы⁵ , она перемещается либо из одного многомерного рабочего пространства в другое, либо с одной кривой на графике на другую.

Возможные обратные эффекты.

Даже несмотря на приведенные возражения, можно найти сильный аргумент в пользу использования системного анализа в его настоящем виде в процессе принятия государственных решений. Он состоит в том, что системный анализ будет, по крайней мере, способствовать хотя бы некоторым улучшениям в процессе принятии решений на государственном уровне. Перефразируя одного из основателей современного системного анализа, даже в ситуациях, когда технологии и поставленные цели меняются очень быстро, грамотный системный анализ, по крайней мере, сделает попытку найти новую альтернативу решения, а не использовать вариант, возможности и ресурсы которого уже исчерпаны.⁶

258

Более того, самое малое, чего можно добиться с помощью системного анализа и СППБ, - это первые шаги на пути перехода от инертности и изменений, только усугубляющих проблемы, к недоверию к традиционным постулатам и проведению желаемых изменений.

Эти аргументы верны при одном условии, а именно, что и профессиональные системные аналитики, и их высшее руководство были чрезвычайно искушены в плане понимания возможностей и ограничений системного анализа. Однако это требование абсолютно нереально. Успехи системного анализа в некоторых сферах деятельности Министерства Обороны, гениальность его пионеров и первых практиков, а также преувеличенные восторги некоторых его сторонников создают неоправданный уровень ожиданий. Если измерять достижения системного анализа и СППБ с точки зрения такого совершенно неоправданного уровня ожиданий, то результаты их использования будут часто рассматриваться как неудачные. Как следствие, риск того, что анти-инновационные настроения будут усиливаться, получат новые аргументы в свою пользу и будут в состоянии противостоять значительным реформам в будущем, становится вполне вероятным. Неграмотное использование системного анализа, таким образом, может ослабить и даже свести к нулю потенциальные преимущества других составляющих СППБ, например, ориентацию на будущее и долговременное программирование.

От системного анализа к анализу политическому.

То, что нам требуется, - это более совершенный тип профессионального знания, который можно было бы применять с большой пользой для оптимизации процесса принятия государственных решений. Это профессиональное знание должно сослужить для процесса принятия решений на государственном уровне ту же службу, что системный анализ для некоторых сфер деятельности Министерства Обороны. Чтобы осуществить эту довольно сложную функцию, разнообразные направления, принципы и инструменты системного анализа необходимо развивать таким образом, чтобы их можно было бы применять к сложным неколичественным проблемам и системам, и, более того, следует обязательно уделить повышенное внимание политике и политическим явлениям. Подходящим названием для предлагаемой профессиональной дисциплины будет “политический анализ”, так как при сохранении положительных свойств системного анализа он учитывает важнейшие аспекты политического процесса.⁷

В сущности, необходимо соединение подвергшихся пересмотру наук о политике и государственном управлении, с одной стороны, и системного анализа, теории принятия решений и экономической теории, с другой. Это соединение должно быть систематизировано во избежание возможной путаницы, так как нам требуется более совершенная форма научного знания, а не беспорядочный набор несвязанных между собой элементов. Необходимо приложить все усилия, чтобы добиться настоящего синтеза, в противном случае мы можем получить бессмысленное подчинение политических аспектов экономическим моделям, при котором политика может лишиться своих специфических особенностей.

Для большей ясности я привожу основные особенности политического анализа в сравнении с системным.

Повышенное внимание к политическим аспектам процесса принятия государственных решений и политическому процессу в целом (вместо игнорирования либо пренебрежительного отношения к политическим аспектам). Данная особенность включает в себя большое внимание к проблемам вероятностного характера политических процессов, набора сторонников, согласования противоречащих друг другу целей и признания наличия разных ценностей. Особенно важным здесь является развитие теорий и создание таких моделей, которые наиболее объективно рассматривают отличительные особенности политики и политического поведения и не стараются поставить их в узкие рамки экономической терминологии и теории.

Более широкое понимание проблемы принятия решений и политического процесса (вместо определения процесса принятия решений как оптимального распределения

259

имеющихся в наличии ресурсов). Многие типы важных решений не могут быть успешно решены в рамках теории распределения экономических ресурсов, например, определение содержания дипломатических посланий или изменение показателей процесса, несущего большой элемент случайности. В этих случаях требуются качественные исследования, выходящие за рамки количественного анализа и оценки издержек и выгод.

3. Творческий подход к процессу принятия решений и поиск новых альтернатив при выборе линии поведения в комбинации с поощрением новаторского мышления (вместо сравнительного анализа уже имеющихся возможностей). Здесь можно привести пример проблемы борьбы с курением. В этом случае с абсолютной уверенностью можно утверждать, что главная задача здесь - поиск новых перспективных вариантов решения проблемы, а не анализ издержек и выгод разных известных альтернатив, ни одна из которых не решит задачу борьбы с курением. Необходимость творческого подхода и поиска новых альтернатив имеет важное значение, так как есть причины подозревать, что личностные качества, методы обучения и организационные мероприятия, оптимальные для анализа (в узком смысле этого слова), несовместимы с теми качествами, методами и мероприятиями, которые требуются для поиска новых альтернатив. Для выработки новых решений требуются более “творческие” личности, структурные инструменты поиска новых идей (например, выявление специальных знаний, которыми обладают сотрудники), новационные организационные мероприятия (например, обмен опытом и знаниями с помощью создания рабочих групп, включающих в себя специалистов, практикующих в разных отраслях знаний), создание такой атмосферы, в которой наиболее полно проявляются способности к образному мышлению и организаторские качества, а также изменения в общеорганизационном климате (например, повышая уровень ожиданий сотрудников организации). Сочетание системного анализа с планированием, как, например в СППБ, может быть полезным для количественного анализа, но оно не может применяться для поощрения и стимулирования новых рискованных и на первый взгляд дорогостоящих вариантов решения.

4. Повышенное внимание к скрытым процессам, упор на качественные модели и методы (вместо основного внимания к явным процессам и использования количественных моделей и инструментов). Здесь требуется образное мышление, систематическое включение развитой интуиции в процесс политического анализа (например, посредством метода Дельфи), развитие инструментов качественной оценки (например, способа мышления, при котором конкретные факты учитываются в наименьшей степени), а также создание обширных качественных моделей сложных проблем совместно с социологами и другими специалистами (вместо игнорирования последних или отношения к ним как к пассивным источником количественных данных).

5. Большее использование долговременных⁸ предсказаний, предположений о возможных в будущем состояниях тех или иных систем и гипотетических заключений о будущем.

6. Большая подвижность и гибкость при сохранении систематичности. Политический анализ должен учитывать сложность взаимозависимости средств и целей, многочисленность подходящих критериев для решения, а также частичный и гипотетический характер любого анализа (вместо борьбы за ярко выраженный критерий и однозначные решения). В политическом анализе преобладают последовательный процесс принятия решений⁹ и непрерывное впитывание новых идей, а основными целями являются прояснение проблемы, поиск новых альтернатив, большее внимание к будущему и сведение основных противоречий к второстепенным.

Политические аналитики как государственные служащие.

В целях проведения крайне необходимых усовершенствований в процессе принятия государственных решений, избегая при этом возможных обратных эффектов, необходимо, чтобы политический анализ стал важной новой дисциплиной в рамках государственной службы. Во всех основных административных ведомствах и учреждениях следует ввести должность политических аналитиков, которая по статусу будет близка к высшим

260

должностям, отвечающим за определение основных направлений деятельности учреждения. Политические аналитики формально выполняют функцию советников высшего руководства, устанавливая с ним отношения сотрудничества и доверия. Естественно, специалисты, работающие в федеральной Системе планирования-программирования-бюджетирования тоже должны пройти обучение как политические аналитики.

Политический анализ не предполагает привнести радикальные изменения в политический процесс. Не предполагает он и создания всеведущих отделений, существующих в любой социо-политической-организационной среде и работающих на основе “нисходящего разветвляющегося потока указаний, определяющих направления деятельности.¹⁰ Грамотный политический анализ может внести в общий политический процесс свежие идеи, ориентацию на будущее и систематичность. Политический анализ - это один из элементов, соединяющих науку и политику¹¹ , но он не изменяет основные характеристики “политического” и организационного поведения.¹² В целях совершенствования политического процесса, политические аналитики должны быть распределены по высшим уровням государственной службы (а также и секторам социального управления). Эти новые специалисты, выступая в роли участников общего движения за совершенствование совокупного политического процесса, должны внести во взаимодействие конкурирующих политических интересов¹³ дополнительный вклад.¹⁴ Подобное дополнение увеличит общее влияние политического анализа на политический процесс, одновременно обеспечивая защиту от укоренившейся некомпетентности, уклона в пользу каких-либо одних ценностей и профессиональных предрассудков.

Главная задача политических аналитиков на службе у государства - работающих в СППБ, занимающих высокие должности в государственных учреждениях, независимых консалтинговых корпорациях, работающих в других организациях - заключается в привнесении в процесс принятия государственных решений глубокого профессионального знания, основанного одновременно на системном анализе, количественной теории принятия решений и новым взгляде на политическую науку и государственное управление. Цель политического анализа - способствовать совершенствованию процесса принятия решений и политического процесса посредством более пристального рассмотрения широкого набора альтернатив, расширения контекста анализа и использования более систематизированного инструментария. Здесь нет цели глобальной трансформации политического процесса, но посредством привнесения с помощью политического анализа в политический процесс профессионального знания можно достичь 10-15-ти процентного улучшения процесса принятия государственных решений, а это серьезная цифра. Это, по моему убеждению, значительно больше, чем можно было бы достичь с помощью системного анализа, применяющегося исключительно по отношению к относительно простым проблемам и подсистемам.

Еще преждевременно стараться детально описать характеристики политического анализа как нового направления деятельности в рамках государственной службы. Они должны эволюционировать в процессе последовательного обучения и принятия решений. Однако, некоторые наводящие на размышления особенности могут быть представлены в виде гипотетического сравнения системного и политического анализа (см. таблицу 1.).

Признак	Системный анализ	Политический анализ
Базовые дисциплины	Экономическая теория, изучение операций, количественные подходы к принятию решений	То же, плюс политическая наука, государственное управление, отдельные компоненты социальных наук и психологии (в будущем составят единый комплекс политических наук)
Основной акцент	Количественный анализ	Качественный анализ и выработка новых альтернатив

261

Основные желаемые профессиональные качества	Яркие, нетрадиционные, развитые аналитические способности	То же, плюс зрелость, знание явной и скрытой политической и управленческой реальности, воображение и идеалистический реализм
Главный критерий решения	Эффективное распределение ресурсов	Многие критерии, включая социальные, экономические и политические
Основные методы	Экономический анализ, построение количественных моделей	То же, плюс качественные модели анализа, образное мышление и прогнозирование будущего, внимание к скрытым процессам
Сфера применения	СППБ	В рамках сектора социального управления в различных формах
Основные результаты с точки зрения принятия государственных решений	Лучшее решение ограниченных вопросов; возможные обратные эффекты при применении к сложным политическим проблемам	Несколько лучшее решение сложных политических проблем; образовательное воздействие на качество политической аргументации и долговременные улучшения функционирования всей политической системы
Что требуется для развития знания и подготовки специалистов	Отвечает всем требованиям; для дальнейшего развития необходимы некоторые изменения в университетских учебных планах	Изменения направленности политической науки и государственного управления как научных дисциплин - создание новых учебных планов в университетах и развитие новых дисциплин в рамках политической науки

Заключение.

Как решение использовать СППБ в структуре федеральных органов власти США, принятое в 1965 году,так и включение социального отчета в ежегодном докладе о положении в стране (State of the Union message)¹⁵ предоставляют политическому анализу возможность занять место среди уже существующих государственных служб. Этот процесс должен завершиться как можно быстрее; он включает в себя последовательность определенных действий.

Требуется немедленное изменение концепции СППБ в пользу признания необходимости сближения с политическим анализом. Как уже было отмечено, главные первопроходцы системного анализа значительно искушены в своем виде деятельности и часто в действительности практиковали политический анализ. Эта искушенность должна быть поставлена в рамки формализованной системы и директивных указаний. Что также крайне важно, должны быть изменены основанные на специальных университетских программах схемы обучения персонала для СППБ с тем, чтобы почти исключительное внимание к количественным методам сменилось качественным политическим анализом.¹⁶ В дальнейшем, службы политического анализа различных форм должны быть внедрены в центры принятия решений в пределах всего сектора социального управления.

262

Развитие политического анализа зависит от изменений в политической науке и государственном управлении как научной дисциплины. Однобокое вторжение экономической теории в процесс принятия государственных решений было в основном вызвано неспособностью современной политической науки и науки государственного управления сделать сколько-нибудь значительный вклад в процесс принятия решений на государственном уровне. Экономический подход способствовал созданию развитой теории действия. Эта теория была испытана на нововведениях в выработке экономического курса государства. В то же время, современное изучение политической науки и государственного управления характеризуется уходом от политических проблем в сторону бесполезной поведенческой теории, а также зачастую бесцельных предложений о внесении незначительных изменений на техническом уровне.

Эта тенденция должна быть пересмотрена. Новый подход в рамках политической науки и государственного управления направлен на изучение и совершенствование политического процесса и, в долгосрочной перспективе, составляет основу для совершенствования процесса принятия государственных решений.¹⁷ Функция политического анализа как новой дисциплины заключается в обеспечении глубокой теоретической и институциональной основы для науки политического анализа и работы профессиональных политических аналитиков. Тем временем, обратных эффектов и возможных ловушек можно и следует избежать. Основу же для новой науки и профессии должен составить пересмотр стремлений внедрить системный анализ в структуру государственных служб в пользу использования политического анализа.

Примечания

1 Policy-Making Reexamined (San Francisco: Chandler, 1967).Взято как из докладов по СППБ: A Symposium." Public Administration Review (December 1966'), pp. 243-310 (hereafter referred to as Symposium) так и из литературы по программному бюджетированию, David Novick. ed.. Program Budgeting (Cambridge: Harvard University Press. 1965). Фредерик Мошер в Public Administration Review (March 1967), pp. 67-71, упоминает об этом важном нововведении СППБ, но не обращает на него должного внимания.

2 Многие из пионеров системного анализа осознают его слабые стороны. Некоторые из них оставили его, направив свои усилия на разработку более распространенных инструментов исследования в области стратегии и конфликтов (например, Herman Kahn and Albert Wohlstetter). Другие же, например в the Rand Corporation, продолжили развитие системного анализа с помощью неколичественных методов, таких как the Delphi Method and Operational Gaming. См., например, Olaf Helmer, Social Technology (New York: Basic Books, 1966). Недавно были предприняты попытки изучить отношения между системным анализом и политическим процессом, но при этом не было уделено должного внимания необходимости и возможности изменений методов системного анализа, при подходе к другим политическим вопросам. См., например, James R. Schlesinger. Systems Analysis and the Political Process (Santa Monica: Rand Corp., June 1967, p. 3,464). Все это является важными, хотя и очень робкими шагами на пути от системного анализа к политическому анализу. Но "системный анализ" в том виде, в котором он обычно представляется в СППБ, не разделяет преимуществ этих достижений.

3 Всеобъемлющее влияние экономических идей на всех, включая и политологов, привело к тому, что политическая власть рассматривалась как экономические ресурсы, при этом игнорировался такой важный ее аспект как часто мгновенный эффект увеличения влияния в результате использования политической власти (см. Symposium, стр. 309). Экономические модели источников, потребление или производство которых могут быть представлены непрерывной вогнутой, кривой границ производственных возможностей, не применимы к политической власти.

4 Отличие стратегического планирования, управления и контроля см. в Robert N. Anthony, Planning aiu! Conn'ril Systems: A Framework/or Analysis (Boston: Graduate School of Business Administration, Harvard University, 1965).

5 Понятие "оценочная система" и ее важность в принятии решений на государственном уровне см. в Sir Geoffrey Vickers, The Art of Judgment: A. Study of Policy Making (New York: Basic Books. 1965), chapter 4.

6 См. Albert Wohlstetter, "Analysis and Design of Conflict Systems," in Edward S. Quade. ed.. Analysis for Military Decisions (Chicago: Rand McNally, 1964), p. 106.

7 Одной из слабых сторон термина "анализ" является его расчетно-логическая коннотация. В политическом анализе очень важно придумать новые альтернативы и применить их в процессе творческого мышления. Тем не менее я предпочитаю понятие, которое в какой-то мере пусть лучше недоговаривает (преуменьшает) роль, чем будет слишком категоричным, чересчур "политическим", а потому пугающим термином, таким как "политический советник" или "политический консультант."

8 Например см. Dennis Gabor, Inventing the Future (New York: Alfred A. Knopf, 1964) and Bertrand de Jouvenel, The Art of Conjecture (New York: Basic Books, 1967; French original published in 1964). For an application to political science, see Benjamin Akzin, "On Conjecture in Political Science," Political Studies (February 1966), pp. 1-14.

26312 Тенденция игнорировать организационное поведение, присущая системному анализу и СППБ, показана на примере рассматривать запланированный выпуск продукции в качестве действительной нормы выпуска (Symposium, p. 275). Как известно из теории об организациях и из горького опыта, защитным свойством любой организации будет желание соотнести запланированный выпуск продукции с ожидаемым результатом. Министерство обороны, в данном случае, является в некотором роде исключением из-за своей особой структуры, личности министра Обороны. Поддержка президента и, возможно, что важнее всего, внешнее давление острой борьбы с активными конкурентами. Но в обычных организациях сотрудничество на уровне управляющих является важным для внесения изменений в качество производства. Удивительно, что ни один из докладов the Symposium не указывает на эту необходимость. 13 Сравни Charles E. Lindblom, The Intelligence of Democracy (New York: Free Press, 1965). 14 Опасность не принимать во внимание совокупность политического процесса иллюстрируется сомнительными выводами в связи с эффектами учреждения Экономического совета при президенте (Symposium, p. 254) и неограниченными субсидий на оказание помощи (Symposium, p. 268). См. Edward S. Flash. Jr.. Economic Advice and Presidential Leadership (New York: Columbia University Press, 1965). esp. chapters VIII, IX, and Walter W. Heller, ;Veir Dimensions of Political Economy (Cambridge Harvard University Press, 1966), chapter III. 15 См. Bertram M. Gross, The State of the Nation: Social Systems Accounting (Tavistock Publications Ltd., 1966). Ранняя версия "The State of the Nation: Social Systems Accounting," in Raymond A. Bauer. ed.. Social Indicators (Cambridge: The M.l.T. Press. 1966), pp. 154-271. См. также Bertram M. Gross, ed., "Social Goals and Indicators for American Society." Annals of the American Academy of Political and Social Science, May 1967. В настоящее время в Сенате идут слушания по предложению S-843 учреждения Социального совета и о включении социального отчета в ежегодный доклад президента о положении в стране. 16 Примером этого могут служить семимесячные курсы повышения квалификации для штатных сотрудников, занимающихся системным и политическим анализами, организованные Израильским правительством в качестве попытки усовершенствовать методы принятия решений и администрирования. См. Yehezkel Dror, "Improvement of Decision-Making and Administrative Planning in the Israel Government Administration," in Public Administration in Israel and Abroad 1966 (Jerusalem. 1967). pp. 121-131. 17 О попытке, предпринятой в данном направлении, см. мою книгу Public

9 Данные методы иногда упоминаются в прошлом, но не являются неотъемлемой частью современных системных анализов и СППБ, например см. Symposium, p. 262.

10 Symposium, p. 258.

11 Данное понятие см. в Don K. Price. The Scientific Estate (Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press, 1965), esp. pp. 123-126.

264

28

Жизненный цикл бюрократических структур

Энтони Даунс

Как рождаются бюрократические структуры

Типы генезиса бюрократических структур

Обычно бюрократические структуры (или бюро) образуются одним из следующих четырёх способов. Во-первых, бюро может быть создано с помощью того, что Макс Вебер называл «рутинизация харизмы». Группа, объединяющим началом которой, является личная преданность ее членов лидеру, обладающему харизмой, может трансформироваться в бюрократическую структуру, для того, чтобы осуществлять его идеи. Во-вторых, бюро может быть создано одной или несколькими группами как бы «на пустом месте» специально для выполнения в обществе чётко определенной функции, в которой они видят необходимость. Подавляющее большинство агентств федерального правительства, сформированных во времена, так называемого «нового курса», являют собой данный тип бюрократических структур. В-третьих новая бюрократическая структура может отделиться от уже существующей, как это произошло с ВВС США в годы Второй мировой войны. В-четвертых бюро может быть создано «через антрепренерство», если группа людей, пропагандирующих определенную политику (например, коммунизм) получает достаточно серьезную поддержку в обществе, для того, чтобы образовать крупную действующую некоммерческую организацию, призванную проводить эту политику в жизнь

Все эти способы имеют три схожих характеристики: вначале во главе

вновь созданных бюрократических структур, всегда находятся «активисты»; ранняя фаза становления этих организаций в большинстве случаев сопровождается быстрым ростом; а для обеспечения своего дальнейшего существования они должны изыскивать источники поддержки и ресурсы во вне, т.е. за пределами самих организаций.

Преобладание активистов в новых бюрократических структурах

Во множестве случаев, бюрократические структуры рождаются в результате бурной деятельности небольшой группы активистов, претворяющих в жизнь необычную идею. Данное правило по определению верно в отношении бюро, созданных «через стихийное антрепренерство». Харизматические лидеры также могут быть отнесены к категории активистов. . Они привлекают на свою сторону небольшую группу последователей, которым в конечном счёте приходится уделять немало внимания необходимости поддерживать себя и свою группу. Эта необходимость ведёт к трансформации исходной группы в организацию всё более и более формальную. Зачастую эти группы в конечном счёте превращаются в жёсткие бюрократические структуры. Таким образом, Францисканский Орден, например, может быть рассмотрен как бюрократическая организация выросшая из группы учеников, сформировавшейся вокруг Святого Франциска.

Почти все бюро, сформированные путём отделения от уже существующих бюрократических организаций, возникли благодаря инициативе нескольких членов данных организаций.. Некоторые типы активистов встречаются во всех бюро, - в самом деле, почти во всех социальных институтах общества. Это так, потому что личные качества, необходимые для отстаивания определенных идей, проявляются спонтанно среди членов любого сегмента социума. Число таких сегментов в современном обществе выше, чем в предшествовавших ему, более ориентированных на приверженность традициям, так как первое из названных, в целом, гораздо более инновационно по своему характеру. Кроме того, пропорцианальное соотношение активистов в данной организации по отношению к другим организациям общества может варьироваться в значительных пределах, т.к. одни типы организаций привлекают активистов, а другие отталкивают их. В результате, количество сотрудников такого рода в различных бюрократических структурах неодинаково. Тем не менее, определенное число активистов стихийно проявляется в любой организации.

265

Когда группа таких активистов приходит к выводу о том, что их организации следует взять на себя какую-то новую функцию, они образуют ядро для агитации за необходимые изменения. Увлеченные своей идеей они убеждают вышестоящих лиц в необходимости выделения им ресурсов и кадров, нужных для разработки новой программы. Если их усилия увенчиваются успехом, они постепенно расширяют сферу своей деятельности. Для того, чтобы их деятельность привела к созданию нового бюро, технически она должна отличаться от деятельности «родительского» бюро. По мере того как приверженцы новой специальности все больше увлекаются ей, их терминология, интересы и даже мировоззрение, становятся все отличимее от соответствующих им составляющих, носителями которых являются остальные члены «родительского» бюро. Отсюда неизбежное возникновение конфликта между этими двумя группами. Постепенно специалисты новой структуры убеждаются в том, что в рамках родительской организации, без формальной независимости дальнейшее развитие и работа вновь созданной структуры невозможны. Это соответствует критической фазе в жизни новой организации. Она будет либо уничтожена традиционалистами, либо обретёт долгожданную свободу. Решающим фактором, является уровень поддержки новообразованной бюрократической структуры, который ей удастся обеспечить за пределами «родительской» организации. Если лидерам нового отдела удается обеспечить себе поддержку собственной клиентуры и создать мощную базу, вне контроля своих непосредственных начальников, то они приобретают действенный инструмент убеждения в необходимости относительной автономии.. В некоторых случаях они добиваются ее довольно быстро, в других требуются годы борьбы и основательная поддержка внешних сил.. Но в любом случае, выделение новых бюрократических структур (или новых отделов внутри организаций) будет результатом направленной агитации членов нового бюро, заинтересованных в осуществлении новых программ. Поэтому на первых порах в новом бюро (или отделе) преобладают активисты, благодаря усилиям которых, организация начала свое существование. .

Только в тех бюро, которые были созданы «на пустом месте», внешними активистами, первоначально не имеется группы местных «борцов», которые заложили бы фундамент новой организации. В данном случае политики, чиновники, сотрудники частных компаний или профсоюзов руководятся ощущением потребности в новой организации, создаваемой для достижения определенных целей. Используя свои организационные возможности, они создают эту организацию, подбирают для неё будущего руководителя и предоставляют ему некий начальный набор ресурсов. Примерами таких организаций являются Корпорация товарного кредитования (2) и новые корпуса Калифорнийского Университета.

Однако, новообразованные структуры этого типа обычно фунционируют подобно тем, которые были созданы группой активистов внутри родительской организации. Идейная основа новых бюро всегда связана с инициативой какой-то группы активистов. Во многих случаях апологеты соответствующих идей становятся руководителями новых бюро на начальном этапе. В любом случае, кто бы ни управлял новым бюро, он очень скоро обнаруживает, что успех его кадровой политики находится в прямой зависимости от приверженности сотрудников (включая и активистов, и их последователей) новым идеям. Более того, поскольку его собственная деятельность и деятельность его подчиненных оценивается, главным образом, по принципу соответствия новым идеям, он и сам становится активистом.

Борьба за самостоятельность

Ни одна организация не может продолжать своё существование, не демонстрируя постоянно необходимость своих услуг другим организациям, обладающим жизненно важными для нее ресурсами. Если организация существует за счет добровольных пожертвований, она должна убедить потенциальных добродетелей в привлекательности капиталовложений в обмен на услуги. Если бюрократическая структура является частью аппарата государственного управления, то она должна быть способна влиять на чиновников, занимающихся распределением бюджетных средств, и убеждать их в том, что именно эта организации способна обеспечить политическую поддержку масс или удовлетворить какие-то жизненно важные социальные потребности.

266

Обеспечить такую внешнюю поддержку очень важно для вновь созданных бюрократических структур. Правда, некоторые «новые» бюро уже преуспели в приобретении поддержки вне организации, иначе они не смогли бы выделиться из родительской структуры. Подобным же образом и организации, созданные «через антрепренерство», могут стать достаточно крупными, чтобы получить статус бюро, только если за их спиной стоят солидные внешние силы. Даже структуры, созданные через «рутинизацию харизмы», привлекают помощь внешних сил благодаря личному магнетизму своего первоначального руководителя. Таким образом, лишь бюро, создаваемые «на пустом месте», возникают, не успев доказать привлекательности своих услуг внешним силам. Но даже они имеют источники внешней поддержки, ведь в любом случае кому-то их функционирование необходимо.

И всё же существование новых структур подвержено большому риску. Изначально, внешние источники их поддержки очень слабы, разрозненны и не имеют четко отрегулированных отношений с бюро . В последнем из рассмотренных случаев, бюро должно как можно быстрее сделать так, чтобы услуги, предоставляемые им, стали нужны пользователям. Только в этом случае она может рассчитывать на их поддержку.

С того момента, как потребители убедились в необходимости услуг бюро, и упорядочили свои отношения с ним, последнее может ожидать того, что внешняя поддержка, которая ему необходима будет наращивать инерцию. Но на начальных стадиях развития любая структура должна концентрировать усилия на развитии именно таких «автоматических» способах поддержки. Процесс жёсткой борьбы за самостоятельность даст ответ на то, жизнеспособна ли организация в долгосрочной перспективе или нет.

Однако это не означает, что члены группы заинтересованы лишь в её выживании. На самом деле, они больше всего заинтересованы в том, чтобы она выполненяла свои социальные функции. Это следует хотя бы из того, что новые бюрократической структуры обычно возглавляются активистами или их сторонниками, для которых личные интересы не главное.

В некоторых случаях, выполняемые организацией социальные функции неспособны обеспечить продолжительную внешнюю поддержку, в силу своих внутренних особенностей. Например, бюро, созданное для составления плана специфической операции (такой как захват Нормандии), исчерпает ресурсы внешней поддержки в тот момент, когда функция будет выполнена. Однако, большинство бюро выполняют функции, которые не представляется возможным выполнять иначе, как постоянно поддерживая жизнеспособность этих структур. Поэтому, даже чистый альтруизм не избавит высшее руководство организации от осознания необходимости бороться за ее выживание .

К этому мотиву может быть также добавлен мотив личной заинтересованности, описанный Питером Кларком и Джеймсом Вильсоном: «Ничтожное количество организаций саморасформировывается, так как ни руководители, ни их подчинённые не стремятся к отказу от работы, которая приносит удовлетворение». (3) Таким образом сотрудники любой бюрократической структуры придают приоритетное значение созданию и поддержанию условий, гарантирующих выживание организации.

Как подчеркивали Кларк и Вильсон, выживание организации близко соотносится с обретением ею самостоятельности:

Увеличение количества ассоциаций и разделение труда в обществе означало, что ни для какой организации почти не представлялось возможным достаточно продолжительное существование без того, чтобы какие-то из их потребностей не удовлетворялись другими структурами. Таким образом, поддержание организационной автономии является критическим моментом. Под автономией мы понимаем определённую степень обладания организацией собственной областью компетенции, чётко очерченным кругом клиентов и членов и неоспоримой правоспособностью в области некоторых функций, услуг, задач или вопросов. Организация стремится к стабилизации, упорядочению отношений с внешним окружением и устранению угрожающих её жизни факторов. Самостоятельность даёт организации формальное право на ресурсы и таким образом ставит ее в более благоприятные

267

условия в конкурентной борьбе за них. При этом ресурсы включают не только финансы, время, и усилия конкретных людей, но и причинно-следственные взаимодействия. (4)

Быстрое развитие новых бюро

Лишь некоторые бюро достигают такой степени самостоятельности, при которой их существованию ничто не угрожает Однако бюро может достичь определенной степени безопасности в самом начале, как было сказано выше.. Это выражается в том, что бюрократическая структура становится достаточно крупной, для того, чтобы с успехом выполнять определённые социальные задачи, и зрелой для того, чтобы установить вполне регламентированные отношения со своими клиентами. Мы будем в дальнейшем называть данные требования к размеру и возрасту бюрократической структуры начальный порог выживания.

Всегда имеется определенный временной интервал между фазой рождения бюро и достижения им первичного порога выживания.. Случается, что организация проходит фазу порога до формального определения ее как самостоятельной структуры. В других случаях, бюрократическая структура начинает своё сражение за выживание с момента основания.

И всё же, как правило, бюрократическая структура достигает фазы порога выживания после периода быстрого роста и самоутверждения во взаимоотношениях с внешним миром, признания им общественной полезности выполняемых ею функций. Обычно это происходит под влиянием извне, когда внешние условия благоприятны для расширения круга задач организации. К примеру, ВВС США развивались весьма быстро в годы Второй Мировой войны, в связи с постоянной потребностью увеличивать военную мощь авиации. Такое положение дел убедило членов Сената ( над этим хорошо поработали сотрудники самих ВВС, члены Сената, стремившиеся к обеспечению автономии ВВС) в необходимости превращения ВВС в самостоятельную военную структуру . В результате, формальное рождение ВВС совпало с окончанием критической фазы их формирования, начало которой было положено в 1920 году.

Что касается бюрократических структур, возникающих не на базе уже существующих, а как-то иначе, для них фаза быстрого развития обычно начинается с момента получения ими статуса независимой организации. Их руководители должны быстро создать такой круг клиентов, который необходим для того, чтобы организация достигла порога выживания раньше чем изначально предоставленные ей ресурсы будут исчерпаны или их возобновление станет невозможным.

Бюро, создаваемые через антрепренерство обычно не могут достичь успеха, пока усилия ядра группы их создателей не совпадут с условиями внешней среды благоприятными для продвижения новой функции их бюро, которую они отстаивают. Затем другие люди, решившие поддержать идеологию организации, предоставляют ядру организации ресурсы, для того, чтобы оно быстро увеличивалось в размерах и было способно решать задачи, которые его члены давно пропагандировали.

Бюро, созданные путём рутинизации харизмы, обычно не вступают в период быстрого развития до тех пор, пока обаяние харизматического лидера не пройдет период трансформации, и не возникнет жесткая организационная структура.. В большинстве мировых религий это происходит со смертью их основателя.

Безотносительно к способу происхождения, новые бюро, более всего уязвимы и могут быть даже уничтожены своими врагами непосредственно перед тем, как достигают фазы начального порога выживания. В этот момент они еще не имеют достаточно сильной поддержки во внешней среде для того, чтобы оказать сопротивление.

Так как большинство организаций имеют конкурентов как в сфере производства, так и ресурсного обеспечения, возможность их уничтожения противниками действительно реальна. Конкурентами в сфере производства для бюрократических структур являются те организации, которым поручено выполнение тех же социальных функций. Частные электрические компании в таком случае соперничают с Государственным комитетом по обеспечению электричеством сельскохозяйственных районов. Конкурентами в сфере ресурсного обеспечения являются организации, использующие сходные ресурсы, при этом функциональные взаимоотношения конкурирующих организаций не имеют большого

268

значения. Среди государственных органов все, получающие деньги из одного бюджетного источника (например, Конгресса), являются конкурентами в сфере распределения ресурсов. В частном секторе соперничество в сфере ресурсов обычно косвенное. Общественные фонды, к примеру, соперничают со всеми остальными организациями, привлекающими денежные средства от населения. Таким образом, недостаток ресурсов делает почти каждую организацию конкурентом для новой бюрократической структуры, если только она не сможет доказать свою полезность всем, от кого исходит угроза ее существованию. Поэтому, ранний период развития организации всегда идёт параллельно с борьбой за ресурсы во враждебной среде.

Если новая структура имеет сильных конкурентов в сфере производства, или если её назначение состоит в том, чтобы регулировать деятельность мощных социальных организаций или выполнять их функции, тогда с самого начала ей предстоит преодолевать большое сопротивление. Враждебные к ним организации часто стараются перехватить функции новой бюрократической структуры или попытаться задавить её, объединившись. Поэтому они стараются оторвать структуру от каналов внешней поддержки. Новому бюро приходится уже в период становления сопротивляться попыткам разрушения или поглощения более крупным и сильным противником.

Некоторые бюрократические организации в течение многих лет безуспешно стремятся достичь порога выживания, существуя в обстановке постоянной опасности. Примером может быть Агентство национальной гражданской обороны , поглощённое недавно Армией США. Такие организации оказываются неспособными стать автономными преимущественно по той причине, что не имеют чёткого круга клиентов, обладающих влиянием в политической системе США. Выполняемые ими функции не наделяют их достаточным количеством поставщиков ресурсов, не имеющих выхода на альтернативные рынки (как обстоит дело, например с поставщиками Минобороны). Таким образом, самым важным показателем того, достигнет ли структура самостоятельности (или насколько быстро она её достигнет) является уровень влиятельности внешней поддержки. Если поставщики ресурсов и клиенты бюрократической структуры достаточно могущественны, по сравнению с соответствующими поставщиками ресурсов и клиентами конкурирующих организаций, вероятность обретения ею статуса самостоятельной структуры достаточно велика.

Динамика роста

Кумулятивные эффекты роста и спада

Главные причины как роста так и спада в процессе развития бюрократических структур коренятся во внутренних процессах, происходящих в окружающей организацию среде. Социальная жизнь не стоит на месте, и вместе с ней одни социальные функции приобретают доминирующее значение, в то время как другие его утрачивают. Бюрократические структуры неизбежно попадают под влияние внешних факторов, более сильное, чем влияние внутренних. Тем не менее, в своём взаимодействии внутренние и внешние факторы создают определенные кумулятивные эффекты роста и спада в жизненном цикле бюрократических структур. Эти процессы имеют место вследствие коренных изменений в качественной характеристике персонала организаций, которые происходят в течение довольно короткого периода времени. Несмотря на то, что политика по отношению к персоналу строится на принципе пожизненного найма, в некоторых бюрократических структурах довольно велик процент текучести кадров. Также и сам процесс роста может значительно изменить структуру кадров в организации, так как последняя увеличивается в размере в два, а то и три раза очень быстро.

Состав бюро.

Даже малейший сдвиг в иерархической системе власти внутри бюрократические структуры может привести к глубокому изменению в характере выполняемых операций. Если большинство руководителей на ключевых постах в бюрократической организации это люди одного типа (т.е, напр. консерваторы, карьеристы и т.д..), тогда общий фон внутриорганизационной культуры будет соответствовать основным чертам данного типа. И эта сравнительно небольшая группа ведущих руководителей может иметь огромное влияние,

269

даже если большинство сотрудников бюрократической организации исповедуют другие принципы.

Данная способность кучки людей управлять операциями организации и формировать организационную культуру является следствием реализации тенденции накапливания властных полномочий в верхних слоях управления. Иногда, правда, бывает трудно понять, является ли данный тип управления доминирующим в организации или же в организации присутствуют одновременно столько разных типов управления, что ни один из них нельзя выделить в качестве определяющего.

Эффект ускорителя роста.

Давайте представим бюрократическую структуру в состоянии идеального равновесия с нулевым процентом роста. Неожиданно выполняемые ею социальные функции приобретают в обществе более важное значение. В результате вышестоящие по отношению к бюрократической структуре органы и другие контактирующие с ней организации подталкивают её к расширению круга решаемых задач, увеличению численности персонала, наделяя её необходимыми ресурсами. Пример: деятельность НАСА вскоре после после запуска Спутника 1.

Любая организация, находящаяся в стадии роста предоставляет своим сотрудникам гораздо больше возможностей в плане карьеры, чем любая организация, чей рост завершён. Создаются новые управленческие посты, таким образом привлекаются новые сотрудники, заинтересованные в быстром продвижении по службе, т.е. карьеристы. С другой стороны, консервативно настроенные сотрудники не будут привлекаться к работе в новых, быстро растущих организациях, или даже могут быть уволены, потому что быстрый рост неизбежно сопровождается высоким уровнем неопределённости, постоянными изменениями в организационной структуре и тяжёлым каждодневным трудом. (5). В результате соотношение карьеристов и консерваторов в быстро растущих бюрократических структурах изменяется в пользу первых. Более того, пропорциональное преобладание карьеристов будет выше на руководящих постах, чем в целом по организации. Карьеристы будут продвигаться по служебной лестнице гораздо быстрее, так как они целенаправленно стремятся к повышению по службе, в отличие от других сотрудников. Они более склонны к инновационным методам и это совпадает с политикой организации, ибо она нуждается в инновационных технологиях для развития новых направлений деятельности. Такой «естественный отбор» в пределах бюрократических структур наряду со специальным отбором по принципу разности субъективной мотивации, приводит к тому, что карьеристы чаше получают повышение. Это означает, что преимущественное положение карьеристов (а среди них других инновационно настроенных сотрудников, таких как активисты и пропагандисты) будет укрепляться в быстро растущих структурах, даже если изначально организация состояла сплошь из консерваторовов.

Бюрократическая структура стремится стать и становится все более способной использовать инновационные методы и постепенно расширять круг социальных функций, создавая новые и перехватывая старые, у других, менее динамичных организаций. Дальнейшее развитие по этому сценарию открывает ещё большие возможности для продвижения по служебной лестнице. Это в свою очередь привлекает в организацию ещё больше карьеристов, которые делают её ещё более способной к использованию инновационных методов и расширению круга социальных функций и т.д. Наращивание социальных функций, таким образом, ведёт к кумулятивным изменениям характера персонала, который определяет дальнейшее ускорение темпов роста.

Факторы, препятствующие развитию бюро

Рост организации вскоре встречается с серьёзными препятствиями. Во-первых, хотя круг социальных функций, выполняемых организацией, значительно возрастает, она продолжает находиться в противоборстве с другими за ресурсы и социальную поддержку. Более того, чем больше становится организация, тем сильнее сопротивление разрастанию ее функций извне. Лучшим примером здесь может быть НАСА.

Во-вторых, непрерывно растущая бюрократическая структура очень скоро сталкивается с враждебностью и антагонизмом функциональных конкурентов.

270

Действительно, ведь попытки организации увеличить свои размеры за счёт поглощения части функций других организаций есть прямая угроза их самостоятельности. Отсюда следует, что чем сильнее попытки одних бюрократических структур прибрать к рукам функции других, тем сильнее сопротивление их сопротивление

В-третьих, бюрократической структуре, которая в процессе роста становится все более громоздкой и неуклюжей, все труднее и труднее показывать хорошые результаты. Она не может наращивать внешнюю поддержку (исключая поставщиков ресурсов), если она не предоставляет полезные для кого-либо еще, кроме её сотрудников, услуги. Следовательно, бюро необходимо периодически показывать впечатляющие результаты деятельности для того, чтобы её рост продолжался. Драматическая история НАСА хорошо иллюстрирует данное положение. Но в большинстве случаев организациям, по мере разрастания их функций, всё труднее добиваться убедительных результатов. В первую очередь это связано с трудностями в планировании и координации. Кроме того, значительная часть усилий руководителей высшего звена будет в этих условиях сосредоточена в сфере координации и планирования. Это значит, что самые талантливые работники будут вынуждены заниматься администрированием в ущерб работе.

По мере укрупнения бюро, таким образом, средний уровень квалифицированности сотрудников уменьшается. Этот уровень может сначала вырасти, т.к. во время первой фазы – фазы быстрого развития бюро в него попадает множество амбициозных и настроенных на получение повышения по службе карьеристов Это особенно очевидно при рассмотрении «эффекта критической массы». Организации очень сложно заполучить в свои ряды талантливого сотрудника, если таковых в ней пока не имеется. Но с приходом в организацию двух или трёх сотрудников подобного рода, другие талантливые работники сами начинают стремиться попасть в неё, чтобы получить возможность работать в отличной команде. Тем не менее, тенденция к общему повышению потенциала кадров по мере развития организации постепенно преобретает противоположный характер. Когда организация заполучила всех талантливых специалистов, которыми она в состоянии управлять на первых фазах своего развития, наступает период, при котором уровень талантливости новых сотрудников становится все ниже, и организации не остается ничего другого, как смириться с этим. Правда, если бюро проникает в совершенно новую для себя область деятельности, оно может начать все сначала, привлекая опять самых талантливых людей. Поэтому данное препятствие на пути роста имеет гораздо меньший эффект, если бюрократическая структура растёт за счёт приобретения новых функций, чем тогда, когда она развивается за счёт более интенсивного выполнения прежних функций.

В-четвёртых, конфликты между карьеристами, наводняющими быстро растущую организацию, являются внутренним сдерживающим моментом. По мере того как растет количество карьеристов, складывается ситуация, при которой большая часть их усилий направляется на внутренние интриги и соперничество, а не на выполнение должностных функций. Это также отрицательно влияет на общую эффективность работы бюрократических структур.

Снижение потенциала для достижения хороших показателей в процессе развития и роста бюро может быть частично компенсировано за счет экономии масштабов. Такая экономия может увеличить процент производства на единицу ресурсов, но не сокращает масштабов внешнего сопротивления, наращиваемого по мере увеличения объема производства товаров и услуг. В конце концов, эти факторы начинают замедлять рост и развитие бюро и могут даже совсем остановить этот процесс. Бюро становится трудно развиваться свободно, практически сразу же после того, как оно получает импульс к быстрому развитию.

Факторы, замедляющие развитие бюро

В любой момент, когда темпы роста бюро становятся ниже средних темпов роста других организаций, качественный состав её персонала может измениться в направлении, прямо противоположном существовавшему в период действия эффекта роста. Эффект спада наиболее явно проявляется тогда, когда бюрократическая структура вынуждена сокращать свои штаты в связи с общим снижением качества выполнения возложенной на неё

271

социальной функции. Такой спад, стагнация или просто замедление роста неизбежно сокращают возможности карьерного роста внутри бюрократической структуры по сравнению с другими подобными ей организациями. Это обычно служит сигналом для карьеристов искать другую работу. Однако, не все они обладают знаниями и умениями, которым можно было бы найти применение в других организациях. А этот фактор немаловажен при переходе сотрудника из одной организации в другую. Тем не менее, в своём большинстве, карьеристы немедленно отреагируют на резкое снижение темпов роста бюро, сменив место работы. Кроме того, занимающие высокое положение в организации начинают понимать, что надежды подняться еще выше больше нет, что постепенно превращает их из карьеристов в консерваторов. Все эти изменения сокращают соотношение консерваторов и карьеристов на ключевых постах. В результате, внутренняя политика бюро станет более консервативной, и возможности инновационного развития и расширения круга функций значительно уменьшатся. А когда будут появляться новые возможности такого рода, бюро не будет способно воспользоваться ими в полной мере. Оно может и совсем утратить свои функции, которые отойдут к более агрессивной и инновационно настроенной бюрократической структуре. Отсюда следует, что стоит организации попасть в полосу спада или столкнуться с проблемой уменьшения темпов роста в течение продолжительного периода времени, внутри неё начинаются процессы, которые способствуют ускорению спада и замедлению роста бюро.

Тем не менее, эффект спада не совсем симметричен эффекту роста по следующим причинам. Во-первых, карьеристы, оставшиеся в структуре, всё же будут стремиться к повышению больше, чем некарьеристы. Во-вторых, количество руководящих постов (очень быстро занимаемых карьеристами) растёт в период роста быстрее, чем уменьшается в период спада. В-третьих, так как руководители любого типа, и карьеристы, и консерваторы, сопротивляются уменьшению потребности в ресурсах, сопротивление, вызванное сокращением масштабов организации, всегда будет сильнее энтузиазма характерного для периода роста.

Тенденции к резкому ускорению роста или снижению его темпов вызывают в жизни одного бюро больше изменений в сторону одностороннего развития, в соответствии с определяемой ими тенденцией, чем плавные изменения в ту или другую сторону. Эти факторы препятствуют уменьшению размеров бюро после того, как оно утратило способность расти. Другим сдерживающим фактором является отрицательная реакция заинтересованных в услугах организации лиц на снижение объема услуг, предоставляемых бюрократической структурой.

Рост качества без увеличения в размерах

Рассмотренные выше принципы ускорения и замедления роста и развития бюро указывают на то, что медленно развивающиеся или стабильные организации определенного типа будут обладать штатом сотрудников, в целом, менее талантливых (в плане инновационных способностей), чем сотрудники быстро развивающихся организаций. Однако, этот вывод не во всем согласуется с опытом, полученным в результате анализа деятельности факультетов некоторых университетов США. За последние годы, самое быстрое увеличение в размерах претерпели факультеты, финансируемые государством, а по оценкам качества знаний оказалось, что частные университеты достигли хороших результатов без значительного увеличения в размерах. Причиной этому может быть то, что в частных вузах происходит быстрый качественный рост без количественного расширения.

В действительности карьеристов привлекает не просто возможность повышения в должности, а увеличение властных полномочий, дохода и престижа. Как правило, бюрократические структуры предоставляют своим сотрудникам эти блага именно через механизм повышения в должности. В быстро растущих организациях сразу много сотрудников получает повышение, т.к. быстрый рост организации создает сразу много ваканский руководителей отделов. Однако, и в стабильных организациях, когда происходит одновременное повышение в должности почти что всех сотрудников, объем их властных полномочий, доход и статус возрастают. Это в точности соответствует политике, проводимой в частных вузах. Они в течение продолжительного времени предлагают как

272

новым, так и старым работникам более высокие зарплаты, больше независимости от администрации и больше свободного времени для исследований, чем предлагается их коллегам в государственных вузах. Кроме того, весьма большой оборот денежных средств в большинстве частных учебных заведений даёт им возможность предлагать младшим сотрудникам довольно быстрое повышение в должности без какого-либо количественного увеличения персонала, сокращения высокопоставленных сотрудников или резкого наращивания соотношения младших и старших сотрудников в пользу последних.

Организация может сохранять большое количество первоклассного (в плане инновационных способностей) персонала, даже если она не находится в стадии быстрого роста, при условии что имеется «рост» возможностей стимулирования сотрудников. Но это означает, что бюрократическая структура должна получать даже больше ресурсов извне для выполнения своих задач без увеличения объема человеко-часов. В этом случае необходимо, чтобы производительность труда каждого старого работника значительно повысилась. Обычно рост производительности возможен только тогда, когда в обществе резко возрастает потребность в услугах организации. Именно этот процесс и имеет место в частных вузах в последнее время. С увеличением общего количества студентов, желающих получить лучшее образование, необходимость в хороших вузах выросла. Более того, в то же самое время увеличилась потребность в базовых исследованиях благодаря запуску Спутника-1. Поэтому, лучшие частные учебные заведения смогли поднять уровень обучения и привлечь больше исследовательских грантов. Эти дополнительные источники финансирования позволили повысить стимулирование сотрудников, не прибегая к расширению штатов.

Некоторые последствия быстрого развития сегментированных систем бюро с обособленной функцией.

