Часть III

1950-Е и 1960-е годы

К середине века наука о государственном управлении оказалась перед лицом американского общества, в котором коренным образом была изменена роль правительства. Влияние трех важных событий – Первая Мировая Война, Депрессия и Новый Курс и Вторая Мировая Война – изменили размеры правительства, объем его функций и масштаб деятельности. Государственный сектор расширился, организации государственного сектора стали больше и сложнее, а доверие и ожидание американской общественности значительно увеличились. В сборнике исследований по государственному управлению, опубликованному в 1953 году, Дуайт Валдо отмечал: «Благосостояние, счастье и даже сами жизни всех нас, … опираются в большой степени на деятельность административного механизма, который окружает и поддерживает нас … Хотим мы этого или не хотим, государственное управление является заботой каждого. Если мы хотим выжить, нам следует вести себя в отношении его очень разумно.»¹

Размышления по поводу бюджетирования и администрирования

Реагируя на проблемы, касающиеся наилучшего распределения ресурсов, с которыми правительство столкнулось в этот новый период, сфера бюджетирования пережила этап консолидации и развития новых технологий. Выполнение бюджета, которое находилось в центре внимания после того, как оно было официально санкционировано Комиссии Гувера 1949 г., делало акцент на бюджетном процессе как инструменте измерения результатов работы и анализа результативности производства. Однако Верне Б.Льюис (1913-), специалист по федеральному бюджету² , продолжал поиск возможностей для дальнейшего развития теории бюджета, начало которому положил В.О.Ки, мл. 10 годами ранее. В работе “К теории бюджетирования”, Льюис представил теорию альтернативного бюджетирования. Его анализ демонстрирует важную связь с системой планирование-программирование-бюджетирование (СППБ) 60-х гг. и, особенно, с бюджетными системами составления на нулевой основе 70-х гг.

Анализ Льюиса охватывает большой период, начиная с рассмотрения вопросов бюджета, поставленных В.О.Ки в предыдущем десятилетии, кончая рассмотрением достижений экономической теории бюджета. Он отстаивал идею о представлении бюджета к рассмотрению таким образом, чтобы можно было упростить проведение сравнительных оценок и продемонстрировать возможные варианты оказания услуг и уровней финансирования; и в то же время отразить в бюджете окончательный вариант выбора, позволяющий получить представление о реальных контрактах, т.е. о конкретных фактических планах руководителей каждой программы в отдельности. Обоснование этого процесса, заложенного в работе, практически является переформулированием уравнения классического бюджета Ки: на уровень Х финансирования приходится уровень Y предоставленных услуг; на Х + 1 уровень финансирования – Y + Z услуг и т.д.

Альтернативное бюджетирование, которое согласно Льюису оказывалось предпочтительным решением, было средством преодоления традиционных приемов проведения бюджетных исследований, которые сосредоточивались на постатейном контроле. Скорее акцент был сделан на приведении в соответствие всей суммы предоставляемых услуг и поставленных целей с уровнями финансирования. Будучи реалистом, Льюис ясно видел влияние других факторов, таких как роль “цены и предубеждения, местничества и политики”, при разрешении вопросов бюджета. Он возлагал надежду на создание систем бюджетирования, которые могли бы исключить влияние внеэкономических и нерациональных факторов.

К концу послевоенного периода стали появляться ученые, предлагающие новые толкования принципов государственного управления. На смену научному менеджменту и принципам пришла административно-хозяйственная наука управления. Голос Кэтрин Секлер-Хадсон (1902-1963) из Американского Университета выделялся. В послевоенный период она написала и издала многочисленные ключевые работы по вопросам планирования,

163

организации и менеджмента³ , включая материалы по бюджетированию⁴ в шести томах. Она признавала роль политики и политического влияния в рамках “становления государственного управления”, но подчеркивала особую роль вопросов государственного менеджмента. “Менеджмент, - утверждала Кэтрин Секлер-Хадсон, - будет средством эффективного использования человеческих ресурсов и материалов для достижения поставленной цели”. Большая часть ее работ была исключительно технической. Используя, порой, общий подход, она детально рассмотрела круг конкретных вопросов технологий и методов управления. В значительной степени ее деятельность явилась предвестием обращения в 80-х гг. особого внимания на методику и технологию управления, другими словами на “гайки и болты”, которые расширительно толкуются как государственный менеджемент.