Приведённые выше примеры положения в учебных заведениях иллюстрируют действие системы сегментированных бюрократических структур, выполняющих сходные функции. Некоторые бюрократические структуры пользуются монопольным правом на выполнение социальных функций в определенной области. Примерами могут быть Почтовая служба США и Советская Армия. Другие бюрократические структуры представляют собой отдельные бюро в более крупных сегментированных системах организаций, которые выполняют одну основную социальную функцию. Достаточно убедительными примерами могут быть церкви и университеты. Менее подходящими примерами могут быть средние школы и муниципальные органы в городских районах. Они обладают монополией в определённой области, но их клиенты могут спокойно перемещаться, с целью попасть под юрисдикцию тех служб,чьи услуги для них более привлекательны

Когда важность функции, выполняемой такой системой, быстро повышается, система в целом стремиться к расширению, чтобы удовлетворить возросший спрос. Это может включать и создание новых бюрократических структур внутри системы, и увеличение размеров существующих, или и то, и другое одновременно. В таких условиях рассмотренные выше условия развития и спада действуют в отношении скорее всей системы, чем отдельных её составляющих. Таким образом, спрос на квалифицированные кадры в вузах привёл к привлечению в них множества карьеристов, а их предшественники перешли в деловые или иные структуры.

Верхушка управления в таких системах предоставляет карьеристам высокие уровни дохода, статуса, власти и другие выгоды. Понятно, что эти должности могут быть весьма непропорционально распределены в разных организациях. Это особенно вероятно тогда, когда спрос на качество предоставляемых услуг растет быстрее, чем потребность в данной услуге, как таковой. В таком случае, части системы могут добиться повышения своих доходов быстрее (через большие ассигнования, пожертвования и высокие цены), чем вся система в целом. В результате, они могут мотивировать свои членов сильнее, чем другие службы системы. Поэтому, наиболее амбициозные карьеристы, постепенно переместятся в такие структуры, даже если те не растут в размерах. Фактически, заведомо отказываясь от роста, такие бюрократические структуры могут отказаться от политики укрупнения, избегая тем самым увеличения процента менее квалифицированных сотрудников в ущерб более квалифицированным, что всегда сопутствует количественному росту организации. Это в

273

свою очередь поддержит репутацию организации как поставщика высококлассных услуг и ещё более увеличит потребность в её услугах.

Примерно это и произошло в среде университетов. Ситуация осложняется тем, что вузы в значительной степени зависят от пожертвований, непостоянных доходов, и поэтому являются квази-бюрократическими по определению. Однако, анализ, приведенный ниже, показывает, что базовые умозаключения о природе бюрократических структур приложимы и к сегментированным системам, но в большинстве случаев должны рассматриваться по отношении ко всей системе, а не к ее отдельно взятым составляющим.

Почему бюро стремятся к расширению

Известный первый закон С. Норкота Паркинсона гласит, что: «работа развивается таким образом, чтобы заполнить всё время, необходимое для её выполнения». (7) Его последователь добавляет, что: «в любом государственном органе, если государство не находится в стадии войны, прирост персонала где-то между 5.17 процентами и 6.56 процентами в год, независимо от объёмов работы, которую требуется (или вообще не требуется) выполнить» (8) Эта юмористическая точка зрения выражает широко распространённое мнение о том, что бюрократическим структурам изначально свойственна тенденция к расширению, независимо от того, есть или нет реальная необходимость в увеличении количества предоставляемых ею услуг. Фактически, все организации имеют врождённую склонность к количественному росту . Что ставит бюро в особое положение, так это то, что они имеют меньше ограничений для укрупнения и эти ограничения срабатывают менее автоматически.

Основные причины того, почему бюро стремятся к расширению, следующие:

Быстро растущая организация может привлекать более квалифицированный персонал и ей легче сохранять в своих рядах уже работающих в ней сотрудников, чем той организации, которая растёт весьма медленно, находится в стадии стагнации или уменьшается в размерах. Этот феномен был нами исследован выше.

Укрупнение практически любой организации предоставляет её руководителям большее власти, денег и повышает их статус, в результате чего они сознательно поддерживают рост организационных структур. Единственным исключением здесь могут быть лишь консервативно настроенные руководители, так как для них социальный статус не имеет особого значения. Этот принцип отнюдь не утверждает, что большие организации имеют больше власти и предоставляют сотрудникам более высокое социальное положение в обществе, чем организации меньшего размера. Нет, на самом деле он говорит о том, что руководители любой организации обычно увеличивают объем своей власти, доходов и престижа через способствование росту размеров организации.

Укрупнение организации сокращает вероятность внутренних конфликтов, так как она может предоставлять некоторым (или даже каждому) из них возможность повышения своего статуса без необходимости одновременного понижения статуса других лиц. Следовательно, руководителям просто необходимо следить за тем, чтобы организация росла, с целью повышения морали и уменьшения числа конфликтов. Среда, окружающая любую организацию, меняется довольно быстро, тем самым перемещая акцент с одних социальных функций на другие и изменяя приоритеты в распределении ресурсов между частями организации. Отделы, теряющие источники ресурсов, будут сопротивляться такому ходу событий. Но все разногласия между частями организации могут быть улажены путём изыскания новых источников ресурсов и предоставления их нуждающимся, не ущемляя интересы других отделов.

Увеличение размеров организации может также улучшить показатели ее производительности (на единицу продукции или услуги) и ее шансы на выживание. Отсюда, лояльность и личная заинтересованность руководителей могут заставлять их прилагать все усилия, для того, чтобы обеспечить рост организации. Как отмечал Уильям Х. Старбак в своем исследовании развития организации, существуют определённые операциональные преимущества в том, чтобы быть именно крупной организацией. (10) Среди них:

274

- Организация может добиться экономии масштаба, через усиление специализации, использование недозагруженных мощностей и сокращение стохастических ошибок засчет экспериментальной деятельности.

- Крупные организации имеют больше шансов на выживание, чем небольшие.

- Крупным организациям труднее измениться, чем менее крупным, так как их основные фонды имеют большую стоимость, поэтому они стремятся оказывать более сильное сопротивление неблагоприятным факторам окружающей среды. Они также тратят больше на исследования и развитие (как в совокупности расходов, так и в расчёте на одного работника), поэтому они имеют возможность развивать лучшие технологии, позволяющие увеличивать их мощь.

- Очень крупные организации имеют возможность внести достаточно большой процент стабильности в окружающую среду, в то время как небольшим организациям это не под силу. Стабильность окружения уменьшает неопределённость и неуверенность и упрощает прогнозирование для высокопоставленных руководителей.

Наконец, т.к. не существует какого-либо критерия, позволяющего сотрудникам организации соотносить предельную полезность вложения средств с предельными издержками, большинство бюрократических структур поощряет скорее увеличение расходов, чем их сокращение. Это подталкивает руководителей к дальнейшему укрупнению организации путём увеличения расходов. В отличие от других факторов, благоприятных для развития, описанных выше, этот не применим к организациям, ориентированным на рынок.

Возраст организации и его значение

Бюрократические структуры, как и люди с возрастом изменяются вполне предсказуемо. Ниже мы рассмотрим наиболее важные такие изменения и их последствия.

Бюрократические структуры с накоплением опыта лучше выполняют порученные им функции. Получив первоначально определенный уровень ресурсов, организация с возрастом приобретает способность работать продуктивнее только за счёт того, что она существовала уже продолжительный период времени, не увеличивая объём потребляемых ресурсов. Дополнительные мощности могут использоваться для увеличения объёмов производимых товаров и услуг, для создания резервов, принятия новых функций или перехватывания каких-то функций у других организаций. Другая возможность -сокращение потребления ресурсов – достаточно редко имеет место, так как любой руководитель старается избежать потери контролируемых им ресурсов. Необходимо помнить, что, когда начинается процесс, приобретение опыта идет медленно, но со временем кривая приобретения опыта выравнивается.

С возрастом многие бюрократические структуры стремятся развить всё более и более формальную систему правил для всех обозримых ситуаций поведения. В своём развитии бюрократические структуры проходят через множество коллизий и постепенно учатся реагировать на них более эффективно, чем на ранних стадиях своего становления. Желание закрепить приобретенный опыт заставляет чиновников организации разрабатывать все более и более подробные правила. Эти правила имеют три наиболее важных следствия. Во-первых, они заметно улучшают способность бюрократической структуры успешно справляться с ситуацией, с которой она ранее уже сталкивалась, и делают поведение каких-то отделов организации более стабильным и предсказуемым в глазах работников других отделов. Во-вторых, они отвлекают внимание руководителей от обеспечения исполнения социальных функций организации, заставляя их следить за неукоснительным выполнением правил, что в социологии называется «подменой цели». В-третьих, они способствуют усложнению структуры организации, что в свою очередь увеличивает её инертность, так как больше средств вовлекается в процесс производства. В итоге стремление сопротивляться изменениям ещё больше уменьшает способность приспосабливаться к изменению обстоятельств. Отсюда следует, что старые бюрократические структуры более устойчивы, но менее гибки, чем молодые.

По мере старения организации её руководители переключают усилия с выполнения социальных задач на стремление сохранить жизнеспособность и самостоятельность организации. Возникнув, новая бюрократическая структура, на первых порах всегда

275

возглавляется активистами и пропагандистами какой-то важной для этой организации идеи, которые концентрируют все внимание на выполнении организацией ее социальных функций. С течением времени и правила поведения, и система управления усложняются, требуют повышенного внимания со стороны высших руководителей. Консервативно настроенные сотрудники стремятся получить больше власти, так как именно они являют собой оплот правил поведения. Активисты становятся менее важными фигурами в организации, так как они слабо заинтересованы в управлении и слабо разбираются в распределении ресурсов.

Когда бюрократическая структура стареет, её руководители стремятся изменить первоначальные цели её существования, для того чтобы продолжить процесс функционирования организации и роста её управленческих структур. Эта смена акцентов заключается в гарантировании карьерного роста руководителям организации. Чем дольше они работали в бюро, тем больше они стремятся избежать необходимости искать новую работу, что означало бы для них потерю статуса и необходимость приспосабливаться к новым правилам. Поэтому, они предпочитают модифицировать цели организации, если изначальные цели уже не имеют важного значения.

Количество руководящих работников в стареющей организации увеличивается. Этот эффект был продемонстрирован Старбаком в его исследовании, посвящённом продолжительности деятельности организации. (12) Главные причины того, почему этот сдвиг в управлении проявляется как возрастной фактор и не связан с размером организации состоят в следующем. Во-первых, чиновники управления имеют большую гарантию обеспеченности работой и более стабильное положение, чем работники на производстве, от части потому, что имеют более высокий должностной статус. Поэтому при сокращении штатов неадминистративные сотрудники увольняются в первую очередь. Чем дольше бюрократическая структура функционировала, тем чаще ей приходилось проходить через этапы сокращения кадров. Во-вторых, чем старше бюрократическая структура, тем больше и разнообразнее количество функций, которые она выполняет. В результате, всё большее количество персонала должно быть вовлечено в сферу координации деятельности. В-третьих, до появления новейших технологий управления бизнесом, производстводственная деятельность была механизирована гораздо больше, чем деятельность чиновников управления. Чем старше бюро, тем дольше оно подвергалось воздействию технологических новшеств.

Если бюрократическая структура перестает увеличиваться в размерах вслед за периодом быстрого роста, то по мере ее старения повышается и средний возраст ее сотрудников. Это приводит к увеличению количества консервативно настроенных сотрудников, так как многие чиновники, ранее принадлежавшие к другому типу, по мере старения организации и своего собственного старения, превращаются в консерваторов. В следующем разделе главы это положение будет рассмотрено более подробно.

Эти факторы возрастного воздействия на бюро лежат в основе Закона Усиления Консерватизма: Все организации с возрастом становятся более консервативными, если не находятся в стадии быстрого роста или внутренней реорганизации. Этот принцип особенно применим к бюро, так как они меньше всего подвержены конкуренции.

Из данного закона, а также других возрастных закономерностей мы можем сделать следующие, дополнительные выводы:

Чем старше бюрократическая структура, тем больше у неё шансов на выживание. Это происходит потому, что её руководители стремятся во что бы то ни стало продлить ее жизнедеятельность и готовы изменить ради этого даже основные цели организации.

Лучшее время для расформирования бюрократической структуры – сразу после её образования.

Обычно, чем старше бюрократическая структура, тем больше круг решаемых ею социальных задач. Если бюрократическая структура существует в течение продолжительного времени, она обычно уже прошла через стадии модификации выполняемых функций по степени их относительной важности. Первоначальные функции потеряли былую важность, что заставило руководителей организации подыскивать новые. Однако, новые функции не всегда адекватно восполняют утраченные. Поэтому многие

276

структуры, например, частные компании, с течением времени, расширяются, чтобы обезопасить себя от колебаний спроса.

Феномен «возрастного ядра» и его последствия

Один из эффектов старения бюрократической структуры заключается в тенденции увеличения среднего возраста сотрудников структуры. Ранее в этой главе показывалось, что почти все организации проходят через период быстрого роста, до того, как они достигнут порога выживания. В течение этого периода, структуры обычно состоят из почти одних активистов (создавших эти структуры) и карьеристов (привлечённых ростом организации). Эти люди, более того, обычно молоды, так как именно молодые сотрудники с оптимизмом смотрят в будущее и более инициативны.

Вскоре после периода быстрого подъёма, рост замедляется, и бюрократическая структура входит в стадию стагнации, что означает, что большинство членов организации присоединилось к ней ещё в период быстрого роста (если только не было каких-то внутренних изменений). Эта группа составляющяя «ядро» организации, имеет примерно одинаковые возрастные характеристики. Когда они стареют, увеличивается средний возраст сотрудников всей организации, так именно они составляют основную часть всего персонала. Это влечёт за собой следующие примечательные последствия:

Существуют проблемы с повышением по службе для сотрудников старшей возрастной группы, так многие из них получили необходимую квалификацию одновременно. Не все, кто объективно удовлетворяет необходимым требованиям могут получить повышение и занять один из высоких постов.. В итоге, сравнительно невысокие посты могут долгое время быть занятыми сотрудниками преклонного возраста.

Большой процент работников организации превращается в консерваторов, из-за солидного возраста и невозможности продолжать продвижение по служебной лестнице. В любой организации, руководители, старея, превращаются в консерваторов, если не имеют перспективы повышения. Поэтому, вся бюрократическая структура становится более консервативной, так как в её ядре преобладают консерваторы.

Ограничения карьерного роста вытесняет многих карьеристов из состава организации в другие, находящиеся в стадии роста. Процентное соотношение консервативно настроенных сотрудников повышается, наиболее квалифицированные работники уходят, так как им предоставляется больше возможностей в других местах. Бюрократическая структура, таким образом, становится прибежищем «середнячков», за исключением тех случаев, когда переход в другую организацию невозможен (у КПСС, например, альтернативы не было).

Вплоть до периода, после которого большая часть членов «ядра» уходит на покой, почти невозможно привлечь новых молодых сотрудников в организацию. Карьеристы не захотят в ней работать, так как поймут, что путь на верх для них закрыт. Активисты не захотят, потому, что они не жалуют консервативно настроенное руководство. Однако, когда основной состав возрастного ядра готов отойти от дел, перспектива одновременного освобождения самых высоких постов может привлечь и активистов и карьеристов.

Бюро пройдёт стадию кризиса выживания, когда ядро подойдёт вплотную к возрасту выхода на пенсию. Внезапно освободятся многие вакансии в высших эшелонах управления. В результате, бюро переживет стадию испытаний, так как оставшиеся на постах руководители будут бороться за контрольные полномочия и посты

Многие последствия феномена «дряхления ядра» будут сглажены следующими факторами:

- Дополнительными стимулами роста, которые умножат количество возрастных ядер, составляющих организацию.

-Безотлагательным увольнением на пенсию сотрудников, не получающих повышение. Армия США использует вариант данной системы для противодействия образовавшемуся после Второй Мировой войны возрастному ядру.

-Чистками высших эшелонов управления

-Выживание бюрократической структуры в течение настолько продолжительного промежутка времени, что возрастное ядро заменяется более дифференцированным по возрасту кадровым составом.

277

Так как рост большинства бюрократических структур проходит чаще рывками, а не как стабильный процесс, возрастные ядра очень распространены.

Гибель бюрократических структур.

Способность бюрократических структур продолжать функционирование после того, как их реальная полезность уже исчерпана, является одним из тех их свойств, которые придают этим структурам некий мифологический оттенок. Наша теория предлагает несколько причин, по которым бюрократические структуры – особенно в сфере государственного управления – довольно редко прекращают свое существование после успешного преодоления начального порога выживания.

Обычно организации прекращают свое существование вследствие неспособности выполнять такие важные социальные функции, которые заставляли бы членов организации и ее клиентов предоставлять ресурсы, необходимые для выполнения этих функций. Такая недееспособность может возникнуть по трем причинам: конкретные функции, выполняемые организацией, теряют свою общественную значимость; сами функции сохраняют свою важность, однако организация уже не в состоянии их эффективно осуществлять; другая организация выполняет эти же функции более эффективно. Когда гибель бюрократической структуры вызвана первыми двумя причинами, структура полностью прекращает свое существование. Однако в третьем случае члены бюрократической структуры иногда переходят на работу в другую организацию. Таким образом, ведомство оказывается поглощенным и продолжает существование в ином качестве.

Можно выделить несколько причин того, почему бюрократические структуры редко прекращают свое существование после успешного завершения этапа становления:

В целях выживания, бюро часто немного видоизменяют свои функции; таким образом, относительное уменьшение значимости первоначальных социальных функций не приведет к гибели структуры, если она достаточно подвижна для того, чтобы своевременно принимать новые и более актуальные функции.

Природа бюрократических структур такова, что их клиенты остаются заинтересованными в их существовании даже тогда, когда их полезность не покрывает издержки. Клиенты таких структур пользуются их услугами, не делая полных (а иногда и вообще никаких) прямых денежных платежей. Эти клиенты, таким образом, осуществляют давление на головную организацию с тем, чтобы позволить структуре продолжать предоставление услуг. Однако, если бы им пришлось взять на себя финансирование всех издержек, то такое давление вряд ли бы было оказано.

Небольшое число клиентов или поставщиков почти каждого бюро получают в результате его функционирования такие большие и невозместимые другими способами чистые прибыли, что они будут требовать продолжения выполнения его функций, даже если для большинства клиентов предельная полезность от услуг упала ниже предельных издержек на их предоставление. Государственные бюрократические структуры особенно часто попадают под влияние таких рьяных клиентов. Например, подрядчики в отрасли оборонной промышленности имеют очень мало шансов найти сбыт ракетам или космическим кораблям в частном секторе.

Отсутствие каких-либо прозрачных механизмов выявления соотношения издержек и доходов бюро приводит к тому, что становится довольно трудным определить ситуации, при которых издержки его содержания перевешивают его доходы. Таким образом, срабатывает естественная склонность членов любой организации поддерживать существование благополучной организации, тогда как на самом деле она неэффективна и должна погибнуть.

Бюро менее, чем частные коммерческие фирмы, склонны к открытым конфликтам между собой; таким образом, меньше вероятность взаимного уничтожения. Частные фирмы чаще ввязываются в порой смертельную борьбу по двум причинам. Во-первых, свободный конкурентный рынок с большим количеством небольших фирм создает такие условия, при которых конкуренция приобретает относительно безличный характер и становится объективным условием выживания. И наоборот, когда одно бюро «вторгается» на территорию другого, мы можем констатировать умышленные действия, направленные на конкретного соперника. По существу, бюро напоминают большие олигополии. Как и

278

последние, они стараются избегать открытых конфронтаций, поскольку те сопряжены со слишком большими для всех вовлеченных в конфликт сторон издержками. Во-вторых, если два или более бюро включаются в открытое противостояние по поводу разделения сфер контроля над конкретными социальными функциями, они неизбежно привлекают внимание центральных ресурсораспределительных центров государства (как исполнительных, так и законодательных). Это крайне опасно, так как противники бюрократических структур не преминут воспользоваться удобным случаем, чтобы указать на один из главных их недостатков. Более того, высшие должностные лица каждого ведомства опасаются любого подробного расследования, так как оно почти наверняка откроет какие-нибудь нежелательные факты.

Практика показывает, что «уровень смертности» и у бюро, и у больших олигополий крайне низок. Данный факт доказывает то, что единственная важная причина, по которой бюрократические структуры так редко прекращают свое существования, - их размер, причем все крупные организации имеют высокий уровень выживания. Крупные организации способны выдержать большие колебания доступных ресурсов, чем небольшие. К тому же они имеют ряд других преимуществ, рассмотренных выше. Таким образом, главный определяющий выживание фактор не тип функций, выполняемых организацией, а ее размер. Поскольку по самой своей сути все бюро – крупные структуры, а большинство коммерческих фирм – небольшие, прямое сравнение общего уровня смертности у бюро и у частных фирм заведомо неправомерно.

Даже в том случае, когда бюро не в состоянии привлечь достаточную для продолжения автономного функционирования внешнюю поддержку, оно имеет шанс выжить, если позволит другому расширяющемуся бюро поглотить себя.

Несмотря на низкий уровень смертности бюро в рамках более или менее постоянного социо-культурного окружения, очень малая их часть, да и вообще любых организаций, продолжала существование в течение такого длительного периода времени, как, например, столетие. Большинство государственных ведомств прекращают свое существование одновременно с тем правительством, которое инициировало их создание, как, например, произошло в Римской империи. Подобным образом, частные организации не часто переживают ту социо-культурную среду, в рамках которой они создавались и развивались. Наиболее устойчивые в этом смысле структуры – это церковь и университеты, например, Римская Католическая церковь и Оксфордский университет.

Примечания

Max Weber. The Theory of Social and Economic Organisation, trans A. M. Henderson and Talcott Parsons (New York: The Free Press of Glencoe. 1947). pp. 363 ff.

По вопросам возникновения Commodity Credit Corporation см. see Arthur M. Schlesinger, Jr., The Coming of the A'eir Deal (Boston: Houghton Mifflin. 1959), pp. 61-67.

Peter В. Dark and James Q. Wilson, "Incentive Systems: A Theory of Organizations," Administrative Science Quarterly (September 1961), p. 157.

Ibid, p. 158.

Разумеется, в условиях высокого уровня безработицы чиновники всех рангов могут быть привлечены на работу в расширяющемся ведомстве.

Я выражаю благодарстность профессору Чикагского университета Джорджу Стиглеру за то, что он поднял проблему факультетов в университете, чем способствовал развитию данного раздела.

С. Northcote Parkinson. Parkin.wn's Law and Other Studies in Administration (Boston: Houghton Mifflin, 1962), p. 2.

Ihid.. p. 12.

Эта присущая ведомствам причина роста находит свое отражение в высказывании William J. Baumol, что управляющие коммерческих корпораций стараются максимизировать продажи в пределах органичителя минимальной прибыли (minimum profit constraint). См. William J. Baumol, “On the Theory of Expansion of the Firm,” American Economic Review 52 (December 1962), pp. 1,078-1,087.

William H. Starbuck, “Organizational Growth and Development,” in Handbook of Organizations, ed. J. G. March (Chicago: Rand McNally, 1964).

Ibid, p. 303.

Ibid, p. 366-376.

279

29

Спасая политический анализ от системы

«планирование – программирование - бюджетирование»

Аарон Вильдавски

Никто не сомневается в том, что государство нуждается в хорошем политическом анализе. Исследования в любой сфере показывают, как мало мы знаем по сравнению с тем, что должны знать для того, чтобы указать организации эффективные пути развития. В некоторых организациях вообще нет способов оценки эффективности существующих программ; единственный фактор, который поддается аналитическому рассмотрению – сможет ли организация выжить в существующих условиях. Часто невозможно определить, достигла организация своих целей или нет. А если кто-либо запрашивает информацию об этом, кричат, что деятельность организации невозможно оценить на основе качественных или количественных показателей. Если же кто-то захочет сделать вывод об эффективности на основе количественных характеристик продуктивности, аргумент готов: цифры – не показатель. Часто эта отговорка означает « не лезьте не в свое дело». Иногда считают, что механизм деятельности учреждения настолько тонок, что не поддается тестированию. В других случаях подчеркивается, что только люди, обладающие особым «мистическим» даром, могут разобраться в деятельности организации и понять специфику ее задач, но они, как правило, не могут найти общий язык с «непосвященными». Есть люди настолько уверенные в правильности своих управленческих действий, что просто не могут представить, зачем кому-то интересно знать, насколько эффективно они справляются с типичными для всех организаций проблемами. Их деятельность в буквальном смысле « не имеет цены»: вульгарные понятия «издержек» и «прибыли» не имеют к ним никакого отношения

Любой, кто столкнулся с подобной практикой, начинает ценить политический анализ. Сама идея того, что у всякой организации должны быть вполне определенные цели, и что основное внимание должно уделяться анализу того, достигнуты они или нет – уже большой шаг вперед. Предложение альтернативных путей решения проблем и анализ затрат на претворение каждого из решений в жизнь - более творческий подход по сравнению с другими менее последовательными методами.

Однако почти невозможно дать четкое определение политического анализа в силу его особых свойств - требования оригинальности решений, значения воображения и предвидения. С одной стороны, политический анализ имеет много общего со стратегическим планированием. Роберт Энтони понимает стратегическое планирование как «процесс определения целей организации, их развития, а также способ оценки ресурсных затрат, необходимых для достижения этих целей. Стратегическое планирование – это большие планы, важные планы, планы с далеко идущими последствиями….».¹ С другой стороны, политический анализ напоминает системный анализ в его широком понимании.² Дрор указал те границы, которые отделяют узко-специальный анализ от более широкого, ориентированного на политические цели. В политическом анализе:

1. Большое внимание уделялось бы политическим аспектам в процессе принятия решений на государственном уровне и их воплощения (в противоположность их полному игнорированию или снисходительному отношению к их рассмотрению)…

2. Широкое понимание как процесса принятия решений, так и процесса осуществления политики было бы определяющим (в отличие от отношения к процессу принятия решений, как способу распределения ресурсов) …

3. Главный упор делался бы на творческий подход и поиск новых альтернативных политических решений, при определяющем значении инновационного мышления…

4. Было бы больше доверия количественным методам…

5. Было бы гораздо больше внимания к прогностическому мышлению…

280

6. Подход в целом был бы и не слишком жестким, и не слишком свободным, но тем не менее системным, таким, который признавал бы сложность причинно-следственных отношений, многогранность релевантных критериев решений, а также неполноту и предвзятость, как черты, свойственные природе любого системного анализа…³

Задача политического анализа – предоставление организации данных, способствующих тому, чтобы она осознавала себя политически и общественно релевантной. Политика организации это ее стратегические цели и глобальная миссия, которые определяют и направляют ее деятельность Политический анализ оценивает и «просеивает» все альтернативные варианты поведения организации и их последствия, разрабатывает конкретные рекомендации для определения ее политики. Абстрагируясь от процесса ежедневного оперативного управления, политический анализ ищет возможности прогнозирования неопределенного будущего.

Так как политический анализ не занимается описанием статуса кво, а определяет последствия воплощения инновационных идей, он является вариантом планирования. Дополняя процесс принятия решений, осуществляемый организацией, политический анализ является инструментом социальных изменений.

Поскольку в политическом анализе используется творческий подход и не существует жестких правил его осуществления, неудивительно, что данный инструмент скорее искусство, чем наука.

Политический анализ сторонится обскурантизма, точно формулируя проблемы и их решение, прогнозируя ресурсные затраты и конечный результат. Цель анализа – не вести пропаганду, а повышать качество убеждающих доводов при столкновении противоположных интересов. Если малообеспеченное население заинтересовано в предоставлении большей помощи со стороны государства, то решить этот вопрос призван не политический анализ, а конкретные политические организации. Возникнув, политическая организация может использовать политический анализ с целью определения своих задач или, чтобы противостоять анализу, выдвинутому другими. В результате повышается качество политических дискуссий между организациями, и есть надежда, что будет сделан оптимальный выбор решения в интересах общественного блага.

Вера в необходимость политического анализа еще не обеспечивает его успешное внедрение. Это сравнимо с тем, положением, что недостаточно хотеть делать добрые дела, чтобы достичь благородных целей. Если к чиновникам предъявляются обременительные требования без соответствующей компенсации, если потребности руководителей не принимаются во внимание, то они не будут заинтересованы в политическом анализе. Становится ясно, что те, кто так спонтанно предложил использовать систему планирование – программирование – бюджетирование (СППБ) на государственном уровне, не использовали политический анализ для выяснения того, как это следовало бы сделать. Как только СППБ начала применяться федеральным правительством, я изложил в журнальной статье «Политическая экономия эффективности»⁴ свои аргументы, доказывающие, что внедрение СППБ столкнется с большими трудностями. И в последствии я не изменил своих взглядов. Противоречия в этом подходе настолько очевидны, что существует серьезная опасность игнорирования политического анализа из-за его манифестации в СППБ.

В данной статье я предложу свою оценку ущерба, который был нанесен перспективам развития политического анализа на федеральном уровне со стороны подхода планирование – составление программы – финансирование. Затем я бы хотел предложить некоторые пути обеспечения развития и процветания политического анализа.

Почему оборонная сфера была неудачной моделью

Чтобы выявить недостатки СППБ, следует проанализировать предпосылки возникновения этого подхода, который был впервые применен в Департаменте Обороны США, откуда он впоследствии был перенесен на федеральный уровень правительства. Разработчиками подхода стали представители РАНД Корпорации⁵ , занимавшиеся после Второй Мировой войны анализом проблем военной политики в течении нескольких лет. Первые интересные идеи возникли только через пять лет напряженной работы. Эта небольшая группа специалистов, которая посвятила многие годы исследованиям военных

281

стратегий, и стала первым элементом СППБ. Второй важный элемент подхода - необходимость разработки базовых теоретических концепций политического анализа. Когда министром Обороны США стал Роберт МакНамара, задача подбора группы талантливых людей и моделирования теоретических вопросов была уже решена. Следующим шагом на пути внедрения СППБ стал вопрос о возможности практического применения политического анализа. Поэтому третий элемент СППБ – высшее руководство, которое намерено использовать политический анализ на практике. Четвертый элемент – планирование и те, кто им занимается. Планирование уже давно осуществлялось на различных уровнях в Министерстве обороны при разработке среднесрочных и долгосрочных планов, при подготовке логистических операций. Военные и гражданские лица верили в планирование, именно оно было призвано прогнозировать будущее и оценивать последствия принятых решений. Задача, которую должен был решить новый подход – включить денежные затраты в планирование. Создатели подхода хотели соединить планирование и финансирование в рамках одной программы. Используя такую программу, предполагалось, так сказать, соединить с помощью моста два противоположных берега реки: политику военных лиц, осуществляющих планирование и не считающихся с величиной затрат и политику гражданских лиц, осуществляющих финансирование.

Учитывая объем затрат финансовых, человеческих и временных ресурсов, важно понимать, что политический анализ – дорогой инструмент. Политический анализ предполагает создание целой системы, в которой все элементы взаимодействуют как друг с другом, так и с внешней средой. Всегда следует соотносить издержки и эффективность решений. Политический анализ используется только тогда, когда: а) легко установить цели, б) допустим большой процент ошибки, в) издержки на реализацию проекта не сопоставимы с издержками на осуществление политического анализа. В данном случае, в оборонной сфере, политический анализ полностью оправдал себя.⁶ В связи с тем, что затраты на производство межконтинентальных ракет и другие виды вооружений исчислялись в миллиардах долларов, на их фоне затраты на политический анализ казались приближающимися к нулю.

Сопротивление переменам

Введение новых правил, результатом которых явится новая политика, нелегкое дело. Основная проблема – сопротивление. Сотрудники и клиенты организации заинтересованы в прежней политике. Требуются мощные средства убеждения. Но существуют и условия, которые способствуют переменам. Одно из таких условий – увеличение ассигнований. Если перемены состоят в том, что у людей в организации что-то должно быть отнято без какой бы то ни было компенсации, сопротивления не избежать. Способность заменить старые ценности более привлекательными новыми помогает уменьшить сопротивление. Тот факт, что оборонные ассигнования непрерывно росли, существенно облегчил жизнь Господину Макнамаре. Предполагавшиеся возражения клиентов, например, были устранены благодаря тому факту, что оборонные подрядчики были завалены работой, хотя это было и не совсем то, на что они рассчитывали. Быстрый организационный рост также способствует созданию благоприятного для перемен климата. Простое увеличение организации в размерах означает, что скоро в ней появятся люди, которые ничем не связаны с прошлым организации, и не будут держаться за ее старые ценности. А быстрое продвижение по служебной лестнице поможет убедить работников организации в том, что изменения необходимы.

Чем больше перемены коснуться каких-то ключевых ценностей организации, тем труднее их будет провести в жизнь. Чем выше административный контроль за процессом проведения перемен, тем реальнее их успех. Перемены, которые произошли в Министерстве Обороны США, в основном, осуществлялись центральными органами управления и не коснулись нижних этажей иерархии. Представим ситуацию, что необходимо принять решение - радикально снизить поддержку сухопутных войск тяжелой бронетехникой. Таким решением трудно руководить из Вашингтона. С другой стороны выбор более предпочтительной системы вооружений из нескольких скорее прерогатива центральных органов управления Проблемы, для успешного решения которых, может быть полезно применение СППБ, это те проблемы, решение которых – функция центральных органов

282

управления. Специально созданной группе Макнамары пришлось отстаивать свою позицию, обсуждая ее с генералами, а не со старшими сержантами.

Возможность обеспечения быстрых изменений в организации зависит от степени ее автономности от внешнего окружения. Я всегда приводил аргументы⁷ в пользу того, что Президент США осуществляет над внешней политикой страны больший контроль, чем над внутренней. Почти в каждой области внутренней политики наблюдается стабильная система интересов. Во внешней и оборонной политике, исключая некоторые сферы, американская система не так сильно защищена: здесь гораздо меньше укреплений, ловушек и минных полей.

Персонал

Опытный персонал может оказать серьезное сопротивление переменам. Такой персонал хорошо разбирается в том, чем занимается и зачем. Они перепробывали множество разных вариантов решений и точно знают какое из них следует отвергнуть. Если обратиться к моему собственному опыту службы в армии (я служил в качестве рядового первого класса и ни разу не был понижен в звании), то уместно привести пример того, как было принято отвечать на любой вопрос в связи целесообразностью того или иного мероприятия: «Сынок, а ты когда-нибудь участвовал в настоящем бою?» Но наиболее драматичные изменения, произошедшие в Пентагоне, были связаны с вопросами противодействия опасности ядерной войны, в которых ни у кого не было опыта, и при рассмотрении которых, основной целью политического анализа было исключить саму возможность приобретения такого опыта. Если система не оправдает себя, то игра будет окончена. А так как в распоряжении группы МакНамары находились особые доктрины оборонной политики, то эта группа обладала большими преимуществами по сравнению с обычными военными лицами, не имевшими возможности отстаивать свои позиции в новой области.⁸

Новые специалисты в области политического анализа не могли опереться на современный им военный опыт. По их мнению, ничем не подтвержденные суждения, не подходили в качестве исчерпывающего ответа на вопрос почему принимается то или иное политическое решение. Командование армией может знать силу пехотной дивизии, но огневая сила не есть показатель эффективности. Соревнование между различными службами за получение ассигнований всегда выигрывали сторонники СППБ. Существовал оборонный бюджет, который покрывал почти все расходные статьи Министерства. Разработка программы не встречала особых трудностей, так как легко было определить разновидности и количество используемых единиц вооружений. И если одна программа была убыточной, то другая обязательно компенсировала издержки, тем самым облегчая переживания политических аналитиков по поводу допущенных ошибок.

За пределами Министерства Обороны не было благоприятных условий для использования СППБ. В государственных учреждениях на местах не были созданы команды талантливых экспертов-аналитиков, как это было сделано на федеральном уровне. ( Пришло время, когда системные инженеры восьмого разряда аэрокосмической промышленности должны были решить за одну ночь текущие социальные проблемы.). В учреждениях можно было найти лишь несколько чиновников, занимавшихся планированием, к тому же не обладавших нужным опытом. Не говоря уже о таких задачах как обеспечение правопорядка и благосостояния общества, анализ которых особо труден. Поэтому одна из причин высокого спроса на политический анализ – потребность в исследовании мало изученных проблем. Сейчас можно с трудом насчитать лишь несколько организаций, высшее руководство которых заинтересовано в политическом анализе и способно оценить количественные методы. Цели некоторых организаций непросто определить. Ко всему прочему у них нет образцов составления программ, подобных программе Министерства Обороны по использованию ядерного оружия. То, что часто наблюдал Томас Шеллинг, а именно – отсутствие соответствующего контроля за использованием бюджетных средств, предназначенных для финансирования международной политики – типично и для государственных департаментов в отношении распределения финансовых средств для решения внутренних задач.⁹

283

За исключением нескольких программ, таких как оценка необходимости производства сверхзвуковых самолетов, цена проводимой политики не приравнивается к миллиардам долларов. Конгресс и заинтересованные группы общественности не могут позволить себе ошибки в политике. Как только стали использовать СППБ, вместо того, чтобы пополняться, федеральные финансовые фонды стали беднеть. Высокая вероятность конфликта был неизбежна: внедрение предложенных изменений требовало максимальной координации усилий многих людей и институтов, а именно этого и не смогли добиться департаменты. Социальные работники, городские чиновники, полевые офицеры, многодетные матери – все прямо или косвенно были вовлечены в новую политику. В рамках государственных учреждений новый подход применялся в условиях отсутствия достаточного опыта у работников. Поэтому неудивительно, что СППБ на не федеральном уровне не увенчался успехом, как это было в федеральном Министерстве Обороны.¹⁰

Никто не знает, что такое СППБ

В моих предыдущих работах я доказывал, что СППБ столкнется с серьезными политическими проблемами. Мои аргументы игнорировались, мне доказывали, что при благоприятной ситуации, а точнее при отсутствии воздействия негативных политических факторов, СППБ продемонстрирует все свои преимущества. Сейчас уже стало ясно, что при исследовании причин сбоя в СППБ, не следует искать его истоки в особенностях политических проблем. Лучше будет признаться, что реализация нового подхода с самого начала столкнулась с большим числом непреодолимых проблем. Положения, о которых я упоминал выше: недостаток таланта и опыта, теоретической базы, информации, могут быть изложены на уровне одного тезиса: никто не знает, как составлять программу на каких принципах осуществлять ее финансирование. Другими словами, многие чиновники представляют, что такое СППБ только в самых общих чертах, но никто не знает, как выглядит программа в реальном конкретном случае. СППБ не поддается операционализации. Нет соглашений по поводу того, какой смысл скрывается за терминами программы, каждый понимает их по-своему. Трудность состоит и в том, что настаивать на использовании СППБ равносильно тому, чтобы просто заявить: «поработайте над поисками более эффективной политики». А как это сделать, неизвестно, потому что нет специальных рекомендаций и правил. Конечно, можно говорить о способах изменения политики организации, оценке издержек и возможных вариантов, но это все равно не достаточно для формулирования основ новой политики.

Примерный ход событий

На основе многочисленных дискуссий с людьми, которые работали над внедрением СППБ в управление на федеральном уровне, думаю, я смогу описать примерный ход событий. Инструкции по поводу нового подхода поступали на нижний уровень из Департамента по бюджету. В них говорилось: у вас должна быть бюджетная программа. Руководство организаций нервничало, так как сотрудники просто не понимали, чего от них хотят. Если была такая возможность, начальство обращалось за помощью к ограниченному числу работников Пентагона, ушедших на пенсию, с надеждой хоть как-то прояснить свою задачу. Но «интеллектуалы от обороны» были совсем не знакомы с теми областями, в которых функционировали организации. Все это затягивало время. Но нужно было срочно что-то предпринимать. В результате в бюджетный Департамент предоставлялось огромное количество первичной необработанной информации, представлявшей набор не связанных между собой показателей. Ни глава организации, ни представители Департамента по бюджету, не могли точно сказать, что стоит за всеми этими данными. Каждый показатель еще больше затруднял общее понимание политики организации. Все это отнюдь не облегчало процесс принятия решения в Департаменте по бюджету. Чтобы подчеркнуть свою полезность организации, политические аналитики Департамента говорили примерно следующее: «хорошая попытка, друзья, мы ценим ваши усилия. Но вы до сих пор не отдаете себе отчет в том, что такое СППБ. Поймите, нужно определить цели, поставить задачи, спрогнозировать будущие издержки, соотнести их с количественными показателями. Пожалуйста, учитывая наши рекомендации, пришлите нам новые отчеты. Есть еще одна интересная вещь. Руководители организаций считали, что если все это смогли сделать

284

«оборонщики», значит, и они тоже должны справиться. В конечном итоге, под большим давлением временных ограничений, удалось собрать еще большее количество данных. Уже нельзя было сказать, что персонал организаций плохо поработал. Новая информация одним людям прояснила ситуацию, другим еще больше затруднила ее понимание. Департамент по бюджету высказал новые пожелания и прочитал проповедь по поводу того, что надо снова взвесить все альтернативы и выбрать наилучшую из них, конечно, ориентируясь на ранее поставленные цели. На этот раз сотрудники организаций впали в отчаяние. Они говорили: «мы рады бы это сделать, но не знаем, как. Вы – специалисты и должны нам продемонстрировать, как правильно составить программу». Сначала тишина. Затем ответ: «мы не вмешиваемся в ваши дела. Это ваша задача разработать свой собственный бюджет».

Система планирование – программирование – бюджетирование очень неэффективна. Ее можно сравнить с управленческим механизмом Голдберга, все действия которого приводили к результатам, прямо противоположным ожидаемым. Количество требуемой информации на входе системы огромно, а результат минимальный. На всех уровнях правительства ситуация одинаковая: если спросить о пользе СППБ, то те, кому было, что сказать, все время указывали на одно преимущество – политический анализ. ^{11 12}

Специалисты, настаивавшие на использовании СППБ, не настаивали на выводе: давайте проводить политический анализ в больших масштабах, чем раньше. Они призывали – «давайте верить в то, что можно использовать политический анализ во всех сферах». Вместо того, чтобы акцентировать внимание на тех отраслях политики, где политический анализ необходим, аппарат управления системы планирование –программирование – финансирование требовал информацию о политике каждого учреждения.

Программная структура

Фиксация на программной структуре является одним из отрицательных аспектов СППБ. Когда применяется СППБ, становится необходимым иметь программную структуру, обеспечивающую полный список организационных целей и предоставляющую информацию относительно достижений каждой из них. При отсутствии аналитических исследований или даже информации о большей части действий ведомства, структура оказывается фикцией, воплощающей бессмысленные данные сомнительного характера.¹³ Она скорее скрывает, чем разъясняет. Она предполагает сравнение категорий, для которых не существует фактической или аналитической базы. Проверка программных структур министерств убеждает всех, кто знаком с ней, что политический анализ – всего лишь очередной неудачный способ прикрытия беспомощности. Простая ссылка на некоторые программные положения Министерства сельского хозяйства, Обществ - Завтрашнего дня, Науки на службе человека, Расширения жизненного пространства – гораздо действенней, чем любой комментарий.

Даже если глава ведомства понимает схему («данные – сведение – обобщение») программного бюджета, он все же не может использовать ее для принятия решений, потому, что трудно приспособить для этого столь сложный аппарат. Хотя система выхватывает разноплановую информацию, она почти ничего не говорит о взаимодействии одной программы с другой. Имеются данные, но нет причинно-следственного анализа . Таким образом, глава ведомства одновременно перегружен фактической информацией и не располагает достаточным количеством фактов относительно влияния любого из возможных его действий. Он не может видеть перспективу ясно, так как никто не знает, как маржинальное изменение, которое он обдумывает в данный момент, отразится на всей операции. Частичные изменения в бюджетном бюро на ведомственном уровне производятся в рамках старых бюджетных категорий. Поскольку предполагается, что программная структура является частью бюджета, она должна рассматриваться как часть текущей политики, и она обязательно проявляется как результат организационного компромисса. Программная структура, поэтому не ставит во главу угла приоритеты центральной политики. Скорее всего, именно поспешность принимаемых мер отражает желание манипулировать внутренней поддержкой и идти по пути использования всей имеющейся власти для реализации внутренних целей. Не являясь ни программой, ни бюджетом, программная структура бесполезна. Она – пример «Потемкинской деревни» в современном администрировании. Тот факт, что накопление многочисленных разрозненных данных для

285

программной структуры отнимает драгоценное время у более конструктивных мероприятий, также вредит политическому анализу. Основной смысл политического анализа заключается в том, чтобы показать, то, что раньше делалось интуитивно, теперь может быть сделано гораздо лучше с помощью логики и анализа. Принятие бессмысленных программных структур и превращение их в лозунги для поддержки существующей политики, мягко говоря, не способствуют продвижению идеи политического анализа.

Доказательство Горхема

Я не имею в виду, что введение СППБ не привело к каким-либо достижениям. Перед тем, как рассмотреть значение этих достижений, следовало бы, однако, понять, что СППБ не удалось сделать. Едва ли найдется лучший свидетель этого, чем У. Горхем, бывший помощник министра (программное координирование) Министерства здравоохранения, образования и благосостояния, и нынешний глава института урбанизации, широко признанный, выдающийся практик программного финансирования.

На уровне самых высоких обобщений становится очевидным, что СППБ не помогает при выборе приоритетов, ни в таких, имеющих национальное значение, областях как здравоохранение и оборона, ни в таких, более непосредственно связанных с политикой областях, как образование и благосостояние. В своей речи, обращенной к объединенному экономическому комитету, Горхем прямо поставил вопрос:

Позвольте мне подчеркнуть, что мы не ставили задачу какого-то грандиозного анализа издержек и выгод, чтобы раскрыть, является ли совокупная прибыль с каждого миллиона долларов, вложенного в программу здравоохранения выше или ниже дополнительного миллиона, истраченного на программы образования или благосостояния. Если когда-то я был достаточно наивен, чтобы думать, что подобного рода анализ возможен, то теперь все изменилось. Выгоды, которые нам дают программы по образованию, здравоохранению, благосостоянию многообразны и часто не осознаются как таковые. Они распространяются на различные возрастные группы и разные регионы населения в разные периоды времени. Ни в каком объеме анализ не покажет нам, из чего нация извлекает больше пользы: от предоставления ребенку ухода в дошкольном учреждении, от обеспечения стариков медицинским обслуживанием или от тех возможностей, которыми располагает нетрудоспособная домашняя хозяйка, чтобы возобновить нормальную деятельность. «Великие решения» относительно масштабов здравоохранения, благосостояния, и образования и того, какие группы населения должны всем этим пользоваться – являются вопросами ценностной ориентации и политики. Аналитик не может внести большой вклад в решение этих проблем.¹⁴

Выходит, что весьма сложно достичь согласия относительно приоритетов внутри одной определенной области политики. В результате, политические аналитики пытаются найти направления, которые более четко определены и более широко применимы. Горхем руководствуется опытом, когда говорит:

«Позвольте мне привести пример. Результат, которого мы ожидаем от обучения наших детей в школе, – это пример наиболее ясного и широкого способа постановки целей. Мы ведь хотим, чтобы наши дети были другими людьми; мы хотим, чтобы они имели разносторонние способности. Другими словами, у нас есть множество мнений относительно того, чего мы ждем от школы. Поэтому переходим на более низкий уровень и говорим о целях в плане образовательных достижений – пройденных школьных годах и определенных объективных мерах качества. Здесь, в области образования, мы продвигаемся от неясных, но важных целей относительно того, что мы хотим, чтобы делали школы, к более конкретным, менее противоречивым, более простым для согласования целям, которые связаны с такими вещами как образовательные достижения, процент детей, идущих в школу и т. д.

Я думаю, что то же самое справедливо и в отношении здравоохранения, и социальной службы, которые соответствуют самому высокому уровню целей. Там, где в теории вы бы хотели сказать что-нибудь, трудность в достижении национального согласия так высока, что вы легко переходите на тот уровень целей, который доступен.¹⁵

По мнению Горхема, то, что может быть сделано – это аналитические исследования наиболее узко определенных областей политики. «Менее «великие» решения, -

286

свидетельствует Горхем, - решения, связанные с выбором альтернативных программ в области здравоохранения могут быть существенно прояснены с помощью хорошего анализа. Именно этот тип анализа мы осуществили в Министерстве здравоохранения, образования и благосостояния».¹⁶ Горхем приводит в пример программы контроля заболеваемости и улучшения здоровья детей. Если этот тип анализа проекта и представляет собой то, что может быть сделано СППБ, возникает серьезный вопрос, стоит ли «городить огород», всего лишь для того, чтобы провести несколько отрывочных исследований важных проблем.

Пятилетний бюджет, сформулированный в сумбурных терминах программной структуры, не имеет смысла.¹⁷ Поскольку действительные решения по настоящему бюджету принимаются на основе старых категорий, а политический анализ может осуществляться за пределами программной структуры, нет нужды в институционализации пустых понятий. Если политический анализ завершен, нет смысла в том, чтобы воздерживаться от его включения в отчет, предоставляемый бюро по бюджету и Конгрессу. Для нового программного меморандума, передаваемого в ведомство, могли бы быть уточнены изменения в рамках традиционных бюджетных категорий. Проблемы программной структуры были бы переданы политическим аналитикам ведомства, которые с помощью экспериментальной работы разрабатывали бы способы придания интеллектуальной согласованности программам агентства. Не было бы нужды навязывать последнее провальное решение скептически настроенному миру. Не было бы и конфликтов из-за издержек на изменения программной структуры, которые стали, если не всеобщими то, по крайней мере, общеизвестными. Различие в том, что стабильность категорий в традиционном бюджете имеет реальное значение для управления.¹⁸ Одновременно противоречия, отраженные в программной структуре, препятствуют реализации целей, имеющих первостепенное значение для управления.

Побудительные мотивы политического анализа

СППБ дискредитирует политический анализ. Сбор обширного объема данных сам по себе вряд ли является серьезным анализом общественной политики. Вывод очевиден: скороспелое объединение политического анализа и бюджетирования должно быть аннулировано. Попытки описать общую программу агентства в программном меморандуме следует прекратить. Достаточно сложно провести политический анализ, что осознает уже большинство работников ведомств сегодня, если нет необходимости удовлетворять произвольно фиксированным срокам, накладываемым бюджетным процессом.¹⁹ Невозможно предсказать, будет ли анализ успешным. Поэтому, нет смысла настаивать на том, чтобы незавершенный анализ предоставлялся ведомству каждый год из-за неоправданного желания завершить программную структуру. Само бюджетное бюро недавно признало сложность проблемы требованием к ведомствам предоставлять сведения только после того, как были определены политические проблемы. Легче и честнее просто изъять из бюджета программную структуру.

Логика рассуждений, однако, требует, чтобы мы рассмотрели основную сложность. Политический анализ и бюджетирование предположительно были объединены, для того, чтобы показать, что анализ высокого качества не наращивает неопределенность, а проводится в жизнь через посредство бюджетного процесса. Изъятие политического анализа из ежегодного бюджетного цикла могло бы увеличить его интеллектуальный потенциал за счет его практического значения. В то время как формальные программные структуры должны быть устранены, задача проведения качественного анализа, который стоит того, чтобы реализоваться в общественной политике, переходит к СППБ. Помимо программных структур должен быть основательный стимул сделать политический анализ значимым в ежегодных бюджетных решениях. Я поэтому предлагаю замену СППБ, способную проводить политический анализ в жизнь без потерь. Предоставление программного меморандума, поддерживаемого политическим анализом, должно стать требованием к основным финансовым изменениям в бюджете ведомств. Бюро по бюджету должно настоять на том, чтобы это требование выполнялось всеми ведомствами. Поэтому главы ведомств должны требовать этого от своих подчиненных.

Последовательность действий могла бы быть следующей:

287

Министры и ведущие политические аналитики рассматривают основные приоритеты и законодательство и формулируют список исследований на последующие годы. Периодически будут производиться дополнения и сокращения.

Политические аналитики проводят исследования, которые занимают промежуток времени между 6 и 24 месяцами.

Когда исследование завершено в области основного приоритета, оно представляется секретарю ведомства для исправления и утверждения.

Если происходит утверждение, то заключение и рекомендации к исследованию переводятся в бюджетный контекст для представления в качестве программного документа в поддержку программного меморандума бюджета агентства в налоговом году.

Никто не думает, что механическое требование само по себе принуждает к серьезному исследованию политических аспектов. Ни одна процедура не может рассматриваться в изоляции, как если бы она существовала сама по себе, отдельно от людей, которые должны ее осуществлять. Этот вывод справедлив как для СППБ, так и для моего предположения. Поэтому мы должны рассматривать пути и средства к увеличению как спроса на политический анализ, так и его предложения.

Увеличение спроса и предложения

Первое требование, предъявляемое к эффективности политического анализа – потребность в нем у руководства. Как показывает замечательное исследование программного финансирования внешнеполитических мероприятий Ф.С. Мошера, несмотря на его простоту, этот критерий часто нарушается.²⁰ Неизбежные сложности в связи с информационными сбоями и ломкой старых привычек могут быть непреодолимыми помехами без постоянной поддержки официальных лиц ведомства. Если это нежелательно, то лучшее, что можно сделать – это сосредоточить усилия в другом ведомстве. Помещение лучших людей в несколько ведомств делает более вероятным то, что максимальная концентрация таланта будет способствовать принятию творческих решений в связи с возникающими политическими проблемами.

Политический анализ должен точно соответствовать требованиям высшего руководства. Это значит, что анализ должен быть сведен к нескольким основным пунктам. Поскольку каждый год будет проводиться лишь несколько исследований, министр должен найти время рассмотреть и понять каждое. Аналитические работники должны быть достаточно гибкими, чтобы работать над приоритетными интересами. Следовательно, один из спорных вопросов, которых в программном бюджетировании множество, должен быть снят. Политический анализ обычно не применяется в программах малозначительных. Высшее руководство не интересуется ими. Оно бы не получило никакой выгоды, навлекая на себя гнев лиц, поддерживающих эту программу. Практики политического анализа понимают эту точку зрения достаточно хорошо. Д. Сушен, заместитель министра по программам министерства внутренних дел, представляет концептуальный анализ:

… Мы попытались соотнести нашу ППБ работу и нашу аналитическую работу с новыми программными положениями и основными приоритетами более основательно не потому, что о новых программах говорить легче, а скорее потому, что существует вопрос о том, сколько времени должно быть затрачено на текущие программы, если они хорошо разработаны. Итак, переформулировав задачу и, так сказать, «завернув ее в обертку» ППБ, чего же мы добились в действительности? Будут новые программные предложения, новые опорные пункты определенных действий в определенных областях. Давайте соотнесем с этим наш анализ и получим альтернативные варианты, оформленные, наилучшим образом, по возможности документально, для лиц, принимающих решения. Итак, это некая комбинация, с одной стороны, сложностей в более или менее основательном определении нижних приоритетов, а с другой стороны, фактических достижений, полученных за счет «комуфлирования» старых программ новыми «обертками», тогда, как именно новые программы должны получать приоритетное внимание в момент, когда рассматриваются варианты решений ответственным лицом, (в нашем случае министром внутренних дел), которому необходимо обладать всей информацией для выбора оптимального решения. Если я смогу соотнести ППБ с решением на его письменном столе сегодня и в ближайшем

288

будущем, я могу ввести его, а заодно и наше собственное министерство в заблуждение относительно вклада, который мы можем сделать.²¹

Понимание проблемы Сушеном выходит за рамки придания политическому анализу большей востребованности, поскольку приспосабливает его к нуждам высшего руководства. Предметом политического анализа должны избираться ситуации, требующие срочного решения. Это – уязвимые места в жизни общества. Это области, в которых можно добиться наилучших результатов. Действительно, основная задача высшего руководства – исследование политических горизонтов на предмет определения целевых возможностей. Все же особенности этих новых проблем противоречат критериям отбора, которые используются СППБ, поскольку они отмечены неопределенностью целей, нехваткой данных по точным оценкам затрат и возможных изменений в программе. Спрос на политический анализ был бы намного выше, если бы его предложение совпадало с нуждами высшего руководства. Рассмотрим пример ситуации с президентом США. Конечно, он может использовать политический анализ, чтобы принимать более качественные решения. Основательные исследования политики предоставили бы ему и его подчиненным средство против бюрократической волокиты. Осведомленность дает больше возможностей. Действительно, хорошее знание определенной области позволило бы президентам лучше контролировать общественно значимые решения и дала бы им преимущества в политической борьбе. Президенты могли бы, наверное, использовать несколько основных политических исследований самых насущных проблем. Однако сегодня исполнительные органы власти страдают от бесконечного потока программных документов, резюме и меморандумов, на которые никто даже не смотрит.

Что справедливо по отношению к президенту, то справедливо и по отношению к важным чиновникам в ведомствах. Те из них, которые занимаются вопросами политики захотят получать наиболее качественный анализ. Чиновники, желающие расширить свою ресурсную базу, будут заинтересованы в независимых источниках информации и консультациях. Тем, кто руководит необходимы цели, за которые можно было бы бороться. Искать власти ради собственно власти одновременно и непопулярно, и неэффективно. В цивилизованных обществах стремление к власти замаскировано и даже имеет благородный вид, когда может быть увязано с важными для общества политическими задачами, которые выгодны, как тем, кто ищет власти, так и всему обществу. Способ привлечь внимание лидеров состоит не в том, чтобы перегружать их рутинной работой с многочисленными документами, а в том, чтобы предоставить примеры того, как работа может быть выполнена наилучшим образом. В последние годы правления Джонсона администрация имела возможность убедиться в полезности рекомендаций закрытых комиссий относительно новой политики. Министр часто выступал в роли лишь очередного особого заявителя. Если министры хотя бы в малейшей степени заинтересованы в том, чтобы это положение изменилось, они должны понять, что собственный политический анализ позволил бы им сказать, что внешнее вмешательство не является наилучшим способом разработки новой политики.

Потребность Конгресса

Если бы Конгрессмены заявили, что считают необходимым проведение политического анализа в больших масштабах, скорей всего это было бы сделано. Как же заставить их требовать больше политического анализа? Ответ не в том, чтобы окружить их большим количеством сотрудников так, чтобы они утратили свои политические функции и стали еще в большей степени лишь чиновниками . И не в том, чтобы посоветовать конгрессменам отказаться от рассмотрения мелких административных вопросов в пользу более значимых политических проблем. Ведь многие конгрессмены начинают заниматься более масштабными вопросами, только после как закончат работу с наименее важными.²² Угроза лишить конгрессменов традиционных подробных постатейных данных, посредством которых они осуществляют контроль за делами ведомства, также не представляется подходящим способом убедить Конгрессменов в необходимости политического анализа.

Политический анализ должен быть приспособлен к потребностям Конгрессменов. Некоторые законодатели не прочь поддержать новую политику, и именно они подходят на

289

роль потребителей политического анализа. Для других Конгрессменов, однако, политика- объект переговорного процесса, что следует из характера их взаимоотношений с коллегами. К ним нужно искать другой подход. Им свойственно чувство институциональной лояльности и гордости. Они понимают, что Конгресс – уникальное учреждение в мире – законодательный орган, который обладает реальными возможностями воздействовать на государственную политику. Они понимают, что предпочтение вопросам развития новых знаний и новой техники может лишить их возможности сосредоточиться на более важных задачах. Политический анализ должен быть предложен этим людям как воплощение властных полномочий Конгресса, как учреждения. Цель простейшей формы анализа состояла бы в обеспечении конгрессменов возможностью задавать серьезные вопросы и получать на них качественные ответы. Часто не подготовленному человеку сложнее всего разобраться в том, какие из политических вопросов являются наиболее важными. Какие именно вопросы следовало бы задать, какое политическое решение избрать?

Конгресс, который воспринимает свою политическую роль серьезно, можно убедить в важности политического анализа, в том, что он поможет определить какие именно вопросы в конкретных областях политики требуют немедленного рассмотрения. Следует добиться того, чтобы в каждом головном комитете и подкомитетах принимались на работу специалисты в области политического анализа, хотя бы временно, например, на 2 года. Их работа состояла бы в том, чтобы осуществлять политические исследования, оценивать презентации, выполняемые ведомствами, и постоянно информировать конгрессменов о том, какие вопросы являются важнейшими. В прошлом руководители не всегда обращали внимание на численность персонала комитета. Следуя традициям объединенного экономического комитета, в течении пары недель перед каждой сессией могли бы проводиться семинары. На этих семинарах должны проходить совещания между работниками ведомства, комитета, учеными и экспертами, проводившими последний политический анализ. Если бы все прошло хорошо, конгрессмены сделали бы лучшие предложения относительно количества вопросов, требующих решения и способов решения проблем, а политические аналитики лучше разобрались бы в том, каковы приоритеты этих законодателей.

Поставщики политического анализа.

До сих пор мы рассматривали только природу побудительных мотивов потребителей политического анализа – глав ведомств, президентов, конгрессменов. Мало было сказано о побудительных мотивах поставщиков, которые могли бы обеспечить его – аналитиках, консультантах, ученых. Первой предпосылкой является то, что спрос на политический анализ должен быть функцией предложения. Далее, взаимоотношения между спросом и предложением долгое время были проблемными в экономике, потому, что не просто отрегулировать их взаимоотношения. На вопрос о том, предложение ли создает спрос или спрос создает предложение, великий экономист А. Маршалл сказал, что он сродни вопросу о том, какое лезвие ножниц режет бумагу. Нет сомнения, однако, что изменения в условиях и качестве предложения, оказали бы важное влияние на спрос на политический анализ.

Освобождение политического анализа от СППБ помогло бы создать спрос на политический анализ следующим образом:

Уменьшая размеры вознаграждения за неразумное применение количественных методов. Бюджетное бюро не требовало бы такую информацию, и соответственно ее предоставление не требовало бы дополнительного вознаграждения.

Увеличивая размеры вознаграждения тем аналитикам, которые рискнут взяться за решениe проблем основного курса политики, которые никто не собирался рассматривать потому, что все были слишком заняты, занимаясь программной структурой. Здесь действует закон Грехэма: запрограммированная работа исключает незапрограммированные действия, искусственно создаваемая работа исключает анализ.

Один из способов увеличить предложение политического анализа- повышение профессионализма людей, работающих в различных, конкретных областях политики. Вместо того, чтобы принимать на работу специалистов по политическому анализу и дополнительно обучать их для деятельности в определенной сфере, можно было бы использовать работников именно этих сфер, обучив их политическому анализу. Трехдневные или

290

трехмесячные курсы не подходят для этих целей. Потребовался бы, наверно, год, или даже два. Поскольку маловероятно, что лучшие кадры могут быть освобождены на столь длительный срок от основной работы, необходимо подумать о создании условий для получения ими соответствующего образования как можно раньше. Существует настоятельная необходимость в учебных заведениях по государственной политике, в которых специальное обучение сочеталось бы с воспитанием широких взглядов на социальный контекст государственной политики. Хотя никто не знает, как обучить творчески мыслить, вполне возможно преподавать студентам ряд предметов, которые бы создали основу для выработки научного подхода к государственной политике.

Другим способом повышения предложения политического анализа могло бы быть расположение его в организационном контексте тех организаций, где у него есть престиж, а его практикам предоставлено время, чтобы сделать хорошую работу. Создание условий, при которых аналитический отдел подчиняется непосредственно министру или главе ведомства, показало бы, что к работе отдела должно быть самое уважительное отношение.²³ Но с течением времени, по мере вовлечения отдела в повседневные заботы руководителя организации, создается классическая дилемма.

Тактика.

Суть эффективного использования подразделения по политическому анализу невозможно заранее определить для всех видов ведомств. В работе отдела возможны некоторые напряженные моменты, которые не поддаются унифицированию и должны рассматриваться как частные проблемы конкретных организаций. Серьезный политический анализ требует месяцев, если не лет напряженной работы. Подразделение, которое занимается исключительно анализом важнейших политических вопросов, вскоре окажется совершенно изолированным от ежедневной оперативной деятельности ведомства. Часть работников подразделения могут начать испытывать отрицательные эмоции в связи с тем, что не могут быть со всеми вместе там, где кипит настоящая работа. Очень скоро отдел станет более восприимчивым к оперативным потребностям ведомства за счет долгосрочных проектов. Неистовая природа ежедневных потребностей отнимет у его работников и требующееся для серьезных исследований время, и покой, необходимый для размышлений. Что можно сделать? Один из тактических приемов состоит в том, чтобы аналитическое подразделение рассматривало себя не только как рабочий, но и как образовательный орган. Его задачей могло бы быть поощрение других отделов в направлении самостоятельных аналитических разработок. Сам аналитический отдел не должен заниматься тем, что можно перепоручить другим отделам. Тогда его работа будет состоять в том, чтобы консультировать другие отделы и давать оценку результатам их работы.

Вторым тактическим приемом могло бы быть заключение контрактов на исследования, требующие наиболее длительного времени. Третий прием - самый сложный, так как требует договора об уравновешивании обязанностей. Чтобы сохранить по крайней мере половину рабочего времени для занятий подлинно политическим анализом и не потерять при этом доверия руководства, придется уделять много внимания важным для организации текущим делам. Настолько, насколько удастся доказать, как много дает организации серьезный политический анализ, в последствии удастся освободиться от рутины. Спрос на услуги аналитиков будет повышаться. Неудачи аналитического отдела, с другой стороны, отнимут у других работников время, которое им придется потратить на размышления. Как и проблемы взаимоотношений всех уровней в организации в зависимости от структурно-организационного типа, будь то иерархическая система, функциональная или линейная, проблемы аналитического отдела связаны с организационной природой и могут решаться только в рамках сложившейся ситуации, что определяет временный характер решений.

Эти комментарии по поводу побудительных мотивов для повышения спроса и предложения политического анализа очевидно неадекватны. Они просто предполагают, что существует проблема, и указывают на то, как определить пути ее решения. В действительности никто не знает, как подогнать политический анализ к карьерным требованиям конгрессменов, или, как можно улучшить структурные и операционные возможности подразделений по политическому анализу. Тем не мене можно, по крайней

291

мере, изучить те возможности, которые еще не были использованы. Одно из преимуществ, вытекающих из опыта с СППБ, заключается в том, что все-таки было осуществлено некоторое количество политических анализов, которые практики считают хорошими. Надо понять, почему одни концепции живут, а другие остаются неиспользованными. Кроме впечатляющей монографии Томаса Уайтхеда²⁴ , в которой изучаются два политических анализа, проведенных в системе обороны, не было других попыток определить, чему учит этот опыт. Несмотря на доверительный разговор о политическом анализе (здесь и везде) невыполненной остается большая часть работ о том, что хорошо и почему. Первооткрывательская работа Чарльза Линдблома не должна быть неверно интерпретирована как антианализ, а должна рассматриваться как серьезная попытка понять, что именно делается, для того, чтобы преодолеть социальные проблемы.

Пересмотр некоторых положений

Следует пересмотреть некоторые важнейшие аспекты политического анализа. Требуется серьезное изучение «координации», глубокое и тщательное, сродни тому, которое описано Мартином Ландау в готовящемся к публикации эссе «Сокращение».²⁵ То, что основная проблема политической теории – соответствующая роль правительства в противопоставлении роли отдельной личности – должно быть предметом основательной критики.²⁶ Тот факт, что анализ затраты-выгода начался с проектов по водным ресурсам, в которых ключевым вопросом был вопрос о вкладе в национальный доход, в конечном итоге определил отказ от его применения в других областях политики, где этот критерий не работает. Есть такие области политики, для которых желание граждан поддержать какое-то действие, должно быть определяющим в анализе общих результатов его реализации. В других областях основополагающими являются неподдающиеся точному исчислению выгоды, такие как удовольствие видеть как повышается уровень жизни, сокращается уровень враждебности и противостояния в обществе. Хотя инновационная деятельность в социальной сфере необычайно трудна, дорога новым понятиям о роли правительства в освобождении других от напряженной работы мысли и о направлении их действий, открыта.

По многим признакам настали благоприятные времена для политического анализа. Эра Нового Курса в законодательстве закончилась, но на смену ей еще не пришла организационная стабильность. Люди не обладают четким пониманием своих прав сегодня, как это было раньше, по отношению к программе Медикэр или в вопросах противопоставления частных государственным энергетическим компаниям. Старая государственная политика благосостояния оттолкнула бывших союзников, одновременно раздразнив оппонентов. На протяжении 20 лет проводилась работа, чтобы убедить Конгресс принять огромные ассигнования на образование, только для того, как оказалось, чтобы обнаружить, что результаты далеки от ожиданий. Оказалось, что улучшение сферы образования для малоимущих, требует намного больше того, что можно было себе представить. Сейчас есть интерес к новым идеям, которые были бы невозможны десять лет назад. Есть желание рассмотреть новые политические решения и новые методы. Обладаем мы или нет достаточным творческим потенциалом, чтобы разработать новые политические решения, еще предстоит увидеть. Если мы всерьез хотим усовершенствовать государственную политику, нам придется подняться над претенциозностью модного сейчас СППБ, чтобы показать другим чего можно достичь с помощью политического анализа.

Примечания

1. Robert N. Anthony, Planning and Control Systems: A Framework for Analysis (Cambridge, Mass.: Harvard University Press. 1965). p. 16. 2. Aaron Wildavsky, "The Political Economy of Efficiency," Public Administration Review 26 (December 1966), pp. 298 302. 3. Yehezkel Dror, "Policy Analysts: A New Professional Role in Government Service." Public Adminiflrulion Review 27 (September 1967). pp. 200-201. See also Dror's major work. Public Policy-Making Reexamined (San Francisco: Chandler, 1968). 4. Aaron Wildavsky. op. ril. 5. See David Novick. "Origin and History of Program Budgeting." The RAND Corporation, October 1966. p. 3,427. 2926. Я однажды пытался заинтересовать выпускника, у которого был некоторый опыт в исследованиях проблем обороны, проблемами Окланда. Он спросил о величине бюджета Окланда. "Пятьдесят миллионов долларов," ответил я, "Ну, в Военно-воздушных силах у нас когда-то было что-то вроде этого," был его ответ. 7. Aaron Wildavsky. "The Two Presidencies," Truns-ticlion 4 (December 1966), pp. 7-14. 8. Для детального рассмотрения проблемы следует обратиться к моей статье, "The Practical Consequences of the Tlieoretical Study of Defense Policy," Public Administration Review 25 (March 1965), pp. 90-103. 9. Thomas C. Schelling, "PPBS and Foreign Atfairs," memorandum prepared at the request of the Subcommittee on National Security and International Operations of the Committee on Government Operations. U.S. Senate, 90th Congress, First Session, 1968 10. Д-р Элайн Энтховен, который играл важную роль при введении системного анализа в Министерстве Обороне, отмечал, что « Основные изменения в стратегии, ускорение производства Минитмен и Полярис и укрепление наших неядерных вооружений, включающее наращивание армии, тактических воздушных сил и сил поддержки, осуществляются одновременно с внедрением СППБ … Мы ускорили программы Минитмен и Полярис, потому что были уверены, что это очень важно, что необходимо иметь несокрушимую силу. Му укрепляли наземные войска, так как считали, что они необходимы в случае ограниченных неядерных войн. Мы ускорили создание анти-террористических сил или спе.подразделений, потому что полагали, что они необходимы для контрудара. Все это итак произошло бы и без СППБ. СППБ не разрабатывает стратегию». Subcommittee on National Security and International Operations of the Committee on Government Operations, U.S. Senate, Hearings, The Plonninn-Programming-Budf^eting System, 90th Congress, First Session. Part 2, Sept. 27 and Oct. 18, 1967. p. 141. 11. Prospects fur Oil Shale Development (Washington, D.C.: Department of the Interior, May 1968). 12. Там же., pp. 10-45. 13. Подобные сложности при сходных обстоятельствах очевидно имеют место в бизнесе. Стоит привести комментарий Энтони: " Стратегического планирование (т.е. политический анализ) в существенной степени непредсказуем. Проблемы, возможности, яркие идеи не появляются «по расписанию», с ними приходится иметь дело по мере того как возникает потребность в том, чтобы заниматься именно ими. .... Неспособность понять различие между предсказуемостью и непредсказуемостью процесса может привести к следующей проблеме. Компания с хорошо развитым бюджетированием решает формализовать стратегическое планирование. Она подготавливает набор форм и предусматривает соответствующие шаги, она предписывает своим подразделениям подавать сведения о долгосрочных планах на соотвествующих формах в определенные сроки каждый год. Далее предполагается эти планы рассмотреть и принять на совещании, похожем на совещание по обсуждению бюджета. Такая процедура не работает..... На ежегодном общем совещании просто не хватит времени внимательно рассмотреть весь пакет стратегических планов. . . . Важно, чтобы действующий бюджет на будущий год был рассмотрен и принят в целом, чтобы ни одна из его составляющих не противоречила другим его частям.. . . . Процесс стратегического планирования не следует какому-то определенному формату или расписанию за небольшим исключением в части каких-то общих замечаний. Одна проблема не похожа на другую, поэтому для рассмотрения каждой требуется индивидуальный подход." Planning and Control Systems, dp. cit., pp. 38-39. 14. Joint F.conomic Committee, Congress of the United Slates, Hearings, The Plunning-Proyamnnny-Budytin^ System: Progress and Potentials, 90th Congress, First Session, September 1967, p. 5. 15. Ihiil.. pp. 80-81. Можно было бы подумать, что выход из положения можно найти, приняв несколько целей как область политики. Когда Председатель Комитета Уильям Проксмир ( William Proxmire) предложил наметить больше целей, Горхэм (Gorham) ответил, "Я бы желал быть тем, кто назовет первую цель. Первая из названных всегда в более выгодном положении. Чем больше у вас целей, тем меньше их полезность, т.к. обостряется борьбы между ними." (p, X3). 16. Там же., p. 6. 17. Энтони вновь предлагает полезное сравнение из области частного бизнеса, которое отражает суть: «Возрастающее| количество фирм принимает финансовые планы на несколько лет вперед, этот процесс обозначается термином «долгосрочное планирование»… Пятилетний план обычно представляет собой скорее проектирование издержек и доходов, которые можно ожидать при проведении в жизнь уже утвержденных программ и общей политике, нежели инсьтрумент анализа и утверждения новых программ и политики. Пятилетний план отражает те стратегические решения, которые уже приняты, он не отражает суть процесса принятия новых решений… В некоторых компаниях так называемый пятилетний план – ничто иное, как механическая экстраполяция сиюминутной идеи, не отражающая управленческих решений и суждений, эта практика не имеет смысла. (Planning and Control System, op. cit., pp. 57-58). 18. Прекрасный анализ различных целей бюджетирования и стадий его развития находим в работе Элиена Шика ( Alien Schick), "The Road to PPB: The Stages of Budget Reform." Public Administration Review 26 (December 1966), pp. 243-258. 19. В другой работе ("Toward a Radical Incre-mentalism," op. cit.) Я высказал мысль о том, что отказ от ежегодного бюджетного цикла укрепил бы полетический анализ. Один из самых больших недостатков принятия решений на правительственном уровне состоит в том, что политика определяется за два года до того, как становятся доступными фонды. Принимая во внимание во-первых трудность определения политики, нужно учесть и то, что временной разрыв вносит неопределенность в любой, даже самый лучший план. Поскольку эта 293мысль никем всерьез не принималась, я упоминаю о ней просто по ходу рассуждений, как альтернативу, которая не противоречит тому, о чем идет речь. 20. Frederick C. Mosher, "Program Budgeting in Foreign Affairs: Some Reflections," memorandum prepared at the request of the Subcommittee on National Security and International Operations of the Committee on Government Operations, U.S. Senate, 90th Congress, Second Session, 1968. 21. Hearings, The Planning-Programming-Budgeting System: Progress and Potentials, op. Cit., pp. 77-78. 22. "Toward a Radical Incrementalism," op. cit., pp. 27-29. 23. Когда Чарльз Хитч ( Charles Hitch) руководил в Министерстве Обороны, отдел политического анализа подчинялся непосредственно ему, также как и бюджетный отдел. В результате отдел политического анализа мог спокойно делать свою работу, не будучи втягиваемым в обсуждение текущих дел бюджетного отдела. Когда политичнеский анализ (под названием системный анализ) получил статус самостоятельной единицы, со своим собственным помошником министра, члены подразделения склонялись к тому, чтобы регулировать и направлять текущие решения по бюджету. Отсюда различие между долгосрочным политическим анализом и краткосрочным бюджетированием игнорировалось. Было бы интересно узнать таким ли же образом сами участникаи процесса смотрели на эти вопросы. Оптимальное размещение отдела политического анализа. 24. Clay Thomas Whitehead, “Uses and Abuses of Sysytems Anakysis,” The RAND Corporation, September 1967. 25. См. Martin Landau, “Redundancy”, Pub. Adm.Rev. scheduled forpublication in vol. 29 (July – August 1969). 26. В качестве интересного примера ответа на данный вопрос, смотри работу Пауля Фельдмана «Преимущества и роль государственного регулирования рыночной экономике», Институт анализа оборонной сферы, исследовательская работа, февраль 1968 года, стр. 477. 294

30

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ

Герберт Кауфман

Сейчас это может звучать странным, но в тридцатые годы очень многим казалось, что чиновники это настоящие герои сражений за лучший общественный порядок.

Где-то в районе 1945 выдающийся представитель «Нового Курса» (New Deal) Пол Апплебай посвятил изучению этой проблемы книгу под названием «Билл - чиновник» (Bill Bureaucrat),¹ которая обобщила все имеющиеся профессиональные и академические труды по государственному управлению.

К середине пятидесятых стали уже очевидны конфликты в теоретической и практической областях среди тех, кто до этого защищал чиновников и рукоплескал им. Казалось, происходит коренное изменение в политических взглядах и ценностях, относительно государственного устройства. Это было далеко не первое подобное изменение, произошедшее в нашей истории. Всю историю развития государственной машины можно рассматривать как последовательность изменений подобного рода, каждое из которых происходило в результате перераспределения акцентов между тремя ценностями: представительностью, политически нейтральной компетенцией, административным руководством.² Неверным будет утверждение, что какая-то из перечисленных ценностей когда-либо полностью игнорировалась. В разные периоды эти ценности имели различный вес для общественного развития.

Рассматривая, например, политические институты всех уровней в период их зарождения и становления, мы увидим, что они возникли в противовес засилию исполнительной власти в колониальную эпоху. Позже особые надежды возлагались на представительный механизм. В то время особое значение приобрели избираемые чиновники, одновременно с этим шел процесс ослабевания влияния администрации. Тем не менее, к середине 19 века из-за возрастающего влияния законодательной власти и так называемой «системы добычи» произошло всеобщее разочарование существующими политическими институтами, что в свою очередь подтолкнуло к попыткам вывести администрацию из политики путем выделение ее в независимый институт, а также через внедрение системы заслуг. Однако фрагментированность государственного управления снижало как эффективность, так и представительность, а поиски унификации привели к возрастанию в 20 веке популярности выборных должностных лиц и быстрому росту их власти.

Нельзя сказать, чтобы ценности преследовались абстрактно, как самоцель или имелись бы какие-то универсальные соглашения, по которым они бы безоговорочно принимались общественностью. Напротив, различные группы населения каждый раз находят разные недостатки в функционировании государственной машины и выступают за структурные изменения с целью усиления собственного влияния на систему. Разрозненность частей группы является определяющим фактором, мотивирующим поиск новых форм. Одни группы чувствуют себя ущемленными из-за того, что как им кажется, они имеют недостаточное представительство. Другие недовольны тем, что они хотя и имеют возможность влиять на формирование политики, тем не менее политические решения кажутся в большей степени принятыми под косвенным влиянием технической бюрократии. Третьи считают, что им мешает недостаток руководства, которое бы объединило многочисленные части государственной власти в единую команду, которая бы решила все проблемы. Всегда будет существовать достаточное число людей, которые будут искать панацею от всех бед, в повышении представительности, в политически нейтральной бюрократии или же в сильных должностные лицах. Но надежды на некую панацею в течение длительного времени оборачивается появлением других проблем, для решения которых потребуется искать очередную панацею, таким образом, ни о какой стабильности уже и мечтать не придется.

295

Но, несмотря на то, какими бы упорными не были бы эти поиски, две остальные ценности, не доминирующие в настоящее время, не могут быть просто вычеркнуты или уничтожены. Какой бы острой ни была необходимость в той или иной ценности, она не может быть осознана большинством в качестве жизненно важной, как того хотелось сторонникам этой идеи. Даже после столетия попыток усилить нейтральную компетенцию и административное руководство, партийное влияние все еще имеет достаточную жизнеспособность, а исполнительные институты на всех уровнях продолжают оставаться разрозненными. И после столетия попыток очернить такие понятия как «политика» и «специальные интересы», представительность все еще остается мощной силой в американском государственном управлении. Но за те сто лет построения профессиональной бюрократии и административной способности к лидерству, потребность в новых моделях представительства привела к необходимости учета экономического социального и политического развития. Частично по этой причине, а частично из-за увеличения организаций во всех областях, появилась так называемая сенсация индивидуальной беспомощности, которая выражается в развитии у части людей чувства, что каждый из них по отдельности не может эффективно выражать свои предпочтения тех или иных решений, исходящих из органов власти. Вследствие чего они тре6уют исправления баланса этих трех ценностей с учетом исправления недостатков в представительности.

Неудовлетворенность настоящим положением дел

Америка не стоит на месте в организации представительности. Больше полумиллиона общественных учреждений все еще избираются.³ Легислатуры и отдельные избиратели все еще обладают огромной властью и не сомневаются в своем праве ею пользоваться. Партии все еще сильны и внимают требованиям своих избирателей. Группы интересов бесчисленны и лоббируют свои интересы через многочисленные каналы. Средства массовой информации пристально следят за действиями государственной власти. Административные агентства используют разнообразные процедуры представительства в процессах принятия решений, включая квази-судебные и квази-законодательные разбирательства, а также представительные или двухпартийные управленческие советы, но все же возможности участия в принятии политических решений ограничены.⁴ Так почему же тогда существует неудовлетворенность их организацией?

Это происходит, в основном, из-за того, что меньшинство населения полагает, что выгоды, которые дают политические, экономические и социальные системы не достаются им в справедливой пропорции относительно выигрыша самой системы, так как они думают, что они могут выиграть положенную им долю в этих выгодах через участие в политических институтах. Их не успокаивает заверения, что характеристики системы, мешающей им, также препятствуют развитию эгоистических и экстремистских настроений. Этим людям также кажется, что существующая система работает лишь во благо уже имеющих власть, которые оказывают давление на тех, кто в данный момент этой властью не обладает. Таким образом, именно система, а не люди, управляющие ею, оказывается дискредитированной.

Существуют, по крайней мере, три основных характеристики системы, усиливающие это негативное впечатление: Во-первых, существующие представительные органы в праве выдавать лишь общий мандат административным агентствам, хотя именно каждодневные решения и действия чиновников и служащих на нижних уровнях, а также граждан, воспринимаются политиками. Обычно существует большая разница между обещаниями программы и тем, что происходит в действительности. Ожидание людей бывают часто неоправданны вследствие того, что осуществлению программ препятствуют сложности, которые не могли быть предвидены заранее, а иногда из-за того, что чиновники, страшащиеся изменений осознанно или нет, препятствуют осуществлению программы.⁵

Во-вторых, плюралистическая природа политической системы предоставляет богатые возможности противникам изменений помешать их осуществлению. Любое предлагаемое нововведение должно преодолеть многочисленные препятствия и стать, в конце концов, результатом процесса уступок и компромиссов. Так, что, изменения происходят медленно, путем незначительных и постепенных уступок обеих сторон. Те, кто рассматривает данные

296

проблемы как требующие срочных и решительных действий, склонны обвинять существующую систему в медлительно и вялости.

В-третьих, организационная иерархия нашего общества настолько разрослась, что только через призму больших организаций представляется возможным дальнейшее развитие общества. Одного этого достаточно чтобы заставить каждого отдельно взятого человека почувствовать себя подавленным огромным обезличенным механизмом, игнорирующим его уникальность. К тому же некоторые интересы развивают организационные навыки для мобилизации их политических ресурсов только лишь с целью понять, что необходимо время для создания каналов доступа в политические структуры. Вместо того чтобы ждать приглашение в эти структуры, где они, вполне вероятно столкнутся с более сильными, опытными и лучше организованными оппонентами, эти группы, продолжая прилагать усилия для проникновения в данные структуры, придерживаются стратегии высмеивания этих структур и одновременного поиска возможности организовать новые, в которых они смогли бы занять доминирующие позиции. Изобилие традиционных моделей представительности уже не удовлетворяют потребностей, а существующие методы не в силах адекватно реагировать на многие требования.

Адаптация государственного устройства, тяготевшая на протяжении прошлого века к шлифовке экспертизы и руководства, казалась сейчас под давлением необходимости соответствовать великой роли представительности.

Административные агенства с большей представительностью

Поиск представительности в настоящее время происходит в основном вокруг административных агентств. И это неудивительно с учетом того, что административные агентства в последнее время резко увеличились в размерах, расширили свои функции и власть, высшие должностные лица законодатели и суды принимают большинство решений в целом, не вникая особенно в детали, в то время как агентства принимают большее число решений, затрагивающих интересы простых граждан, ориентируясь на индивидуальный подход. Именно они являются основным источником смуты, но, тем не менее, многие еще пытаются отыскать в них панацею от всех социальных бед.

Одним из типичных предложений сделать административные агентства более представительными, является попытка распределение стратегических позиций в агентстве между выразителями интересов определенных групп. Очень часто это означает только лишь заполнение вакантных мест в различных департаментах и комиссиях назначенцами, разделяющими данные интересы.⁶ В противном случае ротация департаментов включает внедрение в административную структуру новых структур, в которых доминирует местное население для наблюдения и сдерживания поведение чиновников. С технической точки зрения подобные планы не требуют сильных изменений в существующих организациях, а их цели могут быть достигнуты путем изменений в составе персонала высших организационных уровней.

Менее ортодоксальной является концепция централизованного государственного бюро жалоб. Целью, которого должно стать рассмотрение жалоб населения относительно действий административных агентств и корректировка имеющихся недостатков. Подобное бюро получило название института омбудсменов.⁷ Профессионализация администрации, а также изоляция чиновников от политических партий понизила способность партии быть полезной и оказывать реальную помощь, а в связи с увеличением размеров избирательных округов, народные представители все чаще вмешиваются в дела от имени своих избирателей лишь для проформы. Сейчас многие обозреватели отмечают, что только узкоспециализированные чиновники, работающие на полную ставку и имеющие достаточную компетенцию, заинтересованы в исправлении подобных ошибок. Их компетенция основана на адекватной власти, что позволяет им функционировать эффективно (здесь имеет место взаимный контроль). Сторонники подобного мнения отстаивают идею создания новых агентств на том основании, что это создаст новые каналы представительности для людей, не имеющих достойных альтернатив.

Наиболее поверхностное впечатление, что неразбериха вокруг нехватки представительности происходит из-за возрастающей потребности в административной

297

централизации с упором на местноклиентельное доминирование децентрализованных организаций. Наиболее значительные волнения были по вопросам программы борьбы с бедностью и по вопросам образования.

В вопросе о программе борьбы с бедностью исходное законодательство включало обеспечение того, что действия общины будут «управляться таким образом, чтобы в них участвовало максимальное количество людей, проживающих на данной территории». Изначально, в интерпретации Организации Экономических Возможностей, а впоследствии и всем государством, было создано обоснование того, что общинные советы действительно стараются распределить некоторое количество мест в органах управления среди бедных, что позволяет им участвовать в формировании местной политики. Но каким бы не было изначальное намерение тех, кто составлял проект данной программы. Она привела к осознанию необходимости осуществления данного проекта бедными и для бедных.

Новые тенденции в общем, образовании могут быть проиллюстрированы недавними событиями в Нью-Йорке. В течение всего 1967 года благодаря стараниям лидеров общественности все с большей силой звучали требования о децентрализации муниципальной системы образования. Три независимо сделанных доклада наставали на необходимости децентрализации, в них также подвергался сомнению принцип неравноценности. Когда избирателям были предложены конкретные меры, последовали протесты со стороны школьных профсоюзов, ассоциаций школьной администрации и городского совета по образованию. Все это привело к тому, что многие положения программы стали восприниматься общественным мнением как неприемлемые. Но сторонники децентрализации настаивали на своем. Возникшие протесты, хотя и не остановили, но существенно замедлили внедрение практики децентрализации и общественного контроля над школами.

Волна децентрализации не ограничилась вопросами борьбы с бедностью и школьным образованием. Она была принята к сведению в сфере жилищного строительства. Секретариат по жилищному строительству и градоразвитию учредил программу модернизации низко рентабельных проектов, что включало в себя увеличение роли арендаторов.⁸ На встрече Американского Института Планирования внутренне разобщенная группа, называющая себя «Планировщики за одинаковые возможности», требовала увеличения количества мест для малообеспеченных в системе городского планирования и убеждала своих членов быть сторонниками планирования, которое, по словам экспертов не устраивают официальные планы обновления территорий. В Нью-Йорке недавно начался эксперимент по «включению» в систему общественных больниц так называемых добровольнических больниц, подотчетных своей администрации. Окружной консул Вашингтона «требовал большего общественного контроля над полицией, как в форме локальной помощи, так и в форме воспрещения увеличения полицейских мощностей использованных здесь во время Второй мировой войны». Американская Ассамблея определила роль закона в меняющемся обществе, требующем развития «быстрых процедур на муниципальном уровне для разрешения спора о трансакциях».⁹ В Вашингтоне в ответ на компанию в поддержку малоимущих «пять агентств - здравоохранения, образования, благосостояния, труда, жилищного строительства и градоустройства, а так же департамент экономических возможностей заявили, что они обсудят возможность включения малообеспеченных в процесс принятия решений на местном уровне относительно благосостояния, питания, трудоустройства, жилищного строительства и других вопросов, касающихся программы борьбы с бедностью».¹⁰

Это движение не ограничилось общественными агентствами. Вскоре оно проникло в колледжи и университеты, где студенты, часто путем прямых заявлений требовали участия в формировании политики институтов. Один из активистов зашел настолько далеко, что стал предсказывать, что скоро будет принята традиция латиноамериканских университетов, самим студентам назначать и увольнять профессоров. Также предлагалось создать местную закрытую телевизионную станцию, контролируемую местным сообществом.¹¹ В римско-католической церкви Нью-Йорка собрание священников представило петицию архиепископу, в которой они в числе прочих вещей запрашивали разрешение голосовать за избрание епископов и других высокопоставленных чиновников в представительство

298

Пасторального Конгресса священников, монахов и проповедников. В последствии они сформировали национальную Федерацию Священнослужителей для координации межконфессиальных отношений. Также в Вашингтоне в школах нависла угроза бойкота со стороны учеников, требующих «посмотреть на то, что происходит в действительности».

Подобная тенденция получила широкое распространение в сфере государственного управления. Действительно, одна из наиболее общих форм государственного управления, так же как и специализированных агентств подвергаются сильной критике. К примеру, президент Американской Ассоциации Политических Наук¹² поднял вопрос о соотнесении ряда проблем, таких как национальные, государственные, проблемы устройства городов с принципами демократии. В поисках административной единицы «оптимального размера», т.е. такого, чтобы граждане действительно могли влиять на принимаемые решения, он пришел к выводу, что для демократического управления городом его оптимальная величина должна варьироваться от50000 до 200000. Более того, он сделал вывод, что даже в городах, удовлетворяющих этим требованиям, «участие граждан в политическом процессе ограничивается выборами», и в связи с этим, в качестве эксперимента предложил провести дальнейшую децентрализацию управления и власти с целью выявления «жизнеспособных административных единиц внутри муниципального образования, где граждане могли бы время от времени формулировать и выражать свои пожелания, обсуждать проблемы с чиновниками, а иногда принимать непосредственное участие в процессе принятия решений».

Практически в то же самое время Совещательной комиссии по межведомственным отношениям в Вашингтоне было предложено, чтобы «округа и большие города своей властью предоставляли муниципальным образованиям свободу действия, а также наделяли их правом местного самоуправления и ограниченной юрисдикцией по взиманию налогов».¹³ В Итаке (Нью Йорк) Департамент региональных ресурсов и развития пришел к выводу, что большие центры федерального значения должны быть децентрализованы, так как они достигли того положения, при котором становится «практически невозможным решать на должном уровне проблемы отдельно взятого человека», а также призвал увеличить разработки стратегии более эффективного управления городами с численностью от 50000 до 500000 человек. Данное предложение было безоговорочно поддержано редколлегией газеты «Washington Post».¹⁴

Даниель П. Нойпихан на встрече движения «Американцы за демократию» предупреждал, что «либералы сами себя лишают того ощущения, что вся нация, а в большей степени города могут управляться из агентств, находящихся в Вашингтоне.»¹⁵ Сенатор Роберт Ф. Кеннеди во время президентской компании демократов, в Лос-Анджелесе обещая осуществить революционные изменения в системе распределения политической власти, в том числе снижение власти федеральных чиновников в Вашингтоне. «Я хочу, - говорил он, - чтобы сами граждане Воттса вверили мне свою судьбу, а не чиновники из Вашингтона».¹⁶ Ричард М. Никсон также настаивал на том, что федеральное правительство оказывает косвенное влияние на управление локального уровня, добровольные ассоциации, а также на индивидов. По его мнению, «одна из причин того, что люди во всеуслышание заявляют о своем недовольстве, кроется в расстоянии между тем, где находятся они и тем, где находится реальная власть», таким образом, лучше приблизить власть к людям, чем пытаться управлять ими из далекого от них центра. Весьма важным стал план Геллера-Пекмана, возлагавший особые надежды на то, что федеральные издержки в мирное время должны быть разделены между штатами и городами, так как они будут гораздо эффективнее потрачены в более мелких административных единицах, чем указаниями из центра.¹⁷

Одним словом, идея «децентрализации» управления буквально витает в воздухе.¹⁸ Хотя часто вопрос о децентрализации обсуждается в аспекте эффективности принимаемых решений, все же его лучше рассматривать в свете эффективного участия граждан в управлении. Предыдущим реформам удалось повысить уровень экспертности и профессионализма чиновников, а так же повысить способность высших должностных лиц контролировать действия государственного управления. Теперь же люди еще раз обратили внимание на представительность, и они пытаются поднять его на более высокий уровень в системе государственного управления.

299

Продолжающиеся поиски руководства

Государственные органы управления находятся под постоянным обстрелом критики, как извне, так и изнутри. Высшие должностные лица, которые когда-то были инициаторами мер по обереганию бюрократии от слишком волюнтаристских политических шагов, стремясь таким образом к расширению собственных возможностей по контролю деятельности управленчесих органов, обнаружили, что эти меры отнюдь не сделали эти органы более податливыми руководству, скорее они способствовали укреплению их независимости. Подобная независимость, в свою очередь мешает администраторам добиться быстрого одобрения и принятия новых подходов к решению социальных проблем Деньги, вкладываемые в новые программы, управляются учрежденными агентствами и имеют тенденцию использоваться больше для интенсификации существующих способов управления, нежели для избирательного отклонения от известных штампов. Более того, это приводит к серьезным проблемам в координации усилий и даже к разбазариванию энергии в результате внутренних конфликтов. Следовательно, отсутствие реакции администраторов на требования общественности действует на последнюю угнетающе, что увеличивает озабоченность высших должностных лиц по поводу безответственности агентств перед их руководством.

Тем не менее, мы можем ожидать новую волну предложений по административной реорганизации. В подобном движении есть одна неоспоримая истина, ратующая за рационализацию, расширение и усиление штата аппарата глав административных единиц на всех уровнях и за создание штата администраторов, подчиненных непосредственно главам этих административных единиц. Все больше и больше, высшие должностные будут стремиться найти новые пути координирования политических решений для выработки новых программ по решению существующих проблем и по достижению состояния всеобщей включенности в принятия таких решений.¹⁹ Таким образом, будет изменено устройство административного учреждения: к примеру, Бюджетное бюро Соединенных Штатов совсем недавно претерпело существенную реорганизацию.²⁰ С новой силой начнутся исследования концепций «надорганизационных структур», созданных по типу Департамента Охраны, на «проталкивание» которой в правительство Нью-Йорка мэру Линдсею пришлось потратить не мало сил. Также будет продолжать распространяться во множестве вариантов система программирования-планирования-бюджетирования.²¹ Предполагается, также, что произойдет новый литературный бум, посвященный проблеме относительной беспомощности наших высших должностных лиц.²²

Другая группа рекомендаций будет настаивать на усилении административного руководства через то, что сторонники данного подхода называют «децентрализацией», но, что фактически больше характеризуется как территориальная организация, противоположенная существующим административным организациям в области функциональных департаментов и бюро.²³ Оправдание этому будет сформулировано с точки зрения эффективности, т.е. необходимости ускорить принятие решений без оглядки на центр, без потери координации работы персонала в различных бюро. Последствия этого приведут к дальнейшему расширению, так как территориальные чиновники будут предоставлять высшим администраторам коммуникационные линии и контролировать альтернативы существующих функциональных каналов, тем самым фактически усиливая центральную власть. На федеральном уровне это будет означать возобновление попыток создать более сильную региональную представительность из глав департаментов, чем это было в прошлом. Это также будет означать интенсификацию попыток создания региональных президентских представительств на местах. ²⁴ Точно так же, мы можем ожидать, что представители государственной власти и главы департаментов будут передерживаться единой стратегии с учетом интересов регионов. На локальном уровне тот же мэр Линдсей исходя из очень малой вероятности успеха пытался добиться одобрения в Нью-Йорке концепции «малых городских приемных», которая сделала бы возможным появление американского аналога европейских префектов.

Одним словом неудовлетворенность общественными учреждениями не устраивает как сторонников административного руководства, так и сторонников увеличения

300

представительности потребителей общественных благ. Чиновники же в такой ситуации будут испытывать давление со стороны тех и других.

Конфликты и коалиция

Источники конфликтов.

Уже давно замечено, что формы проводимой в обществе политики подвержены влиянию со стороны групп чиновников, организованных клиентел, избирательных комитетов и лоббистов.²⁵ Аргументы в пользу усиления высших должностных лиц и их департаментов с одной стороны, и клиентелы, базирующиеся большей частью на необходимости вознаграждать результативную фрагментацию государственной власти путем разумного централизованного руководства с целью унифицировать администрацию и проводимую ей политику в разрозненных центрах власти – с другой. Аргументы в пользу новых моделей участия общественности в этих центрах основываются на убеждении в том, что до этого исключенные неорганизованные интересы не могли стать основой для решений, касающихся всего социума.