В то время как наука управления становилась все более технической и сосредотачивалась на методе, возродились исследования поведения индивидуума внутри организации. Немногие авторы проделали больше работы для популяризации новой идеи индустриального гуманизма, чем Дуглас МакГрегор (1906-1964)⁵ его преобразованием традиционной и гуманистической философии управления, в свою знаменитую Теорию допущений Х и Теорию У. Так же, как и Герберт Саймон до него, МакГрегор указывал на нелепость поддержания универсальных принципов организационного устройства. В то время, как подобные законы, принципы или “поговорки” могли бы быть уместными в таких высокоорганизованных иерархических структурах, как армия, в современных организациях, особенно, в государственном управленческом аппарате, где недостаток иерархической дисциплины считается эффективным средством против автократических проявлений, они могут стать просто бесполезными и даже губительными. Статья МакГрегора 1957 г. под названием “Разумная сторона предпринимательства”, приведенная в настоящей книге, отражает основные темы его более известной книги 1960 г. с тем же названием⁶ .

Чарльз Линдблом (1917-) в статье “Наука доведения-дела-до-конца-кое-как”, опубликованной в Public Administration Review в 1959, с пристрастием рассмотрел рациональные модели принятия решений в управлении. Линдблом отрицает мнение о том, что большинство решений принимается путем рациональных - информативно полных - процессов. Вместо этого он видит эти решения - даже весь процесс принятия стратегических решений, как зависимый от небольших выгодных решений, которые должны быть приняты в согласованности с краткосрочными политическими условиями. Тезис Линдблома, в основном, утверждает, что процесс принятия решений контролируется в значительно большей степени событиями и обстоятельствами, чем желанием тех, кто непосредственно занимается осуществлением политики. Его анализ способствовал серьезным исследованиям в области науки, которая находится на границе между политологией и государственным управлением - государственной политикой⁷ .

Форма и влияние большого государственного аппарата

Работа Линдблома служит отметкой завершения послевоенного периода и развертывания большого правительства. Действительно, основная причина, по которой политика и процесс принятия решений стали такими важными аспектами, послужили явные усилия самого правительства. К 1960 году насчитывалось более, чем

2,4 млн. федеральных государственных служащих;

1,5 млн. работников аппарата правительства штатов; и

около 4,8 млн. работников местного самоуправления.

Издержки и затраты правительства на федеральном уровне сейчас составляют порядка $92 млрд. (первый $ 100 млрд. бюджет был в 1962 году). Расходы штатов и самоуправления – 60 млрд. долларов. Для сравнения, государственные расходы на федеральном уровне в 1940 году были равны приблизительно 9,5 млрд. долларов или 10% ВНП; 92,5 млрд. долларов в 1960 составили почти 19% от ВНП. Даже такой консервативный президент, как Эйзенхауэр, не оказал заметного влияния на снижение темпов роста численности аппарата правительства.

Действительно, ни одно из десятелетий не повлияло на государственное управление так, как 60-е годы. Доминирование системного подхода давало современному

164

государственному управлению уверенность в своем праве совершать изменения, а также в своей способности и компетентности, позволяющие сделать последствия этих изменений благоприятными. Дуайт Валдо, описывая ретроспективу этих событий , харасктеризует их как вершину “научно-технической” эры⁸ . Избранный в 1961 году президент Джон Кеннеди определил национальной целью США на конец десятилетия – посадку астронавтов на луне. Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA) в 1969 году выполнило поставленную перед ним государственную задачу.

Многие поставленные задачи были воплощены в жизнь в программах «Великого общества» администрации Джонсона, которые привели к беспрецедентному вмешательству в установившиеся общественные отношения и к изменениям за этим последовавшим. Набор предложенных социальных программ составлял конкуренцию только Новому Курсу. Похожие реформы проводились и в экономической сфере, где уменьшение налогообложения оживило медленно и слабо развивавшиеся сектора экономики и возвестили триумф Кейнсианской экономической теории, где правительство может «управлять» национальной экономикой путем использования различных технологий в налоговой и финансовых сферах⁹ . Межправительственные трансфертные программы впоследствии изменили структуру бюджетов на федеральном уровне, на уровне штатов и на уровне органов местного самоуправления¹⁰ . Казалось, что существует очень немного препятствий, которые современное административное государство не смогло бы преодолеть. Требовался только хороший политический анализ и планирование, соответствующим образом развитая система управления, новая профессионально-техническая экспертиза, искусства, науки и практики государственного управления.