Кроме того, чиновники будут оказывать сопротивление не только из-за ревнивого отношения к власти или упрямого нежелания делиться своим влиянием друг с другом, хотя нельзя исключить и такой ситуации. Они будут находиться в оппозиции, так как предлагаемые реформы ставят под угрозу те ценности, которые представляют собой закрепленную договором защищенность. Шефы бюро и организованные чиновники ощущают вмешательство со стороны политической администрации и рассматривают это как вторжение партийной политики в сферу своего влияния, в котором существующая доктрина на протяжении многих лет не допускала наличие партий. Они также видят опасность для столь терпеливо и заботливо взращенной компетенции быть искаженной или вовсе прекратившей существование. Таким же образом открытие системы для обычных членов местного сообщества выглядит как отрицание работы, проделанной специалистами. Избиратели рассматривают сильную ответственность региональных чиновников перед высшими должностными лицами и их кабинетами как административные попытки вторгнуться в законодательную область и узурпировать представительские функции законодательного органа. Местный контроль за административными программами может ослабить представительский базис законодательных институтов, что может испугать нормального человека по вполне понятным причинам.

Пионерам «административного руководства» и расширения представительности пришлось преодолеть множество препятствий, прежде чем были выработаны основные концепции. К примеру, Конгресс проявил осторожность по вопросу президентских рекомендаций о дополнительных ресурсах и персонале для глав департаментов, как и всегда, когда речь идет об относительно безвредных нововведениях в сфере чиновников для бюджетных организаций.²⁶ Департамент Экономических Возможностей в основном работал через установленные бюро, к услугам независимых управленцев прибегали лишь в некоторых случаях. Постепенно путем делегирования департамент стал косвенно контролировать программы, направленные на бюро. Более того, эти общественные программы вызвали негодование, как среди конгрессменов, так и среди местной администрации, которой действующие агентства казались трамплином для политического продвижения. В связи с этим в1967 законодательно был закреплен за местными органами контроль за агентствами. В Нью-Йорке концепция «малых городских приемных», которую предложил мэр Линдсей как способ сближения людей и власти, была с треском провалена Городским Советом (где в то время доминировала противоположная партия). Совет обвинил план в проведении стратегии установления политических клубов.²⁷ Когда появился план децентрализации школьного образования, крупнейшие учительские профсоюзы и Совет по образованию, которые незадолго до этого были готовы перегрызть друг другу горло при решении вопросов трудоустройства и оплаты труда, проявили удивительную солидарность и твердость в бойкотировании нововведений. В совете, спонсирующим эксперименты с общественным контролем школ в Гарлеме и в Бруклине общественные лидеры и главы тех же учительских профсоюзов вступили в ожесточенную борьбу друг с другом. Реформы от этого не выиграли.

301

Коалиция чиновников

Для проталкивания собственной программы, доставляющей массу хлопот должностным лицам на всех уровнях, необходимо объединять усилия. Президент может найти стратегически рискованным идти на сближение и связывать себя узами с государственными управленцами и мэрами больших городов. Конгресс предпочел бы согласиться с президентскими требованиями по созданию сильного поля представительности с юрисдикцией, простирающейся до уровня обычных чиновников, нежели предоставить возможность президенту сделать все в одиночку.

Государственные и местные чиновники, скорее всего, согласятся с предлагаемыми нововведениями, и, возможно объединятся, так как фрагментированность системы их, как и президента, не устраивает. Недовольство губернаторов и мэров городов имеет три источника. Во-первых, процедура во многих межведомственных программах происходит очень медленно. Часто уходят месяцы, а, иногда, годы для того, чтобы добиться решения по проекту и его финансированию от федеральных агентств. Частично это происходит из-за того, что слишком много вопросов нуждается в одобрении центром.²⁸ Можно не сомневаться, что государственные и муниципальные чиновники не имеют ни малейшего желания торопить негативное решение по их запросу, но зависшие решения – это еще хуже. Если такое происходит, чиновники не могут ни планировать программы, ни сохранить имеющиеся решение. Им остается только ждать пока крайняя необходимость не вынудит принять решение, тем самым, запустив всю сеть внутренне связанных программ.

Во-вторых, процедуры часто запутаны и не координируются²⁹ , поэтому приходится нанимать специалистов для отслеживания текущих мероприятий по заполнению документов для возобновления грантов, для обработки отдельных грантов по индивидуальным проектам и для объяснений различных исключений (таких как разница в допущениях для корпоративных и индивидуальных арендаторов, использующих автостраду, для строителей). Все это ставит в тупик общественность. Подобная путаница действует на простых людей почти парализующе и превращает управление из субстантивно программируемых операций в административную рутину.

В-третьих, федеральные гранты, выделенные на специализированные мероприятия стимулируют развитие тенденции создания «независимого государственного управления» по части функциональных специалистов всех уровней, подотчетных своим начальникам.³⁰ Фактически, во многих инстанциях функции главных должностных лиц сократились до формальной ратификации межведомственных соглашений.

Таким образом, у высших должностных лиц и мэров больших городов есть повод радоваться введению статуса федеральных чиновников с правом рационализировать действия федерального уровня. По личным причинам они могут счесть «префекториальный» образец организации, который, как мы видели, предпочитает президент, менее привлекательным, чем то, что предлагают они.

Эта конгруэнтность президентских, губернаторских и мэрских интересов достаточно умозрительна, подтверждения чему уже появились. В конце1966 года президент Джонсон послал нескольким своим высшим чиновникам меморандум³¹ , указывающий, что федеральная программа поддержки должна «быть спланирована и разработана в духе сотрудничества с теми высшими должностными лицами государства, графства и местного самоуправления, которые устраивают граждан. Для полного практического приближения я хочу, чтобы вы предприняли шаги для допущения представительности среди высших должностных лиц государства и местного самоуправления, что напрямую повлияет на управление государством или муниципальным образованием». Несколько месяцев спустя, для осуществления президентского меморандума Бюджетное Бюро издало циркуляр³² , расписывающий процедуры для консультаций и идентифицирования в качестве основного требования к проводимой политике. В нем говорилось, что «центральная координирующая роль глав государственного и местного управления, включая их усилия по инициированию и развитию государственных и муниципальных программ, будет поддержана». Между прочим, бывшие губернатор Флориды Фаррис Браин и директор Департамента Экспертного планирования проводили круглый стол по проблемам государственного управления для

302

чиновников³³ из 40 городов. Вице-президент Хэмфри осуществлял управление программой визитов и дискуссий с мэрами, государственных чиновников и другой местной администрации³⁴ . Там был сформулирован и одобрен план по «взаимодействию между штатами адресованный президенту, подписанный всеми участниками и переданный под ответственность его кабинета».³⁵ В начале 1968 года Совещательная Комиссия по Межведомственным отношениям дала следующие рекомендации:

Координация Программы Федеральных грантов осуществляемая разнообразными федеральными департаментами и агентствами должна быть усилена Аппаратом Президента

Одобрение и наблюдение за планами развития со стороны властных структур должно стать условием для выдачи грантов государственным и муниципальным образованьям по общефедеральной формуле, проводится при условии их децентрализации на федеральные региональные департаменты в границах федеральных административных регионов.³⁶

Таким образом, постепенно начинает вырисовываться союз высших должностных лиц.

Взаимовлияние руководства и представительности

Группы, ратующие за местный контроль над административными программами находится в конфронтации с бюрократией. Их законодательное и межгрупповое сближение, возможно, поможет получить и положительные отзывы от высших должностных лиц. Для таких групп может быть предусмотрен администратор, который сможет создать противовес бюрократии, а так же создаст альтернативный информационный канал, который с одной стороны позволит снизить административную зависимость от бюрократии, с другой – облегчить контакты с прессой. Группы представляют собой ту общность, которую можно мобилизовать для того, чтобы сломить сопротивление бюрократов, они как бы расчищают место для будущего здания администрации. Они могут также стать опорной точкой в создании исполнительно-ориентированной организации. Должностные лица, даже если захотят, вряд ли смогут создать подобные группы. Им остается только ждать, пока случайные обстоятельства не приведут общественность к спонтанным действиям.

Для муниципальных и общественных объединений парадокс взаимоотношений с центром заключается в поисках рационального распределения местного контроля. При этом должностные лица рискуют открыть ящик Пандоры, что приведет к дезинтеграции. Подобный риск послужит сдерживающим фактором. В то же время, обе стороны могут выиграть от подобного сближения, так как выгоды превосходят риск потерь. Я не имею в виду, что подобное сближение будет только формальным. При таком сближении будут объединены сторонники представительства и сторонники административного руководства против тех, кто выступает за нейтральную компетенцию и за прежние институты представительности.

Последующая стадия цикла

Таким образом, можно предположить, что будут развиваться следующие два типа «децентрализации»: будет сделана уступка требованиям большего влияния на общественные программы со стороны местного самоуправления, также будут развиваться территориальные отделения со значительно ограниченными властными полномочиями.

За децентрализацией вскоре последует выявление неравенства среди бесчисленных малых административных единиц, возникающее из-за различий человеческих и финансовых ресурсов, что породит требование вмешательства центра с целью восстановления баланса, а также для согласования действий. Подобные факты подчеркивают движение в сторону системы выдачи грантов на определенных условиях. Децентрализация должна будет стать средством для достижения более глобальных целей. Она должна повысить конкуренцию и отсеять тех, которые сочтут для себя более сложным привлечь таланты и деньги, чем другие, находящиеся в лучших стартовых условиях, третьи, имея достаточно сил и средств, захотят возродить систему добычи. Децентрализация государственного управления не обязательно должна сопровождаться таковой остальных институтов. Экономия на размерах, значение которой по общему признанию часто преувеличивается, тем не менее, все еще существует и умножением накладных расходов местных организаций будет оттягивать ресурсы от независимых программ по административному хозяйствованию. Сначала все эти расходы

303

будут рассматриваться с точки зрения представительности и оправданности, но вскоре, накопившийся негативный эффект приведет к требованиям унификации и консолидации.³⁷

Местные чиновники постепенно развивают автономную основу собственной политической власти. Частая ротация поможет понизить их независимость, но эффект от ротации будет с каждым разом снижаться, так как для каждого нового назначения необходим период адаптации к новому месту в течение которого действия и решения находятся в неопределенности. Так как отношения местной общественности с региональными чиновниками отличается относительной стабильностью, частая их смена вызовет недовольство общественности. Региональные чиновники все больше включены в жизнь региона, и они все больше становятся выразителями интересов региона в диалоге с высшими должностными лицами, вместо того, чтобы быть представителями центра в регионах.³⁸ Региональные различия и соперничество становится источником раздражения и противоречий. Более того, региональные посты могут стать эффективным и удобным трамплином для избираемых чиновников, хотя подобная угроза кажется второстепенной при первом взгляде при изменении ситуации может выйти на первый план.

Таким образом, волна реформ вскоре вернется к девизу прошлых лет: Убрать управление из политики, а политику из управления. Партии, недовольные происходящими изменениями будут пытаться повлиять на следующее поколения идеалистов, говоря о необходимости поднять качество, содержание, беспристрастность, мораль и преданность обязанностям чиновников через усиление и расширение централизованного контроля и надзора.³⁹ Искажения цели, заданной местными фракционными политиками, считающим себя апостолами государственного великодушия, обернется восстановлением против них бюрократов. Нейтральность и независимость общественных служб вновь будет превозноситься.

Таким образом, каждый раз, когда баланс ценностей изменяется, происходит новое приспосабливание бесчисленных интересов с целью исправления ситуации.

В какой форме впоследствии возродится нейтральная компетенция, сказать сложно. Изучение государственного управления носит цикличный характер. Многие забытые тома и неясные статьи, долго собиравшие пыль на бесхозных полках и в неоткрытых файлах, будут воскрешены и воспеты за свое предвидение и все только для того, чтобы вновь на долгое время исчезнуть в архиве, когда будет завершен очередной оборот колеса.

Примечания

304

Paul Y. Appleby, Big Democracy ( New York: Alfred A. Knopf, 1945). в целом посвящена «Джону гражданину и Биллу чиновнику»

Herbert Kaufman «Emerging Conflicts in the Doctrines of Public Administration”, American Political Science Review 50 4 (декабрь 1956 стр. 1,073

U.S. Bureau of the Census, 1967 Census of Governments, том 6, Popularly Elected Officials of State and Local Governments, стр. 1 фф

Avery Leiserson, Administrative Regulation: A Study in Representation of Group Interests (Чикаго: издательство чикагского университета 1942)

См. также критику профессиональной бюрократии и спрос на «общественное участие» в управленческих решениях, связанных с ресурсами, профессора Йельской правовой школы Чарльза А. Рейха: Charles A. Reich в Bureaucracy and the Forests (Санта-Барбара, Калиф: Центр изучения демократических институтов1962)

К примеру, The New York Times от 29.11.67 сообщила, что «группы населения требовали вчера, чтобы негры и пуэрториканцы были упомянуты в списках общества ментального здоровья». Высокопоставленный чиновник, занимающийся мерами по борьбе с бедностью объявил бойкот для того, чтобы привлечь внимание к своему требованию того, что пуэрториканцы должны упоминаться в совете по образованию, в Госсовете Регентства и городской модели совещательного комитета, в комитете общественных услуг и в Департаменте градостроительства. (New York Times, 29.06.68)

Walter Gellhorn, When Americans Complain ( Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1966) and Ombudsmen and Others (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1966); Stanley Anderson (ed.), Ombudsmen for American Government (Englewood Cliffs, N. J.. : Prentice-Hall, 1968)

The New York Times от18.11.67 Джон Гарднер (John Gardner), бывший секретарь департамента здоровья, образования и благосостояния, а также действительный председатель Урбанистической Коалиции, пошел еще дальше и настаивал на большей роли негров в решение урбанистического кризиса (The New York Times 6.05.68)

Report of the American Assembly on Law and the Changing Society (Chicago: Center for Continuing Education, University of Chicago, March 14-17, 1968)

The New York Times, June 30, 1968

Seymour J. Mandelbaum, “Spatial and Temporal Perspectives in the U.S. City@, mimeo. (University of Pennsylvania, 1968).

Robert A. Dahl, “The City in the Future of Democracy”, American Political Science Review 61 ( December 1967) стр. 967, 969

Совещательный Комитет по межведомственным отношениям, Ninth Annual Report (Washington, D.C.: the Commission, 1968) стр. 21

The Washington Post, October 10, 1967

The New York Times, September 24, 1967. он критиковал в последствии школьную децентрализацию (The New York Times, June 5, 1968)

The Washinton Post, March, 26 1968. см также аргументы бывших чиновников департамента иностранных дел за демонтаж разросшегося бюрократического аппарата в Вашингтоне.Gordon Tullock The Politics of Bureacracy (Washinton, D.C.: Public Affairs Press 1965), глава 25. То, что либералы, таким образом приняли позицию консерваторов во времена «Нового дела», звучит как ирония, внимание к которой привлек Джеймс К. Уилсон (James Q. Wilson), в “The Bureacracy Problem”, The Public Interest (зима 1967) стр. 3-4. Обратите внимание на сходства между новым либеральным языком и позицией бывшего губернатора Алабамы Джорджа С. Уолласа (George C. Wallace): « Я бы хотел,- сказал он, - собрать в один мешок все этих бюрократов из департамента здравоохранения, образования и благосостояния, привести в Вашингтон, да и выкинуть в реку Потомак…» The New York Times, February 9, 1968. Его нападки на бюрократию, конечно же, основана на их упорной защите гражданских прав, обвинительный акт либералов объясняет существование диаментально противоположенной оценки. Импульс к децентрализации, хотя идет как от правых политических сил и левых политических сил по различным причинам, но с одинаковой силой.

305

«Деление оборота выражает традиционную веру большинства из нас в плюрализм и децентрализацию…» Walter W. Heller and Joseph A. Pechman. Questions and Answers in Revenue Sharing (Washington, D.C.: Brookings Instituition, 1967) стр.12.

Как и все слоганы, это означает разные вещи для разных людей. Подобная двусмысленная концепция являются гораздо более сложной, чем это может показаться. Также см. запись 24.

Аппарат Президента был образован в 1939, когда Федеральный бюджет был ниже нормы в 9 миллионов. С тех пор аппарат президента вырос примерно в 15 раз и усложнился в сотни раз. Небольшая реорганизация также кажется неизбежной.

U.S. Bureau of the Budget, “Work of the Steering Group on Evaluation of the Bureau of the Budget: A Staff Study,” July 1967. Реорганизация возымела действие лишь в последствии.

Истоки системы «ППБ» многочисленны и разнообразны. См. Allen Schick, “The Road to PPB”, Public Administration Review 26 9December 1966) стр. 243-258. Было системной необходимостью Секретариата Обороны с 1961 в условиях существующего контроля в их собственном департаменте. См. 90 конгресс Сената США первой сессией (1967). Комитет по правительственным действиям направил в подкомитет по национальной безопасности и иностранных дел, программирование-планирование-бюджетирование: официальные документы стр. 1-6 и программирование-планирование-бюджетирование: слушание, часть 1 (август 23, 1967). Этот новый толчок, несомненно, приведет к адаптивной анимации в других правительствах.

Arthur M. Schlesinger, Jr., A Thousand Days (Boston: Houghton Mifflin, 1965), стр. 679-680, он сообщает, что « ему (президентy Кеннеди) приходится подталкивать правительство к действию. Он пришел в Белый дом в то время, когда функции президента страдали от изобилия устойчивых конструкций. Клише относительно самого могущественного бюро в мире делали невозможным расширить ту ситуацию, что президенты середины века имели гораздо меньшую свободу действий, скажем Джексон или Линкольн или даже Рузвельт. Несомненно, президенты середины века могли перевернуть мир, но, в то же самое время они были весьма ограничены возрастающей властью бюрократии и Конгресса. И президент понял это.” Точно так же помощник по внутренней политике президента Джонсона Джозеф А. Калифано часто публично жаловался на ограниченность президентской власти, имея ввиду, что власть аппарата не успевает за растущей ответственностью; The Washington Post, May 6, 1968

James W. Fesler, Area and Administration (University, Ala.: university of Alabama Press, 1949, особенно стр. 8-18 и «Approaches to the Undersatnding of Decentralisation”, Journal of Politics 27 (August 1965) стр. 557-561 см. также эссе John D. Millett «Field Organisation and Staff Supervision”, в ж.New Horisons in Public Administration: A Simposium (University, Ala.: University of Alabama Press, 1945) стр. 98-118

Fesler стр. 88-89. Феслер пишет, что субъект, долгое время не включенный в решение проблем, порожденных более общим представлением, в то время как программы « Новой границы и Великого Общества» подавляют административную машину.

См. J. Leiper Freeman, The Political Process: Executive Bureau- Legislative Committee Relations ( New York: Random House, revised edition,1965)

Бюджетное бюро было организовано в середине 1943 г., но было элиминировано еще до этого в администрации Эйзенхауэра. Недавние попытки воскресить даже на ограниченном базисе привели бы к жесткой оппозиции. См. U.S. Senate, 90^th Congress, 1^st Session, Subcommittee of the Committee on Appropriations, Hearings on H.R. 7501: Treasury, Post Office and Executive Office Appropriations for Fiscal Year 1968 (Washington, D.C.: U.S.Government Printing Office, 1967), стр. 973-990. Особенно обратите внимание на комментарии на стр. 981: «причина, по которой комитет урезает ваш запрос относительно дополнительного персонала за прошлый год была в том, что местные бюро были представительны. Мое впечатление такого, что мы боимся, что они увеличатся до бюрократии 50и штатов с гос. и региональными бюро.

Мэр, после своей инаугурации, подсчитав оппозицию в Совете по проекту бюджет, предложил 35и подчиненным ему местным чиновникам установить, пять административных принципа, но городской консул отказал в поддержке, а ревизор отказался принимать платежи по его счетам. В мае 1967 он повторил попытку, но вновь получил отказ в совете по проекту бюджета. В итоге, 4 местных бюро были открыты, но были на много слабее, чем планировалось.

Stephen K. Bailey, «Co-ordinating the Great Society,” The Reporter 34 (March 24, 1966), стр. 39

Там же

The Final Report of the Commission on Intergovernmental Relations (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1955), стр.44 см. так же Coleman B. Ransone, Jr., The Office of the Governor of the United States ( University, Ala.: University of Alabama Press,1956) стр.249

“The President’s Memorandum to Heads of Certain Federal Agencies. November 11, 1966. предмет: согласования и консультации с государственными и местными чиновниками

Bureau of the Budget Circular No. A-85, June 28, 1967

Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Ninth Annual Report (Washington D.D.: the Commission, 1968) стр. 12

Там же стр.12-13

План вырос из «продолжающейся решимости г-на Джонсона построить внутренние и внешние отношения путем разработки запутанных взаимоотношений федерального уровня, которые будут чрезвычайно усложнены администрации «Великих Общественных Программ» The New York Times, June 8, 1967. см. также Terry Sanford, Storm Over the States (New York: McGraw-Hill, 1967) стр. 164-166; здесь бывший член правительства взывает к Белому Дому о помощи местному самоуправлению и цитирует комментарий Джеймса Рестона, что он

306

(президент) подталкивает мэров и членов правительства к новым политическому, социальному и экономическому партнерству»

Advisory Commission on Intergovernmental Relations, стр.22

Беспокойство относительно затрат на децентрализацию уже было озвучено Ирвингом Кристолом (Irving Kristol) в « Decentralisation for What?» The Public Interest №11 (весна 1968) стр.17 и повторена Дэниэлом П. Мойниханом (Daniel P. Moynihan), который рассматривал школьную децентрализацию как способную привести к сигригации бюрократии. Н.Й.Таймс (The New York Times, June 5, 1968) отмечала, что расхождение во мнениях губернаторов Родеса и Рокфеллера по поводу подтверждения ограниченной власти местного самоуправления по сбору налогов. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, cтр.21

Herbert Kaufman, The Forest Ranger ( Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1960) стр. 75-80

Последующий намек предложен опытом комиссии по региональному развитию. Вдохновленные федеральным правительством, их учреждение рассматривалось как ступень к децентрализации. Но как между самими планами так и с разработками других федеральных и государственных агентств стали возникать конфликты и конкуренция, более того, могущественные политические объединения стали пытаться агрегировать через них свои интересы. Президенту прошлось поручить Секретариату Коммерции координировать их действия, наделив его властью надзора над их предложениями и помощью консула вспомогательных секретариатов из 10 федеральных агентств, такая мера рассматривалась как частичная децентрализация. The Washington Post. December 30, 1967. Такую дилемму предвидел Джеймс В. Феслер (James W. Fesler), на стр. 100-102

307

31

Конец либерализма: обвинительный акт

Теодор Дж. Лоуи

Возникновением либерализма как общественной философии было положено начало коррупции современного демократического правительства. Подрывающее влияние либерализма выражается по крайней мере в четырех формах. Последующие главы являются простым документальным наполнением четырех пунктов обвинения либерализма. По крайней мере, по трем пунктам обвиняется и философская составляющая либеральной идеологии, плюрализм.

Итог 1: Четыре пункта обвинения против либеральной идеологии

1. Социальная философия либерализма подрывает демократическое управление, внося неразбериху и непонимание в представления о демократических институтах. Либерализм ратует за принятие популярных решений. Однако сформулировать политическую программу не достаточно, необходимо продумать пути применения ее на практике. Либералы упускают это из виду, умаляя тем самым значимость своих решений. Либерализм подрывает нормальный ход процессов, не выделяя приоритетов среди ценностей и интересов, рассматривая их все как равнозначимые. Либерализм подрывает демократические права, используя их в международной политике, и подразумевая, что для пользования демократическими правами всего лишь необходим доступ к ним. Либеральная практика является основной причиной неуважения к демократии. Либеральные лидеры не имеют авторитета, влияния демократического правительства, так как люди, стоящие у власти не уверены в легитимности своего положения, в целостности своих институтов и справедливости своих программ.

2. Либерализм ослабляет правительство. Либеральные правительства не умеют планировать. Либералы плодовиты в создании планов, но нерешительны в процессе планирования. Либерализм девятнадцатого века являл миру стандарты без планов. В современном государстве это стало анахронизмом. Но либерализм двадцатого века превратился в планы без стандартов. Этот анахронизм мы тоже должны пережить. Однако доктрины – не живые существа. Доктрины умирают в человеческом сознании, пав под натиском новых учений. Достойной альтернативы либерализму еще не нашлось, чем и объясняется его живучесть. Недавно Барри Голдвин доказал неуместность одного учения. Американские профсоюзы свидетельствуют о неуместности других.

Работа департамента сельского хозяйства, коммерции и труда является иллюстрацией бессилия правительства. На этом примере становится очевидным, что либерализм стал доктриной, разрушающей себя своими же методами, что ее сторонники отстаивают либеральные ценности ради себя, что либеральные нормы исходят не от несведущей толпы, а даже хуже, от торгашей, которые всегда смогут их приспособить так, как им будет угодно. Делегирование власти превратилось в отчуждение общественных территорий, раздачу суверенитета преданным сатрапам. Политические рамки и так ограничивают возможности изъятия делегированных полномочий. Однако либерализм еще больше усложняет этот процесс, оправдывая справедливость подобных решений и даже поддерживая их законодательно. В государственных корпорациях, которые, как ни странно, считаются инструментами эффективного планирования, права центрального управления постоянно отчуждаются в пользу директоров или владельцев корпоративных облигаций. В других случаях, как отмечает Вальтер Адамс: «наиболее распространенным методом отчуждения государственных территорий является выдача сертификатов на основании выгодности и необходимости или различных форм привилегий, прав и разрешений. Правительство перестает должным образом контролировать этот процесс, поддается влиянию. И в итоге в стране легально процветают частные монополии»¹ . 10 самоуправляемых

308

сельскохозяйственных систем – это всего лишь кирпичик в стенах, которые воздвигла либеральная идеология на пути демократического управления.

3. Либерализм деморализует правительство, так как либеральные правительства не могут достичь справедливости. Вопрос о справедливости также давно занимает умы мыслителей, как понятия государства и политики. Еще Платон в свое время определял идеальное государство таким образом, что понятия республики и справедливости были синонимами. И по сей день, философы не могут точно определить, что такое справедливость. Но если абстрагироваться от идеального мира, посмотреть на мир реальный, в котором есть граждане и правительства, то проблема справедливости становится гораздо проще. Нам вообще не нужно определять справедливость для того, чтобы как-то оценивать действия правительства, потому что при либеральном правительстве так называемые «юридические факты» препятствуют этому. Всем известна нашумевшая история о деле «Марбери против Мэдисона». Точка зрения Судьи Верховного суда Маршалла сводилась к тому, что в этой ситуации никто из судей ничего не мог поделать, даже если бы все они ненавидели президента Джефферсона за то, что он не оставил в должности Марбери и других «полуночных судей», назначенных ранее президентом Дж. Адамсом. Судьи не могут так или иначе осуждать действия Президента Джефферсона, так как это не входит в юрисдикцию Верховного Суда. Примерно таким же образом либерализм исключает вопрос о справедливости, независимо от того, что мы вкладываем в это понятие.

Либеральные правительства не могут достичь справедливости, потому что справедливость не является обязательным условием их политики. Без этого условия нельзя даже ставить вопрос о справедливости. Мы не можем судить о справедливости тех или иных действий, пока сознательно не попытаемся действовать, исходя из общего правила или морального принципа, регулирующего подобный класс действий. Можно говорить о хороших и плохих правилах, но совершенно очевидно, что либеральные законы похожие на поучения или мнения не являются правилами. Наилучшим является такое правило, которое по существу, в целом регулирует определенный круг действий, применимо в различных ситуациях, но не имеет директивной направленности. Таким образом, общее правило по существу априорно. Любой правящий режим, избегающий этих правил, заведомо ставит себя вне контекста справедливости.

Возьмем простой пример со слоном в посудной лавке. Предположим, это лавка оп-арта (произведений абстрактного искусства), а мы считаем, что содержимое магазина заслуживает только того, чтобы выбросить его на свалку. В этом случае, слон оказал нам большую услугу; даже более того, ведь это было как раз то, о чем мы всегда мечтали, но не могли сделать, так как законом запрещено зайти и порушить все в этом магазине. Но независимо от степени нашей радости по этому поводу, мы не можем осуждать этот акт. Нам лишь могут нравиться или не нравиться его последствия. Последствия же носят случайный характер; слон не мог совершать свои действия преднамеренно. Это был абсолютно бессмысленный животный акт, который не имеет никакого отношения к каким бы то ни было эстетическим принципам. Мы не осуждаем быка. Мы благодарны судьбе за такой поворот событий. В отсутствии общего правила, бык может хоть каждый день воспроизводить сцены творческого разрушения, и все равно суд эстетической справедливости его не настигнет. Сама идея справедливости абсурдна в данной ситуации.

Общее правило должно быть закреплено законодательно, так как Соединенные Штаты придерживаются идеалов представительной демократии. Однако закон – всего лишь внешняя оболочка, форма выражения правила² . Важен характер самого правила. В отсутствии этих правил нам могут только нравиться или не нравиться последствия правительственных действий. В вопросе справедливости правительство, не имеющее хороших правил, не соблюдающее эти правила в процессе принятия решений, походит на слона в посудной лавке.

4. И последнее. Либерализм подрывает демократическое управление, уменьшая степень формализма в действиях правительства³ . Либерализм ослабляет демократические институты, противопоставляя их формальным процедурам неформальные соглашения. Либерализм умаляет достоинства демократии, полностью нивелируя значение формальных процедур в

309

пользу неформальных. Формализм же сдерживает личную инициативу. В американских фильмах о войне и спорте роль человека действующего «по инструкции» часто не популярна. Драматизм этих героев исходит из их непреклонности и приверженности правилами в совместных действиях. По причине обезличенности формальных процедур, в жизни формы не всегда отражают реальное положение вещей, что открывает путь к цинично-пренебрежительному к ним отношению. Неформальные отношения означают, что некоторые смогут получить поблажки и избежать общей участи. Как следствие этого, в Соединенных Штатах всегда присутствует определенная доля цинизма относительно общественных целей, и это не так уж и плохо, ведь немного цинизма порождает способность к трезвой оценке. Однако, когда неформальные отношения возводятся в ранг добродетели, и с трудом налаженные каналы влияния становятся официальной составляющей властных отношений, цинизм превращается в недоверие. Ставить свою судьбу в зависимость от действий правительства никто не желает, как это было в Соединенных Штатах в середине 1960-ых.

Общественные деятели все чаще оказываются в парадоксальной зависимости от непостоянного общественного мнения и несправедливости. На самом же деле они просто пожинают плоды своего собственного поведения, основанного на непосредственных, неформальных отношениях с общественностью и институтами, с помощью которых они служат обществу. Чем больший доступ имеется к правительству, тем больше страдает общественный порядок. Чем больше публичные политики идут на поводу у своих избирателей, тем больше избиратели от них отдаляются. Либерализм способствовал концентрации демократической власти, но ослабил мощь демократии. Либерализм выступал против привилегированного подхода при формулировании политических программ, однако, достаточно систематично усиливал привилегии на этапе реализации. Либерализм не смог осознать, что при демократии важны формы. Во времена средневековой монархии весь формализм был сосредоточен в судах. Демократия доказывает, что в любом случае, массам тоже необходим некоторый формализм.

Приведем еще один пример. В старые добрые времена каждый житель большого города знал, что билеты на городской транспорт можно достать по блату. Это удавалось сделать не всем. Человек, честно оплачивавший свой проезд, испытывал в той или иной степени двойное чувство потери: потерю своих денег и понижение самооценки, из-за отсутствия нужных связей. Процветал цинизм и многочисленные злоупотребления, однако это было не так страшно, потому что в те времена еще было мало личных автомобилей. Предположим, однако, что с увеличением числа автомобилей в городе разразился транспортный кризис, и проблема фальшивых транспортных билетов встала на повестку дня. Предположим, мэр нашел нестандартное решение. Он предложил вместо устранения фальшивых билетов, их универсализации и усиления контроля, легализовать систему их привилегированного приобретения. Можно представить, как работала бы данная система. Можно предположить, что в некотором смысле восторжествовала бы справедливость, ведь теперь каждый практически на равных основаниях мог договориться с администрацией. Но трудно вообразить, что посредством таких мер городское правительство стало бы более легитимным. А вскоре исчезла бы и потребность в использовании билетов.

К счастью, система управления общественным транспортом не была реформирована подобным образом. Но многие другие правительственные функции были. Оперативные принципы либерализма схожи по духу с вышеописанной ситуацией: разрушь систему привилегий, сделав их общедоступными. Устрани конфликт, сделав уступку. Перераспредели власть, дав каждому по максимуму в соответствии с их запросами. Прибереги официальное место для каждой основной структуры власти. Достигни порядка, поклоняясь процессам (в отличие от форм и процедур), в которых подразумевается наличие порядка.

Если эти оперативные принципы приведут к достижению равновесия, а это еще далеко не доказано, то это будет все, чего достигнет либерализм. Демократия будет вынуждена прекратить свое существование, так как все эти принципы основаны на отсутствии доверия к демократии. Демократия исчезает, когда у нее нет уверенности в своем авторитете.

310

При создании демократических форм правления подразумевалось, что они будут способствовать формулированию таких политических программ, которые можно авторитетно и уверенно реализовать. Демократия действительно является формой абсолютизма. Но наша демократия была изобретена, чтобы стать авторитарным правительством, которое служит для достижения согласия в обществе и принимает авторитетные решения в форме законов. Либерализм борется с абсолютизмом демократии, но добивается лишь уменьшения ее авторитетности. Какие бы названия мы не использовали, будь то «созидательный федерализм» Президента Джефферсона, фермерская «кооперация», «локальная автономия», предлагаемая республиканцами, или «партисипарная демократия» Новых Левых, усилия либералов не приводят к созданию мощи демократического правления, а скорее сводят ее на нет

Примечания

1 Walter S.Adams? Horace Gray, Monopoly in America (N.Y.: Macmillan, 1955) pp. 47-48 2 Как уже говорилось в главе 5, есть высокая вероятность того, что усилия по созданию правил приведут к законодательству. Общее правило побуждает к постоянному реформулированию, что имеет тенденциию вынуждать противоборствующие стороны обращаться в высокие юридические инстанции, как к последнему средству разрешения спора. В противоположность тому. что думают сторонники плюрализма, утверждение хорошего правила может обеспечить гибкость и обострит конкуренцию в большей степени, чем не соблюдение правила. Эти тенденции все еще получают развитие, когда обсуждаются предложения о реформах. 3 Один из аспектов этого явления рассматривался в какой-то степени в конце главы 3. Другой рассматривался в конце главы 6. Здесь различные аспекты этого явления объеденены вместе. 311

3 2

Путь к новому государственному управлению

Г.Джордж Фредериксон

Вполне понимая, чем я рискую, я пишу еще одну статью о новом государственном управлении. Первая цель настоящей статьи заключается в том, чтобы представить мое понимание и синтез новой теории государственного управления, которая была представлена на Минобрукской конференции по данной теме. Второй целью является описание того, как это понимание и синтез нового государственного управления соотносятся с управленческой теорией и практикой в целом. И третья цель заключается в объяснении того, что значит новая теория государственного управления для теории организаций.

Прикреплять к чему-либо ярлык “новое” довольно опасно. Риск увеличивается вдвое, если новизна приписывается идеям, мыслям, концепциям, теориям и парадигмам. Люди, претендующие на новое мышление, обычно воспринимают идеи прошлого времени как старые и бесплодные мысли. В ответ на это, авторы предыдущих идей занимают оборонительную позицию и склонны предполагать, что “ за исключением представления старых идей в новой словесной упаковке в так называемом мало, что есть нового”. Поэтому примите во внимание это предостережение. Теория о новом государственном управлении частично была бы принята Платоном, Гоббсом, Макиавелли, Гамильтоном, Джефферсоном, так же, как и некоторыми современными бихевиористами.

Новизна заключается в том, как соткана материя, и не обязательно в том, какие для этого используются нити, новизна не сводится к тому, как эта ткань должна быть использована, какой бы старой она не была.

Нити, из которых соткана ткань государственного управления, общеизвестны. Герберт Кауфман описывает их ее как стремление к основным ценностям: представительности, политически нейтральной компетенции и превосходству исполнительной власти¹ . В разные времена то одна, то другая ценность выходила на первый план. Представительство было особенно значимо во времена Джексона. Естественной реакцией на это было реформаторское движение, подчеркивающее нейтральную компетенцию и лидерство исполнительной власти. В настоящее время мы являемся свидетелями бунта, сопровождаемого поиском новых моделей представительства, который направлен против этих ценностей,.

Оппоненты утверждали, что изменения в теории государственного управления похожи на игру с нулевым результатом между управленческой эффективностью и политической отзывчивостью. Любое повышение эффективности априорно влечет снижение реагирования. Мы просто входим в период, когда политическое реагирование окупается за счет управленческой эффективности.

Обе, только что описанные, дихотомическая и трихотомическая ценностные модели государственного управления справедливы только в качестве обобщения. Но они так же обладают и недостатками, присущими обобщению: эти модели не учитывают большое число часто трудно уловимых изменений, лежащих внутри. Более того, обобщение не объясняет ту часть теории государственного управления, которая выходят за его рамки. Описание того, что значит новая теория государственного управления для теории организаций, является процессом, посредством которого можно придать смысл этим обобщениям. Но сначала необходимо кратко пояснить, что имеется в виду под новой теорией государственного управления.

Что такое новое государственное управление?

Предназначением и целью деятельности преподавателей является накопление и передача знаний. Полиция проводит в жизнь законы. Здравоохранительные организации продлевают жизнь, сражаясь с болезнью. Существуют также пожарные, санитарные

312

работники, люди, работающие на благо общества, дипломаты, военные и т.д. Все они работают в государственных организациях, и поэтому их деятельность рациональна.

Чем же тогда является государственное управление?² Каковы его цели и практическое применение?

Обычным, классическим ответом на этот вопрос было - эффективное, экономное и скоординированное управление ранее перечисленными службами. Внимание было сосредоточено на управлении высокого уровня (например, городском управлении) или на основных вспомогательных службах (бюджетирование, организация и управление, планирование, анализ систем, а также работа с персоналом, снабжение). Обоснование государственного управления почти всегда означает лучший (более эффективный или экономный) менеджмент. К своим классическим целям и миссии новая теория государственного управления добавляет социальную справедливость. Традиционная или классическая теория государственного управления пытается найти ответы на следующие два вопроса: (1)Каким образом мы можем предложить больше услуг или повысить их качество, используя имеющиеся в распоряжении ресурсы (эффективность)? или (2) как сохранить прежний уровень предлагаемых услуг, тратя на это меньше денег (экономия)? Новая теория государственного управления ставит еще один вопрос: способствует ли государственная служба социальной справедливости?

Выражение социальная справедливость используется здесь, чтобы суммировать следующие ценностные предпосылки. Плюралистическое правительство дискриминирует те меньшинства (например, рабочих на ферме, как кочующих, так и оседлых), которые нуждаются в политических и экономических ресурсах, в пользу укоренившихся устойчивых бюрократий и небольшого числа характерных клиентов (например, Министерство сельского хозяйства и крупные фермеры). Результатом этого является разрастающаяся безработица, бедность, болезни, невежество и беспомощность во время беспрецедентного экономического роста. Такое положение вещей предосудительно с точки зрения морали, и если коренным образом не изменить ситуацию, то в перспективе возникнет угроза жизнеспособности этой или любой другой политической системы. Продолжающиеся лишения повсеместно порождают воинственность. За воинственностью следуют репрессии, которые порождают еще большую воинственность и т.д. Любое государственное управление, которое не стремится к переменам, а лишь старается приукрасить обездоленность меньшинства, в конце концов будет использовано, чтобы подавить меньшинство.

Законодательные комитеты, окопавшаяся бюрократия, недемократические действия политических партий, необоснованные возможности увеличения годовых доходов в структурах, подотчетных федеральному правительству, вот те причины, по которым представительная демократия в настоящее время крайне редко стремится к изменению постоянной дискриминации по отношению к меньшинствам или совсем этого не делает. Политика социальной справедливости подразумевает деятельность, направленную на усиление политической силы и улучшения экономического положения этих меньшинств.

Принятие обязательства по проведению политики социального равенства, означает, что новая теория государственного управления вступает в спор с утверждением Дуайта Валдо о том, что в данной областями знания так и не укоренились теоретические предпосылки ее использования в политике и процессе формирования стратегии³ .

Политико-управленческая дихотомии не хватает эмпирического подтверждения, поскольку абсолютно ясно, что управленцы как осуществляют, так и создают политику. Политико-управленческая общность четко подтверждается практикой, но задает теоретический вопрос. Новое государственное управление пытается ответить на него следующим образом: управленцы не могут быть нейтральными. Им должно быть поручено как выполнение качественного менеджмента, так и достижение социальной справедливости как ценностей, как того, что должно быть достигнуто и быть оправданием их деятельности.

Полная приверженность идее социального равенства означает, что новое государственное управление стремится к проведению изменений. Проще говоря, теория государственного управления старается изменить ту политику и структуры, которые систематически препятствуют осуществлению социальной справедливости. Это не

313

Приверженность политике социального равенства означает не только стремление к изменению, но поиску таких организационных и политических форм, которые способны быстро изменяться и обладают определенной гибкостью. Традиционная бюрократическая структура продемонстрировала способность быть стабильной, даже чрезмерно стабильной.⁴ В поиске легко изменяемых структур новое государственное управления стремится экспериментировать или даже видоизменять формы бюрократических организаций. Децентрализация, передача полномочий, управление проектами, контракты, психологический тренинг, развитие организации, увеличение ответственности, конфронтация, вовлечение клиента - все это, по существу, антибюрократические понятия, характеризующие новую теорию государственного управления. Предполагается, что эти концепции будут способствовать как бюрократическим, так и политическим изменениям, и таким образом увеличат возможность осуществления политики социального выравнивания. Действительно, уважаемый преподаватель одной из известнейших и крупнейших в стране магистерских программ, подготавливающих специалистов в области государственного управления, назвал программу получения ученой степени как "разработанную для того, чтобы обучать специалистов по изменениям и развитию организаций".

Другими организационными категориями, стимулирующими изменения, направленные на достижение социальной справедливости, можно считать такие, как системы программирования, планирования, бюджетирования, наличие потенциальных должностных лиц и социальные показатели. Они почти всегда представляются в плане хорошего менеджмента (свидетель Макнамара и ППБ) как основная стратегия потому, что неразумно напрямую отстаивать изменения.⁵ Как бы то ни было, исходя из фактов, ППБ могут быть использованы как основа для изменений (в случае МакНамара для того, чтобы отобрать функции контроля у силовых служб с целью повышения эффективности и экономии). Наличие резерва руководителей может быть использовано для изменения характера менеджеров высшего звена в управленческой иерархии, таким образом, увеличивая возможность изменений. Социальные показатели разработаны для того, чтобы отобразить многообразие социально-экономических условий в надежде, что будут сделаны попытки, улучшить условия жизни обездоленных.⁶ Эти три понятия лишь кажутся нейтральными или присущими хорошему менеджменту. Под этим скрываются те рычаги, при помощи которых управленцы и исполнители пытаются провести изменения. Поэтому не удивительно, что эти понятия широко распространены в государственно-управленческих кругах. Не стоит удивляться, что экономисты и политологи “плюралистического” лагеря считают угрожающими для их концепции демократического правительства такие рычаги, как ППБ.⁷ Хотя, с точки зрения изменений, ППБ, наличие резерва руководителей и социальные показатели представляют собой более тонкие технологии изменений, что и такие прямые технологии, как групповая психотерапия, проекты, контракты, децентрализация и тому подобное, они преследуют те же цели. Все это способствует изменениям, а именно изменения являются основой нового государственного управления.

Приверженность нового государственного управления политике социальной справедливости предполагает сильную исполнительную власть - то, что Гамильтон назвал "энергией в исполнительной власти". Значение правительственных сил, вовлеченных в процесс создания политики, постоянно возрастает. Кроме этого, в аппарате управления правительством появляются совершенно новые формы вовлечения в политику и

Преподаватели, работники сельского хозяйства, полицейские служащие, и люди подобные им работают ради изменений, расширяющих их возможности, и препятствуют изменениям, которые мешают достижению целей; происходит все это в рамках нашей правительственной системы. Подобным образом новое государственное управление пытается найти такие изменения, которые будут способствовать достижению целей государственного управления, а именно: качественное управление, экономия, эффективность, социальная справедливость.

означает поиск изменений ради самих изменений или пересмотр функций управленцев, правительственных должностных лиц, законодателей или судов в основных конституционных учреждениях.

314

политического представительства. Возможно, это представительство может стать такой же важной силой в процессе принятия политических решений, каким стало законодательное представительство. Новое государственное управление стремится не только выполнить как можно экономичнее и эффективнее свои законодательные полномочия, но и влиять на принятие политических решений с целью улучшения жизненного уровня всех граждан. Прямая защита политического курса со стороны государственного управления необходима, если органы исполнительной власти являются основным полем стратегических битв. Похоже, что союзники новой теории государственного управления полны решимости защищать принцип социальной справедливости и без сомнения ищут сторонников.

Классическая теория государственного управления подчеркивает важность развития и усиления учреждений, которые призваны решать социальные проблемы. Направленность теории государственного управления имеет склонность перемещаться от непосредственно проблемы к институту. Новое государственное управление старается вновь вернуться к проблеме и рассмотреть альтернативные институциональные подходы к ее решению. Острый характер общественных проблем таких, как бедность в городах, повсеместное употребление наркотиков, высокий уровень преступности и др., заставляют государственных служащих серьезно задуматься, стоит ли инвестировать еще больше денег и нанимать служащих в организации, которые только усугубляют проблемы. Поэтому они стараются либо видоизменить эти институты, либо создавать новые подвижные для того, чтобы найти более последовательные решения. Новое государственное управление меньше занимается Министерством обороны, больше самой обороной, меньше - комиссиями по государственной службе, больше нуждами служащих в государственных ведомствах, с одной стороны, и проблемами занятости в обществе, в целом, с другой, оно меньше озабочено созданием институтов и больше разработкой альтернативных способов решения социальных проблем. Эти альтернативы, без сомнения, будут иметь определенные организационные характеристики, они должны создаваться и поддерживаться, но они не должны превращаться в закоренелые, безответственные бюрократии, которые представляют собой большую социальную проблему, чем те социальные ситуации, для улучшения которых они были созданы.

Смещение акцентов с процесса построения и поддержания государственных институтов в сторону разрешения социальных аномалий имеет аналогию в науке о государственном управлении. Последнее поколение ученых в области государственного управления, в основном соглашается как с логическим позитивизмом Саймона, так и с его предложением создать такую теорию организаций, которая основывалась бы на эмпирических данных. Они интересуются такими общими понятиями, как решение, роль, а также теория групп для того, чтобы разработать общую основу теории организаций. Цель этого исследования - изучение моделей поведения сотрудников в разных ситуациях.⁸ Эмпирическим референтом является организация и работающие в ней люди. Результатом такого исследования, как правило, становится описание, а не предписание, и если это предписание, то оно предписывает, как лучше управлять организацией изнутри. Предметной стороной, во-первых, является сама организация, во-вторых, тип организации: частная, государственная, общественная.⁹ Из этого направления появились две теории: теория принятия решений и теория человеческих отношений. Обе они считаются бихевиористскими и позитивистскими. Обе теории попали под влияние социологии, философии и экономики так же, как и политологии.

Новая теория государственного управления отстаивает то, что можно назвать "вторым поколением бихевиоризма". В отличие от своего предшественника бихевиорист второго поколения выделяет роль общественного в государственном управлении. Он осознает важность научного понимания того, как действует организация, и почему она действует именно так, но он скорее интересуется, какое влияние оказывает организация на свою клиентуру и наоборот. Он не настроен ни против позитивистского, ни против научного подхода, хотя более, чем спокойно относится к применению естественно-научных моделей к социальным явлениям. Он не пытается использовать свой бихевиоризм в качестве обоснования попытки описания деятельности государственных учреждений¹⁰ . Он также не

315

склонен использовать свой бихевиоризм в качестве фасада так называемой нейтральности, относясь достаточно скептически к объективности тех, кто утверждает, что создает науку. Он пытается использовать свои навыки ученого для того, чтобы способствовать аналитической работе, проведению экспериментов и оценке альтернативных стратегий и управленческого поведения. В общем, бихевиорист второго поколения является менее “общим” и более “общественным”, чем его предшественник он больше занимается предписанием, нежели описанием, меньше “ориентирован на институт”, больше на “влияние клиента”, менее “нейтрален” и более “нормативен”, при этом, надеемся, не менее научен, чем его предшественник.

Это было краткое и достаточно поверхностное объяснение, чем является новая теория государственного управления с точки зрения одного аналитика. Если это описание является хотя бы частично точным, то, очевидно, что происходят изменения в государственном управлении, имеющие отношения как к его теории и практики, так и к повседневной деятельности правительства. Окончательной целью этой главы является обсуждение подающего надежды воздействия новой теории государственного управления на управленческую науку в целом и на теорию организаций в частности. (Термин "теория" здесь используется в свободном смысле, в качестве абстрактной мысли).

Теория организаций и новая теория государственного управления.

Осмысление любого явления требует его разделения на части и детального рассмотрения каждой из них. Говоря о деятельности правительства, такое разделение может отобразить такие институты, которые являются традиционными области политологии: государственное управление, деятельность законодательной власти, публичное право и так далее. Или же такое разделение может быть главным образом концептуальным или теоретическим таким, как системная теория, теория принятия решений, ролевая теория, теория групп, каждая из которых пронизывает институты.

Государственное управление никогда не имело ни согласованных, ни убедительных подразделов. Бюджетирование, управление персоналом, организация и менеджмент – слишком ограниченные, “внутриорганизационные” и не имеющие теоретического обоснования категории. Частные теории, такие, как теории принятия решений, ролевые теории, теории групп и подобные им сильнее в теоретическом плане и поддаются в большей степени эмпирическому обоснованию, но до сих пор имеют тенденцию концентрироваться на внутриорганизационной динамике государственных учреждений. Новая теория государственного управления требует иного способа разделения явления с целью его лучшего понимания. Настоящий аналитик предлагает разделить работу государственных учреждений на четыре основных процесса, подходящих как для понимания, так и для улучшения государственного управления. Предложенные четыре процесса - это процесс распределения, интеграционный процесс, процесс взаимоизменений границ и социоэмоциональный процесс.

Процесс распределения.

Новая теория государственного управления жизненно заинтересована в системе распределения. Эта обеспокоенность в первую очередь относится к внешнему распределению товаров и услуг отдельным группам населения с целью получения выгоды от операций, проводимых в рамках государственных программ.

Анализ сопоставления издержек и выгоды или издержек и полезности является основной технологией, способствующей пониманию результатов распределительного процесса. Такая форма анализа предполагает необходимость оценки полезности для людей определенных государственных программ. Поскольку она пытается проектировать вероятные издержи и выгоды альтернативных программ, то такая форма анализа является центральной частью новой теории государственного управления. Она занимает центральное место, потому что предлагает научные или квази-научные пути, осмысления вопроса о справедливости. Она также предлагает традиционное с точки зрения государственного управления обоснование перераспределения. Рассмотрим, например, введенные МакНамарой оправдания решений, принятых в Министерстве обороны и базирующихся на

316

анализе издержек и прибыли. Обычно такие оправдания делаются на основе существующих военных критериев.

Благодаря появлению “систем программирования-планирования-бюджетирования” мы начинаем видеть в проведении стратегии различными правительственными бюро и департаментами их попытку продемонстрировать свое влияние на общество в плане полезности. Вилдавски и Линдблом утверждали, что проведение рационального анализа или анализа издержек и полезности представляется достаточно сложным занятием, если вообще возможным. В дальнейшем они заявили, что, если политические вопросы решаются в управленческой сфере, то принятие рациональных решений существенно меняет нашу политическую систему. В настоящее время их позиция, в основном, подтверждается эмпирически. С нормативной точки зрения они являются защитниками плюрализма. Анализ сопоставления издержек и прибыли может стать эффективным средством, при помощи которого могут быть выявлены разного рода несправедливые решения. Такой анализ служит инструментом, при помощи которого окопавшаяся бюрократия и законодатели могут быть призваны к публичному обоснованию своих решений по распределению. Это приведет к тому, что общество, проинформированное о вопиющих несправедливостях, будет требовать изменений.

Подобно бюджету исполнительной власти, система принятия рациональных решений или решений, основанных на анализе соотношения издержек и прибыли, (ППБ) укрепляет власть чиновников и управленцев и в то же время является частью новой теории государственного управления. Поскольку ППБ широко используется в городах, штатах, а также федеральным правительством, становится ясно, что новая теория государственного управления будет особенно проявляться при анализе распределительного процесса в государственном управлении в ближайшие десять или двадцать лет. Остается невыясненным, в какой степени ППБ будет использоваться в процессе перераспределения, который увеличит социальное равенство.

Более описательный, чем предписывающий анализ выгоды или полезности, известный в политологии как “анализ политических последствий”, пытается определить основные факторы, которые влияют на политику или вызывают в ней изменения. ¹¹Например, “аналитики последствий” рассматривают соотношение изменения в размере выделенных государственных средств (количество) и характера стратегических последствий от неиспользования этих средств. Специалист, анализирующий результаты стратегии, старается определить соотношение государственных затрат на образование и развитием программы коэффициента умственного развития (IQ), занятости выпускников и уровня зачисления в высшие учебные заведения, а также другие подобные результаты образовательных программ. По существу такой анализ проводится после осуществления всех затрат и обычно основывается на сравнительно устаревших статистических данных. Такой анализ полезен для государственного управления, но лишь в качестве основы или источника фоновых знаний.

Появляется более новая форма анализа распределения ресурсов. Этот подход сосредотачивает внимание на проблеме справедливости распределения государственных услуг в подведомственных областях и задает следующие вопросы: справедливо ли распределяет департамент школьного образования свои средства школам и ученикам, находящимся в подведомственной ему области? Если нет, то по отношению к благополучным или обездоленным допущена несправедливость? В равной ли степени распределены санитарные службы во всех районах города, если нет, то в чем состоит несправедливость и чем она объясняется? Чем объясняется несправедливость распределения предоставляемой штатами или правительством социальной помощи?¹²

Модели внутри организационного распределения являются неотъемлемой частью теории организаций. Как показывает практически любая публикация в журнале Administrative Science Quarterly, внутренняя конкуренция за финансовые, кадровые ресурсы, статус, пространство и приоритеты является основным предметом рассмотрения теории организаций. Из такого рода литературы мы узнаем, в какой степени выполнение большинства функций правительства по существу контролируется группами преподавателей,

317

врачами, адвокатами, работниками социальной сферы и т.д. Мы узнаем, как государственные учреждения стареют и становятся не способными к восприятию изменений, посвятив большую часть своих усилий решению проблемы выживания. Мы узнаем, когда распределительный процесс становится тем, что Вилдавски назвал тройным соглашением между бюро, законодательными органами (особенно комитетами по законодательству) и избираемой бюрократией и ее вспомогательным персоналом.¹³ В итоге мы имеем полное представление об общих и частных гипотезах, которые объясняют или пытаются дать объяснение моделей решений используемых в процессе внутри организационного распределения.¹⁴

В рамках нового государственного управления процесс внутреннего распределения ресурсов скорее будет основываться на "административной конфронтации", а не на инкрементальных компромиссах и “торге”. Если специалисты в области нового государственного управления будут распределены в аппаратах органов исполнительной власти, что вероятнее всего, то они, несомненно, будут более настойчивы при выполнении работы, нежели их предшественники. Представителю старой государственной организации, вероятно, приходилось учиться раздувать бюджет, набирать большее число сотрудников, контролировать общественный доступ к архивам и расширять сферу своей деятельности для того, чтобы подготовиться к предполагаемым компромиссам. В настоящее время он может столкнуться с энтузиастом, вооруженным данными, описывающими процессы раздувания бюджета, набора лишнего персонала и сокрытия архивов. Поэтому теория организаций, основанная преимущественно на традиционном процессе административных договоренностей, вероятно, окажется удручающе неадекватной. Существует необходимость развития теории, которая объясняет существование управленца, в большей степени стремящегося к политическим и административным рискам, чем к достижению соглашений.

Достаточно сложно предсказать возможные последствия использования в государственных структурах руководителей широкого профиля, готовых обосновать занимаемые ими должности и принимаемые решения с точки зрения социальной справедливости. Теория управления достаточно хорошо объясняет последствия применения эффективности, экономии и хорошего стиля управления в качестве своих приоритетов. Мы знаем, что эти аргументы звучат достаточно убедительно, например, когда законодатели и выборные руководители не желают повышать налоги. Но мы также знаем, что фактически все может быть оправдано выражением “хороший менеджмент”. Но, что может произойти, если государственные служащие выйдут из тихой гавани этой риторики? Лучшее, что можно предположить, это – открытый конфликт по поводу конечных целей и намерений. Некоторые чиновники будут торжествовать, но большинство будут недовольны, потому что такая система имеет тенденцию работать против человека, стремящегося к изменениям и готового рисковать для их достижения. Похоже, что результатом этого будет высоко подвижная и относительно нестабильная государственная служба среднего уровня. Приверженцы нового государственного управления скорее предпочтут выйти из системы государственной службы или сменить должность, если они встретят препятствия со стороны руководителей, чем устраниться психологически, что характерно для современных управленцев.

Можно представить, например, руководителя кадровой службы персонала городской администрации, готового противостоять начальнику полиции и чиновниками по поводу требований, предъявляемых персоналу патрульной службы. Он может спорить, опираясь при этом на важные данные, подтверждающие, что инструкции в отношении веса и роста полицейского нереальны и постоянно дискриминируют представителей меньшинств. Он также может спорить, о том, что срок осуждения детей судом не может препятствовать службе их родителей в патрульной полиции. Если бы этот спор превратился в открытый конфликт, то ущемленное меньшинство выступило бы против большинства в городском совете, возможно против мэра и, конечно, против начальника полиции и его окружения (и несомненно против Благотворительной ассоциации полиции). Хотя последователь нового государственного управления может быть и желает быть рисковать будучи вовлеченным в подобного рода конфронтации, существующая теория не осознает полностью, что это может означать для политической системы в целом.

318

Интеграционный процесс.

Иерархия полномочий в основном определяет, кем координируется работа людей государственных организациях. Формальная иерархия является наиболее очевидной и легко идентифицируемой частью устойчивой и развивающейся организации. Управленцы воспринимаются как люди, имеющие определенные роли и исполняющие общие для иерархической структуры задачи с целью объединения ее в единое целое. Государственный управленец обычно воспринимался как человек, который строит и поддерживает функционирование организации при помощи иерархии. Он пытается осмыслить формальные и неформальные отношения, статус, стратегии и власть в структуре иерархических полномочий. Иерархия представляет собой идеально разработанным удобным пространством для человека, желающего управлять, контролировать или руководить работой большого количества людей.

Широко известны и отрицательные характеристики бюрократий.¹⁵ Суть новой теории государственного управления, заключается в том, что она выступает за изменение иерархической системы. Для изменения традиционных иерархий используются как теоретические предпосылки, так и практические меры. Первая и, наверное, самая известная мера - это проекты или технологии матричного управления.¹⁶ Проект по своему определению является временным явлением. Менеджер по проекту и его сотрудники представляют собой команду, которая пытается использовать службы, предоставляемые постоянно действующей иерархией в развивающейся организации. Во время осуществления проекта менеджер должен пользоваться техническими службами, службами отделов кадров и службами, занятыми в бюджетном процессе, которые постоянно действуют в организации. Очевидно, что технология управления проектами будет не эффективна без поддержки менеджеров высшего звена. В условиях, когда потребности для осуществления проекта и потребности для выживания действующих иерархических структур не совпадают, руководители высшего уровня должны последовательно разрешать споры в пользу нужд проекта. Основное преимущество управления проектами заключается в том, что они являются разборными. Бюрократии не распускают и не разрушают себя сами, как это делает проект. Принцип управления проектами применим, когда речь идет об установлении оборудования, исследовании, развитии или глобальном совершенствовании. Эта концепция трудно применима в промышленных кругах и теоретически скорее подходит для решения многих социальных проблем, нежели промышленных.¹⁷ Технология управления проектами также полезна как механизм контролирования и координирования взаимодействий с промышленностью.

Остальные процедуры изменения иерархий широко известны и включают модель принятия групповых решений, функцию "линкпин", и, так называемую, диалектическую организацию.¹⁸ И, конечно, реальная децентрализация подразумевает основательное изменение бюрократии.¹⁹

Исследование и экспериментирование с использованием многих перечисленных ранее технологий - суть нового государственного управления. Поиск менее структурированных, менее формальных и менее авторитарных интеграционных методов в государственных учреждениях только начинается. Предпочтение упомянутых типов организационных моделей предполагает прежде всего относительную терпимость к изменениям. Сюда относятся изменения управленческого стиля и его применения, учитывающего различия между клиентами или группами клиентов. Это также подразумевает огромную терпимость по отношению к возможной неэффективности и неэкономичности. В общем, такое предпочтение означает готовность обмена увеличения участия в деятельности организации и обязательств перед ней на возможную неэффективность и неэкономичность, особенно на короткие сроки. В долгосрочной перспективе менее формальные и менее авторитетные интеграционные методы могут оказаться более эффективными и экономичными.

Существует две серьезные проблемы, связанные с пропагандой новым государственным управлением менее формальных интеграционных процессов. Во-первых, может обнаружиться нехватка специалистов, которые, в основном, занимаются созданием программ. Человек эпохи нового государственного управления, который обучен производить

319

изменения и выступает за неформальные, децентрализованные интеграционные процессы, может не справится с созданием и поддержанием функционирования большой стабильной организации. Как бы то ни было, эта проблема не очень серьезна, поскольку управленцы в некоторых областях (образование, применение закона, социальная сфера и т.д.) – являются способными организаторами или в состоянии защитить организацию, поэтому специалист в сфере государственного управления может заниматься только изменениями или модификацией иерархий, образованных другими людьми.

Вторая проблема - конфликты между уровнями управления, присущие неформальным, интеграционным системам. При описании распределительного процесса в традиционном государственном управлении, стало ясно, что чиновники высшего уровня должны быть сильными и очень настойчивыми. При описании интеграционного процесса отмечается стремление к большей автономии у тех, кто занимает низкие должности. Единственным способом теоретического примирения этого противоречия будет создание организационной модели, в которой чиновники высшего уровня выступают защитниками и рецензентами общеорганизационной стратегии. Если они в достаточно большой мере терпеливы к изменениям в применении этой стратегии, то с ее помощью можно позволить, чтобы промежуточные и более низкие уровни управления имели право интерпретации принимаемых программ. Можно с уверенностью сказать, что такое соглашение представляется достаточно слабым, но межуровневые административные отношения - это постоянная проблема теории государственного управления, и решение этой проблемы в прошлом было ориентировано на интересы более высоких уровней иерархии совместно с подразделениями законодательных органов и могущественных заинтересованных групп. Новое государственное управление ищет средства, при помощи которых можно дать преимущества низшим уровням организации и менее мощным заинтересованным группам.

Процесс изменения границ.

Процесс изменения границ рассматривает основные отношения между государственным учреждением, его референтными группами и клиентами. Под этим подразумеваются законодательные и представительные органы, вспомогательные учреждения, клиенты (физические и юридические лица), организованные заинтересованные группы. Процесс изменения границ также объясняет отношения между различными уровнями федеральной власти. Поскольку государственные учреждения функционируют в сфере политической, социальной и экономической конкуренции, они вынуждены искать поддержку. Для этой цели необходимо, прежде всего, найти группу клиентов, которая сможет выполнять роль защитника бюрократической организацией перед законодательным органом, а затем создать симбиотический союз между ведомством и основными комитетами или членами законодательных органов, за которым последует создание организации и поддержание ее деятельности на постоянной основе.

Распределительные и интегративные процессы, описанные выше, нуждаются в радикально измененной концептуальной основе для осуществлении процесса изменения границ в рамках новой теории государственного управления.²⁰ Будущая теория организации должна будет включать следующую модель изменения границ. Во-первых, необходимо признать в качестве клиентов те меньшинства, которые до этого не включались в эту категорию. (Неправомерно считать, что меньшинства еще не включены как клиенты: фермеры, банкиры, и тяжелая промышленность являются меньшинствами, и они представляют собой чрезвычайно активных клиентов. С этой точки зрения все государственные учреждения “клиенто-ориентированны”.) Такие изменения предполагают отношения другого рода. Один из примеров подобных отношений можно наблюдать в некоторых городах как результат программ, активно- ориентированных на общество, а также в некоторых университетах. Наиболее предпочтительной формой включения отстраненного меньшинства могло бы быть установление постоянных контактов с децентрализованными организациями, способными принимать решения, поддерживающие интересы отстраненного меньшинства, даже если подобные решения трудно обосновать с точки зрения эффективности или экономии.

В общем виде, подобный тип принятия решений наблюдается во время войны, когда дело касается военных задач. Он характерен и для программы “Аполло” в NASA. Эти два

320

примера характеризуют программы, созданные для решения срочных и неотложных задач. Им свойственно так называемое бюджетирование “задним числом”: вначале на проекты направляются большие финансовые средства, которые затем используются достаточно свободно; после этого осуществляется финансовая отчетность. В подобных условиях решения относительно того, что делать, и какие ресурсы использовать, принимаются на низших организационных уровнях. Эти решения опираются на предположение, что они будут одобрены в высших инстанциях, и необходимые ресурсы будут предоставлены. Подобная логика применима и к гетто. Там проблемы, требующие срочного решения, поручаются менеджеру по проектам и его подчиненным; они работают совместно с представителем местной бюрократии и занимаются вопросами трудоустройства, расселения жителей гетто, их здоровьем, образованием и транспортным обеспечением. Решения и процедуры выполнения проектов могут варьироваться в зависимости от условий, в которых находится клиентура , а также в зависимости от политико-административного окружения. Руководитель проекта будет так же гибок при принятии решения и выделении финансовых средств, как и Министерство обороны и NASA во время кризиса.

Опасность будет заключаться в стремлении местной элиты присвоить право заниматься децентрализованными проектами в популистских целях. Служба ограниченной воинской повинности США - пример подобного стремления. Для нейтрализации этой тенденции необходимо вовлекать в эти проекты большое количество представителей отстраненного меньшинства. Однако будет трудно предотвратить систематическое ущемление прав новых контролирующих групп со стороны старых.

Основываясь на данном описании процесса изменения границ, можно предположить, что административные учреждения, особенно децентрализованные, все в большей мере становятся для представителей меньшинств основным средством получения политического представительства. Сейчас так обстоит дело с привилегированным меньшинством, но в будущем может распространяться и на отстраненное меньшинство.

Средства, с помощью которых осуществляется вовлечение большого числа клиентов, проблематичны. Идея максимально-возможного участия, хотя она и не поддерживается прессой, оказалась, видимо, более успешной, чем это признавалось большинством аналитиков. Максимально-возможное участие, конечно, не повысило эффективности или экономии деятельности СЭВ (Служба экономических возможностей), но, что более важно, резиденты гетто приобрели хотя бы впечатление, что они могут влиять на решения, принимаемые обществом, касающиеся условий их жизни. Более полное вовлечение клиентов, вероятно, подразумевает: во-первых, трудоустройство проблемных групп там, где это возможно; во-вторых, использование комитетов наблюдателей, состоящих из клиентов или агенств-наблюдателей; в-третьих, использование децентрализованных законодательных органов, например, так, как это было сделано школьным отделением Браунхилл в решении вопроса децентрализации с Департаментом образования Нью-Йорка.

Разработка данной модели смены границ (размывания компетенции ?) даст возможность развивать новые формы межуровневых отношений в органах государственной власти, особенно в финансовой сфере. Субсидии федерального правительства штатам и городам, а также субсидии штатов городам, будут, без сомнения, увеличиваться и выравниваться.²¹ Кроме того, потребуются новые формы разделения налоговых поступлений. Необходимо устранить основной недостаток - слабое пополнение доходов местных органов власти.

Применение распределительного и интегративного процессов, описанных выше, возможно, предполагает разработку новых способов взаимодействия администраторов с законодателями. Выборное лицо, скорее всего, будет стремиться как можно дольше сохранить свою должность. Это означает, что государственное управление, используя менее формальные интегративные процессы, должно найти средства, с помощью которых оно сможет повысить электоральные возможности поддерживающих их власть предержащих. Сформированные централизованные бюрократии осуществляют это различными способами, лучшие из которых - строительство и обслуживание дорог и других капитальных сооружений в регионе данного законодателя; создание федеральных офисов, судов,

321

полицейских участков и т.п., которые создают новые возможности трудоустройства; а также распространение материалов по связям с общественностью в пользу облеченного властью законодателя. Организация децентрализованного типа идеально подходит для предоставления подобных услуг законодательным структурам. Вследствие этого, вполне возможно представить законодателей, которые становятся защитниками интересов менее авторитетных и структурированных организаций.

Социально-эмоциональный процесс

Описываемая здесь теория государственного управления нуждается в характеристике, как с позиций группы, так и с позиций индивида, существенно отличающейся от используемой в настоящее время. Широкое применение психологических тренингов, Т-технологий или “организационного развития” вполне совместимо с новой теорией государственного управления. Использование этих моделей приводит к тому, что человек начинает меньше полагаться на свою организацию, игнорировать конфликты, а иногда даже находить в них положительный смысл, поскольку они побуждают человека брать на себя больший риск при выполнении работы. Очевидно, что эти психологические методики сходны с интегративными, распределительными процессами и процессом изменения границ.

Социо-эмоциональные методы – фундаментальный способ изменения административной системы. Они уже долгое время используются для укрепления или руководства сформированными бюрократическими системами. Предполагается, что в будущем они помогут в развитии организационных способов децентрализации и, возможно, ориентации на выполнение проекта.

Недавняя оценка деятельности Государственного департамента США, проведенная Крисом Аргирисом, доказывает влияние нового государственного управления на социо-эмоциональные процессы организации.²² Аргирис сделал вывод, что департамент - это социальная система, участники которой самоустраняются от межличностных трений, конфликтов; они проявляют минимум межличностной открытости, выравнивания и доверия, воздерживаются от агрессии и борьбы. В этой системе доминирует убеждение, что эмоциональность- причина нерациональности и неэффективности; здесь всегда очевидны сила и влияние лидера; высокая степень конформизма успешно сочетается с нежеланием брать на себя риск и обязательства. Чтобы исправить присущие организации “патологии”, Аргирис рекомендует следующее:

1. 1. Разработать долгосрочную программу с целью изменить существующую систему государственного департамента.

2. 2. На начальной стадии осуществления программы нужно, прежде всего, обратить внимание на стиль поведения и способы руководства на высшем иерархическом уровне Государственного департамента.

3. 3. Одновременно с работой на высшем уровне, необходимо провести подобные изменения в любом подразделении, готовом к подобному проведению.

4. 4. Осуществляемые процессы изменения и совершенствования организации должны быть направлены на создание такого же климата и отношения участников к своей деятельности, какого мы хотим добиться от системы в целом (нужно брать на себя больше инициативы и ответственности, не бояться риска).

5. 5. По мере того, как в процессе развития организации достигается более высокий уровень навыков руководства, и начинают сглаживаться острые межличностные отношения, необходимо помочь участникам этого процесса пересмотреть определенные формальные стратегии виды деятельности Государственного департамента, которые в настоящий момент мешать организационной эффективности (оценки и рейтинги служащих, процесс продвижения по службе, проверки). Пересмотр существующих методов осуществляется руководителями подразделений с помощью своих или приглашенных консультантов.

6. 6. Сходство функций и взаимозависимость между администрацией и подчиненными должны быть понятны всем служащим и приняты ими.

7. 7. Внутренние возможности Государственного департамента в новых областях бихевиоризма, основанные на их знании должны быть немедленно расширены.

322

1. 8. Следует разработать долгосрочные исследовательские программы, изучающие возможности использования бихевиоризма в осуществлении дипломатии.

К сожалению, характеристики Государственного департамента присущи всем государственным бюрократическим структурам. Хотя рекомендации Аргириса разрабатывались лишь для Государственного департамента, они применимы и к всем остальным властным бюрократическим структурам.

Хотя новая теория государственного управления пропагандирует социальную справедливость в широком смысле, все вышесказанное доказывает, что начинать надо с создания справедливого устройства внутри организации.

Заключение

Процесс поиска социальной справедливости придает государственному управлению реальную нормативную базу. Как и другие вечные ценности, социальная справедливость пробуждает образы флага, родины, матери и яблочного пирога. Вполне очевидно, что с позиций государственного управления стремление к социальной справедливости ограничивается удовлетворением нужд образования, медицины или других сфер. Однако, новая теория государственного управления стремится к добру, а может быть и Богу.

Каковы наиболее вероятные результаты такой нормативной базы для действующего государственного управления? Во-первых, классическое государственное управление, благодаря своим уже сформированным целям поддерживалось бизнесменами и интеллигенцией высшего и высшего среднего классов. Доказательством этого факта является феноменальный успех последовательных муниципальных реформ. Если новая теория государственного управления хочет построить свою деятельность на основе социальной справедливости, ей следует пожертвовать поддержкой традиционных приверженцев в обмен на поддержку отстранённых меньшинств. Новое государственное управление может продолжать опираться на интеллигенцию, если мы предположим, что этот социальный класс все больше доверяет тем государственным программам, которые распространяют социальную справедливость, и все меньше доверяет тем программам, которые этого не делают. Тем не менее, очевидно, что новому государственному управлению следует быть готовым к риску при подобном обмене, если последний действительно необходим.

Во-вторых, в своем стремлении к социальной справедливости, новое государственное управление может столкнуться с оппозицией, как это было с Верховным Судом в прошлом десятилетии. То есть мощной оппозицией со стороны выборных чиновников, защищающих свое право принимать активное участие в формировании социальной политики Благодаря своей независимости Верховный Суд менее уязвим, чем администрация. Следовательно, можно ожидать усиления контроля законодательных органов над административными ведомствами и над тем, как они создаются.

В-третьих, новое государственное управление могло бы поощрять развитие политической системы, в которой выборные лица представляют большинство и привилегированные меньшинства, а суды и исполнительная власть выражают интересы отстраненного меньшинства. Поскольку администрация исполняет свои обязанности, руководствуясь принципом справедливого распределения общественных и частных товаров, суды все чаще трактуют Конституции в соответствии с тем же принципом. Враждебное отношение законодателей к подобной деятельности может быть направлено на администрацию только потому, что она наиболее уязвима.

Как соотносится новая теория государственного управления с образованием? Во-первых, давайте рассмотрим теорию, а затем обратимся к сфере образования.

Новое государственное управление будет влиять на организационную теорию различными способами. Будет подчеркнута уникальность государственной организации. Поведение людей внутри организации – основа общей административной школы и того, что называется организационной теорией, – станет частью программы изучения государственного управления, хотя утратит свое центральное место. Центральное место в теории государственного управления займут распределительный процесс и процесс изменения границ, описанные выше.

323

Теоретики государственного управления, занимающиеся количественными аспектами проблемы, скорее всего, переместят свои интересы в сферу экономики благосостояния. Действительно, вполне возможно представить себе теоретиков, занимающихся разработкой такой же серьезной модели или парадигмы социальной справедливости как и экономическая модель рынка. Построить модель сравнительно просто, если социальная справедливость считается наивысшей целью, подобно тому, как это делается экономистами в отношении прибыли. Мы могли бы, например, заняться построением моделей максимизации справедливости, долгосрочной и краткосрочной справедливости, эластичности справедливости и т.д. Теоретические и практические исследования, опубликованные в журнале “Public Choice”, предлагают примерный вариант построения подобных моделей. Сейчас этим занимаются экономисты, которые, в основном, пытаются разработать различные варианты рыночной модели или понятий максимизации индивидуальной полезности. Теоретики в области государственной организации с обязательствами достижения социальной справедливости, могли бы в значительной мере способствовать созданию моделей, связанных не с рыночной средой или максимизацией полезности, а ориентированных на справедливое распределение и доступ к частным и общественным товарам различных категорий населения. Если бы был создан окончательный вариант модели социальной справедливости, стало бы возможно более точно оценить результаты альтернативных вариантов политики с точки зрения их полезности в достижении социальной справедливости. Схемы гарантированного дохода, отрицательного подоходного налога и т.д. могли бы оцениваться с точки зрения их полезности в достижении максимальной справедливости.

Теоретики государственного управления, занимающиеся, скорее, бихевиористским, нежели количественным аспектом науки, вероятнее всего будут двигаться в направлении “консоциальной модели” Киркхарта. Их будет интересовать социология, антропология и психология, особенно их экзистенциальный аспект; в то же время, теоретики, занимающиеся количественными показателями, как уже было сказано., углубятся в экономику. И, конечно, многие ученые продолжат изучение таких теорий, как теория принятия решений, коммуникационная, ролевая и групповая, не посягая на чисто теоретические проблемы, как, например, консоциальная модель, модель социальной справедливости или так называемые системные модели.

Что означает новая теория государственного управления для преподавания? Абсолютно ясно одно: сейчас мы видим огромное различие между “государственным управлением” и “государственной службой”. Первое состоит из руководителей государственного управления чиновников и их помощников (системных аналитиков, службы персонала, людей, занимающиеся бюджетом). Государственная служба состоит из профессионалов, которые работают в школах, полиции, судах, военных учреждениях, благотворительных организациях и т.д. Прогрессивные программы государственного управления в образовательных учреждениях создадут прочные постоянные связующие звенья с профессиональными школами, где обучается большинство государственных служащих. В некоторых школах государственные правовые консультанты, учителя и сотрудники благотворительных организаций смогут получить второе образование по специальности “государственное управление”.

Некоторые программы по государственному управлению примут, вероятно, более философскую направленность и обретут нормативную базу, тогда как другие обратят свое внимание на количественные методы управления. Но все они необходимы, и все они будут способствовать развитию государственного управления.

Возврат к политическому анализу очевиден для обеих этих школ. Хороший менеджмент “сам по себе” постепенно теряет свою значимость для современных студентов. Политический анализ, более сложный с логической и аналитической точек зрения, станет вскоре насущной необходимостью.

Теоретические программы государственного управления вряд ли были когда-нибудь самым интересным предметом для изучения. У новой теории государственного управления есть шанс изменить ситуацию. Программы, нацеленные на привлечение и подготовку

324

“специалистов по изменениям”, отдалились на несколько световых лет от имиджа POSDCORB. И многие из нас этому благодарны.

Примечания

1 Herbert Kaufman, "Administrative Decentralization and Political Power." Public Administration Review (January- February, 1969), pp. 3-15. 2 Фредерик Мошер и Джон С. Хоней выступают против относительности роли профессионалов, а также против главного администратора в государственных учреждениях. См. Frederick Mosher, Democracy and the Public Service (New York: Oxford University Press, 1968), pp. 99-133. См. также John C. Honey, "A Report: Higher Education for the Public Service," Public Administration Review (November, 1967). 3 Dwight Waldo, "Scope of the Theory of Public Administration," в сборнике James C. Charlesworth, ed.. Theory and Practice of Public Administration: Scope, Objectives and Methods (Philadelphia: The American Academy of Political and Social Sciences, October, 1968), pp. 1-26. 4 Anthony Downs, Inside Bureaucracy (Boston: Little, Brown, 1967). 5 См. в особенности Charles L. Schultze, The Politics and Economics of Public Spending (Washington. D.C.: Brookings Institution, 1969). 6 Общая забота о “социальной справедливости,” выраженная в работах Raymond A. Bauer, Social Indicators (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1967) является яркой тому иллюстрацией. 7 Aaron Wildavsky. The Politics of the Budgetary Process (Boston: Little, Brown, 1964) и Charles Lindblom, The Intelligence of Democracy (New York: Glencoe Free Press, 1966). 8 См. в особенности James March and Herbert Simon. Organizations (New York: John Wiley & Sons, 1963). 9 См. в особенности Amitai Etzioni. A Comparative Analysis of Complex Organizations (New York: Glencoe Free Press, 1961). 10 В этом смысле особенно показательным оказался обмен, произведенный на сессии Конференции Миннобрука. Несколько участников конференции обсуждали ошибки в стратегии и политике ОЕО США. Они попытались определить в общих чертах, как организации типа ОЕО могут стать более эффективными. Было выдвинуто и поддержано несколько новых достоверных предположений. Затем молодой, но авторитетный политолог заявил, что эти предположения не могут доказываться лишь одним примером. Статистически значимая точная корреляция требовала как минимум 30 подтверждений. Последовал ответ: “Неужели государственному управлению нечего предложить до тех пор, пока у нас не будет этих тридцати ОЕО? Можем ли мы позволить появление 30 ОЕО, пока не выясним, какую ошибку допустили с первым? Прячась за нашими аналитическими и количественными тезисами, не пытаемся ли мы отказаться от нашей обязанности повысить эффективность первого ОЕО с помощью второго или его эквивалента? 11 В качестве хорошего библиографического эссе на эту тему см. John H. Fenton and Donald W. Chamberlayne, "The Literature Dealing with the Relationships Between Political Process, Socioeconomic Conditions and Public Policies in the American States: A Bibliographic Essay," Polity (Spring, 1969), pp. 388-404. 12 Справедливость является сейчас главным вопросам в судебных делах. Граждане предъявляют иски правительству на всех его уровнях под эгидой справедливой защиты закона. Одной из причин их недовольства является несправедливый процесс распределения в обществе. Таким образом, суды выбрали “умеренный курс” при решении проблем в социальной и образовательной сферах. См. Jolm F. Coons, William H. Clune, and Stephen D. Sugerman, "Educational Opportunity: A Workable Constitutional Test for State Structures," California Law Review (April, 1969), pp. 305-421. 13 Aaron Wildavsky. 14 March and Simon, Downs и James L. Price, Organizational Effectiveness (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1968). 15 См. Victor Thompson, Modern Organization (New York: Alfred A. Knopf, 1961), Robert V. Presthus, The Organizational Society (New York: Alfred A. Knopf, 1962); и Downs. 16 David I. Cleland and William R. King. Systems Analysis and Project Management (New York: McGraw-Hill, 1968); David I. Cleland and William R. King, Systems, Organizations, Analysis, Management: A Book of Readings (New York: McGraw-Hill, 1969); George A. Steiner and William G. Ryan, Industrial Project Management (New York: Macmillan, 1968); John Stanley Baumgartner, Project Management (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1963). 17 H. George Frederickson and Henry J. Anna, "Bureaucracy and the Urban Poor". 18 См. Rensis Likert, New Patterns of Management (New York: McGraw-Hill, 1961); и Orion White, "The Dialectical Organization: An Alternative to Bureaucracy," Public Administration Review (January-February, 1969), pp. 32-42. 19 Kaufman. 20 James Thompson, Organizations in Action (New York: McGraw-Hill, 1967). 21 Deil S. Wright, Federal Grants-in-Aid: Perspectives and Alternatives (Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1968). 22 Chris Argyris, "Some Causes of Organizational Ineffectiveness Within the Department of State" (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office [Center for International Systems Research, Occasional Paper No. 2], November, 1966). 325

33

Анализируя вопросы социального обслуживания

Элис. М. Ривлин

В двух предыдущих главах был дан анализ трех стратегий: (1) анализ “естественного эксперимента”, (2) произвольные инновации, (3) последовательное и систематическое исследование данных эксперимента, целью которых является поиск более эффективных методов обеспечения населения услугами в области образования, здравоохранения и других сферах социального обслуживания. Основной вывод заключался в том, что все три стратегии необходимо изучить самым серьезным образом, используя при этом различные методологические подходы.

Анализ естественного эксперимента не дал пока эффективных методов оказания услуг населению в сфере социального обслуживания. Но есть надежда, что со временем и при использовании более усовершенствованных методов эта проблема может быть решена. В качестве первого шага к более эффективному обслуживанию населения необходимо стимулировать всех апробировать новые методы оказания услуг. Но произвольная инновация, не сможет дать ответ на вопрос, какие именно действия, и в каких условиях, являются наиболее приемлемыми. Для решения этой задачи необходимо последовательное и систематическое исследование новых учебных планов, новых методов в переподготовке кадров, новых способов предоставления медицинских услуг. Как об этом было сказано в предыдущей главе, я глубоко уверена в том, что именно последовательное и систематическое исследование должно стать важной частью деятельности власти федерального уровня, если мы действительно хотим достичь положительных результатов в сфере социального обслуживания населения.

Но недостаточно лишь определить наиболее эффективные методы. Будем ли мы знать, что они используются? Какая система поощрений должна существовать в сфере социального обслуживания, чтобы можно было стимулировать повышение ее эффективности?

По мере роста государственного сектора экономики все больше ощущается необходимость в разработке системы поощрения за повышение производительности труда при выполнении государственных программ. Как указывал Шульц в своих Гейтеровских лекциях, достаточно часто причиной провала федеральных программ было отсутствие системы поощрений:

Неспособность справиться с поставленной задачей происходит по двум причинам. Одна из них – “негативная неспособность”, в основе которой лежит пренебрежение таким фактором, как личная мотивация работника, идущая в разрез с целями конкретной программы, а также неспособность произвести соответствующие изменения в существующей системе поощрений и взысканий, которая препятствует достижению целей в социальной сфере.

Вторая причина – “позитивная неспособность” – неспособность использовать в федеральных программах позитивную систему поощрений, способную направить деятельность чиновников и должностных лиц, отвечающих за выполнение конкретных программ в условиях децентрализации на достижение целей программы.²

В сфере социального обслуживания населения эта проблема становится особенно актуальной и наиболее сложной. Существующая в настоящее время система редко предполагает поощрения при успешном выполнении обязанностей, например, в системе образования или здравоохранения, и в то же время также редко накладываются и взысканий на тех, кто не справился с возложенными на них обязанностями. Система школьного образования представляет собой большой бюрократический аппарат, деятельность которого направлена на всецело зависящую от него клиентуру. Ученики и их родители практически не имеют свободы в выборе школы и ограничены в своих поисках «лучшего» образования, а

326

также в той информации, которая помогла бы им в определении качественного уровня школы.

В редких случаях учителя, директора школ и старшие инспектора поощряются или продвигаются по должности в зависимости от достигнутых ими результатов в образовательном процессе. В системе штатного и федерального финансирования не предусмотрено поощрение за высокую производительность труда школ или системы школьного образования в целом.

На первый взгляд в системе здравоохранения дела обстоят иначе. Здесь существует большая сеть некрупных образований таких, как больницы, поликлиники и частная врачебная практика, и, следовательно, у потребителя этих услуг, казалось бы, должен быть выбор. Но в действительности он не располагает ни временем, ни ресурсами, ни знаниями, на основании которых он мог бы сделать правильный выбор. Более того, в здравоохранении, как и

в системе образования, механизм оплаты труда не предусматривает вознаграждения за высокую производительность, равно как и за хорошие результаты. Напротив, действующая в настоящее время система медицинского страхования, как в государственном, так и в частном секторе, предусматривает различные льготы за частое обращение в больницы, являющиеся наиболее дорогостоящими учреждениями здравоохранения, и не предполагает развития и использования менее дорогостоящих альтернатив.

Диагноз очевиден, но какого же лечение? Легко говорить, что сотрудники, занятые в сфере образования и здравоохранения, «подотчетны» потребителям своих услуг, а также тем, кто платит за эти услуги. Но очень сложно создать действующую систему показателей, которые бы применялись для определения производительности труда, точно решить, кто кому подотчетен, и как следует разработать систему взысканий и поощрений.

В данной главе рассматриваются три модели повышения эффективности труда в сфере социального обслуживание населения. Одной из этих моделей является децентрализация – реструктуризация, расформирование центральных административных образований, таких как программное управление школьного образования или федеральные программы, и деление их на более управляемые структуры. Вторая модель, местный контроль, является по своей природе еще более прогрессивной, чем децентрализация. В данной модели контроль над школами и учреждениями в других сферах социального обслуживания передается конкретной общине, которая пользуется этими услугами, в надежде заставить производителей услуг лучше реагировать на запросы потребителей. И, наконец, последняя «рыночная модель», возможно наиболее крайняя форма децентрализации. Если бы данная модель была применима, например, к системе образования, то учащиеся имели бы право выбора между государственными и частными школами. При использовании данной модели основной акцент был бы сделан на конкуренции среди школ как на основной фактор повышения эффективности образовательного процесса.

Децентрализация, местный контроль и рыночная система всегда рекламировались как панацея. Каждый из этих методов призван решить проблему мотивации, более того, они могли бы свести на нет необходимость в усилиях центральных органов государственного управления разрабатывать более эффективные методы. Основная идея настоящей главы заключается в том, что, несмотря на то, что все три модели гарантируют, в той или иной степени, успех, ни одна из них не является универсальным средством решения проблем. В частности успех всех трех методов зависит от двух условий: 1) разработка и использование наилучших показателей эффективности социального обслуживания населения, 2) энергичные и последовательные усилия, направленные на поиск и апробирование более эффективных методов, а также распространение результатов.

Децентрализация.

Децентрализация процесса принятия решений, по крайней мере, на муниципальном или штатном уровне, всегда было очень популярна среди консерваторов, т.е. тех, кто выступал против расширения государственного сектора и изменений в методах социального обслуживания населения. Отрицая «излишние» и «новомодные» проекты в системе школьного образования и оставаясь приверженцами платной медицины и традиционных

327

методов медицинского обслуживания, эти группы всегда выступали в защиту местного контроля, а также за оказание меньшего давления со стороны Вашингтона, либо столицы штата. Но значительные политические изменения последних нескольких лет явились причиной пересмотра и либералами своих принципов. Выступавшие в защиту государственного сектора, а также за внедрение новых методов управления либералы стали сторонниками децентрализации. Почему вдруг произошла подобная перемена взглядов?

Основным моментом здесь можно считать осознание способности центрального правительства эффективно управлять социальными программами. Были времена, когда те, кто верили в активное участие государственного сектора в решении социальных проблем, возлагали свои надежды на централизацию. Исчерпав все ресурсы на местном уровне и оказавшись в тупике из-за консерватизма и непреклонности, они вынуждены были искать помощи на уровне штата. Но не получив соответствующей помощи и здесь, они направили свои помыслы к федеральной власти, особенно после 1933 года.

Последние несколько лет наблюдаются значительные изменения в отношении либералов к роли федеральной власти. Я не имею в виду разоблачительную критику со стороны некоторых ученых или партий, лишившихся власти, и критикующих «ошибки и неэффективную работу» федеральных органов. Те, кто в данный момент не стоит у власти, всегда выражают свое недовольство в адрес несостоятельности правящих кругов, имея на то большие или меньшие основания. Скорее, объектом моего внимания являются те изменения в отношении, которые произошли в 60-х годах в умах тех, кто разрабатывал федеральные социальные программы и способствовал их практической реализации.

Выражая распространенное мнение, я считаю, что эффективность таких образовательных и медицинских программ, как «Хед старт» или Закон о начальном и среднем образовании, могла бы стать еще выше при содействии и четком контроле со стороны Вашингтона. Кое-что было известно о «положительном практическом опыте» или эффективных методах работы с детьми из малоимущих семей, многое из этого могло бы быть учтено и перенесено на местный уровень через систему указаний и директив, а также посредством технической помощи со стороны федеральных властей. По мере накопления опыта в этой области, директивы и указания со стороны федеральной системы власти могли бы носить более конкретный характер, что, в свою очередь, способствовало бы большей эффективности и результативности.

Сейчас данная точка зрения представляется несколько наивной и нереалистичной. Страна слишком велика и разнообразна, а социальные процессы слишком сложны. В стране насчитывается более 25 000 школьных округов, и их потребности и проблемы коренным образом различаются. Использование каких-либо универсальных правил принесет скорее отрицательные последствия, чем положительный результат. В силу того, что в данную сферу вовлечено слишком много людей, нельзя положиться на суждения или мнения представителей федеральной власти в этой сфере.

Роберт Левин, занимавший некогда должность менеджера по планированию в Управлении по созданию экономических возможностей, дал исчерпывающее определение современному положению дел:

« В общем и целом программы, которые основывались бы на детальном планировании и местном администрировании, либо не работали, либо применялись в масштабах, несопоставимых с размерами проблемы... Детальный административный подход не работает по вполне понятным причинам, начиная с невозможности детально разработать правила для каждого конкретного случая, и кончая нехваткой высоко квалифицированных специалистов, отвечающих за каждый конкретный случай, даже при условии, что административное решение проблемы было бы вообще возможно. …. Неудачи, постигшие правительственную программу «Война с бедностью», отчасти вызваны трудностями, неминуемо возникающими при выполнении специальных и административно контролируемых программ, охватывающих 30 миллионное население малоимущих... В конечном итоге то, чего мы могли бы достигнуть - это пересмотр программ помощи нуждающимся с тем, чтобы сократить

328

объем детального администрирования и обеспечить больше стимулов, поощряющих создание собственных программ на местах».³

Приверженцы нового подхода не готовы еще отказаться от федеральной системы власти и передать все социальные программы вновь в ведение властей штатов и органов самоуправления. Основной причиной этого является недостаточность ресурсов на штатном и местном уровне. Штаты при огромной потребности в образовании, здравоохранении, поддержании минимального дохода и в других социально значимых программах на душу населения имеют одновременно самый низкий уровень обеспечения ресурсами на душу населения. Но даже внутри штатов ресурсы часто концентрируются там, где проблемы не являются столь актуальными. Большие города сталкиваются сейчас с все возрастающими потребностями в социальном обслуживании населения, с одной стороны, и с все сокращающимся числом объектов налогообложения, с другой стороны. В то время как средства и ресурсы провинциальных городов намного выше их потребностей. Вмешательство федерального правительства необходимо для того, чтобы распределить средства в соответствии с потребностями конкретных регионов, это та задача, для решения которой оно достаточно хорошо вооружено.

В США федеральная бюрократия успешно справляется с двумя видами деятельности: сбор налогов и осуществление надзора над их распределением. Несмотря на все свои недостатки, федеральная налоговая служба является наиболее справедливой и эффективной в мире. Федеральное налогообложение построено на денежных средствах, полученных в качестве дохода. Поэтому оно является в большей степени прогрессивной, чем штатная и местная системы налогообложения, чья налогооблагаемая база - это собственность и прибыль с продаж, то есть является бременем для малоимущих слоев населения. Более того, в отличие от штатной и местной системы налогообложения, прогрессивность федеральной системы налогообложения делает ее более чувствительной к экономическим изменениям. Если налоговые ставки не снижены, федеральные поступления от налогов растут быстрее, чем национальный доход, что в настоящее время является положительным фактором, особенно когда потребность в социальном обслуживании населения растет быстрее, чем национальный доход. И последнее, сбор подоходного налога является менее сложным и менее дорогостоящим процессом, чем сбор налога на собственность и налога с продаж, и подоходный налог в значительно меньшей степени подвержен капризам и ошибкам чиновников.

Четкая организация сбора налогов федеральной властью сопоставима со столь же эффективным распределением этих средств. Система социального страхования, Администрация по делам ветеранов и другие федеральные ведомства, в функции которых входит непосредственные выплаты нуждающимся, успешно осуществляют свои функции с минимальными потерями.

Поскольку федеральные органы власти успешно собирают и перераспределяют средства, но менее эффективно осуществляют контроль за выполнением социальных программ, то, возможно, было бы целесообразнее ограничить деятельность федеральных властей в социальной сфере лишь сбором налогов и распределением этих средств, а управление выполнением социальных программ передать на более низкий уровень. Данный подход предполагает отказ от целевых грантов на оказание помощи, осуществляемых путем детального контроля над расходами. Вместо этого основной внутренней деятельностью федеральных властей могло бы быть распределение средств между отдельными людьми и уровнями государственной власти в соответствии с потребностями, а также на основании других критериев. Социальное страхование, помощь семьям, имеющим низкий доход, а также другие формы помощи малоимущим могли бы лечь в основу механизма распределения средств среди граждан. Более низкие уровни государственного управления, могли бы получить средства через систему распределения доходов или через совокупные гранты на цели общего характера, например, школьное образование. Уже в двух последних федеральных бюджетах, в которых основной акцент сделан на поддержание семей с низкими

329

доходами и программы распределения доходов, прослеживается движение федерального правительства в этом направлении.

Но глубоко укоренившиеся опасения, что деньги будут использованы не по назначению, всегда вызывали у либералов, а, по сути, у большей части Конгресса, недоверие к процессу перераспределения федеральных средств, полученных от налогообложения, на более низкие уровни системы власти без строгого контроля за средствами. Как налогоплательщик федеральных налогов может определить, насколько эффективно и правильно израсходованы его налоги? Хотя теоретически может быть и легче контролировать программы на штатном или местном уровне, чем столкнуться с масштабностью и многообразием проблем общегосударственного уровня, но на практике оказывается, что штатные и местные органы власти в меньшей степени могут служить образцом эффективности, высокой результативности и даже честности. Более того, не участвуя в решении общегосударственных задач штатные и местные органы власти часто могут не выделить достаточного финансирования на такие программы, как высшее образование, контроль за загрязнением окружающей среды, положительные результаты от реализаций которых переходят под другие юрисдикции. Немногочисленная, но достаточно влиятельная элита на местном уровне способна оказать давление на эти программы. Естественно, что федеральный налогоплательщик имеет все основания требовать от более низких уровней государственной иерархии «подотчетности» федеральной системе власти в вопросах использования федеральных средств.

Но установление подотчетности в плане использования выделенных средств – путем детальных директив и контроля над статьями расходов - влечет за собой дополнительную бумажную волокиту и беспрекословное следование предписанным правилам, не предполагая при этом развития инициативы, направленной на конечный результат. Следовательно, необходим новый подход: установите подотчетность в плане конечного результата и поощряйте тех, кто работает более эффективно. Имея свободу выбора способов использования денег при условии успешного решения конкретных задач, получатели федеральных субсидий могли бы быть вознаграждены за более высокие результаты. Новый подход освободил бы их от строго соблюдения установленной процедуры поведения, ограничивающей их действия, и способствовал бы проявлению инициативы и творчества с целью повышения эффективности. Точно так же, как в больших корпорациях, где заводские менеджеры имеют свободу в выборе производственных методов, получая за это вознаграждение и повышение по службе в соответствии с результатами продаж и полученной прибыли.