Организации как системы

К 60-м годам социальные науки находились под сильным влиянием системного подхода в анализе общественных явлений. Теории Честера Барнарда об организациях, основанные на системе сотрудничества, последовательно утверждались. Даниэль Кац (1903) и Роберт Кан (1918) в своей книге «Социальная психология организаций», выпущенной в 1966 году, пытались применить знания о социальных системах вообще и в организациях в частности. Представленный здесь материал является главой из их книги «Системный подход к изучению организаций», в которой приводятся системная структура для понимания того, как действует организация. Кац и Кан дают краткие определения характерных черт открытых систем в организациях, на которых по их мнению отразилось общее состояния современного организационного окружения. Закрытые системы или традиционно установившиеся бюрократические структуры действуют нормально при условии существования стабильной и контролируемой обстановки. Они точно отметили, что организационное окружение может быть динамичным и нестабильным в случае различных организаций окружение может резко отличаться. Катц и Кан пришли к выводу, что традиционный взгляд на организации как закрытые системы привел к непониманию существования взаимозависимости и взаимодействия между организацией и её окружающей средой. Их работа, в которой применялись системные теории в сочетании с организационной, ознаменовала начало осознания того, что вечные споры о человеческих отношениях и научном менеджменте, об открытых и закрытых моделях организаций, были завершены. Дальнейшие усилия необходимо было направить в первую очередь на понимание взаимодействия между организациями и их окружением как открытых динамичных систем.

Бюджетирование и системные теории распределения ресурсов

В бюджетировании в 60-е годы доминировал системный подход в форме СППБ – система планирование-программирование-бюджетирование. Примененная впервые в министерстве обороны во времена администрации Кеннеди, она, казалось, представляла собой верх рационализма для процесса составления бюджета. Ален Шик (1934 г.) в своей статье 1966-го года «Путь к ППБ: этапы бюджетной реформы», напечатанной в журнале «Public Administration Review» описал историю развития бюджетной теории, начиная вопросами подотчетности и контроля, которые являлись отличительной чертой поэтапного бюджета, заканчивая процессом программированого бюджетирования с его акцентом на

165

управленческой эффективности и СППБ, сконцентрировавшей внимание на целях, планировании и эффективности программы.

В 1965 году Линдон Джонсон передал полномочия использования СППБ всем федеральным органам. Применение СППБ, которая требовала от федеральных органов, помимо прочих вещей, детализирования программных целей и показателей оценки результатов, прогнозирования расходов на 5 лет вперед, проведения специальных работ, анализирующих издержки и выгоды, а также проведения обзоров программной деятельности на нулевой основе, явилось кульминацией подхода управленческих систем применительно к государственному управлению. СППБ, первоначально разработанная Дэвидом Новиком (1906-1990)¹¹ в корпорации Рэнд, достигла поразительных успехов в министерстве обороны. (Действительно, она используется там, правда, в несколько модифицированной форме, до сих пор, более тридцати лет спустя.)

Но эффективность СППБ во внутренних ведомствах была значительно меньше. Правительства многих штатов также приняли подход СППБ к процессу составления бюджета, так как системный подход к данному процессу охватил наиболее критикуемые области государственного управления. Статья Алена Шика, изучающая как общие понятия, так и логические обоснования, воплощенные в СППБ, а также историческое развитие бюджетной реформы, и по сей день остается одной из центральных научных работ по составлению государственного бюджета. Пользуясь многие годы поддержкой Исследовательского центра Конгресса, а теперь поддержкой Университета штата Мэриленд, Шик продолжает писать работы по составлению бюджета, оказывающие большое влияние, и уже стал общепризнанным неформальным лидером в области системного подхода применительно к составлению государственного бюджета.

Правительства других уровней: новое обращение к федерализму

В то время как большая часть усилий и поручений в 60-е годы исходила от федерального правительства, то осуществление итогов текущей программы обычно должно было происходить на уровне правительств штатов или на местном уровне. Государственное управление, боровшееся с социальным вмешательством, заново открыло для себя, так называемую свою вторую половину в возросшем интересе к федеративной системе США. Управленческий подход Джонсона к межправительственным отношениям был назван «созидательный федерализм», что означало совместное планирование и принятие решений на всех уровнях (так же как и в частном секторе) в управлении межправительственными программами. Мортон Гродцинз (1917-1964) из Чикагского университета долгое время утверждал, что все это так и обстоит на самом деле. Он развил концепцию «мраморного пирога» – модели федерализма, в которой описал отношения сотрудничества между различными уровнями управления, приводящие в свою очередь к полному смешению правительственной деятельности. Данная модель являлась противопоставлением более традиционной модели федерализма –«слоеного пирога», – где три уровня правительства полностью отделены друг от друга. В работе «Американская Система: новое видение правительства США»¹² Гродцинз (в первой главе своей книги, перепечатанной здесь же) отметил, что с десятками тысяч правительственных отделов по сбору налогов, около половины из которых относится к школьным районам, процесс «федерального правления» чрезвычайно сложен. Он не видел большой связи между сферами правления и проблемами управления. «Управление через сотрудничество и дублирование функций», как он это определил, требовало специального понимания, чтобы делать адекватные политические и программные анализы. Удивительно, но его общая оценка абсолютно положительна: распределение функций могло работать и работало, а межправительственные программы дотаций и субсидий могли быть созданы и применены эффективно.