Конечно же, подобные рассуждения касаются не только взаимодействия федеральной власти с властью штатного и местного уровня, но и более общих вопросов, касающихся способов повышения производительности труда в любой крупной бюрократической организации. Даже в программах, контролируемых непосредственно федеральной властью, менеджерам, выполняющим конкретный проект, например, администраторам федеральных больниц или руководителям центров по переподготовке кадров, могла бы быть предоставлена большая свобода действий и большая инициатива в целях повышения производительности. Подобные рассуждения привели многих к поддержке идеи децентрализации школьных округов в крупных городах и создания полуавтономных образований, которые были бы освобождены от жесткого контроля за учебными планами, методами обучения, а также системой финансирования, и поощрялись бы за достижение лучших результатов в образовательном процессе.

Безусловно, идея подотчетности представляется простой, разумной и правильной. Сложнее претворить ее в жизнь. Большинство социальных программ имеет неопределенные, а часто и противоречивые цели, и по-прежнему не решен вопрос – как определить успех программы. Не были сделаны необходимые исследования с целью определения объективных показателей результативности, без которого невозможно практическое применение концепции подотчетности.

Например, существует мнение, что показатель результативности может быть использован для программ профессиональной переподготовки кадров. В данном случае цели

330

достаточно ясны: рост трудоспособности и повышение потенциальной способности работника зарабатывать более высокую зарплату. Успех этой деятельности может быть определен численностью обученных людей, принятых на работу, занимающих данную должность и получающих дальнейшее повышение по службе, а также существующей разницей в заработной плате, между тем, что они зарабатывают в данный момент и тем, что они получали бы, если бы не прошли курса переподготовки. Правильно организованный процесс управления предполагает значительную свободу действий для чиновников при разработке конкретных проектов с учетом местных условий и потребностей обучающихся, а также при установлении приоритетности проектов в соответствии с этими объективными критериями.

Но даже для программ переподготовки персонала сложно разработать показатель результативности. Одна из проблем связано с тем, что приходится иметь дело с несколькими, хотя и связанными между собой, задачами. Так, если бы успех программы определялся бы лишь дальнейшим трудоустройством, то было бы стремление трудоустроить прошедшего курс переподготовки как можно скорее, не взирая на уровень зарплаты, соответствие занимаемой должности, стабильность и возможность дальнейшего продвижения по службе. Результатом были бы многочисленные случаи трудоустройства на низкооплачиваемую работу, бесперспективную и низкой производительностью труда. С другой стороны, если бы единственным критерием был рост дохода, то программа была бы ориентирована, во-первых, на тех работников, чей профессионализм уже достаточно высок и, во-вторых, на молодых работников, имеющих преимущество наиболее продолжительной трудовой деятельности. Средне взвешенное нескольких показателей успешной деятельности (трудовой стаж, рост заработной платы, коэффициент удержаний и т.д.) некоторого рода позволило бы избежать искажения целей конкретной программы.

Помимо этого, показатели успешной деятельности должны быть соотнесены со сложностью проблемы. Так, намного сложнее найти работу даже для прошедших переподготовку работников при высоком уровне безработицы в данном регионе. Сложнее и дороже является процесс переподготовки и трудоустройства людей старшего возраста, чем молодых людей, плохо образованных людей, чем хорошо образованных. Условия выхода на пенсию и тарифные ставки заработной платы мужчин вероятнее всего будут намного выше, чем у женщин.

Подобные варианты необходимо принимать во внимание при определении успеха проекта с целью соблюдения, таким образом, как принципа справедливости в отношении менеджера, так и предотвращения «облегчения» проекта, то есть тенденции включения в проект только тех, кого легче обучить и трудоустроить в дальнейшем. Система классификации, отвечающая этим требованиям, была разработана для определения эффективности проектов, входящих в программу «Рабочий стаж и переподготовка кадров» министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения, но не была использована.⁴

Определение целей для других социальных программ еще сложнее в других сферах социального обслуживания населения, где работа по установлению показателей результативности находится на еще более примитивном уровне. Достаточно заманчиво выглядит намерение объединить в образовательных программах все факторы, стимулирующие результативность, но при этом очень сложно выработать механизм, способный это осуществить. Так, например, подход, основанный на показателях скорости чтения, может принести больше вреда, чем пользы, потому что при этом будут поощряться те районы, в которых учащиеся не имеют каких-либо отклонений и для них не представляется сложным добиться высоких показателей. Либо основной акцент будет сделан исключительно на чтении в ущерб другим аспектам образовательного процесса. Трудность будет состоять в том, чтобы разработать меры, которые отражали бы образовательные достижения школы и не изменяли бы программы в направлениях, снижающих продуктивность.

331

Сложно представить, как процесс децентрализации может привести к более высокой эффективности, если не будут созданы показатели результативности, которые могут быть использованы как стимулы в процессе работы. До тех пор пока не будет введена система, стимулирующая деятельность сотрудников, вряд ли деятельность небольших организаций будет более эффективной, чем крупных.

Более того, децентрализация оказала бы отрицательное влияние на определенные управленческие функции. Одной из них является исследование и развитие. Небольшие организации вряд ли будет инвестировать в какой-либо рискованный вид деятельности, зная, что большая часть прибыли, скорее всего, уйдет в другие организации. Кроме того, для достижения успеха некоторые проблемы требуют значительного вовлечения интеллектуального потенциала и других ресурсов, что может быть под силу только федеральному правительству. Атомная и водородная бомбы, высадка на луне или значительные достижения в области биомедицинских исследований являются убедительным доказательством того, что федеральное правительство имеет все необходимые ресурсы для того, чтобы направить их на исследования научной проблемы. Прорыв в области обеспечения населения социальными услугами, по-видимому, потребует аналогичной концентрации усилий.

Контроль со стороны местного сообщества

Причиной поддержки идеи децентрализации, хотя бы частично, является осознание вышестоящими чиновниками неспособности очень крупного подразделения осуществлять эффективный контроль за выполнением социальных программ. Поддержка идеи использованию контроля со стороны местного сообщества происходит от недовольства в низах сообщества. Потенциальные получатели социальной помощи, особенно малоимущие и афро-американцы воспринимают себя скорее объектами, чем участниками данного процесса. Потребность в местном контроле, особенно в районах гетто, отражает распространенное мнение, что школы, больницы и центры социального обеспечения являются чуждыми институтами, управление, которыми осуществляют чиновники, враждебно настроенные к другой, далекой от них культуре и неспособные понять или решить проблемы того сообщества, которому они служат. Если бы подобные институты находились под контролем данного сообщества или были бы подотчетны ему, то их работа была бы более эффективной, и они более чутко реагировали бы на его потребности. Совет школы, расположенной в гетто, нанимал бы на работу учителей, не ставящих под сомнение умственные способности чернокожих детей; он способствовал бы приближению учебного плана к потребностям сообщества, а также рекомендовал использовать в учебном процессе книги о жизни детей из афро-американских семей, а не приключениях Дика и Джейн в их загородном доме. Результатом был бы более высокий уровень образования. Совет по вопросам здравоохранения негритянского гетто мог бы найти возможность сократить время ожидания приема в клиниках, а также нанимал бы сотрудников, которые бы не относились высокомерно к своим пациентам, не оскорбляли их и оказывали медицинскую помощь на родном языке пациентов. В результате этого была бы оказана более эффективная медицинская помощь. Помимо этого орган контроля местного сообщества за выполнением социальных программ рассматривался бы как средство поднятия чувства самосознания в самой общине: развитие чувства уверенности и политической силы, которая способствовала бы высвобождению энергии и уменьшению отчаяния.

В настоящее время приоритетным вопросом на уровне местного сообщества является предоставление полномочий. Наиболее ярые защитники контроля местного сообщества в сфере образования и других сферах социального обслуживания населения чувствуют, что проблема во многом заключается в негативном отношении и враждебности тех, кто руководит деятельностью этих институтов. Если община взяла на себя ответственность за осуществление контроля на местном уровне, то она обязана требовать от менеджеров должной подотчетности, увольнения враждебно настроенных сотрудников и значительного улучшения уровня обслуживания. Сторонники контроля местного сообщества пока еще не сосредоточились на новых методах управления или организациях, не высказались еще в защиту экспериментального апробирования или тщательного и последовательного

332

тестирования новых моделей. Напротив, среди активистов негритянских гетто можно обнаружить глубокое противостояние каким-либо экспериментам, которые в свою очередь расцениваются как инструмент установления контроля. Такие высказывания как: « Мы не хотим, чтобы наши дети были подопытными кроликами» - определяют общее настроение.

Слово «подотчетность» достаточно часто, но неточно используется сторонниками контроля местного сообщества. Безуспешны попытки найти соответствующую литературу, в которой давалось бы определение отчетности, а так же были бы даны ответы на вопросы, какие отчеты и кому конкретно должен подаваться, и как община может узнать, что именно ее чиновники выполняют свои обязанности должным образом. До сих пор недостаточно внимания уделялось конкретным показателям результативности, или же это делалось лишь для того, чтобы подчеркнуть, насколько плачевно состояние дел. Так, например, в школьном округе штата Колумбия Джулиус У. Хобсон заставил школы опубликовать показателей скорости чтения в разных школах, чтобы доказать общественности, что в негритянских школах детей не обучают чтению.

Скорее всего, существующая неясность в определении подотчетности вопрос времени. Если контроль местного сообщества в системе школьного образования больших городов станет реальным фактом, то это приведет к следующим последствиям. Во-первых, перед общиной и ее представителями встанет вопрос: « Теперь, когда мы получили полномочия, каковы будут наши действия »? Они начнут поиски более эффективных моделей образования с тем, чтобы потребовать результатов проведенных экспериментов. Во-вторых, они потребуют более совершенных показателей успеваемости в школе. В конце концов, ни одна община не может непосредственно контролировать деятельность школ. Она вынуждена будет выбирать школьный совет, назначать инспекторов и учителей. Это вызовет появление различных фракций, а вместе с тем и разногласии относительно того, насколько хорошо осуществляется управление школой. Вполне законным будет требование наличия показателей успеваемости для отстаивания той или иной позиции, а также вполне обоснованным будет интерес общины к изменениям при проведении тестирования, к данным посещаемости учебных заведений, к дальнейшему образованию и трудоустройству учащихся, а также, в конце концов, требование более точных показателей успеваемости учащихся и их желании учиться. Но за всем этим стоит требование высших уровней власти в создании системы, способной определить интенсивность труда в школьных учреждениях. В действительности, развитие надежной системы показателей будет единственным условием, на основании которого штатные и местные органы государственного управления передадут свои полномочия местным советам, при этом продолжать оплачивать счета из фондов общей системы налогообложения.

Защитники общинного контроля школ в больших городах не выступают против финансирования школ из средств налоговых поступлений местного самоуправления. Даже при условии, что сбор налогов на местном уровне был бы осуществим на практике, финансирование школ из этого источника был бы нежелательным. В тех районах, где налоговые поступления и сборы низкие, как правило, более высокие потребности школ и наоборот. Районы гетто с высокой концентрацией учащихся из малоимущих семей не имеют ресурсов необходимых для поддержания в должном порядке даже среднестатистических школ, не говоря уже необходимости предоставления этим детям более интенсивного и глубокого обучения, требующего больших расходов. Ясно, что затраты на школьное обучение необходимо пересмотреть в соответствии с потребностями, если дети из малоимущих семей действительно должны иметь шанс получить такое же образование, что и другие дети.

Но среднестатистический городской налогоплательщик вряд ли выступит в защиту идеи о передачи средств в совет общины, либо в местный совет самоуправления, не будучи уверенным, в том, что его деньгам найдут должное применение. Совет общины должен быть подотчетен министерству финансов, а также членам самой общины. Как минимум необходимо разработать общегородской свод правил защиты здоровья и безопасности школьников. Помимо этого особое внимание следует уделить либо отчетности об использованных средств, либо отчетности о результатах. Нормы использованных средств,

333

определяющие квалификацию учителей, принятие на работу и увольнение персонала, обязанности учителей, численность учеников в классах, входят в компетенцию профсоюза учителей. Но это как раз те нормы, которые в первую очередь требуют контроля со стороны общины. Группы общественности могут также выступать за смещение акцента на конечный продукт или показатели результативности, как основе составления отчета для городского налогоплательщика:«Если учащиеся получают знания, то почему Вас должно интересовать, как мы это делаем?» Подобный подход способствовал бы развитию системы тестирования, основанной на баллах, либо других схемах, определяющих результативность, и приемлемых и для совета общины и для городской администрации. Для того чтобы сохранить за собой право контролировать деятельность школ, работа советов общины, возможно, должна будет соответствовать минимальным требованиям. Помимо этого, часть школьного бюджета может быть использована в качестве вознаграждения за достижение высоких результатов.

Совет по вопросам школьного образования и Служба образовательного тестирования города Нью-Йорка разрабатывают программу по тестированию эффективности работы городских учителей и инспекторов школ, в соответствии с которой их деятельность становится подотчетной. Подобная программа, возможно, даже поможет примирить Объединенную федерацию учителей и сторонников контроля со стороны местного сообщества.⁵

Рыночная модель

Рыночная модель является крайней формой проявления децентрализации. Особое внимание здесь уделено не тому, как данная социальная услуга должна быть оказана общине в целом, а тому, как она должна быть оказана каждому отдельному потребителю.

В частном секторе экономики основной акцент делается на факторы, стимулирующие прибыль как способные улучшить качество товаров и услуг, предлагаемых потребителю. Для того чтобы выжить в условиях конкуренции предприниматель должен либо привлечь покупателя, предлагая ему продукцию лучшего качества, либо более низкие цены, либо и то, и другое. Санкции, которые данная система налагает на своих участников, очень серьезны. Если продавец не в состоянии предложить товар, необходимый потребителю, то он вынужден оставить эту деятельность. В случае успеха продавец получает высокое вознаграждение. Фирма, производящая «лучший» консервный нож или пишущую машинку, или губную помаду может заработать миллионы.

Экономисты знают о том, что эта модель не работает должным образом в частном секторе. Иногда здесь нет достаточного количества продавцов. Они конкурируют между собой в явной или скрытой форме. Они могут получать прибыль ( совместно), но потребитель остается в проигрыше. Антитрестовское законодательство и постановления, регулирующие предпринимательство, существуют для защиты потребителей против монополий и олигополий; но на самом деле вряд ли кто-то верит в эффективность этих законов и постановлений.

Более того, даже (или, возможно, особенно) при появлении на рынке большого количества участников-продавцов недовольство потребителей частным производителями услуг может еще более усилиться. Ремонт телевизоров и бытовой техники, обслуживание автомобилей, прачечные и химчистки вряд ли находят безоговорочное одобрение среди потребителей этих услуг, несмотря на то, что на рынке может быть представлено большое количество конкурирующих фирм. Правда, неудовлетворенный обслуживанием потребитель может обратиться в другую прачечную, но из-за своей неосведомленности он может обратиться в тот пункт, где также будет оказано не удовлетворяющее его обслуживание.

Несмотря на все эти проблемы, некоторые потребители считают, что социальное обслуживание может быть эффективнее в частных фирмах, так как деятельность этих фирм будет направлена на удовлетворение своего клиента с целью получения прибыли. Подобный аргумент часто используется, когда речь идет об образовании. Он формулируется так: дети должны ходить в школу, и в общем, они должны ходить в определенную школу недалеко от своего дома. Понимая безвыходное положение своей клиентуры, преподавательский состав школы и администрация имеют мало стимулов для того, чтобы давать учащимся то

334

образование, которое они и их родители хотели бы получить. Улучшая образовательный процесс, школа не получает при этом какой-либо финансовой выгоды, не исполняя своих обязанностей должным образом, школа не лишается права осуществлять данное социальное обслуживание.

Подобное положение дел привело некоторых реформаторов школьного образования к мысли о том, что единственной возможностью предоставить учащимся более эффективное образование является разрушение монополии государственной школы. Это, конечно же, не означает отмены государственной поддержки школ, но это предполагает осуществление этой поддержки через потребителя, а не производителя услуги.⁶ Введение ваучерной системы дало бы возможность родителям выбрать лучшую, с их точки зрения, школу для своих детей, будь она государственная или частная.

Идея ваучерной системы оплаты образования нашла одобрение в самых разных кругах. Так среди защитников этой идеи и экономист консервативного толка Милтон Фридман, и либеральный писатель Кристофер С. Дженкс. Фридман достаточно просто определил свою позицию:

... Государственные органы могли бы по-прежнему контролировать работу школ, находящихся под их юрисдикцией, но родителям, выбравшим для своих детей школу, не находящуюся под этой юрисдикцией, выплачивалась бы сумма, эквивалентная оплате за обучение в государственной школе. При условии, что, по крайней мере, эти деньги были бы потрачены на оплату обучения в выбранной школе.⁷

План, разработанный экспертной группой во главе с Дженксом, представлял собой более сложную схему, целью которой был ответ на некоторые замечания, вызванные схемой Фридмана.⁸

Несмотря на то, что все эти схемы имели своей целью удовлетворение интересов консервативно настроенных представителей юга страны, выступавших против интеграции государственного школьного образования, ваучерная система оплаты обучения всегда рассматривалась как возможность усовершенствовать образование в городском гетто.⁹ Сторонники этой системы полагают, что в негритянских гетто и в прилежащих к ним районах возникнет сеть частных школ, многие из которых контролировались бы представителями данной этнической группы, и которые были созданы для этой группы. В силу существующей конкуренции и заинтересованности в учащихся, школы, неспособные обеспечить требуемые условия, необходимый хорошо разработанный план и нанять учителей, верящих в учеников гетто и способных пробудить в них интерес к учебе, вряд ли смогут привлечь учащихся. Многие школы могут предпринять подобного рода попытки, но лишь школы, удовлетворяющие запросы своих учащихся, могут выжить в условиях конкуренции. Утверждалось, что родители, живущие в гетто, хотят лучшего образования для своих детей, и практика поможет им определить, когда они нашли лучшую школу для своих детей.

Серьезным возражения против ваучерной системы оплаты за обучение является то, что она может еще больше усилить существующие проблемы неравенства доходов.¹⁰ Если все семьи получают равные по стоимости ваучеры на каждого ребенка школьного возраста, то количество школ, предлагающих более дорогое образование тем, кто готов заплатить сверх стоимости ваучера, скорее всего, будет расти. На основании существующего опыта можно заключить, что семьи со средним и высоким доходом будут платить дополнительную сумму за лучшее, с их точки зрения, образование. Уже сейчас мы встречаем подобную практику: некоторые семьи отправляют детей учиться в частные школы, и подавляющее число семей платят деньги за уроки музыки, за летние лагеря или «образовательные» семейные поездки.

Результатом уравнительной ваучерной системы могут стать дорогие школы в пригородах, предлагающие учебные планы с большим количеством предметов, меньшие по

335

численности классы и современно оснащенные школы для детей из богатых семей. В то время как дети из малоимущих семей будут учиться по не отвечающим современным требованиям программам в переполненных классах мрачных школ. Пригородные школы могут предложить более высокий уровень заработной платы и тем самым привлечь к работе лучших учителей. Даже если бы дети трущоб не подвергались дискриминации при поступлении в подобные школы из-за вступительного тестирования, их обучение стало бы невозможным из-за высокой платы за обучение и стоимости маятниковой миграции.

Конечно, можно было бы обеспечить детей из малоимущих семей ваучерами, имеющих большую стоимость на том основании, что их потребности в образовании выше. Разница в стоимости ваучеров должна быть весьма значительной, так как необходимо компенсировать и намерения обеспеченных семей оплачивать обучение сверх стоимости ваучера, и действительно большие затраты на эффективное обучение детей из малоимущих семей. Столь значительный перевес в пользу малоимущих семей был бы для электората менее приемлемым с политической точки зрения, чем более тонкие схемы перераспределения доходов.

Согласно предложениям Дженкса стоимость ваучера должна быть прямо противоположной доходу семьи учащегося, и школам, участвующим в данной программе, будет запрещено взимать плату за обучение свыше стоимости ваучера. Таким образом, это будет стимулировать школы, принимать на обучение детей из малообеспеченных семей. Дорогие частные школы будут вынуждены либо срезать свой бюджет, либо удовлетворять запросы обеспеченных семей, отказавшихся от ваучера полностью и оплачивающих свое обучение самостоятельно. Конечно же, на бумаге все это выглядит достаточно заманчиво, но возникает вопрос политической приемлемости такой системы, которая бы дала родителям возможность выбора лучшей школы и, в то же время запретила бы им нести дополнительные расходы на образование детей.

Еще более значительной проблемой, связанной с ваучерной системой является некомпетентность потребителя. Потребитель услуг не может подойти к своему выбору рационально, если он не знает, что он приобретает. И особенно это касается сферы социального обслуживания. Невозможно оценить качество обслуживания, не испробовав его. Более того, затраты на поиски данного товара и тестирование какого-нибудь из «образцов», например, больницы или школы, могут быть намного выше, чем потребитель может заплатить. В сфере здравоохранения подобные попытки явно недопустимы, невозможно бегать в поисках хирурга. Но даже в системе образования метод проб и ошибок может стоить очень дорого. В поисках приемлемой для них школы родители не могут бесконечно переводить ребенка из одной школы в другую, не нанося вреда образовательному и воспитательному процессу ребенка. Более того, даже родители, компетентные в этом вопросе, затрудняются определить, насколько темпы развития ребенка соответствуют школьным требованиям. Насколько же тогда проблематичной будет подобная оценка в семьях, где родители малообразованны.

Если ваучерная система имеет своей целью повышение эффективности образования, то необходимо разработать и сделать доступными для родителей показатели для того, чтобы они могли определить уровень знаний детей, полученный в данной школе, и тот прогресс, который бы они могли достичь, если бы учились в другой школе. Вряд ли какая-либо школа, даже частная, располагает в настоящее время подобными показателями. В лучшем случае семьи, стоящие перед выбором старшей средней школы, могут выяснить, в какие колледжи поступили выпускники предыдущего года, но это мало, что им говорит об уровне школы. Если значительный процент выпускников школы поступил в престижные колледжи, то это свидетельствует лишь о том, что школе удалось привлечь способных и целеустремленных учеников.

Какие же показатели может использовать школа для информирования своих настоящих и потенциальных клиентов? Во-первых, необходимо разработать и довести до сведения общественности целый ряд критериев, отражающих цели образования. Так, например, публикация показателей скорости чтения может вызвать желание многих родителей узнать о результатах детей по другим предметам, которые могут не

336

соответствовать чтению. Какие критерии оценки знаний могут быть предложены в случае математики или других подобных ей наук? Как оценить способность детей обосновывать свои высказывания и выражать мысли, а также общаться с другими детьми? Какие показатели использовать в таких предметах как развитие лидерства, физкультура и граждановедение? В конечном итоге целый ряд показателей должен быть разработан, утвержден и доведен до сведения учеников и их родителей, для того, чтобы они, в свою очередь, могли сделать правильный выбор той школы, ценности которой им наиболее близки.

Во-вторых, для того, чтобы, действительно, приносить практическую пользу, подобные показатели должны отражать реальные достижения учащихся по прошествии определенного времени, а не общий уровень развития. Общий уровень знаний учащегося не дает сведения об эффективности образовательного процесса данной школы. Высокие показатели чтения могут свидетельствовать лишь об общем контингенте учащихся, подобранном на основании общего развития или определенных ораторских способностей. Семья трудно обучаемого ученика могла бы захотеть выбрать школу с низкими абсолютными показателями, но с высокими показателями поэтапного прогресса учащегося.

Эти два критерия вызывают регулярное проведение тестирования и замеров и концентрацию на навыках, поддающихся измерению, в ущерб другим менее заметным ценностям образования. Это представляет реальную опасность. Но без серьезных усилий, направленных на усовершенствование показателей образовательного процесса, а также без распространения этих данных, вряд ли можно надеяться, что ваучерная система поможет сделать потребителю разумный выбор и научит его влиять на процесс обучения, делая его более эффективным.

Более того, рыночная модель могла бы способствовать увеличению, а не уменьшению, государственных дотаций на исследования в сфере образования и на проведение тщательного и последовательного тестирования новых методов. Частные школы, борющиеся за выживание в условия рынка, не могут рисковать, используя непроверенные методики обучения и внедряя дорогостоящий процесс апробирования новых учебных планов или методов образования; также сложно представить, что в условиях рынка конкуренты могут объединить свои усилия для скрупулезного исследования нововведений. В действительности, рынок частного образования, не представляющий единой системы, еще в меньшей степени способен разрабатывать новые методы образования, чем система, существующая в настоящее время. Как правило, в устоявшемся, привычном для нас частном секторе экономики быстрое развитие технологического процесса и производительности можно встретить лишь в крупных монополизированных индустриях, но не там, где представлена широкая сеть продавцов в условиях жесткой конкуренции.

Возможно, что основные национальные производители могли бы сделать крупные инвестиции в разработку новых образовательных методик в надежде на эффективность последних, и затем продать их школам, заинтересованным в привлечении учащихся. Однако эти компании были бы заинтересованы в инвестировании лишь необходимого технического оборудования и материалов, за право владения которыми они получили бы патент и авторское право. Может возникнуть серьезному пренебрежению теми методами и подходами, которые, в действительности, более эффективны, чем техническое оснащение, но заимствование, которых, может произойти без какой-либо компенсации автору данной разработки. Именно поэтому были бы необходимы государственные и корпоративные инвестиции в исследование и тестирование различных образовательных методик.

Суммируя, следует отметить, что использование рыночных механизмов в сфере образования, заслуживает особого внимания. И в подтверждение данной мысли Управление по созданию экономических возможностей заявило о своем намерении провести эксперимент по использованию ваучерной системы образования в нескольких районах.¹¹ Тем не менее, ваучерная система имеет ряд серьезных проблем. Возможно, что нельзя создать такую систему, которая бы сгладила, а не усилила различия в образовательном процесс для детей из семей с высоким и низким доходом. Более того, остается проблема подотчетности.

¹¹

337

Если в обязанности налогоплательщика входит оплата образования, то у него должна быть гарантия, что его деньги не израсходованы напрасно, что институты, несущие ответственность за образовательный процесс и получающие за это плату в виде ваучера, отвечают минимальным стандартам. Но и без этого данная система не будет способствовать повышению эффективности образования до тех пор, пока показатели результативности не станут основополагающим фактором в определении качества услуги, и до тех пор, пока совместные усилия общественности не будут направлены на развитие и тестирование новых усовершенствованных методов.

Что мы можем получить в результате?

Основным моментом, вышеизложенной дискуссии заключается в том, что все возможные схемы повышения эффективности в сфере образования, здравоохранения и других социальных служб настоятельно требуют создания усовершенствованных показателях результативности. Независимо от того, кто принимает решение, эффективное функционирование системы зависит от показателей достижений. Если услуги в сфере социального обслуживания населения оказываются непосредственно органами управления федерального, штатного или местного уровня, то им необходимы определенные критерии, свидетельствующие о совершенстве того или иного метода, на основании которых можно было бы выбрать наилучший метод. Если управление в социальной сфере основано на принципах децентрализации или даже передано общине, то на местном уровне управления равно, как и на более высоких, существует потребность в более совершенных показателях результативности, руководствуясь которыми можно было определить и должным образом поощрить наиболее эффективные методы управления. Даже если социальное обслуживание населения будет передано частному сектору в надежде на то, что это подстегнет конкуренцию, а стремление в получении более высокой прибыли улучшит результативность, то у потребителя появиться необходимость в конкретных показателях, отражающих правильность его выбора или альтернативу данного выбора.

Следовательно, на мой взгляд, аналитики, стремящиеся улучшить социальное обслуживание населения, должны отдать предпочтение разработке и усовершенствованию показателей результативности. До сих пор, не было уделено значительного внимания подобным показателям, несмотря на актуальность и сложность этой проблемы. В системе образования необходимо перейти от стандартных тестов к более гибким и менее культурно предвзятым, которые отражали бы не только интеллектуальные способности детей, но и их творческие способности, веру в свои возможности и мотивацию к учебе. Что касается системы здравоохранения, то здесь также необходимо отказаться от привычной статистики смертности и числа госпитализированных больных в пользу более совершенной системы данных, свидетельствующей о состоянии здоровья и работоспособности. Данные дохода не являются единственным показателем бедности. Удовлетворение, которое приносит работа, вряд ли сопоставимо с заработной платой и количеством рабочих часов. Потребуются значительные творческие усилия для разработки показателей результативности для таких профессий как, например, адвокат, или для такой службы как психиатрическая помощь.

Можно предложить два основных правила для создания показателей результативности в сфере социального обслуживания населения. Первое правило: необходимо отказаться от использования единых универсальных показателей при определении показателей результативности в сфере социального обслуживания населения. Они неизбежно приведут к искажению, сведению на нет всей деятельности, к попыткам мошенничества, а также к иным нежелательным последствиям. Нельзя судить об образовательном процессе в школе только по показателям скорости чтения, или только по показателям знания математики, или только по количеству выпускников школы, поступивших в колледжи, или по показателям усвоения аудиторного материала. Нельзя судить о системе здравоохранения исключительно по числу пациентов, проходящих лечение или вылеченных пациентов, или даже по числу профилактических мероприятий. Программы по переподготовки кадров нельзя оценивать лишь по количеству трудоустроившихся, либо по количеству сотрудников, выигравших конкурс на должность, либо по уровню зарплаты. Если оценивать уровень образования в школе по скорости чтения, то это может привести к пренебрежению другими навыками

338

ребенка или другими аспектами его развития. Судить о медицинском обслуживании лишь по количеству пациентов находящихся на лечении, значит поощрять «поточный» метод лечения. Оценивать программу по переподготовке кадров лишь по количеству предоставленных рабочих мест, значит поощрять необдуманное трудоустройство на должности, несоответствующие уровню подготовки.

Большой набор различных показателей результативности необходим, чтобы отразить многочисленные цели, стоящие перед сферой социального обслуживания населения, а также исключить вероятность искажения самого процесса деятельности. Можно представить, что школы разрабатывают и доводят до сведения общественности многоплановую систему показателей, вмещающую в себя оценку различных навыков, знаний, а также краткосрочные и долгосрочные потребности учащихся. Можно представить реальное существование программ, разработанных системой здравоохранения, и предлагающих целый ряд показателей, определяющих состояние здоровья пациентов и удовлетворенность оказанной медицинской помощью, эти показатели могут включать и временной аспект. Можно представить программы по переподготовке кадров разрабатывающие различные показатели, оценивающие степень овладения навыками, и последующее продвижение по службе людей, прошедших переподготовку.

Для определенных целей были бы достаточны показатели, не имеющие существенной значимости. Например, при использовании ваучерной системы в образовании, можно было бы разработать большой набор показателей для каждой школы и предоставить родителям и их детям право выбирать те из них, которые соответствовали бы их шкале ценностей. С другой стороны, в федеральной программе субсидий, целью которой является поощрение наиболее эффективного проекта по подготовке кадров, стоило бы акцентировать внимание на значимости различным показателям, определяющим успех. При одновременном использовании нескольких показателей их приоритетность не будет иметь значения, так как ни один из них не может доминировать и искажать систему поощрений.

Второе правило: показатели должны отражать всю сложность проблемы. Если будут поощряться абсолютные уровня показателей, тогда школы будут отбирать наиболее талантливых учеников, а центры по переподготовке кадров будут принимать только тех работников, трудоустройство которых не вызовет трудности; медицинские центры будут стараться избавиться от безнадежно больных пациентов. Во избежании подобных перекосов и искажений эффективность социальных программ должна быть соотнесена с трудностью задачи. Вообще показатели достигнутого успеха лучше, чем оценка абсолютного уровня знаний, но даже этот подход может не решить проблемы. Осуществить изменения в процессе обучения одаренных детей может быть легче, чем в случае детей с задержанным развитием, или может быть легче изменить показатели, определяющие состояния здоровья пациентов разных социальных групп. В подобной ситуации успех, достигнутый в конкретной социальной сфере обслуживания, соизмерим с успехом, достигнутым в другой сфере, лишь при условии, что потребители услуг имеют одинаковый статус, будь то учащиеся, пациенты или стажеры. Потребуется много времени для сбора данных и соотнести деятельность, которая может быть выше- или ниже средних показателей, с масштабностью проблемы.

Все это кажется очень трудновыполнимым. И это действительно так. Тем не менее, вряд ли мы сможем усовершенствовать сферу социального обслуживания населения (или убедиться в том, что она у нас, действительно, есть) до тех пор, пока мы не предпримем конкретных шагов в разработке показателей результативности, применение которых поможет оценить эффективность и вознаградить за достигнутый успех. Предпринимаемые в настоящее время попытки публикации данные тестов или показатели смертности среди детей, как способы «оценки» положение дел или создания системы «подотчетности», являются первыми и пока еще нерешительными шагами по длинной дороге, ведущей к более совершенному обслуживанию населения.

Конечно же, разработка системы, способной определить уровень обслуживания, не является самоцелью. Это, скорее всего, предпосылка как к поиску эффективных методов обслуживания, так и к созданию стимулов, способствующих их использованию. Но все стратегии, изложенные в данной статье и, особенно метод социального апробирования

339

экспериментов, зависят от усовершенствования показателей производительности. Так же, как и все другие модели, необходимые для повышения мотивации. Иными словами, для достижения успеха мы должны найти метод, способный отличить лучшее от худшего.

Примечания

1.Charles L Schultze, The Politics and Economics of Public Spending (Brookings Institution, 1968) стр.104-105

2. Robert A. Levine, “Rethinking Our Social Strategies”, Public Interest 10 (зима 1968): 88,89,91,92.

3. Worth Bateman, “Answering Program Effectiveness”, and Welfare, Welfare in Review 6 (январь \ февраль 1968):1-10.

4. См. The New York Times, февраль 9, 1971.

5. Harvard Education Review 38 (зима 1968), посвящена вопросам предоставления равного для всех образования, включает несколько статей по данному вопросу.См. Theodore R. Sizer, “The Case for a Free Market”, Saturday Review 52 (январь11, 1969): 34.

6.Milton Friedman, “The Role of Government in Education”, in Economics and the Public Interest, изд.Robert A.Folo (Rutgers University Press, 1955), стр.130.

7. Данный план описан в: Center for the Study of Public Policy, “Financing Education by Grants to Parents, A Preliminary Report”,подготовленный Управлением по содействию экономических возможностей. (The Center, March 1970), стр. 50-58.

8. Cristopher Janks, ”Private Schools for Black Children”, New York Times Magazine, ноябрь 3, 1968, разд.6, стр.30.

9. Критику ваучерной системы образования см. в Henry M. Levin, “The Failure of the Public Schools and the Free Market Remedy”, Urban Review 2 (июнь 1968): 32-37 (Brooking Review 148).

10. Fred M. Hechinger, “Schools Vouchers: Can the Plan Work?” The New York Times, июнь 7, 1970; Eric Wentworth, “EOE Plans Test of Education Vouchers”, Washington Post, декабрь 26, 1970.

340

34

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОГРАММЫ.

Джефри Л. Прессман и Арон Вилдавский.

Введение

В конце 1968 года наше внимание привлекла попытка Управления Экономического Развития (УЭР) реализовать программу занятости в Окленде, которая описывалась в книге с заманчивым названием “Окленд говорит “нет” разоружению”. Написанная главным участником данного проекта¹ , книга, казалось, утверждала, что город недавно был спасен от беспорядков и разрушения, благодаря поступлению 23 млн. долл. в федеральные фонды. Нацеленная на обеспечение занятости представителей меньшинств – и вселявшая таким образом надежду в сердца обеспокоенных людей – программа УЭР рассматривалась как образец для подражания. Поскольку разработчики программы не осознавали, что город был освобожден от опасности, мы исследовали состояние программ и обнаружили, что в 1969 году, спустя 3 года с начала ее реализации, было потрачено почти 3 млн. долл. В этом случае прошло бы еще 20 лет, прежде чем деньги были истрачены на принятие экстренных мер по созданию рабочих мест для тех, кто мог предотвратить беспорядки (или, по крайней мере, не принимать в них участия). Часть из этих 3 млн. долл. была потрачена на сооружение эстакады, которая, по нашему мнению, в любом случае была бы построена. Оставшаяся же часть денег ушла на выплату заработной платы архитекторам. Мы немного пофантазировали, представляя местных архитекторов, которые как бы намеревались путем государственного переворота свергнуть городской Совет Окленда, чтобы в последнюю минуту оказаться перекупленными Управлением Экономического Развития. Но дальнейшее исследование показало, что не было легко достижимых целей и очевидного злодейства. Внедрение программы УЭР оказалось более трудной задачей, чем мы предполагали.

Эта книга начинается с конца: мы рассмотрим ту часть государственной программы, которая касается первоначальной постановки целей, обеспечения соглашения и сохранения фондов. Конгрессом учреждается новый департамент, именуемый Управлением Экономического Развития (УЭР). УЭР собирается направить свои усилия в города, чтобы создать постоянные рабочие места для представителей меньшинств путем решения вопросов экономического развития. Окленд выбран в качестве экспериментальной площадки, чтобы показать, каким образом организация общественных строительных работ и предоставление кредитов под строительство могут стимулировать работодателей и заставить их принимать на работу представителей малочисленных групп населения. Конгресс формирует необходимые фонды, представители городской администрации и работодатели одобряют проект, а затем программа представляется населению под громкие звуки фанфар. Спустя несколько лет оказывается, что строительство завершено лишь частично, кредиты на развитие бизнеса более не предоставляются, а результаты, касающиеся обеспечения рабочими местами меньшинств, разочаровывают. Почему?

Реализацию некоторых программ постигает неудача, поскольку не может быть достигнуто политическое согласие. Другая причина неудачи кроется в том, что денежные фонды не могут быть должным образом защищены. Еще ряд программ остается невыполненным по причине оставшегося нереализованным предварительного соглашения между местными чиновниками или частными корпорациями. В программе занятости УЭР все эти условия были соблюдены, однако, программа не могла быть вовремя реализована и не обеспечила желаемый результат.

Для исследования проблемы реализации программы мы намеренно выбрали материал, в котором отсутствует элемент драматизма, хотя он мог бы многое объяснить. Не было никакого крупного конфликта. Было достигнуто полное согласие. Программа получила лишь минимум огласки. Но ведь и вопрос не был первостепенной политической важности. Основная часть фондов была сформирована вовремя. Все препятствия, которые вставали на пути реализации программы в Окленде были прозаичными и носили повседневный характер.

341

Соглашения должны были пройти утверждение после того, как были достигнуты. Многочисленные одобрения были получены от разных участников проекта. Непонимание того, что эти совершенно заурядные обстоятельства являются помехами для реализации программы, затрудняет изучение. Если кто-то всегда ищет нечто необычное и драматическое, он не сможет оценить, насколько трудно бывает реализовать заурядные вещи.

Люди, кажется, начинают думать, что процесс реализации программы должен быть легким; и поэтому они расстраиваются, если ожидаемые события не происходят или приводят к неудовлетворительным результатам. Мы посчитали бы наши усилия ненапрасными, если бы больше людей поняло, что реализация программы, даже при наличии отличных стартовых возможностей, является чрезвычайно сложным процессом. И тогда эти люди были бы приятно удивлены, если бы хоть что-то из запланированного осуществилось.

Все предыдущие годы процесс реализации программ достаточно много и подробно обсуждался, но практически не изучался. Президенты и их советники, главы департаментов и их подчиненные, чиновники местного уровня и их окружение – все они жалуются, что в процессе исполнения программ все хорошие идеи утрачиваются. Однако, за исключением прекрасной книги Марты Дервик² , нам не удалось обнаружить ни одного примера подробного анализа процесса реализации программы³ . Жалобы по поводу реализации государственных программ не являются серьезным аргументом, чтобы приступить к поиску путей решения проблемы.

Несомненно, сравнительный подход к решению проблемы реализации программ был бы предпочтительнее, нежели тот, что мы приняли. Но нам не хватает знаний о предмете, чтобы развивать соответствующие положения, и, кроме того, отсутствуют необходимая научная литература, которой можно было бы руководствоваться. Мы не заявляем о том, что предпринимаем попытку исчерпывающего анализа процесса реализации программы. Мы не уверены, что знаем круг всех проблем, не говоря уже о том, чтобы найти им решение. Но начинать с чего-то нужно, и мы предлагаем свой вариант.

Реализация программы означает для нас то же самое, о чем говорили Вебстер и Роже: провести, выполнить, осуществить, произвести, закончить. Но что требуется реализовывать? Стратегию, естественно. Должно быть что-то, что существует до начала реализации, иначе не к чему будет стремиться в процессе выполнения программы. Глагол “реализовывать” в качестве дополнения должен иметь существительное “стратегия”. Но стратегия обычно включает как цели, так и средства их достижения. Каким образом тогда провести границу между стратегией и ее реализацией?

В повседневной речи мы используем понятие стратегии (когда дело касается решений) в самых различных случаях. Иногда стратегия означает обоснование замысла, например: наша стратегия заключается в увеличении числа занятых среди представителей меньшинств. В данном случае стратегия рассматривается как общая постановка целей и задач. Ничего не сказано о том, что может быть сделано, уже сделано или будет делаться для того, чтобы достичь поставленной цели. В другом случае мы говорим о стратегии как о конкретном поведении, например: наша стратегия заключается в том, чтобы обеспечить рабочими местами представителей меньшинств, то есть мы занимаемся тем, что устраиваем эту часть населения на работу. Здесь под стратегией подразумевается цель и ее достижение. Однако оба вышеупомянутых определения стратегии исключают возможность изучения процесса ее реализации. Требуемый для изучения процесс реализации отсутствует в случае, когда стратегия остается бессодержательной, то есть лишенной конкретных участников и действий, которые первые должны выполнять в целях достижения желаемого результата. Когда постановка цели уже включает в себя средства достижения, нет необходимости говорить о процессе реализации.

Мы не можем работать как с определением стратегии, исключающим частичную реализацию, так и с определением, подразумевающим полную реализацию. Нужно найти точку отчета. Если процесс не начался, то и о его реализации говорить не приходится. Нужно также определить и конечную позицию. Реализация не может быть успешной или, наоборот, неудачной, если отсутствует цель, относительно которой ее (реализацию) нужно оценивать.

342

Мы предлагаем говорить о стратегии как о гипотезе, включающей в себя изначальные условия и прогнозируемые последствия. Если действие Х выполнено за время t₁, тогда Y будет результатом, достигнутым за период времени t_2. Если федеральное правительство через Управление Экономического Развития предоставит 23 млн. долл. в качестве кредитов и дотаций предприятиям Окленда, и если после этого предприятия согласятся принять на работу представителей меньшинств, это будет означать, что средства пошли на создание новых рабочих мест для этой категории населения. Процесс реализации программы составлял бы здесь возможность достижения прогнозируемых результатов после того, как изначальные условия были бы уже определены.

Процесс реализации программы не рассматривает вопрос создания изначальных условий. Прежде чем начнется процесс реализации программы с целью обеспечения прогнозируемых результатов, все законодательные вопросы должны быть решены, а фонды выделены. Таким же образом соглашения с местными корпорациями должны быть достигнуты до того, как будут предприниматься попытки привести их в действие. В конце концов, мир полон политических возможностей, которые никогда полностью не реализуются. Вы не можете закончить то, что не начинали. Термин “отсутствие реализации” должен относиться не к неудачным попыткам начать осуществление программы, а к невозможности довести дело до конца.

Чтобы подчеркнуть необходимость существования изначальных условий, мы должны провести границу между понятиями “программа” и “стратегия”. Программа представляет собой действия правительства, направленные на то, чтобы добиться целей, достижение которых является проблематичным. Программа существует, когда имеются в наличии исходные условия, то есть в гипотезе присутствует союз “если”. Понятие “программа” означает превращение гипотезы в действия правительства. Исходные положения гипотезы приобретают официальный статус. Степень выполнения прогнозируемых последствий (стадия “тогда”), мы будем называть реализацией. Реализация может рассматриваться как процесс взаимодействия между постановкой целей и действиями, направленными на их достижение.

В целом, программу можно рассматривать как систему, в которой каждый элемент находится в зависимости от другого. Пока нет денег, нет и оборудования, которое можно создать, нет и новых рабочих мест, и представителей меньшинств, которые могли бы заполнить вакансии. Поэтому любые возникшие неполадки необходимо устранить заблаговременно, до перехода на следующую стадию. Все стадии связаны друг с другом как в прямом, так и в обратном порядке. Ошибка при согласовании процедуры найма меньшинств может привести к сокрытию правительством средств и, следовательно, задержать строительство. В результате процесс реализации программы превращается в паутину без узелков.

Стратегии предполагают наличие теорий. Независимо от того, точна стратегия или нет, она опирается на цепочку причинно-следственных отношений между исходными условиями и будущими последствиями. Если имеется Х, то получится Y. Стратегия становится программой, когда, посредством распоряжения свыше, создаются исходные условия. Х сейчас существует. Программа переводит теорию в практику (делает теорию действенной) посредством создания первого звена в цепочке причинно-следственных отношений, соединяющих действия с целями. Имея в наличии Х, мы действуем с целью достичь Y. Тогда процесс реализации рассматривается как умение создать последовательные звенья в цепочке причинно-следственных отношений таким образом, чтобы достичь желаемых результатов. Когда фонды защищены и местные соглашения достигнуты, необходимо строить объекты, чтобы создать новые рабочие места и обеспечить занятость среди представителей меньшинств.

Мы слишком упрощаем. Наше рабочее определение реализации сойдет за схему начальных стадий программы, но по прошествии времени при попытке определить четкие различия может возникнуть неразбериха. Когда обстоятельства меняются, меняются и цели, а исходные условия подлежат пересмотру. В процессе выполнения действий различие между исходными условиями и последующей цепочкой причинно-следственных отношений

343

начинает стираться. Когда программа запущена, исполнители становятся ответственными как за исходные условия, так и за цели, к которым они должны привести⁴ .

Чем длиннее цепочка причинно-следственных связей, тем многочисленнее взаимосвязи между звеньями и тем сложнее становится процесс реализации. Первые 4 главы демонстрируют переход от простого к сложному. Следовательно, читатель, интересующийся вопросами реализации, должен знать шаги, требующиеся для выполнения каждого из звеньев цепи. Кто должен был дать старт процессу реализации? Чье согласие требовалось для его продолжения? Сколько человек были участниками процесса? Как долго они осуществляли свою деятельность? Каждую новую регистрацию соглашения, необходимую для продолжения процесса реализации программы, мы будем называть моментом принятия решения. Любой случай, в котором каждый отдельный участник должен давать свое согласие, мы будем называть “устранением препятствий”. Подсчитав количество необходимых “устранений препятствий”, используемых в момент принятия решений за весь период существования программы, мы дадим читателю понять, что нужно сделать, чтобы гарантировать реализацию. Этот вопрос мы рассмотрим в главе 5. Когда цели не реализованы, одним из объяснений этого является ошибочная реализация. Действия, которые предполагалось осуществить, либо остались невыполненными, либо постоянно откладывались. Другим возможным объяснением может быть то, что запросы оказались слишком высокими. Вместо того чтобы спросить, почему процесс реализации провалился, мы интересуемся тем, почему от него так многого ждали. Поэтому изучение процесса реализации программы включает постановку целей (стратегию, в соответствии с ее ранним значением), на которые ориентирована реализация. Рассмотрев должностные положения тех, кто занимается постановкой целей – высших федеральных чиновников, которые хотят, чтобы сделано было как можно больше, но с минимальными затратами ресурсов и времени, а также тех, кто должен реализовывать эти цели – карьерных служащих и участников на местах, имеющих высокие потребности и низкую степень сплоченности - мы пытаемся понять в 6-ой главе причины постановки маловероятных с точки зрения достижимости целей.

Возможность несоответствия между средствами и целями ставит под сомнение адекватность изначальной стратегии. Возможно, сам процесс реализации прошел хорошо, но теория, на которой он основывался, оказалась неудачной. Могли ли другие исходные условия привести к достижению прогнозируемых результатов? Чтобы исследовать такую возможность, мы закончим книгу анализом экономической теории, лежащей в основе программы УЭР в Окленде. Возможно, как мы предлагаем в главе 7, было бы лучшим вариантом напрямую субсидировать фонд заработной платы частных компаний с целью увеличения занятости, а не использовать обходные пути в виде предоставления дотаций и кредитов для строительства и создания условий занятости, обеспечивая таким образом рабочими местами представителей меньшинств.

Для изучения процесса реализации необходимо понимать, что кажущаяся простой последовательность событий зависит от сложной цепи взаимодействий. Таким образом, каждое звено цепи должно быть построено с учетом всех остальных. Отделение стратегии от процесса реализации чревато провалом. Это не лучше, чем бездумно проводимая реализация, в которой отсутствует элемент логического управления. Мы можем отделить стратегию от реализации и обсудить их отдельно, но цель нашего анализа – привести их в соответствие друг с другом.

Примечания

1 Amory Bradford, Oakland's Not for Burning (New York: McKay, 1968). 2 Martha Derthick, New Towns In-Town (Washington, D.C.: Urban Institute, 1972). 3 Великолепный анализ Закона о начальном и среднем образовании Стефана Бейли и Эдит Мошер обнаружил острый интерес авторов к проблемам реализации. Но изучение процесса реализации как самостоятельного явления не является их целью. См. ESEA: The Office of Education Administers a Law (Syracuse: Syracuse University Press, 1968). Jerome T. Murphy, в статье "Title I of ESEA: The Politics of Implementing Federal Education Before:" Harvard Educational Review 41 (1971): 35-63. Статья посвящена непосредственно вопросу реализации. Хотя эта статься не предполагает какого-либо радикального анализа процесса реализации программы, как мы это наблюдаем в исследовании Дервика, но автор предлагает ряд интересных подходов к проблеме. 3444 После множества дискуссий мы пришли к пониманию, почему больше никто не пытался отделить стратегию от реализации. Кто-то говорит, что ему нравится думать о процессе реализации как о проблемах, возникающих в случае, когда установленные на высших организационных уровнях цели остаются нереализованными по причине их искажения на низших уровнях организации. Мы не можем заставить кого-либо принять выбранные нами слова и концепции, но мы считаем, что имеет смысл рассмотреть организацию в более широком контексте, включая тех акторов, взаимодействие которых необходимо для выполнения программы. Кажется странным говорить о выполнении программы только потому, что рядовые сотрудники организации, в которой она проводится, пытались ее осуществить без значительной помощи других сотрудников. Как мы понимаем, поддержка программы внутри организации является лишь одной ступенью ее реализации. Согласно другой точки зрения, стратегия не осуществлена, если намеченные изменения не проведены. Мы не отрицаем терминологию оппонентов, если она их устраивает. Но мы думаем, что такой выбор слов скорее запутывает, чем проясняет суть. Если стратегия включает и выполнение, то мы не сможем понять, как выполнить стратегию лишь при помощи определения. Нам представляется важным, что есть существенная разница между намеченными целями, разработкой теории для их осуществления, воплощении теории в действиях правительства и выполнении их должным образом. Мы думаем, что Вебстер нас поддержит, однако приветствуем любую интерпретацию наших идей. 345

35

Уотергейт: уроки ответственного правительства.

Фредерик С. Мошер и другие.

Общие положения

Практики и теоретики государственного управления уделяют огромное внимание качеству правительственных институтов. Как и все граждане, они обеспокоены тем, как обеспечить компетенцию и надежность правительства. Но кроме этого те, кто посвятил большую часть своей жизни государственной службе – советники по общественной политике, практики, давшие клятву честно исполнять законы, преподаватели нынешних и будущих администраторов – осознают свою особую обязанность сохранять ценности, которые так долго способствовали эффективному и прогрессивному социальному порядку. Честность лидера в каждой из ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной - считаются совершенно необходимой. Без такой честности правительство не может добиться и сохранить поддержку людей, которым она служит.

Поэтому настоящая Комиссия Национальной академии государственного управления был признательна и почувствовала свою ответственность, когда лидеры Комитета Сената, осуществляющего надзор за выборами Президента, пригласили ее огласить свое мнение по фактам, обнаружившимся в ходе слушаний комитета. Эти слушания почти сразу же стали ассоциироваться с одним термином «Уотергейт», имели сокрушающее воздействие на все уровни американского правительства. Они сыграли главную роль в том, чтобы в обществе начали развиваться и проявляться растущее разочарование, цинизм и даже презрению к правительству и, в общем, к политике. Но в этом скандале есть также и позитивная сторона. Сами размеры произошедшего скандала, которые уже стали явными на сегодняшний день, позволяют пересмотреть и изменить не только процесс выборов, но и связанные с ним методы и институты.

Несомненно, зерна Уотергейтского скандала были посеяны много лет назад предыдущими администрациями. Но проросшие зерна привели к противозаконным действиям, серьезно подорвавшим нашу демократическую форму правления. Необходимо трезво переоценить нашу политическую и административную систему и принять соответствующие меры, исправляющие ситуацию.

Этот доклад не ставит своей целью выявление конкретных ошибок или виновных. Скоре это попытка найти общие причины произошедшего и предложить некоторые изменения в американском правительстве и государственном управлении которые снизят вероятность появления новых уотергейтов в будущем, и которые повысят эффективность и уровень доверия к демократическому правительству.

Ошибки, результаты прошлого или кульминация?

Можно ли считать различные отклонения от надлежащего поведения, часто ассоциируемые с Уотергейтом, единичными событиями, результатом особого сочетания условий и поступков людей, преимущественно занимающих высокие должности в политических институтах или администрации? Были ли он уникальны в американской истории, и могут ли они повториться в будущем?

Или Уотергейт – лишь логическое продолжение тенденций в американской политике, которые, если не будут выявлены и остановлены, продолжаться и даже в дальнейшем будут развиваться? Более того, не являются ли они отражением развития и ухудшения самой основы социальной, экономической, моральной и технологической жизни общества?

Или, в конце концов, Уотергейт был катаклизмом, кульминацией всех тенденций и процессов, перечисленных выше, от которых общество уже не сможет оправиться без серьезного вмешательства?

Нам кажется, что каждая из этих причин могла привести к Уотергейту. Конечно, было бы заблуждением считать, что это дело стало результатом занятия государственных

346

должностей с огромными полномочиями группой лиц, которые были лично и идеологически лояльны, но были совершенно неопытны в выполнении социальных обязанностей. Безусловно, такое не скоро повторится, и совсем необязательно, что сможет повториться и не потому, что такой коллектив не может быть вновь собран, а из-за гибельных последствий для многих из тех, кто был вовлечен в этот скандал, и для администрации в целом. Также не вызывает сомнений, что это не первый скандал, который порочит Америку. У нас уже были Креди Мобилье, Типот-доум, коррупция политиков в программах по выплате пособий по безработице в 1930-ые годы, злоупотребления в налоговом управлении в начале 1950-ых, хотя ни один из этих скандалов не имел таких разрушительных последствий, как Уотергейт.

С другой стороны, можно заметить, что большинство преступников и вдохновителей Уотергейтского преступления до вступления в политическую кампанию и/или в администрацию имели репутацию честных и принципиальных людей. Лишь немногие, если вообще были такие, совершали неэтичные или нечестные поступки, не говоря уже о преступлениях. Это приводит к выводу, что Уотергейт был продуктом системы, которая формирует и направляет поведение ее участников. (Слово «система», употребленное здесь является результатом тенденций и воздействия прошлого).

Президент Никсон, так же как и члены его администрации, оправдывали свои действия на том основании, что подобные вещи уже совершались их предшественниками, занимавшими высокие посты. Хотя этот аргумент не может считаться убедительным, совершенно верно, что многие перечисленные в докладе и других документах действия, имели прецеденты во время работы предшествующих администраций обеих партий. Действительно, имеются доказательства, что за последние несколько десятилетий такие прецеденты случались постоянно, либо время от времени. Такие, как, например, 1)использование правительственных полномочий и ресурсов во благо друзей, против оппонентов; 2) политизация карьерной службы; 3) политический шпионаж в американском обществе; 4) чрезмерная секретность, объясняемая национальной безопасностью, оправданной или нет; 5) использование правительственного персонала и ресурсов на узко партийные цели, включая политические кампании; 6) вымогательство взносов на политические цели у частных лиц с явными или скрытыми обещаниями поддержки или покровительства; 7) «грязные трюки».

Некоторые считают, что Уотергейт был логическим, или даже неизбежным, следствием более значимых процессов, происходивших в нашем обществе. Таким образом, мы читаем и слышим, что кроме всего прочего, причинами, вызвавшими Уотергейт могли быть: ослабление единства семьи, и вместе с ним чувства ответственности за других; упадок личной и, как следствие, социальной морали и влияния церкви; рост взаимозависимости между основными составляющими общества и экономики, а также зависимости правительства от обоих; увеличение полномочий федерального правительства; развитие взаимоотношений национального правительства с правительствами других стран; возрастание роли бюрократии в общественной и частной сферах, которая подавляет отдельного человека; и возрастающее доминирование технологии.

В рамках работы Комиссии было бы неуместно и невозможно рассмотреть эти, так называемые, негативные тенденции. Однако Комиссия признает, что силы, подобные этим, могли спровоцировать Уотергейт. Но она также придерживается мнения, что правительство, особенно федеральное правительство, было и должно быть в будущем достаточно сильным, доброжелательным и гибким, чтобы заставить эти силы действовать во благо американских людей. Этически выдержанная и эффективная работа правительства должна стать американскому обществу образцом для подражания.

Таким образом, Уотергейт возник как в результате воздействия более ранних процессов, так и как следствие отклонений от общепринятых норм. Он также мог быть кульминацией многих, если не всех процессов. Как уже говорилось, скандал, сам по себе продолжавшийся 12 месяцев 1973 года, должен был по крайней мере удержать потенциальных преступников от самых бесстыдных преступлений. Конечно, этот скандал предостерег американских граждан и выборных представителей от угрозы будущего Уотергейта и привел к поиску законодательных и других средств, чтобы предупредить или

347

минимизировать последствия подобных скандалов. Многие основные реформы американского правительства, включая создание Конституции, были вызваны крупными ошибками, скандалами, трагедиями или катастрофами.

Уотергейтские откровения вызвали большую озабоченность и дискуссии по поводу политической и правительственной реформы. И можно надеяться, что Конгресс и народ, который он представляет, будут более восприимчивы к основополагающим изменениям, чем это было в течение долгого времени. Те «ужасы», которые были и все еще остаются, потенциально имеют позитивную сторону. Они предоставляют возможность принять меры для исправления ситуации, что следовало бы сделать давно. Если эта возможность не будет упущена, Уотергейт станет не только проявлением старых тенденций, но и действительно кульминацией и водоразделом.

Климат Уотергейта.

Некоторые свидетели, выступавшие перед Специальным Комитетом, отмечали особый и, в общем, неприятный «климат», царивший в высших эшелонах администрации и Комитета по переизбранию Президента во время и до Уотергейтского периода. Джон Дин свидетельствовал, что Уотергейт был «неизбежным результатом, вызванным чрезмерной озабоченностью по поводу политических последствий от демонстраций, чрезмерной озабоченностью утечкой информации и желанием постоянно пользоваться политической разведкой, осложненными стремлением сотрудников Белого Дома действовать по-своему усмотрению, не обращая внимания на закон».

Целесообразно, для удобства рассматривать климат Уотергейта с двух точек зрения: политической и административной, хотя тесное взаимодействие этих двух сфер было одной из основных причин, приведших к скандалу. Представляется, что именно продолжающееся на фоне этого взаимодействия усиление президентской власти и явилось основной причиной скандала Возможно, представители президентской администрации стремились к власти ради своих личных целей, но вернее будет предположить, что большинство стремилось навязать правительству идеологию президента. Парадоксально, но эта идеология предлагала ограничить полномочия общенационального правительства; вернуть больше властных возможностей народу и его представителям в штатах и в местном самоуправлении. Жажда власти в президентской администрации является совершено нормальной, ожидаемой формой поведения, особенно в наше время, но в пределах, контролируемых рамками Конституции.

Политический климат за последние месяцы и в меньшей степени за последние годы перед выборами 1972 года, очевидно, определялся навязчивой идеей переизбрания президента. Он, вероятно, влиял или старался влиять на планы и решения правительства в течение этого периода, даже в сферах, которые должны были быть политически нейтральными - выполнение законов о доходах, антимонопольное расследование, распределение трансфертов и контрактов, контроль над карьерными назначениями и продвижением по службе. Программа, согласованная Белым Домом и Комитетом по переизбранию президента, действующим по его указу, была почти полностью направлена на победу на всеобщих выборах президента, а не его партии. Очевидно, что стремление к переизбранию было настолько сильным, что смогло преодолеть другие соображения, включая интересы общества и нормативные этические и законодательные ограничения.

Объясняя поведение своих подчиненных, Президент охарактеризовал их как "людей, чье усердие превосходит законопослушание, и которые совершают ошибки во имя дела, которое они считают правым". Но некоторые из тех, чье поведение Президент описывал так снисходительно, после скандала признавались, что в то время желание быть переизбранными настолько овладело ими, что оправдывала заведомо преступные действия. Джон Митчел во время дачи показаний Специальному Комитету дал понять, что считал переизбрание Президента Никсона более важным, чем исполнение своих обязанностей информировать Президента о том, что люди нарушали клятву и совершали другие преступления, кроме того, у него не было законодательной базы для таких обвинений.

Политическая среда до и после избирательной кампании 1972 года полностью соответствовала самой кампании. Администрация была в осаде критиков, некоторые из которых представлялись как угроза не только самой администрации, но и безопасности

348

государства. Предложения администрации проводились в жизнь тогда, когда потенциальные издержки их выполнения уже намного превышали их потенциальные преимущества даже с политической точки зрения. Позднее они были признаны неразумными и абсурдными. Белый Дом стал командным пунктом, с которого президентское окружение, вело чуть ли не войну против тех, кого они считали врагами.

Следую «наказу избирателей» во время выборов 1972 года, администрация освободилась от высших руководителей многих правительственных агентств, чья преданность идеям и идеологии Президента была под сомнением. Что же касается политических назначенцев, переход в той же должности из первого срока президентства Никсона во второй был так же труден, как и переход из одной партии в другую. Многие опытные республиканцы были смещены с ключевых постов и заменены другими, обычно более молодыми, но в которых администрации была более уверена в смысле их личной и идеологической преданности, и которые были свободны от подозрений в чрезмерной преданности агентству, которое их выдвинуло или клиентам, которых это агентство обслуживает. В этих и других случаях администрация старалась провести и задействовать свой выборный "мандат" даже до инаугурации 1973 года.

Климат в администрации был в некоторой степени следствием политического климата: были предприняты решительные усилия, чтобы использовать административную систему для осуществления политических целей и в результате разрастались разочарование и раздражение по поводу используемых бюрократических препон. Частично, это был следующий шаг в эволюции в сторону сильной президентской власти – процесса, который начался несколько поколений назад, что уже было признано теми, кто изучает американское государственное управление, по крайней мере с того момента, когда в 1937 году прозвучал доклад Президентского Комитета по административному менеджменту (Доклад Браунлоу).

Взятые по отдельности, большинство изменений, которые пыталась осуществить администрация или уже осуществила, соответствовали разумной практике администрирования. В самом деле, многие руководители государственного управления ранее уже рекомендовали некоторые из них и претворяли их в жизнь до того, как они были оглашены Президентом. Они включали в себя:

1. • образование регионов с единым управлением и границами, чтобы объединить многие агентства, сфера деятельности которых лежит внутри страны;

2. • создание региональных комитетов, чтобы обеспечить лучшую координацию деятельности федерального правительства в регионах и штатах;

3. • делегирование полномочий центра штатам;

4. • безусловные трансферты штатам и местным органам власти (называемые общим распределением доходов);

5. • более разнообразные категории и меньшие ограничения на целевые субсидии штатным и местным органам власти;

6. • образование министерства внутренних дел, которое бы ведало внутренними делами так же, как Совет Национальной Безопасности ведает международными делами;

7. • усиление руководящей роли Бюджетной службы (которое стало Административно Бюджетным Управлением) и наделение Президента всеми полномочиями в этой сфере;

8. • объединение деятельности большинства внутренних министерств в четыре «супер-министерства», организованных в соответствии с тем, какие задачи должен решать каждый из департаментов;

9. • формирование «Федеральной исполнительной службы», чтобы объединить высококлассных служащих, чья квалификация будет проверяться, и чьи обязанности и зарплата будут меняться в соответствии с управленческими потребностями;

10. • поощрение административной деятельности, которая бы могла быть определена как «управление, направленное на достижение цели»;

11. • создание почтовых служб в квазигосударственных корпорациях и исключение Министра Почт из Кабинета Министров; и

12. • назначение на руководство специализированной, профессиональной, «местной» бюрократии специалиста общего профиля с более широкими перспективами.

349

Но эти наиболее конструктивные действия и предложения сопровождались рядом других предложений, которые теоретики в области управления, даже наиболее преданные идее усиления президентской власти и влияния, нашли спорными. Они включают в себя:

1. • узурпация Белым Домом полномочий в области определения стратегии и повседневной деятельности, что ранее входило в круг полномочий департаментов и агентств;

2. • громадный рост аппарата Белого Дома, сопровождаемый созданием жесткой иерархической структуры;

3. • принятие решений в международной и военной сферах руководителем аппарата Совета по национальной безопасности, а позднее – руководителем аппарата Совета по внутренним делам в обход департаментов и агентств, в чью компетенцию входят данные вопросы;

4. • использование завесы тайны над действиями Белого Дома под предлогом национальной безопасности или прерогативами администрации;

5. • игнорирование значительного большинства обеих палат Конгресса по вопросам стратегии и программ, путем частого использования права вето и ограничения фондов;

6. • введение помощников Белого Дома, осуществляющими связь между Президентом и официальными главами агентств; эти помощники назначались без утверждения или даже без ведома общественности; и

7. • неудачная попытка введения в Белый Дом советников Президента, обладавших правом существенного контроля над департаментами правительства.

При их поверхностном или раздельном рассмотрении лишь некоторые из мероприятий и предложений в вышеупомянутом списке могут вызвать сильную тревогу. Однако, если бы все мероприятия были выполнены, административная «погода» могла бы стать штормовой. Американское государство тогда бы пришло к монархии, управляемой сверху при помощи строго дисциплинированной иерархической системы. Стало бы трудно потребовать к ответу за принятые решения и их выполнение человека, близкого к верховной власти, он был бы в большинстве случаев недоступен и ни перед кем бы не отчитывался. Как некоторые из назначенцев Президента замечали, импичмент - это единственное средство заставить Президента отвечать за свои поступки после выборов или перевыборов.

Административные и политические аспекты правительственного климата были взаимозависимы по крайней мере до весны 1973 года. Вместе они составляли критическую угрозу многим ценностям и принципам, которые американцы связывали с демократической системой правления, в том числе:

1. - право участвовать или быть представленным в процессе принятии решений, касающихся граждан;

2. - право на равное отношение;

3. - право знать;

4. - право на свободные и честные выборы; такие гарантии конституционной защиты, как указанные в первой и четвертой поправках;

5. - разделение властей и баланс сил с целью предотвращения узурпации власти любой ее ветвью - одной из частей правительства, политической партией или фракцией партий, заинтересованными группами или региональными группами; и

6. - этичное поведение служащих во благо общественных интересов.

Настоящая комиссия не заблуждается относительно того, что эти предписания не были нарушены или не находились под угрозой нарушения задолго до деятельности первой администрации Никсона. Возможно, что события последних двух лет были повторением событий, поступков, которые никогда не были разоблачены. Действительно, мы обязаны сегодняшней осведомленности неизвестному, одинокому охраннику в апартаментах Уотергейта, тому, что около них находилась незамеченная полицейская машина или пара настойчивых репортеров, Специальному Комитету Сенату и Независимому прокурору, и нескольким случаям неизвестной утечки информации в прессу. Проблемы, которые мы затронули, не являются узко партийными, это проблемы для всех партий, для всех граждан.

Эпилог. Этика и аппарат государственного управления.

350

Большая часть этого отчета прямо или косвенно посвящена вопросу этичности государственной службы. Этой же проблеме было посвящено большинство слушаний Специального Комитета Сената. Полномочия Сената в расследовании были более эффективным инструментом разоблачения и защиты общества от неэтичного поведения, чем уголовное преследование в суде.

Единственно, чем мог и может пользоваться политический корпус в критический момент – это устав Специального Комитета, согласно которому он может расследовать не только незаконное, но неэтичное поведение, как это было во время кампании 1972 года. Как признал сам Конгресс, разделяя эти два понятия, неэтичное лишь в редких случаях означает незаконное. События 1972 года, приведшие страну в упадок, были неэтичными, а не незаконными...¹

Многие действия, ассоциируемых с Уотергейтом: кражи в офисах, фальсификация писем, отмывание денег через Мексику и т.д. – были чисто криминальными. Но в отношении национальной безопасности ни одно из них не имело решающего значения. Важным было состояние духа, заговорщическая атмосфера и узкие цели, тех, кто стоял за этими действиями. Многие из этих вопросов лежат вне действия уголовного кодекса.

Государственные служащие так же, как обычные граждане, несут уголовную ответственность на общих основаниях. Но их обязанности по отношению к обществу подразумевает дополнительные и более суровые нормы и ограничения поведения, что связывается с понятием общественного доверия. Многие действия, которые считаются приемлемыми и даже нормальными в частном секторе, являются запрещенным или должны быть запрещены государственным служащим. Среди них, принятие определенных подарков, обсуждение назначений в определенных обстоятельствах, обещание или угроза применения полномочий правительства при определенных условиях, хранение и сокрытие больших сумм наличности, сокрытие информации, которая должна быть доступна общественности и, наоборот, допущение утечки или другого разглашения частной информации.

Одной из характеристик многих из тех, кто был вовлечен в Уотергейт, было их понимание роли и обязанностей правительства, понимания, которое в лучшем случае было упрощенным, а в худшем – корыстным и опасным. Демократическое правительство – это не семейный бизнес, в котором главенствует патриарх; это также и не военный батальон, и не штаб политической кампании. Демократическое правительство – производящая организации, которая принадлежит ее членам. Она единственная в своем роде организация, членами которой являются все граждане в пределах ее юрисдикции. Те, кто работают на правительство и оплачиваются правительством, являются в конечном итоге слугами всех других граждан, которые владеют и поддерживают правительство.

В дополнении к бесхитростно завышенной оценке значения слова «общественный» во время последних событий ощущалась также недопонимание слова «служба». В обществе, в котором носителем суверенитета, предположительно, является народ, необходимо, чтобы государственные служащие считались и считали сам себя слугами, а не хозяевами людей. Они должны иметь и использовать свои полномочия, но их полномочия делегированы им, обычно на определенный период.

Этический Кодекс Государственной службы, состоящий из 10 пунктов, был принят Конгрессом согласованной резолюцией в 1958 году, его нормы затем вошли в Руководство для Федеральных служащих. В мае 1961 Президент Кеннеди издал Положение № 10939 в качестве Руководства по этическим нормами для сотрудников правительства. Оно особенно касается тех, кто занимает высшие должности в иерархической системе. Многие федеральные агентства издали свои собственные минимальные стандарты поведения, учитывающие особенности сферы деятельности, в которую вовлечено агентство; большинство из них имеют механизмы контроля за поведением служащих и принуждения к должному поведению путем разбирательства в законном порядке или использования инспекторов. Однако все-таки Уотергейт имел место.

Комиссия рассмотрела ряд возможных шагов, которые правительство может предпринять, чтобы усилить этические нормы, особенно для некарьерных должностных лиц, и предложила их для рассмотрения Специальному Комитету. Они включают в себя:

351

1. • улучшение и усложнение этических кодексов и руководств для государственных служащих;

2. • включение в клятву ведомства, которая дается всеми новыми должностными лицами и служащими, Кодекса этики, с требованием принятия ее и последующего подтверждения этого в письменном виде каждым сотрудником;

3. • требование, чтобы новые политические назначенцы посещали краткие занятия по этике государственной службы; такие брифинги должны затрагивать вопросы этического поведения, подотчетности, суть системы «сдерживания и противовесов» в правительстве, важности реагирования на общественные нужды, взаимоотношений между карьерным и некарьерным службам.

4. • создание Совета по этике Федеральной службы, подобного аналогичным службами, созданными в некоторых штатах и муниципалитетах, чтобы задавать общую линию поведения всем служащим и разрешать особо важные и трудные этические вопросы, которые возникают перед ним;

5. • назначение в правительстве омбудсмена или в каждое из основных агентств, чтобы он рассматривал жалобы на нарушение этических норм в федеральной службе.

Эффективность воздействия кодексов и механизмов их проведения в жизнь зависит прежде всего от постоянного изучения решений и действий государственных служащих: их коллегами в администрации; другими подразделениями правительства; их коллегами внутри и вне правительства; прессой; и всем обществом. Такое пристальное внимание в свою очередь требует открытости и желания дать отчет. Для тех, кто может поддаться искушению неэтичного поведения из-за непонимания или отсутствия сознательности, угроза будущих разоблачений может быть сдерживающим фактором.

Но не существует «беспроигрышного» механизма, посредством которого

выполнение этических норм государственными служащими и соблюдение общественного интереса могли бы быть гарантированы; и посредством которого было бы обеспечено соблюдение государственными служащими этических норм. В конечном счете, гарантии высоких норм этического поведения зависят от людей, которые стремятся занять или уже заняли государственную должность, а особенно от той системы ценностей, которую они приняли. Во вступлении к данному докладу Комиссия многократно повторяла, что общенациональные учебные заведения, особенно те школы, которые готовят значительное число государственных служащих, должны обращать больше внимания на этические аспекты государственной службы. Основным правилом при разработке инструкций такого рода и принятия официальных решений, должно быть правило Томаса Джефферсона, провозглашённое много лет назад:

Когда бы вы не предпринимали какое-либо действие, которое никому кроме вас не может быть известно, задайте себе вопрос, каким образом вы будете его осуществлять, если весь мир будет смотреть на вас, и действуйте соответственно.²

Примечания:

1 Milton Meyer, “From Deliquescence to Survival – Watergate and Beyond:” Center Report, Center for the Study of Democratic Institutions (February 1974), p. 27. 2 Из письма Питеру Карр из Парижа, Франция. Август, 19, 1785. 352

36

Представительная бюрократия

Самюэль Крислов

Когда эта книга начала приобретать форму, ее тема - представительная бюрократия - обычно рассматривалась как нечто существенное, но не первостепенное. В последние месяцы она привлекла внимание тех, кто считает публичную политику наиболее острым и часто обсуждаемым вопросом. Проблема квот и преимуществ, "компенсирующей справедливости", или (с чем я могу поспорить) "мер, исправляющих положение", вызвала горячие споры.

Во многих случаях внимание к данному предмету было незаслуженно преуменьшено. Причины этого лежат на поверхности. Оппоненты осознают, что в преувеличении важности и четкой формулировке проблемы заключается определенное преимущество, однако эти политические технологии обычно ведут к затушевыванию острых сторон вопроса. Это нашло подтверждение в беспристрастном комментарии Кристофера Дженкса:

Таким образом, целесообразно проводить разграничение между "равными возможностями" (т.е. одинаковым отношением ко всем людям) и "компенсирующими возможностями" (т.е. помощи самым нуждающимся). К сожалению, сторонники компенсирующих возможностей (включая нас) не могут позволить себе принять концептуально ясные понятия. Девиз "компенсирующие возможности" лишен политической значимости, в то время как девиз "равные возможности" все еще способен объединить широкие массы сторонников. Приверженцы концепции компенсирующих возможностей считают необходимым делать вид, что под их девизом подразумеваются равные возможности. Мы не видим причин для отказа от такой уловки, однако важно понимать, что одинаковый подход к разным людям не то же самое, что оказание помощи наиболее нуждающимся.¹

Таким же образом, люди, рассматривающие квоты как систему отбора в обществе, приводят в качестве доказательств исключительные примеры, как будто их можно считать повседневной нормой. В ответ на аргумент, что они нетипичны, эти критики приводят слова Альфреда Норта Уайтхеда: все то, что нетипично, постепенно становится обычным.

Такие понятия как заслуги, достоинства и вознаграждение лежат в основе существующего идеологического конфликта. Может вызвать улыбку и удивление наблюдение Джона Кеннета Гэлбрэйта, сделанное в 1958 году: "Неравенство уже не так занимает умы человечества, хотя все еще играет свою ритуальную роль в традиционном мышлении консерваторов и либералов".² Это понятие сохранилось лишь как почва для размышления. Ирвинг Кристоль предположил, что элита «интеллектуалов» использует устаревшую веру в неравенство для нападок на буржуазное общество; подлинный замысел заключается не в том, чтобы возвысить бедняка, а в том, чтобы унизить бизнесмена, что может укрепить позиции контркультуры снобизма. Он утверждает, что критика будет неуклонно возрастать, даже если фактическое неравенство пойдет на убыль. Независимо от того, насколько верно Кристоль отразил мотивы, ясно, что в основе идеологического единства, которое является отличительной чертой левых сил на Западе, лежит неравенство. Если обратиться к многократно использованной аналогии, это нечто связанное с вековой религией, взывающей к преданности, жертвенности и силе чувств.

Настоящее исследование затрагивает эти проблемы лишь в рамках одного из социальных институтов – государственной бюрократии, - и рассматривает возможности общественного представительства конкурировать с чиновниками, отобранными на основе таких критериев, как "предполагаемые заслуги" и "соотношение должности и квалификации".

Процесс "затемнения" данных проблем частично объясняется настойчивым утверждением того, что вышеупомянутые критерии могут быть спорными. Это исследование

353

признает сложность данных концепций - что уже было отмечено в работе "Афроамериканец на федеральной службе".³ Возможно, будет целесообразно повторить и расширить здесь данный аргумент.

Основная ошибка, навязанная профессионалами государственного и других видов "научного" управления, заключается в том, что анализ выполняемой работы может быть проведен в отношении большинства, если не всех должностей, существующих в обществе. Имплицитными моделями служат несложная работа, например, сборка на конвейере, или такие сложные примеры, как работа хирурга, который буквально может или не может «что-то отрезать».

Понятно, что анализ любого конкретного примера проявления способностей - усилий одного дня - может привести к ошибкам. К тому же надежность анализа примеров такого рода обычно понижается из-за необходимости использовать такие суррогаты требуемых навыков, как письменные проверочные тесты. Во всех этих случаях существование общепринятого определения того, что в идеальном варианте должно быть измерено.

Фактически сложностей намного больше. Основываясь на работах Блау, который, в свою очередь, принимал во внимание труды Талкота Парсонса и Роберта Бейлза, я предположил, что заслуги, так же как и критерии, необходимые для отбора и продвижения по службе, могут быть рассмотрены на основе ряда «родственных» концепций, принимая во внимание уместность их использования в плане перспективы. В этом смысле существует «множественность реальных ситуаций», для которых критерии становятся не только менее точными, но и включают более широкий круг вопросов, требующих рассмотрения.

Таким образом, способность хирурга поставить правильный диагноз является по крайней мере вторым аспектом его компетентности. Ее или его способности в организации офиса и подборе рабочей группы еще в меньшей степени подлежат оценке, однако, они могут играть очень важную роль. Личные отношения с персоналом, могут влиять как на условия операции, так и на послеоперационный уход, что является важным фактором процесса лечения - особенно в таких случаях, как лечение язв, когда плохие отношения, перенесенные на пациента, могут оказать непосредственное влияние на рецидив болезни в будущем. Вечный сюжет телевизионных программ, показывающих жизнь врача вне операционной, врача, который раздражает шефа своей политической деятельностью или активностью на личном фронте, является примером других проблем, усложняющих предположительно легкий анализ его работы. Фактически, излишняя личная активность, не ограниченная лишь исполнением простого задания, противоречит успешному функционированию организации. Я знаю примеры, когда приходилось принимать в штат администратора, вынужденного регулировать разностороннюю деятельность вдохновленного или вдохновляющего своими идеями человека, который не всегда соблюдал тонкости университетских правил прежде, чем принять на себя весьма сомнительные обязательства. Возникают дополнительные издержки в тех случаях, когда некоторые врачи вынуждены тратить время на решение этических вопросов, сглаживание разногласий и сбора средств на компенсацию потерь, вызванных грубостью коллег. Это время могло бы быть уделено лечению пациентов.

Для пациента важна лишь та деятельность врача, которая способна улучшить его собственное состояние. С точки зрения коллег врача необходимым является также разумное использование времени медсестер и совершенствование уже существующих профессиональных навыков путем тщательного наблюдения и изучения новой литературы. Администратор больницы может оценить работу человека, который умеет ладить с коллегами; непосредственное окружение может высоко ценить телевизионную знаменитость; а общество в целом может больше ценить того врача, чьи открытия ведут к дальнейшему прогрессу. Все должно оцениваться индивидуально, с учетом ситуации.

Данная проблема может быть обобщена. Дело не в том, что должность врача, предполагающая выполнение определенной профессиональной работы, включает также и другие обязанности. А в том, что похожие наблюдения могут быть сделаны по поводу восприятия студентом профессора как преподавателя, важности для выпускника его способности помочь развитию творческих возможностей студентов, а также важности для

354

колледжа в целом его преподавательского мастерства и научной работы, способствующих повышению репутации факультета, и его вклада в административную деятельность.

Эта разнообразная деятельность оправдывает практику "подталкивания", при которой ненужные сотрудники одного офиса заменяют низших по рангу сотрудников другого офиса. С точки зрения более крупных бюрократических структур эта практика рассматривается как общепринятая процедура, которая помогает стимулировать и других членов организации, косвенно воздействуя на них с целью удержать их в структуре и не лишать их уверенности в своем карьерном росте. Подобным образом, но в определенном смысле в большем масштабе, предпочтение, оказываемое ветеранам, объясняется тем, что необходимость социальной защиты военных является предпосылкой создания новых бюрократических структур, и поэтому логично сохранить весь процесс.

Процесс раскрытия сути таких концепций напоминает процесс очистки луковицы или артишока. Если рассматривать их в целом, то надо принять несвойственные этим концепциям условия, что является оправданным и правильным в свете новых перспектив.

Короче говоря, не существует естественной разделительной линии между критериями, которые свойственны или несвойственны определенной концепции. Но как ни странно, такая линия должна быть проведена. Если организация намерена выполнить свою работу, она должна обязательно исключить внешние воздействия, которые посягают на ее целостность. В современных и в большинстве предшествующих организационных структурах такие вещи, как "личная жизнь" или "не связанные с работой факты биографии" не подвергались оценке на том основании, что они не влияют на эффективность работы, хотя это и не так. Считается также, что личностные характеристики могут быть нивелированы в процессе наблюдения за выполнением должностных обязанностей, хотя в реальности этот процесс регулируется весьма слабо, поэтому критерии оценки личности в действительности важны лишь в момент приема на работу.

Трудности в выборе критериев особенно ощущаются, когда речь идет о государственной службе. С одной стороны, функции, доверяемые чиновнику обществом, максимальны, включают разработку множества перспектив и должны удовлетворять интересы многих групп людей. Государственное учреждение является причиной для беспокойства всего общества. Процесс выбора каких-либо критериев - это процесс выработки стратегии, определения требующих своего решения вопросов и приоритетов, а также связей с другими подразделениями. Более того, государственный сектор явно нуждается в одобрении своей деятельности извне. Основной задачей власти является завоевание поддержки политического курса. Неважно, насколько хорошо задуманы и искусно спроектированы действия правительства, обычно им также необходима поддержка общества. А одним из наиболее старых методов обеспечения такой поддержки является вовлечение широкого круга людей в управление с тем, чтобы они могли проводить и содействовать распространению нужной политики.

Ученые, занимающиеся проблемами управления в развивающихся странах, вынуждены были расширить свои концепции эффективности управления и ввести термин "проникновение", показывающий, насколько правительство способно внедрить свою политику в реальную жизнь. Появлению этого термина способствовало изучение прежней колониальной государственной службы, которая продолжала сохранять свою техническую специфическую компетентность, хотя, потеряв возможность использовать военную поддержку извне, она все чаще подвергалась изоляции и не пользовалась авторитетом. Чаще всего это случалось потому, что колониальные власти выбирали служащих из узкого круга местного населения. (Англичане часто намеренно заигрывали с определенной частью общества и наделяли бюрократической властью те группы, которые сильно зависели от иностранных хозяев, например коптов в Египте. Подобные малые группы едва ли могли стремиться к независимой власти или ее приобретать.)

Так или иначе, правительственные службы вынуждены справляться с большим количеством проблем, которые не относятся к их непосредственным задачам. Однако угроза того, что правительство не справится с трудностями и потеряет способность действовать, также очевидна. Когда правительства, подобно многим организациям, не выдерживают

355

давления и обменивают достижения мира в обществе на разного рода преимущества, они становятся намного уязвимее тех организаций, которые действуют более открыто. Это, прежде всего, верно в отношении западного типа демократии, но по сути может относиться к любому правительству. Процесс политического отбора является, при прочих равных условиях, более открытым и более относящимся к общей концепции, чем, например, система отбора персонала в промышленности. Особое отношение к одной группе людей порождает требования такого же отношения со стороны других групп. ( Это групповая аналогия с определением Амброуза Бирса патронажа как процесса приобретения девяти врагов и одного подхалима). Различные последствия официальной государственной политики могут быть благотворными, или, по словам некоторых, повлечь распространение посредственности в геометрической прогрессии.

Цель этой книги – оценить и сгладить подобные претензии к государственной службе не в свете общепринятых рассуждений, а в свете применения совсем иного принципа «представительной бюрократии». Данный термин предполагает, что административные структуры могут быть охарактеризованы лишь по принципу наличия или отсутствия подобного представительства и степенью того, насколько структуры являются действительно представительными.

Исследуя эти вопросы, мы приближаемся к общей проблеме легитимности и власти в правительстве. Не прибегая к используемому жаргону, мы могли бы избежать штампов и старомодных клише. К сожалению, мы не можем надеяться, что нам удастся избежать употребления недавно появившихся.

Принято считать, что американская политическая система изначально выработала прототип массовой партии буржуазии. Она, в свою очередь, разрослась и породила массовую партию пролетариата (см., например, Морис Дюверже).⁴ Было также принято считать, что американской бюрократии удалось избежать классового деления, что обеспечивает ей уникальную возможность распространить принцип представительности и сделать его преобладающим.

Данный аргумент относится больше к идеалистическим средствам, а не к целям. Сторонники «основного направления» считают его лицемерным и скрывающим расизм, а противники – «обратной дискриминацией». Более объективно изучив проблему, я надеюсь прояснить вопрос и, возможно, даже сгладить некоторые различия между теми, кто имеет добрую волю что-то сделать, и теми, кто лишь надеется. Рассмотрение мирового опыта и исторической перспективы также обещает пролить свет на этот вопрос.

Сложности с представительной бюрократией

Вопрос представительной бюрократии был, несомненно, усложнён проблемой прав афроамериканцев в США; к требованиям афроамериканцев присоединились пуэрториканцы, латино-американцы и женщины. Для граждан США, так же как и для международных наблюдателей за тем, что происходит в США, это стало своеобразным испытанием «американской мечты».

То, каким образом мы решим проблему участия афроамериканцев в управлении, и то, каким статусом и благами они будут обладать в американском обществе, будет в значительной степени влиять на наше самосознание и впечатление, которое мы производим на другие страны. «Американская мечта» была основана на нескольких представлениях, но главным была способность американцев успешно справляться с различиями в обществе. Претензия на умение решать неразрешимые межгрупповые конфликты, является основной в романтическом понимании Америки – новой, незапятнанной страны, подающей пример всему миру. Не будучи скованным ограничениями старой феодальной системы и свободное от её традиционных конфликтов, американское общество должно было служить образцом для будущих обществ надежд и благосостояния – Соединённых Штатов Европы, Азии, Африки и, наконец, всего мира.

Однако эта мечта приобрела абсолютно другие формы, не разрушая при этом сути веры. В основе лежала концепция «плавильного котла», выдвинутая известным Израэлем Зангвиллом.⁵ «Гонимые бурей» и «бездомные» люди были брошены в котёл американской жизни, и их прошлое было забыто, а характер изменен. В этом социологическом проявлении

356

политического девиза Америки E Pluribus Unum общий стиль жизни и характер стал естественным результатом процесса укрощения.

Более сложная программа «культурного плюрализма» Гораса Каллена повторила заявление Вилльяма Джеймса: «плюрализм позволяет вещам существовать отдельно и обособленно. Монизм считает, что единая или коллективная форма является единственно рациональной».⁶ Каллен предположил, что культура полиглотов будет крепче навязанного конформизма. Точка зрения Каллена стала общепринятым требованием единства в разнообразии, провозглашая и даже прославляя особенности подгрупп, что способствовало созданию образа гражданина Америки.⁷

Эта более поздняя версия концепции, появившаяся после Первой мировой войны, имела даже больший успех, чем первоначальный вариант. «Плавильный котёл» требует не только принятия нового самосознания, но и полного отказа от старого. Понятие «культурного плюрализма» не становится ревнимым богом, а скорее напоминает восточные религии, которые разрешают поклоняться старому богу и не считают грехом поклонение новому. Требование социального плюрализма в федеральной политической системе, звучало во всём мире и возникло как возможное решение этнических, религиозных и местных конфликтов, без физического уничтожения людей или искоренения культур.

Неудача американского общества в решении проблемы совместного проживания на территории с аборигенами - индейцами и насильно ввозившимися чёрными стала очевидной. В девятнадцатом веке их присутствие, согласно осторожному замечанию президента Гранта, «вызывало беспокойство».⁸ В двадцатом веке это стало сутью проблемы.

Было ли это вызвано противоречием, обусловленным извне или безжалостным влиянием «американской дилеммы», постоянным испытанием нашей совести, отмеченным Гуннаром Мирдалом, или изменяющимся географическим, политическим, экономическим и образовательным статусом чёрных; но последняя четверть века была отмечена постоянным и растущим стремлением правительства и частных лиц положить конец этой глубочайшей аномалии нашего демократического строя.

В этом стремлении роль государственной службы стала особо важной и символичной. В качестве движущей силы социальных изменений, замещение государственных должностей представителями меньшинств оказывало значительное влияние на результаты политических акций и гибких взаимодействий, из которых в основном состоит политика. Успехи в этой сфере носили больше показной характер, способствуя изменениям карьерных ожиданий среди меньшинств и вдохновляя представителей элиты большинства в государственном секторе на осуществление новых целей.

Этот новый взгляд на взаимоотношения афроамериканцев с государственной службой поднял в высокоразвитом и предположительно интегрированном обществе множество таких же вопросов, как и в менее организованных и единых. Вопросы казались всеобщими, а, на самом деле, вечными.

Появление новых государств в результате распада более привычных старых, - от империи к национальному государству, как написал Руперт Эмерсон в своём провоцирующем эпиграфе, - скрыло необходимость создания более чётких мелких сообществ. В этом отношении новые государства во многом столкнулись с теми же проблемами, которые игнорировались государствами с уже установившимися традициями. Слияние дуалистических обществ или дуалистических стратегий – часто объединялись подчиняющиеся и главенствующие единицы – стало привычным фактом в новом обществе, в большинстве случаев фактом достаточно болезненным. Как это ни удивительно, у Северной Ирландии, Бельгии, Канады и США было больше общего, и больше, чему можно было бы поучиться у полиэтнических, многоязычных и мультирелигиозных сообществ, таких как Ливан, Индия и Малайзия, чем могло показаться на первый взгляд. И бюрократия с её многообразным влиянием, стремлением к разнообразию и обширными формами является лучшей микромоделью общества в целом, чем наиболее часто изучаемая в таких случаях законодательная власть, и лучшей лабораторией для анализа масштабных политических действий.

Заключение и подведение итогов.

357

Концепция представительной бюрократии была изначально разработана как аргумент в пользу менее элитарной и освобождённой от классовых различий государственной службы. В таком виде, она не вызвала большого интереса в США, поскольку перед страной в то время стояла проблема создания авторитетной государственной структуры, которая привлекла бы элитные группы. С тех пор бюрократия приобрела престиж и силу. Более того, в нашем обществе такие отличительные черты, как раса, нация и пол, становятся более значимыми, чем классовые различия. В свою очередь, такое разграничение людей имеет особое значение для современных бюрократических структур.

Примечания

1 Christopher Jencks. Inequality (New York: Basic Rooks, 1972), p. 75. 2 John K. Galbraith. The Affluent Society (Cambridge, Mass.: Houghton Mifflin, 1958), p. 82. 3 Samuel Krislov, The Negro in Federal Employment (Minneapolis, Minn.: University of Minnesota Press, 1967). 4 Maurice Duverger. Political Parties (New York: John Wiley, 1954). 5 Israel Zangwill, The Melting Pot (New York: Macmillan, 1913). 6 William James, A Pluralistic Universe. Lecture 8 (New York: Longmans. Green and Co., 1909), p. 324. 7 Horace Kallen, Cultural Pluralism and the American Idea (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1956). 8 См. одноименную книгу Eli Ginzberg и Alfred S. Eichner (New York: The Free Press, 1964). 358

37

УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫМ УПАДКОМ

Чарльз Левин

Государственные организации не бессмертны и не неизменны¹ . Такие явления, как развитие деловой активности, ее снижение и даже прекращение деятельности в результате случайных или запланированных обстоятельств представляют собой лишь формы изменений организаций, но все проблемы управления организационными изменениями осложняются дефицитом ресурсов.² Эта отличительная черта организаций, приходящих в упадок - сокращение свободных ресурсов, необходимых для того, чтобы справиться с неопределенностью, рискованными нововведениями и вознаграждением сотрудников – представляет для государственного управления проблему, которая одновременно затрудняет решение задач, стоящих как перед современными управленческими системами, так и институтами плюралистической либеральной демократии³ .

Развитие и упадок являются такими крупномасштабными проблемами, что обсуждать их отваживаются обычно только самые смелые и безрассудные теоретики, занимающиеся макросоциальными проблемами. Разделение научных исследователей на социальных теоретиков и управленцев уже в настоящее время уже настолько четкое, что связь между основными вопросами политэкономии и более приземленными проблемами управления государственными организациями редко выдвигается на передний план. Однако связь эта становиться более очевидной, если признать, что менеджеры и аналитики, работающие в организациях, в течение десятилетий (по крайней мере, со времен администрации Рузвельта и широкого признания кейнсианской модели экономики) сумели скрыть свою озабоченность относительно социального уровня нестабильности, продолжая говорить об изобилии и неограниченном экономическом росте.⁴ Действительно, почти все наши стратегии государственного управления основываются на прогнозах непрерывного увеличения государственных поступлений и затрат. Данные предположения особенно распространены в управленческих системах государственных финансов, которые предполагают осуществлять бюджетирование в дополнении к уже имеющейся необходимой основе.⁵ Однако последние события и мрачные прогнозы заставляют задуматься о достоверности и глобальности этих предположений и вновь возвращают к вопросу дефицита ресурсов в государственных организациях и их системах управления. Эти события и прогнозы, начиная от протестов налогоплательщиков, выраженных во время компании по поводу Предложения 13 в Калифорнии, и финансовых кризисов, подобных граничащему c банкротством кризису правительства Нью-Йорка и его агонизирующей бюрократии, до зловещих предсказаний создателей моделей «ограничений роста» также связывают вопросы политической экономии огромной важности с практикой государственного менеджмента.⁶

Мы знаем очень немного о сокращении государственных организаций и о методах управления в такой ситуации. Хотя некоторые федеральные агентства, например, Департамент развития промышленности, Министерство обороны, Национальный Комитет по аэронавтике и космическим исследованиям, Бюро экономических возможностей и многие другие штатные и местные ведомства сначала расширили свою деятельность, а затем свернули ее или даже прекратили свое существование⁷ , в целом государственный сектор значительно вырос за последних четыре десятилетия. В период роста и оптимистического настроя сторонников активного правительства отдельные случаи нулевого роста и упадка считались аномальными и трудности, с которыми сталкивались учреждения, приходящие в упадок, считались внешними, не связанными с управлением государственными учреждениями. Это знак времени (обозначенный Кеннетом Боулдингом как «эра торможения»), что мы сейчас переосмысливаем случаи упадка и исчезновения государственных организаций в качестве образцов и предвестников для того, чтобы

359

разработать стратегии создания и управления основными государственными организациями в будущем, когда им придется существовать в условиях ограниченных ресурсов.⁸

Упадок и исчезновение государственных организаций эта симптом, проблема и непредвиденное обстоятельство. Это симптом ограниченности ресурсов на общественном или даже более глобальном уровне, которая заставляет правительство сворачивать некоторые программы, урезать функционирование других программ и ставит перед выбором между старыми программами и новыми требованиями вместо того, чтобы разрабатывать новые программы по мере появления социальных проблем. Это проблема для управленцев, которые должны поддерживать дееспособность организации, разрабатывая новые управленческие технологии для основных структур, создававшихся в период экономического роста. Это непредвиденное обстоятельство как для государственных служащих, так и для клиентов; служащие должны поддерживать определенный моральный уровень и сохранять производительность труда, несмотря на увеличивающийся контроль сверху и уменьшающиеся возможности творческого подхода и продвижения по службе. В то же время клиенты должны находить альтернативные источники предоставления услуг, которые правительство уже не в состоянии обеспечить.

Организационный упадок и управленческая теория.

Экономический рост - это показатель общего характера, который связывает современную теорию управления с ее историческими предшественниками, а методы управления с политическим выбором общества. Вильям Скотт отметил, что «… развитие организации приводит к изобилию или избытку, которое используется управленцами для достижения согласия между потенциально конфликтующими группами интересов внутри организации, борющихся за обладание ресурсами».⁹ В качестве общего знаменателя экономический рост представляет собой критерий для измерения приемлемости государственной стратегии и определяет те проблемы, которые необходимо решить с помощью управленческих действий и организационных исследований. Наше ожидание роста так велико, что даже в тех случаях, когда снижение активности организации кажется неизбежным и неотвратимым, почти невозможно заставить выборных должностных лиц, государственных управленцев, граждан или теоретиков-управленцев рассматривать этот факт ухудшения будущей ситуации как нечто большее, чем временное затруднение. Тем не менее, наличие нулевого роста и абсолютного упадка, по крайней мере, в некоторых сферах, регионах, сообществах и организациях означает, что сфера менеджмента и теории государственной политики должна быть расширена с тем, чтобы включить в себя отсутствие роста как начальное условие в некоторых случаях. Если предположения Скотта о всеобщем проникновении идеологии экономического роста в управлении верны, наши парадигмы управления и политики должны быть пересмотрены или расширены для того, чтобы можно было определить важнейшие проблемы и стратегии действий. Грубо говоря, как мы можем управлять государственными организациями в условиях отсутствия экономического роста?