Выдвижение на передний план политического анализа

Системный подход, который так доминировал в государственном управлении в 60-е годы, сопровождался выдвижением на передний план политического анализа. Прямое и практическое рассмотрение политического анализа в государственном управлении было обеспечено Йежкелем Дрором (1928 - ) в его статье «Политический аналитик: новая профессия на службе у государства», опубликованной в Public Administration Review в 1967

166

году. Статья Дрора, приведенная в настоящей книге, была одной из первых, которая идентифицировала и определила эту старую функцию, но новую профессиональную специальность. Политический анализ включает в себя как процесс формулирования политического курса (т.е. понимание аспектов соучастия и политических аспектов), так и его содержание (т.е. рассмотрение политических альтернатив путем анализа издержек, доходов, распределения доходов и т.д.). Экономический анализ играл главную роль в деятельности политических аналитиков, но Дрор признал ограничения того, что он назвал «односторонним посягательством экономики на принятие государственных решений». Дрор, основной критик инкрементального подхода к разработке стратегии, был одним из первых, кто призывал к созданию подхода, основанного на «науках о политическом курсе», который бы уравновесил экономическую и политическую роли в политическом анализе¹³ .

Развитие концепций бюрократии

Исследование Энтони Доунса (1930 -)¹⁴ 67-го года корпорации Рэнд, под названием «Внутри бюрократии», явилось исчерпывающим анализом бюрократии США. Будучи производной системного подхода, данный анализ стремился развить закономерности и предположения, которые могли бы способствовать предсказанию поведения бюро и чиновников. Доунс стремился расширить понятие «идеального типа» Вебера, добавив два новых элемента в определение, данное Вебером. Первое – организация должна быть крупной; «любая организация, в которой работники высших должностей знают меньше, чем половина ее других членов, может считаться крупной». Второе – большая часть продукции организации не может быть прямо или косвенно оценена на любом внешнем по отношению к организации рынке посредством добровольных quid pro quo действий».

В главе Доунса «Жизненный цикл бюрократических структур», перепечатанной здесь, признаются этапы бюрократического роста и стагнации так же, как их совместное влияние на управленческую деятельность. Доунс был смел, учитывая те времена, высказывая свои доводы в пользу организационного поведения в стремлении к выживанию. В конце концов, бюрократию обвинили в автократизме, бесчеловечности и бесчувственности, как к своим избирателям, так и к своим работникам. В последнем разделе Доунс исследовал концепцию смерти бюрократии и предложил уделять больше внимания пониманию политических и административных последствий на данной этапе развития бюрократии¹⁵ . Все же именно его концепция жизненного цикла оказала наибольшее влияние на последующих разработчиков теории организации. Не только будет различным организационное окружение, но и организационные реакции будут зависеть от их собственных стадий развития в различное время жизненного цикла.

Однако, именно когда общество приближалось к возможности договора с бюрократическими институтами, Уоррен Беннис (1925 -) ударил в похоронный колокол. Беннис обвинил современные организационные формы в неадекватности будущему, которое потребует резких организационных и технологических изменений, менеджмента участия и увеличения количества более профессиональной рабочей силы. Он предсказал в 1967 году в статье «Организации будущего», опубликованной в журнале Personnel Administration, которая перепечатана здесь, что организации придется, в силу необходимости, быть более чуткой и гибкой по отношению к данным требованиям и соответственно явно менее бюрократической, менее структурированной и менее жесткой¹⁶ . Беннис был одним из первых, кто совместил понятия того, что организации будущего будут основываться на совершенно иных идеях о природе человеческого поведения и ценностях, власти и организационной формы¹⁷ . Его статья подвела итог уроков бихевиористской науки и теории открытых систем, затем сформулировала ряд предположений о влиянии новых организационных форм на общество. Его анализ был в основном внешним; т.е. прежде всего рассмотрению должно быть подвергнуто взаимодействие и влияние организаций на общество. Его работе была свойственна озабоченность относительно «демократического организационного лидерства», тема к которой он вернулся в 80-е годы с развитием идеи «трансформационного лидерства»¹⁸ .

60-е годы стали периодом великих изменений для государственного управления в правительстве, так же как и в академическом мире. Программы Великого Общества

167

администрации Джонсона повлекли за собой измененияв штатных и местных правительственных службах, которые, в свою очередь, помогли поддержать и оправдать рост усилий ученых. Однако, десятилетие закончилось на вопросительной ноте по причине нескольких факторов —Вьетнамской войны, воинственности государственных служащих и студентов, появление более сложных клиентских групп и невыполнение обязательств по предоставлению равных возможностей занятости и идее представительной бюрократии. Возможно, наилучший анализ влияния этих вопросов на государственное управление был проведен Дуайтом Валдо, когда он изучал последствия этих тенденций в статье «Государственное управление во времена революции», опубликованной в Public Administration Review¹⁹ .

Критический анализ 60-х: государственное управление в затруднительном положении

Конец десятилетия характеризовали не только социальные волнения и общественное недовольство по поводу войны во Вьетнаме. Было очевидно, что некоторые системы и программы управления, разработанные в тот период, не соответствовали ожиданиям. СППБ, возможно, являющийся торговой маркой системного подхода, как раз и была примером этого. Данная система никогда не выходила из под огня критиков. В 1964 году Аарон Вильдавски (1930-1993) опубликовал работу «Политика бюджетного процесса»²⁰ , весьма благосклонно воспринятую критику того, что в реальности бюджетный процесс являлся инкрементальным процессом, подверженным сильному влиянию политических соображений. В 1969 году он написал статью «Спасая политический анализ от системы ППБ», приведенную здесь, в которой он в пух и прах раскритиковал данную систему. Помимо твердого убеждения, что ППБ вообще непригодна для работы, Вильдавски продемонстрировал, насколько планирование и аналитические функции ППБ противоречат самой сущности бюджетирования.

То, что было когда-то обязательно для всех федеральных органов и широко принималось штатными и местными органами управления, к концу десятилетия уже официально отрицалось федеральным правительством и широко признавалось непригодным в своей изначальной форме. Тем не менее, влияние ППБ как основного бюджетного процесса продолжалось. Однако там, где эта система все еще используется, она существует в виде гибрида в отличие от её идеальной формы.

Вильдавски, ставший позже первым деканом Школы Беркли государственной политики²¹ в Университете г. Беркли штата Калифорния, находился под сильным влиянием Чарльза Линдблома, под руководством которого он учился будучи докторантом в Йеле. Инкрементальные подходы к бюджетированию, названные впоследствии «традиционным бюджетированием», являлись противовесом школе управленческих систем. Принципиальным же разногласием было то, что, с одной стороны, бюджет существовал как неотъемлемая часть политики, а с другой стороны, изучение бюджетирования и бюджетов было полезно, так как объясняло, как и какие политические компромиссы достигались. Вильдавски даже опроверг классический вопрос В.О. Ки: «на каком основании должно быть определено вложение Х долларов в деятельность А вместо деятельности В?» как безответный и неуместный. Имело значение лишь то, что бюджетирование должно был облегчать процесс принятия решений и помогать в достижении консенсуса по поводу политических и программных целей.

Одним из главных лозунгов политических активистов 60-х годов был «власть народу», который с административной точки зрения являлся призывом к децентрализации государственной службы, предельная же децентрализация – это, конечно, анархия. Последствия этого Герберт Кауфман (1922- )²² изучил в своей статье1969 года «Административная децентрализация и политическая власть», опубликованной в Public Administration Review и приведенной здесь. Главным для его идей относительно децентрализации были вопросы лидерства, бюрократического представительства и мысль о «нейтральной компетенции»²³ .

Кауфман справедливо отмечает, что для вовлечения населения и обеспечения восприимчивого управления, современное высоко развитое общество нуждается в новых формах представительства. Кауфман согласен с утверждением о том, что управленческая

168

децентрализация может обеспечить большее влияние местных властей на формирование государственной политики. Но она может также вызвать ряд других проблем и конфликтов, включая и возможное вмешательство, в погоне за получением государственных полномочий в сфере экономической и социальной справедливости, конкуренцию между местными органами власти и их программами, и уменьшенный масштаб сбережений, приводящий к неэффективным результатам в работе правительства.