У нас нет готовых и понятных ответов на этот вопрос, а лишь догадки и частичные доказательства, которые могут служить отправными точками. В условиях и в период ожидания упадка загадки и парадоксы организационного менеджмента становятся еще более сложными. Например, деятельность организаций не может быть остановлена лишь путем сворачивания этой деятельности и распределения ресурсов, с помощью которых были сформированы эти организации. Организация - это социальное целое объединение с возникшими качествами, позволяющими частям этого целого соединяться в тесно связанные сложные полу-структуры, как только их сводят вместе. В исследованиях экономического роста и упадка НАСА Пол Шульман отметил, что жизнеспособные государственные программы должны достигнуть определенной «намеченной точки» при реализации государственной задачи и имеющихся ресурсов, эти организационные пороги или уровни «критической массы» характеризуются их неделимостью.¹⁰ Таким образом, попытки отделить или сократить один из элементов такой сложной и хрупкой политической и организационной системы могут подвергнуть опасности деятельность и сбалансированность организации в целом.

360

Более того, сокращение расходов осложняет выбор управленческих стратегий и приводит к парадоксам. В период нехватки ресурсов много средств тратится на совершенствование управленческого планирования, контроля, информационные системы и политический анализ, хотя эти факторы и не имеют прямого отношения к принятию решений.¹¹ В условиях изобилия средств, привычки, интуиция, быстрое решение и другие формы неформального анализа будут достаточны для принятия большинства решений, потому что затраты на возможно сделанные ошибки не будут угрожать выживанию организации.¹² Однако в трудные времени, когда эти инструменты контроля и анализа необходимы, чтобы помочь снизить риск совершения ошибок, денег на разработку и применение этих средств нет.

Подобным же образом организации будут испытывать трудности с обновлением и обеспечением подвижности своих структур, если у них будет достаточно ресурсов для принятия решений, устраивающих обе стороны или делать дополнительные выплаты, чтобы преодолеть нежелание что-либо менять. Все же это именно те действия, которые нужны для поддержания работоспособности в период сокращения, особенно, когда необходимо свести к минимуму на более низких уровнях активности и финансирования последствия нововведений в организации.¹³

Отсутствие экономического роста также приводит к возникновению ряда серьезных кадровых проблем. Например, необходимость вознаграждения управленцев за сокращение или закрытие организации проблематично, так как при отсутствии экономического роста почти не существует возможности вознаграждать и продвигать по службе преданных и эффективно работающих управленцев, особенно, если принять во внимания возможности, открывающиеся для талантливых менеджеров за пределами организации, приходящей в упадок.¹⁴ К тому же, если организация не развивается, государственные учреждения, в которых существует система заслуг и карьерного продвижения, не могут привлекать и использовать новых талантливых молодых специалистов. Без вливания молодых служащих средний возрастной уровень государственных чиновников увеличивается, и профессиональные резервы организации не изменяются, в то время как существует необходимость в более молодых, более гибких, более подвижных и менее оплачиваемых (с чем некоторые могут не согласиться) и более творческих специалистов.¹⁵

Работа в организациях периода упадка опровергает наши представления относительно рационального структурирования организации. Например, в условиях роста и изобилия управленцы и разработчики должны решить проблему создания исключающих механизмов для того, чтобы предотвратить появление «безбилетников» (служащих и клиентов, которые пользуются коллективными привилегиями организации, не разделяя тех трудностей, которые сделали эти привилегии возможными), могущих воспользоваться обогащенными мощными ресурсами. С другой стороны, в условиях упадка управленцы и разработчики должны решить проблему создания включающих механизмов, которые помешают сотрудникам уклоняться от трудностей, увеличивающихся в результате общего истощения ресурсов организации.¹⁶ Другими словами, для того, чтобы поддерживать порядок и работоспособность в период упадка организации необходимы механизмы подобные долгосрочным контрактам, в которых предусматривается, что пенсионные выплаты не будут осуществляться, если служащие прекращают работу по своей инициативе. Необходимо, чтобы эти механизмы были тщательно разработаны и могли удержать «летунов». В то же время эти механизмы должны помочь управленцам отправляться на пенсию и увольнять тех служащих, которые плохо справляются с работой или не нужны.

В качестве последнего примера следует упомянуть то, что инфляция размывает стабильность государства и для того, чтобы выстоять, необходимо обладать большим количеством ресурсов и осуществлять большую внутреннюю экономию средств. В период общего спада или так называемой «стагнации» жесткость управления государственным сектором становится особенно необходимой. Во время неопределенностей и экономических трудностей осуществляется давление на федеральные правительства. Их убеждают следовать кейнсианским доктринам и тратить больше денег за счет прямого финансирования, в то же самое время критически настроенная общественность и законодательная власть требуют от

361

отдельных ведомств (и многих штатных правительств и местных органов управления) сбалансировать их бюджеты, а в некоторых случаях тратить меньше денег.

Данные характерные черты государственных организаций, приходящих в упадок, похожи на кусочки искусной головоломки, о размерах которой можно только догадываться, и чьи противоречия усиливаются с каждой новой попыткой сложить части вместе. Для того, чтобы прекратить рассматривать упадок государственных организаций как аномалию, нам необходимо систематизировать наши знания о государственных организациях, приходящих в упадок. Началом этого послужит разработка типологии причин, приводящих к упадку государственных организаций и соответствующих тактик и правил принятия решений, необходимых для управления в период сокращения.

Причины упадка государственных организаций.

Сокращать любую организацию сложно, но дополнительные трудности в процесс сокращения государственной организации привносит ее особое положение авторитарного, нерыночного ответвления государства.¹⁷ Государственные организации создаются для предоставления услуг, у которых обычно нет прямой или легко измеряемой денежной стоимости, или тогда, когда рыночные структуры не обеспечивают объемов прибыли, необходимых для поддержания необходимого уровня или объема услуг. Поскольку бюджет зависит от ассигнований и объема продаж, сокращение и прекращение существования государственных организаций и государственных программ, или наоборот, их сохранения и поддержка, являются политическими вопросами, для решения которых необходимо выбирать из арсенала опытных политиков-бюрократов наиболее продуманные стратегии, направленные на выживание государственных организаций.¹⁸ Эти стратегии не могут использоваться во всех случаях, их выбор обусловлен причинами упадка и ожидаемыми результатами.

Причины упадка государственных организаций можно подразделить на четыре типа, как показано в таблице 1. Данные причины выделяются по двум параметрам: а) возникают ли они из-за условий внутренней и внешней среды организации, или б) возникают ли они из-за политических или экономических/технических условий.¹⁹ Очевидно, что это достаточно приблизительная схема, включающая самые разнообразные случаи упадка организации, но она отражает большинство подобных случаев и позволяет делать обобщения.

ВнутренниеВнешние

Политические Политическая Проблема

уязвимость истощения

Экономические/ ОрганизационнаяЭнтропия

Технические атрофиявнешней среды

Из четырех данных типов проблема истощения является наиболее часто встречающейся. Она возникает в результате государственного вмешательства в периоды краткосрочных кризисов, как, например, природные бедствия (наводнения и землетрясения), среднесрочное государственное вмешательство (например, военная мобилизация и программы занятости в период цикличного кризиса), и долгосрочные государственные программы, как, например, исследование и лечение полиомиелита, а также освоение космоса - все они имеют цикличное развитие. Характерные для таких циклов проблемы определяются как политические, поэтому для их решения выделяются большие ресурсы, которые достигают критической массы, а затем сокращаются, по мере того, как проблема либо решается, либо становится менее острой, либо становится мене значимой с точки зрения политики.²⁰

Проблема истощения возникает в результате действия сил, находящихся вне контроля данной организации. Истощение ресурсов может проявляться в трех формах: демографические сдвиги, проблема переопределения и закрытие программ или организаций. Влияние демографического сдвига отчетливо проявилось во время закрытия школ в районах, где уменьшилось количество детей школьного возраста. И хотя причина закрытия школ связана со старением населения в районе и является внешним фактором, лежащим за пределами компетенции школьной системы, решение закрыть школу носит политический характер. Влияние проблемы переопределения на работу организаций можно показать на

362

примере переосмысления положения умственно-больных людей. В данном случае, деятельность основных бюрократических организаций, ответственных за лечение этих людей в специальных учреждениях сократилась по мере того, как увеличение стоимости лечения пациентов в больнице и появление фармакологических средств (антидепрессантов и транквилизаторов) изменили способы лечения и отношение общественности к таким больным.²¹

Поэтапное прекращение деятельности организации или программы имеет не только теоретическое, но и политическое назначение. Теоретически - это заключительная фаза цикла вмешательства государственной политики и ее можно определить как «… намеренное прекращение или приостановка действий правительства, программ, стратегий или организаций».²² Ее политическая актуальность переоценивается в соответствии с недавними экспериментами и предложениями по законодательству, основанному на системе «сансет», в соответствии с которым по истечении пятилетнего срока некоторые программы всесторонне переоцениваются, а затем либо получают новые полномочия, либо закрываются, но не продлеваются на неопределенное время.²³

Энтропией внешней среды называется ситуация, когда внешняя среда не в состоянии поддерживать государственную организацию на соответствующем уровне деловой активности.²⁴ Ситуация такого рода нам знакома и возникает в случае финансовых проблем, городов и регионов, где сокращается экономическая база. В эту категорию входят: изменение рынков и технологий, например, снижение спроса на отечественные текстиль и сталь, и его влияние на экономику и уровень жизни в городах Новой Англии, где производят текстиль, и в таких городах, как Гари, штат Индиана, Вифлеем, штат Пенсильвания, и Янгстаун, штат Огайо, занимающихся производством стали;²⁵ транспортные изменения, приведшие к застою экономики в большинстве основных речных портов и железнодорожных депо предыдущих десятилетий; истощение минеральных ресурсов нанесло вред горнодобывающим районам; а также перемещение экономической активности из центральных городов в их пригороды.²⁶ В таких случаях экономическому упадку сопутствует сокращение населения, что в свою очередь влияет на налоговую базу и вследствие этого города вынуждены сократить предоставление определенных услуг. Еще одним побочным эффектом изменения окружающей среды является бедственное положение тех людей, кто не может сменить место жительства.²⁷ В сети городов, приходящих в упадок, попадают в основном, малоподвижные и зависимые слои населения: старики, бедняки и безработные. Вынужденное сокращение предоставления услуг этим зависимым и нуждающимся людям заставляет их страдать от последствий экономического упадка больше всех.²⁸

Энтропия окружающей среды имеет также и политическое значение. Предложение 13 гласит, что экономические возможности правительства зависят не только от экономической базы облагаемого налогом района, но и от готовности налогоплательщиков платить налоги. Поскольку спрос на услуги и их денежное обеспечение не зависят друг от друга в государственном секторе, отказ от уплаты налогов может привести к снижению поступлений и сокращению услуг, даже когда спрос и потребности в этих услугах остаются по-прежнему высокими.

Политическая уязвимость государственных организаций является внутренним качеством, которое указывает на чрезмерную осторожность и негибкость, которые ограничивают способность организации работать в условиях сокращений или искать контракты на стороне. Рассматривая все факторы, приводящие к уязвимости, можно отметить, что некоторые из них более опасны в период упадка, а другие мене опасны. Небольшие размеры, внутренние конфликты, перемены в руководстве, например, представляются менее опасными, чем недостаточный профессиональный уровень или отсутствие положительного самовосприятия, отсутствие хорошей репутации. Однако возраст организации является самым явным показателем ее уязвимости. Опровергая биологические обоснования, можно отметить, что старые организации считаются более гибкими, чем новые и поэтому редко прекращают свое существование и даже редко сокращаются. Герберт Кауфман утверждает, что одним из преимуществ организации перед человеком заключается

363

в том, что институциональный опыт целой организации в целом больше жизненного опыта отдельного человека. Это означает, что старые организации должны располагать более широким набором навыков для адаптации к новым условиям, быть более способными к обучению, иметь больше друзей и союзников, потому что они меньше боятся последствий сделанных ошибок, чем, чем начинающие организации.²⁹

Организационная атрофия это общее для всех организаций явление, но государственные организации особенно уязвимы в этом отношении, потому что у них нет дохода как рыночного показателя, который мог бы сигнализировать о недостатках в работе и указать на тех, кто несет за них ответственность. Внутренняя атрофия и приходящая в упадок деятельность, которые могут привести к сокращению ресурсов или ослаблению организационных возможностей, являются результатом огромного множества системных и управленческих ошибок, слишком многочисленных, чтобы их перечислять. Краткий список включил бы: непоследовательные и несостоятельные инициативы, дифференциацию без интеграции, ролевую путаницу, децентрализованные полномочия с неясной ответственностью, слишком большое число несоответствующих правил, слабый надзор, затрудненную коммуникацию между верхними и нижними уровнями, провал рационализации действий путем «обвинения жертвы», недостаток способностей самооценки и самокоррекции, кадровая текучка, постоянная политическая борьба за продвижение по службе, а не за ресурсы для программы, постоянная реорганизация, подозрительное отношение к людям со стороны, устаревание, вызванное рутинной приверженностью в старым методам и технологиям в применении к изменившемся проблемам. Не одна организация не застрахована от этих проблем и не одна организация не может столкнуться со всеми ими одновременно, но большая степень проявления некоторых из них в совокупности могут способствовать упадку организации и даже прекращению ее существования.

Определение и разграничение этих четырех типов ситуации упадка кладет начало описанию и оценке соответствия стратегий для управления упадком и сокращением. Эта деятельность полезна, потому что, переживая упадок, организация сталкивается с тремя задачами: во-первых, менеджмент должен решить, принимать ли стратегию сопротивления упадку или его сглаживания (то есть, уменьшить воздействие неустойчивости внешней среды, которая является причиной перерывов в процессе работы и неудовлетворительной деятельности); во-вторых, имея этот выбор стратегий маневрирования, он должен решить какая тактика будет наиболее приемлемой;³⁰ и, в-третьих, при необходимости он должен решить, где и какие сокращения произойдут. Конечно, на эти решения в значительной мере повлияет причина упадка.

Выбор стратегии.

Государственные организации действуют в соответствии с поставленными перед ними целями – одни предназначены для выполнения общефедеральных задач (либо штатных, либо местных), другие сориентированы на цели организации в целом, третьи же направлены на конкретные цели подразделений организации. В период роста требования большего количества ресурсов со стороны подразделений организации может быть легко соотнесено с целями всей организации и с ее более серьезными социальными целями. Однако в условиях спада подразделения удовлетворяют требования по сокращению расходов в плане своих потребностей долгосрочного перспективного выживания (обычно защищаемых с точки зрения того ущерба, который может быть нанесен сокращениями очень важной программе или группе клиентов, полностью от нее зависящих) независимо от последствий этих сокращений для управленческой деятельности или организации в целом.

Довольно сильные инстинкты выживания в подразделениях организации могут объяснить, почему политические лидеры государственных организаций стараются следовать исполнительным и законодательным предписаниям о сокращении, в то время как специалисты и руководители программ в подразделениях организации стремятся противостоять сокращениям.³¹ Поэтому рост организации выглядит как рациональный административный процесс, включающий в себя иерархию целей и единомыслие, в то время как период спада производства приобретает вид того, что охарактеризовал Джеймс Дж. Марч

364

как «проблемный мусор» - иррациональная, разрозненная, эпизодичная и неустойчивая деятельность.³² Нам становится понятно, почему официальная риторика по поводу сокращения - будь то «срезать жир», «затянуть потуже наши пояса», «сохранить право выбора в будущем» либо «вовлечь в процесс регулярного и запрограммированного уничтожения» – часто противоречит реальному поведению руководителей организации, которые говорят об «уменьшении объема сокращения для того, что бы предотвратить катастрофу» или о том, чтобы « пойти на символические жертвы пока не стихнет буря».

Политика ограничений приводит к тому, что организации реагируют на сокращения, принимая совместные оперативные действия, которые не всегда последовательны.³³ Когда после объявления необходимости сокращений, они не проводятся должным образом, то в этот период начинает преобладать скептицизм, цинизм, недоверие и несогласие, а управленческая деятельность руководителей в период спада превращается в процесс соперничества, противопоставляющим менеджмент высшего и среднего уровней. Однако в большинстве случаев конфликт не является столь жестким, и тогда стратегии снижения расходов будут состоять из разнообразных методов направленных либо на противостояние, либо на сглаживание процесса упадка. Суть в том, что ни одна организация не принимает сокращение с большим энтузиазмом и будет стараться найти способ избежать его, но сопротивление рискованно. В дополнение к тому, что существует возможность быть обвиненным в безразличии, ни один ответственный менеджер не захочет оказаться перед лицом перспективы потери контроля над распределением сокращений или столкнуться с сочетанием сокращений и непредсказуемых результатов. Руководитель предпочтет выбрать курс деятельности с наименьшим риском и постарается сохранить дееспособность организации, сглаживая спад и его воздействие на организацию.

Список некоторых методов управления в период спада представлен в Таблице 2. Данные тактики упорядочены в соответствии с проблемами, для решения которых они предназначаются. Набор тактик не исчерпывает все возможные действия организации в период спада, и не предполагает использования всех тактик лишь для решения единственной проблемы спада. Все тактики разделены на категории для того, чтобы показать как много похожих тактик имеют (хотя бы приблизительно) одинаковое логическое обоснование. В таком случае большая часть информации о том, как организация справляется с кризисом, может быть представлена в общем виде, без детального объяснения.³⁴

Тактики, предназначенные для удаления или ослабления внешних политических и экономических причин возникновения спада в организации, представляют собой довольно четкие средства восстановления разрушенной экономической основы, уменьшение нестабильности среды, защиты рыночной ниши, поддержания гибкости организации, а также на снижения ее зависимости от внешних факторов, вызывающих спад. Тактики для управления внутренними причинами спада относятся к числу наиболее сложных методик по усилению организационного и управленческого контроля. Например, в случае неприятия управление спадом может быть смягчено при помощи изменений в руководстве. В случае, когда должны быть приняты кардинальные и непопулярные решения, можно привлечь новых менеджеров для осуществления сокращения, или нанять специального агента, который затем перейдет в другую организацию. При ротации менеджеров внутри и вне переживающей спад организации межличностные отношения, которые создавались годами, не повлияют на сам процесс сокращения. Это особенно важно при осуществлении принятого на высшем уровне решения о закрытии организации. Менеджеры произведут необходимое сокращение, зная, что выполнение их следующего задания не зависит от поддержки той организации, которая закрывается.

«Эксплуатируй то, что можно эксплуатировать» – еще одна тактика, которая нуждается в объяснении. Каждый, кто знаком с методами работы с персоналом университетов, которые использовались в 70-е годы, узнают эту тактику. Такой подход был результатом перенасыщения рынка вакансий в университетской сфере, в результате чего многие невезучие доктора наук стали уязвимыми и подверглись эксплуатации. Этот рынок, на котором предложение превысило спрос, соответствовал потребности университетов, имеющих постоянный штат сотрудников, и не принимающих новых, избегать долгосрочных

365

контрактов с дорогими преподавателями. В результате произошел заметный рост занятости на должностях с неполной нагрузкой и на контрактной основе, при этом штат сотрудников обновлялся из семестра в семестр. И хотя последствия сокращения сглаживалось, и организационная мобильность увеличивалась, осуществлялось это за счет карьерных продвижений и занятости эксплуатируемых преподавателей.

Управление сокращением двоякая проблема: кроме выбора тактики направленной либо на смягчение, либо на противостояние спаду, в случае необходимости, руководство должно так же решить, кого из сотрудников уволить, и какую программу урезать или вообще аннулировать. Принятие решений относительно того, в какой части организации производить сокращение, это хорошая проверка интеллектуальных возможностей администрации и ее решительности, так как каждое решение основано на выборе соотношения выгоды, возможных потерь, и ресурсы полученные в период роста организации должны покрывать упущенные возможности.

Как и во многих других вопросах государственного менеджмента, связанных с распределением затрат, выбор решения о том, где проводить сокращения обычно означает выбор между справедливостью и эффективностью.³⁵ В данном случае «справедливость» означает проведение сокращения во всей организации с равной вероятностью нанесения ущерба всем подразделениям и всему персоналу не зависимо от последствий, с которыми организация столкнется в будущем. «Эффективность» означает выбор места и определение цели сокращений в подразделениях организации, с тем, чтобы сокращения осуществляемые в период бюджетных ограничений, нанесли минимальный ущерб всей организации в будущем, независимо от того, где эти сокращения предпринимались.

Менеджерам намного легче осуществлять сокращения на основе равных условий для всех. В этом случае изменения социально приемлемы, могут быть легко оправданы, не требуют больших затрат на принятие решений. «Разделение боли» является наиболее политически целесообразным методом, поскольку соответствует общим представлениям о справедливости. Более того, простое решение, основанное на равенстве, позволяет избежать затрат на определение, выбор и согласование сокращений.³⁶ И наоборот, сокращение по принципу эффективности предполагает дорогостоящий распределительный анализ, так как распределение отрицательного воздействия и неудобств подразумевает оценку персонала и подразделений организации на основе их возможного вклада в работу организации в будущем. В государственном секторе, конечно, не все так просто, потому что влияют такие факторы, как карьерное положение, льготы для ветеранов, стаж работы, звания и назначения, а также различные программы по выполнению требований избирателей, все это ограничивает возможность руководителей выбирать оптимальные решения для проведения сокращений. Тем не менее, справедливость и эффективность являются наиболее важными факторами в принятии решений и являются необходимыми критериями для того, что бы оценить правильность решений по сокращению. Используя эти критерии по отношению к пяти наиболее используемым или рекомендуемым методам сокращения – старшинство, замораживание найма, равное процентное сокращение по всему департаменту, критерий производительности, бюджетирование на нулевой основе (ZBB) – мы имеем возможность оценить их эффективность в качестве административного инструмента.

Старшинство- это наиболее распространенный и наименее неблагоприятный метод из 5-ти правил принятия решений. Старшинство имеет мало общего с собственно справедливостью или эффективностью. Вместо этого данный метод направлен на другие ценности государственного управления: необходимость обеспечить гарантии долгосрочной занятости государственным служащим со средними способностями.³⁷ Благодаря тому, что принцип старшинства неравномерно реализуется в организации, использование этого критерия для процедуры сокращения заставляет руководителя отказаться от контроля последствий сокращений для служащих и общей производительности подразделений. Более того, так как критерий старшинства обычно реализуется в рамках системы «последним - прибыл, первым - выбыл», то в соответствии с этим правилом, сокращениям чаще всего подвергаются представители меньшинств и женщины, которым начали предоставлять должности на государственной службе только с недавних пор.

366

Замораживание найма наиболее подходящая краткосрочная стратегия для того, что бы выиграть время и сохранить возможность выбора. В течение короткого промежутка времени эта стратегия не принесет вреда никому из уже работающих в организации, так как замораживание найма рассчитывает на «естественное истощение» в результате отставок, ухода на пенсию и смерти, что ведет к естественному уменьшению рабочей силы в организации. Тем не менее, для долгосрочного периода эта стратегия не является ни наиболее справедливым, ни наиболее эффективным способом уменьшения размеров организации. Во-первых, хотя естественный отбор снимает давление на руководителей, эта тактика так же лишает руководителей контроля над решениями, кого и где сокращать, таким образом уменьшая возможность продуманного долгосрочного планирования сокращений. Во-вторых, существует больше вероятности того, что замораживание найма в большей степени затронет меньшинства и женщин, которых скорее отправят на пенсию, чем наймут. В-третьих, степень истощения трудовых ресурсов может быть различной в разных подразделениях организации среди профессионалов и технических работников. Поскольку отказ от должности, в основном, поступает от работников, получивших более выгодное предложение со стороны, то организация может испытывать недостаток в профессионалах, так как в течение длительного периода замораживания найма она не имеет возможности принять на работу людей с необходимыми навыками, даже если таковые имеются на рынке труда.

Равное процентное сокращение по всему департаменту довольно целесообразный способ, так как можно перенести затраты от процесса принятия решений на более низкие уровни подразделений. Однако этот метод вряд ли примет во внимание нужды, производственные функции и вклад различных подразделений. Равное процентное сокращение может в лучшем случае привести к небольшому послаблению в некоторых больших неспециализированных подразделениях, но когда этот метод используется при сокращении одной или двух позиций в маленьком, высокоспециализированном и узко профильном отделе, результатом может быть полная остановка работы в этом отделе.

Критиковать критерии производительности сложнее всего, но особенно уместно, когда эта концепция применяется на практике для сокращения подразделений с низкой производительностью, и для сокращения людей работающих по принципу «дополнительный продукт за приращение дохода». Этот метод игнорирует различия в обслуживаемой клиентуре, мощности подразделения, его достижения и запросы.

Более подходящим является тот критерий, который сокращает программы, подразделения организации, и персонал так, что предельная полезность при уменьшении ресурсов равно распределяется между подразделениями, людьми и программами, тем самым обеспечивая одинаковое количество жертв, вызываемое нехваткой ресурсов. Но этот критерий предполагает, что организации являются рациональными единицами, а это предположение легко отметается. Более вероятно, что сокращения предпринимаются на основе результатов анализа и политических уступок.

Объединение разноплановых нужд и предпочтений является политической задачей, вот почему бюджетирование на нулевой основе (ZBB) как метод, используемый для принятия решений относительно распределения ресурсов, во время спада активности в организации, ценится так высоко. Во-первых, ZBB ориентирован на будущее. Вместо того, чтобы полагаться на «неприкосновенный запас надбавочных» вычислений, он делает возможным анализ как существующей, так и предполагаемой новой деятельности. Во- вторых, ZBB позволяет сделать выбор между программами и подразделениями, требующими меньших затрат. В-третьих, ZBB позволяет ранжировать наборы решений в соответствии с политическими уступками и переговорами так, что внимание сосредоточено на тех наборах решений или на той деятельности, на которых скорее всего и скажутся сокращения.³⁸ В результате, ZBB делает возможным использование анализа и политики в процессе принятия решений по сокращениям и поэтому может инкорпорировать выражение интенсивности потребностей в ресурсах путем участия в обсуждении этого вопроса менеджеров и их клиентов, а также путем использования подсчетов, касающихся того, как сокращения повлияют на дееспособность их отделов. Но все-таки ZBB имеет ряд недостатков.

367

Аналитическая часть этого метода довольно дорогая – особенно если компания находится в режиме строгой экономии – и может стать причиной ограничений и искажений анализа затрат и результатов. Политический аспект этого метода также может оказаться дорогостоящим, особенно при условии, что подразделения спорят друг с другом и с центральным руководством организации по поводу ранжирования, определение выгод и потерь, и из-за распределения сокращенных ресурсов.³⁹

Эти пять правил принятия решений показывают, что выбор стратегии в период сокращения требует определенного мужества. Необходимо решить следует ли проводить сокращения быстро или медленно, на основе проведенного анализа или без него, а также стоит ли учитывать долгосрочные последствия сокращений для организации и их воздействие на жизнь служащих и клиентов. К сожалению, для работников и клиентов организации, а также вопреки интересам общества, руководители обычно предпочитают спокойно «плыть по течению», срезать углы и стремятся выйти из этого процесса как можно быстрее. Альтернативой для тех, кто предпочитает более ответственные и кардинальные решения, направленные на долгосрочное выживание организации будут следующие меры: развитие у руководителей и служащих глубокого чувства лояльности организации и клиентам, разработка сдерживающих факторов беспрепятственного увольнения. Необходимо также добиться того, чтобы решения по проведению сокращений исходили от руководителей среднего звена, самих служащих и клиентов.⁴⁰

Над чем следует подумать.

Мир будущего очень неопределенен, но обязательно будут существовать дефицит и система обмена. Боулдинг заявляет, что «в стабильном обществе, приблизительно половина общества будет переживать период спада, в то время как другая половина будет находиться в стадии подъема».⁴¹ Если мы вступаем в эпоху всеобщего спада, это значит, что баланс распределения между умирающими и сокращающимися организациями, секторами и регионами будет сжиматься. Это означает, что мы нуждаемся в способностях правительства развивать систему обмена между растущими и испытывающими спад организациями, и вмешиваться в экономику регионов и секторов, с целью предотвращения возможных негативных последствий радикальных переворотов, возникающих в результате неуправляемого спада.

До сих пор нам удавалось справляться с ситуацией без вмешательства в процесс обмена между секторами и регионами. Мы справлялись со спадами, возникающими «от кризиса к кризису» при помощи экстренного законодательства и финансовой помощи. Эта стратегия рассматривает спад как особый случай временной неустойчивости, ограниченный в пространстве и во времени, и который обычно происходит в одной организации, общине или регионе. Широкомасштабный долгосрочный спад на уровне всего общества, тем не менее, является проблемой другого, более высокого уровня, и для ее решения не достаточно использовать лишь полумеры.

В данном случае вероятны две возможности выхода из неподвижного состояния. Первая – это возможность использовать власть, Роберт Л. Хельбронер назвал это появлением «Железного правительства», когда урезаются гражданские свободы, и ресурсы распределяются федеральным правительством без учета запросов общества.⁴² Эта возможность не совместима с традициями демократии, но может быть использована в будущем – если не в ближайшем будущем США, то, по крайней мере, в некоторых других менее богатых странах. До сих пор у нас не было большого опыта в урезании прав, льгот и привилегий; но ограниченность ресурсов может привести к «отделению» менее влиятельных и зависимых клиентов и их сопротивление будет подавлено насильственно внедренными автократичными методами.

Другие возможные будущие пути выхода из застоя предполагают создание новых представлений о природе человека, государства и эко-системы. Это подразумевает изменение ценностей – отход от материального потребления, постепенный уход от ожиданий экономического роста и эффективного использования ресурсов – особенно сырья. Для того, чтобы это осуществилось, нам необходимо побороть свою склонность принимать желаемое за действительное, особенно по поводу того, что спады в работе организации не могут быть

368

постоянными. Необходимо также повсеместно принять нормы равноправия и идеологий спада и застоя, которые сейчас лишь зарождаются, и развивать политическое движение, направленное на их включение в процесс разработки политического курса.⁴³ Уходя от навязчивой идеи роста, мы также сможем уменьшить «груз» федерального правительства, и получить больше возможностей для децентрализации и самостоятельному выполнению функций.⁴⁴ В этом случае мы сможем сохранить демократические права и процессы в период будущих сокращений ресурсов.

Однако желаемое будущее может оказаться не таким уж возможным будущим. И нас должна волновать эта перспектива.

Примечания

1. Основой данного очерка послужили многочисленные научные труды. Их невозможно перечислить полностью. Но в наибольшей степени меня заинтересовали: Herbert Kaufman The Limits of Organisational Change (University, Alabama: The University of Alabama Press, 1971) и Are Government Organizations Immortal? (Washington, D.C.: The Brookings Institution. 1976) и Herbert J. Gans, "Planning for Declining and Poor Cities," Jour-nal of the American Institute of Planners (September. 1975). pp 305-307. Понятие «планирование в период сокращений» представлено в статье Ганса. Изначально мой интерес к данной теме возник при работе над спонсируемым NASA проектом с группой Национальной Академии Государственного Управления, результатом этого проекта является Report of the Ad Hoc Panel on Attracting New Staff and Returning Capability During a Period of Declining Manpower Ceilings. 2. Для раскрытия понятия «организационного резерва» воспользуйтесь работой Richard M. Cyert and James G. March, A Behavioral Theory of The Firm (Englewood Cliffs. N.J.: Prentice-Hall, 1963), pp. 36-38. Дебаты основаны на том, что из-за рыночного несовершенства по отношению к платежам и спросу «обычно существует неравенство между ресурсами, доступными организации и платежами, требуемыми для поддержания коалиции. Это различие между общими ресурсами и общими необходимыми платежами и называется Резерв организации. Резерв используется в платежах участникам коалиции сверх того, что требуется для поддержания организации… Разнообразные формы типичного использования резерва: уплата дивидендов акционерам, сверх той нормы, которая требуется для сохранения акционеров (или банков) внутри организации; установление цен ниже уровня, который необходим для поддержания требуемого дохода от покупателей; выплата зарплаты выше той, которая бы поддерживала необходимые трудовые ресурсы; обеспечение руководителей большим количеством услуг и привилегий личностного характера чем это необходимо; подразделениям разрешено разрастаться без учета соотношения между дополнительными платежами и дополнительным доходом; предоставление большого пакета социальных услуг, чем необходимо… Резерв используется для стабилизации системы в 2-х направлениях: (1) поглощая избыточные ресурсы, он сдерживает высокие запросы в течении сравнительно благополучного периода для организации; (2) обеспечивая необходимым запасом ресурсов на экстренные случаи, резерв позволяет сохранить и обеспечить запросы в неблагоприятный для организации период». 3. См. William G. Scott, "The Management of Decline," The Conference Board RECORD (June, 1976), pp. 56-59 и "Organization Theory: A Reassessment," Academy of Management Journal (June, 1974) pp. 242-253; также Rufus E. Miles, Jr., Awakening from the American Dream: The Soda! and Political Limits to Growth (New York: Universal Books, 1976). 4. См. Daniel M. Fox, The Discovery of Abundance: Simon N. Patten and the Transformation of Social Theory (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1967). 5. См. Эндрю Глассберг, его вклад в симпозиум, "Organizational Responses to Municipal Budget Decreases," и Edward H. Potthoff, Jr., "Pre-planning for Budget Reductions," Public Management (March, 1975), pp. 13-14. 6. См. Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jorgen Randers, и William W. Behrens III, The Limits to Growth (New York: Universe Books, 1972); также Robert L. Heilbroner, An Inquiry into the Human Prospect (New York: W. W. Norton, 1975) и Business Civilization in Decline (New York: W. W. Norton, 1976). 7. См. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, City Financial Emergencies: The Intergovernmental Dimension (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1973). 8. Kenneth E. Boulding, "The Management of Decline," Change (June, 1975), pp. 8-9 and 64. Для углубленного анализа управления в период спада в области университетского управления (о чем писал Боулдинг), см.: Frank M. Bowen and Lyman A. Glenny, State Budgeting for Higher Education: Slate Fiscal Stringency and Public Higher Education (Berkeley, Calif.: Center for Research and Development in Higher Education, 1976); Adam Yarmolinsky, "Institutional Paralysis," Special Report on American Higher Education: Toward an Uncertain Future 2 Vol, Daedalus 104 (Winter, 1975), pp. 61-67; Frederick E. Balderston, Varieties of Financial Crisis (Berkeley, Calif.: Ford Foundation, 1972); The Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching, More than Survival (San Francisco: Jossey-Bass. 1975); Earl F. Cheit, The New Depression in Higher Education (New York: McGraw-Hill, 1975) and The New Depression in Higher Education—Two Years Later (Berkeley, Calif.: The Carnegie Commission on Higher Educa-tion, 1973); Lyman A. Glenny, "The Illusions of Steady States," Change 6 (December/ January 1974-75), pp. 24-28; и John D. Millett. "What Is Economic Health?" Change 8 (September 1976), p. 27. 9. Scott, "Organizational Theory: A Reassessment," p. 245. 36910. Paul R. Schulman, "Nonincremental Policy Making: Notes Toward an Alternative Paradigm," American Political Science Review (December, 1975), pp. 1354-1370. 11. См.Naomi Caiden и Aaron Wildavsky, Planning Budgeting in Poor Countries (New York: John Wiley & Sons, 1974). 12. См. James W. Vaupel. "Muddling Through Analytically," в Willis D. Hawley and David Rogers (eds.). Improving Urban Management (Newbury Park, Calif.: Sage Publications, 1976), pp. 124-146. 13. См. Доклад Ричарда М. Сиерта на симпозиуме, "The Management of Universities of Constant or Decreasing Size." 14. См. National Academy of Public Administration Report и Glassberg, "Organizational Response to Municipal Budget Decreases." 15. См. NAPA Report и Cancelled Careers: Impart of Reduction-in-Force Policies on Middle-Aged Federal Employees. A Report to the Special Committee on Aging, United States Senate (Washington. D.C.: U.S. Government Printing Office, 1972). 16. См. Albert O. Mirschman, Exit, Voice and Loyally: Responses to Decline in Firms, Organizations and States (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1970); также Mancur Olson, The Logic of Collective Action (Cambridge. Mass.: Harvard University Press, 1965). 17. Отличительные черты государственных организация подробно представлены в работе Hal G. Rainey, Robert W. Backoff, и Charles H. Levine, "Comparing Public and Private Organization," Public Administration Review (March/April, 1976), pp. 223-244. 18. См. доклад на симпозиуме Роберта Бейнса "Closing a Government Facility," Barry Mitnick "Deregulation as a Process of Organizational Reduction," и Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg, and Victor A. Thompson, Public Administration (New York: Knopf, 1950) для обсуждения тактик выживания бюрократов, подвергающихся угрозам. 19. Эта схема похожа на ту, которая представлена в работах Daniel Katz и Robert L. Kahn, The Social Psychology of Organizations (New York: John Wiley & Sons. 1966), p. 166, и Gary L. Wamsley и Mayer N. Zald, The Political Economy of Public Organizations: A Critique and Approach to the Study of Public Administration (Lexington, Mass.: D. C. Heath. 1973), p. 20. 20. См. Schulman, "Nonincremental Policy Making." and Charles O. Jones, "Speculative Augmentation in Federal Air Pollution Policy-Making," Journal of Politics (May, 1974), pp. 438-464. 21. См. Robert Behn, "Closing the Massachusetts Public Training Schools," Policy Sciences (June, 1976), pp. 151-172; Valarie J. Bradley, "Policy Termination in Mental Health: The Hidden Agenda," Policy Sciences (June, 1976), pp. 215- 224; и David J. Rothman, "Prisons, Asylums and Other Decaying Institutions," The Public Interest (Winter, 1972), pp. 3-17. Похожее происходит в некоторых сферах политики регулирования, где дерегулирование облегчается сочетанием технических и экономических перемен. См. Mitnick, "Deregulation as a Process of Organizational Reduction”. 22. Peter deLeon, "Public Policy Termination: An End and a Beginning," отчет подготовлен по заказу Службы Конгресса по исследованиям в качестве основы для Sunset Act в 1977. 23. Существует множество вариаций на тему Sunset. Доклад на симпозиуме Гари Брюэра: "Termination: Hard Choices-Harder Questions" определил число центральных проблем в большинстве предложений Sunset. 24. Для выявления двух отношений к этому феномену в литературе касательно теории организации см. Barry M. Staw и Eugene Szwajkowski, "The Scarcity-Munificence Component of Organizational Environments and the Commission of Illegal Acts," Administrative Science Quarterly (September, 1975). pp. 345-354, и Barry Bozeman и E. Alien Slusher, "The Future of Public Organizations Under Assumptions of Environmental Stress," доклад, представленный на ежегодной встрече Американского общества за государственное администрирование, Феникс, Аризона, 9-12 апреля 1978 г. 25. См. Thomas Muller, Growing and Declining Urban Areas: A Fiscal Comparison (Washington, D.C.: Urban Institute, 1975). 26. См. Richard P. Nathan и Charles Adams, "Understanding Central City Hardship," Political Science Quarterly (Spring, 1976), pp. 47-62; Terry Nichols Clark, Irene Sharp Rubin, Lynne C. Pettier, и Erwin Zimmerman, "How Many New Yorks? The New York Fiscal Crisis in Comparative Perspective," (Report No. 72 of Comparative Study of Community Decision-Making, University of Chicago, April, 1976); и David T. Stanley, "The Most Troubled Cities," план обсуждения, подготовленный для заседания круглого стола Национальной политики в отношении городов Академии современных проблем, лето 1976 г. 27. См. Richard Child Hill, "Fiscal Collapse and Political Struggle in Decaying Central Cities in the United States," в William K. Tabband Larry Sawers (eds.), Marxism and the Metropolis (New York: Oxford University Press, 1978); и H. Paul Friesema, "Black Control of Central Cities: The Hollow Prize," Journal of the American Institute of Planners (March, 1969), pp. 75-79. 28. См. David T. Stanley, "The Most Troubled Cities" и "The Survival of Troubled Cities," доклад, подготовленный для Ежегодной встречи Американской ассоциации политических наук в 1977 г., The Washington Hilton Hotel. Washington D.C., September 1-4, 1977; и Martin Shefter, "New York City's Fiscal Crisis: The Politics of Inflation and Retrenchment," The Public Interest (Summer, 1977), pp. 98-127. 29. См. Kaufman, Are Government Organizations Immortal? и "The Natural History of Human Organizations," Administration and Society (August, 1975), pp. 131-148; я работал над этим вопросом в сотрудничестве с Россом 370Клейтоном на протяжении некоторого времени. Наша частично законченная работа называется "Organizational Aging: Progression or Degeneration." См. также Edith Tilton Penrose, "Biological Analogies in the Theory of the Finn," American Economic Review (December, 1952). pp. 804-819 и Mason Haire, "Biological Models and Empirical Histories of the Growth of Organizations" в Mason Haire (ed.), Modern Organization Theory (New York: John Wiley & Sons, 1959), pp. 272-306. 30. Для полного объяснения «смягчения» или «уравнивания» см. James D. Thompson, Organizations in Action (New York: McGraw-Hill, 1967), pp. 19-24. 31. Для более четкого анализа относящихся феноменов см. Joel D. Aberbach и Bert A. Rockman, "Clashing Beliefs Within the Executive Branch: The Nixon Administration Bureaucracy," American Political Science Review (June, 1976), pp. 456-468, и Hugh Heclo, A Government of Strangers: Executive Politics in Washington (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1977). 32. См. James G. March and Johan P. Olsen, Ambiguity and Choice in Organizations (Bergen, Norway: Universitetsforlaget, 1976); и Michael D. Cohen, James G. March, и Johan P. Olsen, "A Garbage Can Model of Organizational Choice," Administrative Science Quarterly (March. 1972), pp. 1-25. 33. См. Charles Perrow, Organizational Analysis: A Sociological View (Belmont, Calif.: Wadsworth Publishing Company, 1970) and Chris Argyris and Donald A. Schon, Theory in Practice: Increasing Professional Effectiveness (San Francisco, Calif.: Jossey-Bass, 1974) для обсуждения разницы между теоретическими и прикладными стратегиями. 34. Для изучения тактик бюрократов, некоторые из которых здесь представлены, см. Frances E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy (second edition, Boston: Little, Brown and Company, 1976); Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process (second edition, Boston: Little, Brown and Company, 1974); Eugene Lewis. American Politics in a Bureaucratic Age (Cambridge, Mass.: Winthrop Publishers, 1977); и Simon, Smithburg and Thompson, Public Administration. 35. См. Arthur M. Oken, Equity and Efficiency: The Big Tradeoff (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1975). 36. Для обсуждения затрат на интерактивное принятие решений см. Charles R. Adrian и Charles Press, "Decision Costs in Coalition Formation," American Political Science Review (June, 1968), pp. 556-563. 37. См. Herbert Kaufman, "Emerging Conflicts in the Doctrine of Public Administration," American Political Science Review (December, 1956), pp. 1057-1073, и Frederick C. Mosher, Democracy and the Public Service (New York: Oxford University Press, 1968). Критерий старшинства также берет свое начало в широко распространенной идее о том, что когда необходимо произвести ряд увольнений, защищая служащих с большим стажем, организации обязаны отдавать должное людям, которые много в них вкладывают. 38. См. Peter A. Pyhrr, "The Zero-Base Approach to Government Budgeting," Public Administrative Review (January/February, 1977), pp. 1-8; Graeme M. Taylor, "Introduction to Zero-base Budgeting," The Bureaucrat (Spring, 1977), pp. 33-55. 39. См. Brewer, "Termination: Hard Choices— Harder Questions"; Alien Schick, "Zero-base Budgeting and Sunset: Redundancy or Symbiosis?" The Bureaucrat (Spring 1977), pp. 12-32 и "The Road From ZBB," Public Administration Review (March/April, 1978), pp: 177-180; и Aaron Wildavsky, "The Political Economy of Efficiency," Public Administration Review (December, 1966). pp. 292-310. 40. См. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty, особенно Главу 7, "A Theory of Loyalty," pp. 76-105. Несмотря на привлекательность «сложных и ответственных решений», нельзя недооценивать ограничения, накладываемые на менеджеров при принятии противоречивых решений. На местном уровне, например, менеджеры зачастую не могут повлиять на сокращение или закрытие программ федеральных фондов. Менеджеры обычно узнают об этом после того, как произошло сокращение фонда в Вашингтоне и от них ожидается произведение соответствующих изменений в рабочем составе организации. Но даже эти изменения порой неподвластны менеджеру, так как во многих городах с системой заслуг, привилегиями ветеранам, и сильными профсоюзами, запутанные правила диктуют, кто и когда будет уволен. 41. Boulding, "The Management of Decline," p. 8. 42. См. Heilbroner, An Inquiry into the Hlinuin Prospect; также Michael Harrington, The Twilight of Capitalism (New York: Simon & Schuster, 1976). 43. Для обсуждения политики, направленной против роста см. Harvey Molotch, "The City as a Growth Machine," American Journal of Sociology (September, 1976), pp. 309-332. 44. Ричард Роуз аргументирует потенциальную возможность правительства стать «переполненным» в работе "Comment: What Can Ungovernability Mean?" Futures (April 1977), pp. 92-94. Для более детального представления см. его работу "On the Priorities of Government: A Developmental Analysis of Public Policies," European Journal of Political Research (September, 1976), pp. 247-290. Эта тема также разработана Роузом в сотрудничестве с B. Guy Peters in Can Governments Go Bankrupt? (New York: Basic Books, forthcoming 1978). 371

38

Государственный и частный менеджмент: являются ли они похожими по существу во всех второстепенных моментах?

Грэхэм Т.Эллисон.

Мой подзаголовок представляет собой часто цитируемый “закон” Уэллоса Сейра, сформулированный в форме вопроса. Сэйр провел несколько лет в городе Итака, осуществляя помощь в проектировании новой Корнеллской Школы бизнеса и государственного управления. Он уехал в Колумбию с этим афоризмом: во всех второстепенных моментах государственный и частный менеджмент по существу одно и то же. Сэйр основывал этот вывод на годах личного наблюдения за деятельностью правительств, внимательного отношения к высказываниям его коллег в Корнеллской Школе бизнеса (и ранее в Департаменте регулирования цен, OPA”) о бизнесе, на тщательном просмотре литературы и фактического материала, сравнивающего государственный и частный менеджмент. О последнем практически ничего не было. Поэтому вызывающий “закон” Сэйра был фактически открытым приглашением к научному исследованию.

К сожалению, по прошествии пятидесяти лет после этого высказывания Сэйра, информационная база для систематического сравнения государственного и частного менеджмента улучшилась незначительно. Как следствие этого, когда Скотти Кэмпбелл шесть недель назад позвонил мне и предложил выступить на этой конференции, мы сошлись на том, что я, по существу, приму приглашение Сэйра поразмышлять о сходствах и различиях между государственным и частным менеджментом так, чтобы дать возможность для дальнейшего систематического научного исследования.

Повторяю: эта статья не является докладом о научном проекте, отражающим результаты систематического исследования. Скорее, она является ответом на просьбу кратко изложить соображения декана школы изучения правительства, который в настоящий момент скорее тратит свое время на осуществление разновидности государственного менеджмента, - управляя тем, что Джим Марш охарактеризовал как “организованная анархия” – чем на размышления или, тем более, на писательскую деятельность.¹ Более того, может показаться, что изложенные здесь мысли, отражают характерное гарвардское предположение о том, что Кембридж – это или мир, или точная копия мира. Я говорю “может показаться”, так как, будучи уроженцем Северной Каролины, я убежден в этой ограниченности интересов. Тем не менее, я пришел к выводу, что цели этой конференции могут быть лучше достигнуты путем использования намеренно узкого взгляда на эти вопросы, представляя тем самым остальным участникам ясную мишень для стрельбы. Наконец, я должен признать, что в этой статье занимаюсь вольным заимствованием материала продолжающейся дискуссии по поводу развития сферы государственного управления между моими коллегами в Гарварде, особенно материалов Джо Боуэра, Хэйла Чемпиона, Гордона Чейза, Чарльза Кристенсона, Ричарда Дармена, Джона Данлопа, Фила Хэйманна, Ларри Линна, Марка Мура, Дика Нойштадта, Роджера Портера и Дона Прайса. Поскольку мои коллеги лишены возможности комментировать это выступление, я подозреваю, что некоторые мои положения ошибочны или выходят за рамки освещаемой темы, или раскрыты без соответствующей тщательности или завершенности. Поэтому я принимаю на себя полную ответственность за все, что будет изложено ниже.

Эта работа имеет следующую структуру:

1. • Раздел 1 очерчивает границы вопроса: что такое государственный менеджмент?

2. • Раздел 2 делает акцент на сходстве: в чем основное сходство менеджмента в государственном и частном секторах?

3. • Раздел 3 сосредотачивает внимание на различиях: чем государственный менеджмент отличается от частного?

372

1. • Раздел 4 ставит вопрос в более практическом плане: насколько различны или сходны работа и обязанности двух конкретных менеджеров в государственном и частном секторах.

2. • В Разделе 5 делается попытка сделать предложения, вытекающие из проведенного исследования, относительно направлений дальнейшего изучения и затем намечаются конкретные шаги и стратегия разработки теории и инструментария государственного менеджмента.