Последним, кого следует отметить из ученых этого потрясающего периода перемен, которым были 60-е годы – Теодора Дж. Лоуи (1931- )²⁴ . Его сочинение Конец либерализма: идеология, политика и кризис государственной власти²⁵ содержит резкую критику современного демократического государственного управления и осуждение парализующих действий плюрализма заинтересованных групп. Лоуи утверждает, что государственная власть раздроблена между частными заинтересованными группами, следствием чего является слабое, децентрализованное правительство, неспособное осуществлять долгосрочное планирование. Эти влиятельные заинтересованные группы ориентированы на достижение частных целей; они не стремятся к выражению общественных интересов. В этой ситуации правительство перестает быть институтом, способным совершать трудный выбор между противоречащими ценностями, а становится компанией-держателем интересов. Различные интересы лоббируются альянсами заинтересованных групп, правительственными учреждениями, имеющими отношение к этим вопросам и соответствующими законодательными комитетами. Лоуи отрицает сами преимущества, которые Е. Пендлетон Херринг и другие теоретики, занимающиеся заинтересованными группами, видели в развитии плюрализма этих групп. В целом, Лоуи выдвигает резкие обвинения против административного процесса, в котором ведомства, ответственные за осуществление регулирования, рассматриваются как основные защитники тех, кого они регулируют.

Критический анализ Лоуи, глава из книги которого здесь приведена, был широко признан в качестве точного и проницательного анализа, однако способ устранения проблем, предложенный Лоуи, возвращение к легальной или конституционной демократии, который он называл “юридической демократией” рассматривался как неосуществимый. Несмотря на свои очевидные изъяны, кажется, не существует прямой подходящей альтернативы плюрализму заинтересованных групп и его, часто парализующему, влиянию на современное государственное управление. И все же работа Лоуи может служить наиболее подходящей эпитафией 50-х и 60-х. В эти два десятилетия расширения обещаний и великих перемен, государственное управление столкнулось с целым рядом совершенно новых препятствий и ограничений, как внутренних, так и внешних. Были сформулированы ключевые вопросы того времени, необходимые для самоконтроля и реформирования – которые впоследствии станут главными приоритетами последующих десятилетий.

Примечание

1 Dwight Waldo, ed., :The Role of Administration in Modern Society,” in Ideas and Issues in Public Administration (New York: McGraw- Hill, 1953), p.2.

2 Льюис, после десятилетней работы в комиссии по атомной энергии, был директором по бюджетным и финансовым вопросам в департаменте штата с 1961 по 1971. После ухода из государственной службы на пенсию, он преподавал в Высшей школе общественных отношений Вашингтонского университета.

3 Например: Papers on Organisation and Management (Washington, D.C.: The American University Press, 1945),Processes on Organisation and Management (Washington, D.C.: The American University Press, 1948), Budgeting: An Instrument of Planning and Management (Washington, D.C.: The American University Press, 1955).

4 Catheryn Seckler-Hudson,Organization and Management: Theory and Practice (Washington, D.C.: American University Press, 1955).

5 Для оценки воздействия теории МакГрегора и его вклада в теорию управления с точки зрения его коллег по школе менеджмента Слоуна, см. книгу Warren G. Bennis "Chairman Mac in Perspective", Harvard Business Review (сентябрь - октябрь, 1972).

6 Douglas M. McGregor, The Human Side of Enterprise (New York: McGraw-Hill, 1960).

7 Статья Линдблома помогла созданию новой сферы государственного управления – «доведение-дела-до-конца-кое-как». См.: Yehezkel Dror “Muddling Through - Science or Inertia?” Public Administration Rewiew 24 (сентябрь 1964); John J. Bailey and Robert J. O'Connor, "Operational Incrementalism: Measuring the Muddles" Public Administration Rewiew 35 (январь - февраль 1975); Anthony J. Balser, “Reflections on Muddling Through” Public Administration Rewiew 39 (ноябрь - декабрь 1979); Bruce Adams, “The Limitation of Muddling Through: Does

169

Anyone in Washington Really Think Anymore?” Public Administration Rewiew 39 (ноябрь - декабрь 1979); Charles E. Lindblom, “Still Muddling, not Yet Through” Public Administration Rewiew 39 (ноябрь - декабрь 1979).

8 Dwight Waldo, The Administrative State: A Study of Political Theory of American Public Administration, 2nd ed. (New York: Holmes & Meier, 1984), p. xiii.).

9 Джон Мейнард Кейнс (1883-1946) английский экономист, автор книги, оказавшей наибольшее влияние на экономику нашего века Общая теория занятости, процента и денег (The General Theory of Employment, Interest and Money (London: Macmillan, 1936)), призывавший к использованию финансовой и монетарной политики государства в целях позитивного влияния на капиталистическую экономику.

10 Разделение дохода было впервые предложено Вальтером Хеллером (Walter Heller) в период его работы в качестве главы Экономического совета при Президенте Кеннеди. Однако оно не осуществлялось вплоть до принятия Закона об оказании государственной и местной финансовой помощи 1972 года.

David Novick, “The Origin and History of Program Budgeting,” California Management Review 11, no. 1 (1968).

11 (Chicago: Rand McNally, 1966). Эта книга была по существу завершена до смерти автора; затем она была отредактирована и подготовлена к публикации Даниелем Дж. Елазаром в Университете Темпл (Daniel J. Elazar of Temple University), бывшим студентом Гродзинса (Grodzins), а сейчас являющегося основным проводником идеи федерализма.

12 См. “Prolegomena to the Police Sciences,” Policy Sciences 1 (September 1970); Design for Policy Sciences (New York: American Elsevier, 1971); Ventures in Policy Sciences (New York: American Elsevier, 1971).

Доунс является экономистом, которого связывают обычно с научным обоснованием структуры экономики “общественного выбора” в своей работе An Economic Theory of Democracy (New York: Harper & Row, 1957).

13 С тех пор возникла значительная область литературы по вопросу завершения государственных программ. См., например, Robert P. Biller, “On Tolerating Policy and Organizational Termination: Some Design Considerations,” Policy Sciences 16 (June 1976)); Carol L. Ellis, “Program Termination: A Word to the Wise,” Public Administration Review 43 (July-August 1983).

14 Развитие этих тем см. в его работах Changing Organizations (New York: McGraw-Hill, 1966)) и, созданное в соавторстве Philip E. Slater’s The Temporary Society (New York: Harper & Raw, 1968).

См. его работу в соавторстве с Филипом Е. Слейтером “Democracy Is Inevitable,” Harvard Business Review (March-April 1964).

15 Warren Bennis, “Transformative Power and Leadership,” in Leadership and Organizational Culture, ed. Thomas J. Sergiovanni ans John E. Corbally (Urbana: University of Illinois Press, 1984).

16 Он использовал это в названии книги, рассматривающей те же самые вопросы, которую издал в последствии Public Administartion in a Time of Turbulance (Scranton, Pa.: Chandler Publishing Co., 1971).

17 Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, 4th ed. (Boston:Little, Brown, 1964, 1984). Эта книга была полностью переделана в конце 80-х, под названием – The New Politics of the Budgetary Process – и дважды переиздана еще при жизни Вильдавского.

18 Совет Вилядавского о том, как создать и управлять магистратурой по общественной политике см. в приложении “Principles for a Graduate School of Public Policy” в его книге Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis (Boston: Little, Brown 1979).

19 Кауфман, бывший профессор Йельского университета и стипендиат Института Брукингса, является автором многих основополагающих работ по государственному управлению, включая: The Forest Ranger: A Study in Administrative Behavior (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1960); совместно с Wallace S. Sayre, Governing New York City (New York: Norton, 1960); Administrative Feedback: Monitoring Subordinates Behavior (Washington D.C.: Brookings Institution, 1973); Are Government Organization Immortal? (Washington D.C.: Brookings Institution, 1976); Red Tape: Its Origins, Uses, and Abuses (Washington D.C.: Brookings Institution, 1977); The Administrative Behavior of Federal Bureau Chiefs (Washington D.C.: Brookings Institution, 1981).

20 Концепция “нейтральной компетенции” представляет непрерывный, политически нейтральный кадровый состав бюрократов, находящийся в распоряжении выборных или назначаемых политических должностных лиц. Обсуждение этой концепции см. в Herbert Kaufman, “Emerging Conflicts in the Doctrines of Public Administration,” American Political Science Review 50 (December, 1956); Hugh Heclo, “OMB and the Presidency – The Problem of ‘Neutral Competence,’ ” The Public Interest, no. 38 (Winter 1976).

21 Лоуи, политолог Корнеллского университета (Cornell University) является также автором книги At the Pleasure of the Mayor: Patronage and Power in New York City, 1898-1958 (New York: Free Press, 1964); American Government: Incomplete Conquest (Hinsdale, Ill.: Dryden Press, 1976).

22 Theodore J Lowi, The end of Liberalism: Ideology, Policy, and the Crisis of Public Authority, 2nd ed. (New York: Norton, 1969, 1979.

23

24

25

170

20

К теории бюджетирования

Верне Б.Льюис

Основной вопрос формирования расходной части государственного бюджета таков: на каком основании принимается решение ассигновать «Х» долларов на хозяйственную деятельность «А», а не на деятельность «Б», или почему налогоплательщику не разрешается использовать эту сумму в личных целях? Более десяти лет назад В.О.Ки обратил внимание научной общественности на отсутствие теории бюджетирования, которая помогла бы найти ответ на этот вопрос.¹ Отмечая, что бюджетирование является по сути формой прикладной экономики, поскольку требует распределения дефицитных ресурсов между конкурирующими областями спроса, профессор Ки утверждал, что вопрос бюджетирования должен быть рассмотрен с позиций экономической теории.

Целью этой статьи является анализ трех принципов экономической теории,² которые представляются применимыми в бюджетном процессе и могут быть использованы при создании экономической теории бюджетирования. Вкратце, эти принципы могут быть сформулированы следующим образом:

1. Поскольку ресурсы ограничены по отношению к спросу, можно применить следующий экономический критерий: результат затраты средств должен оправдывать стоимость затрат при учете упущенных выгод. Следовательно, бюджетный анализ – это, в основном, сравнение относительной полезности альтернативного использования денежных средств.

2. Инкрементальный анализ (т.е. анализ дополнительных выгод, полученных от дополнительных затрат), является необходимым, т.к. связан с феноменом убывающей или предельной полезности. Анализ приращений необходим и полезен только в маргинальных областях, т.е. в тех границах, где дополнительные расходы на любые цели привели бы к одной и той же отдаче.

3. Сравнение относительной выгоды можно провести, исходя из относительной результативности в достижении общей цели.

Первая часть этой статьи будет посвящена рассмотрению данных принципов. Во второй части будет рассмотрен новый подход к бюджетному анализу, так называемый альтернативный бюджет, основанный на применении трех вышеуказанных принципов. Главное внимание в данной статье будет уделено возможности использования ряда экономических теорий в бюджетном анализе. Статья касается, в основном, проблем федерального уровня, но общие принципы применимы как на штатном уровне, так и на уровне местного самоуправления.

1

Относительная полезность

Бюджетные решения должны быть приняты на основе теории относительных полезностей. Не существует абсолютного критерия полезности. Сказать, что расходы на определенную цель являются желательными и необходимыми, будет недостаточно. Расходы должны иметь большую полезность, чем если бы средства были использованы на другие цели.

_____________________

Источник: Перепечатано с разрешения Public Administration Review @ 1952 by the American Society for Public Administration ASPA 1120 G Street N W, Suite 500, Washington DC 20005 ALL rights reserved.

Сравнение относительной полезности альтернативного использования средств жизненно важно, так как человеческие потребности не ограничены, в отличие от ресурсов. Следовательно, бюджетирование необходимо, так как наши потребности превышают наши возможности. Человеческие потребности практически не ограничены. Хотя за последние десятилетия объем ресурсов значительно вырос, все же он далеко не обеспечивает наши

171

возможности. Было бы хорошо, если бы у нас было достаточно ресурсов, но это не так. Некоторые потребности могут быть обеспечены лишь частично, другие – не могут даже в малой степени.

Дефицитность ресурсов по отношению к потребностям представляет собой проблему на любом уровне составления бюджета. Общественные службы потребляют дефицитные ресурсы и трудовые ресурсы, которые могут иметь альтернативное использование. Если ресурсы используются в общественном секторе, следовательно, их нельзя использовать для удовлетворения личных потребностей. Если в госслужбах ресурсы направляются на деятельность «А», их нельзя использовать в деятельности «Б». Говоря на «языке денег», проблема дефицитности ресурсов связана с распределением ассигнований. Являясь налогоплательщиками, все мы оказываем давление на Конгресс, требуя уменьшения федеральных налогов, с тем, чтобы для удовлетворения наших личных потребностей оставалась большая часть наших явно недостаточных личных доходов. Учитывая это давление, Конгресс обычно выделяет меньше ассигнований, чем запрашивает Президент и группы лоббирования. Президент, в свою очередь, запрашивает у Конгресса меньший объем ассигнований, чем общая сумма проекта бюджетных расходов, предлагаемых руководителями административных учреждений. Госучреждения редко имеют достаточно фондов, чтобы осуществить свои планы или удовлетворить потребности населения.

Учитывая ограниченность ресурсов, конгрессмены и чиновники должны делать выбор. Имея определенные фонды, можно позволить себе одно или другое, но не то и другое вместе. Что должно послужить основой для выбора?

Экономисты, специализирующиеся по проблемам дефицитности ресурсов, на этот вопрос имеют общий ответ. Этот ответ дает теория предельной полезности. Теория эта, в плане применения к государственному бюджетированию, была сформулирована профессором Пигу следующим образом:

Говоря о распределении, в отличие от совокупной стоимости, не основных правительственных расходов, совершенно ясно, что подобно частному лицу, обеспечивающему большую полезность своего бюджета, сохраняя определенный баланс между различными целями расходов, поступает и общество, используя для этой цели правительство. В обоих случаях сбалансированность бюджета обеспечивается постулатом, гласящим: ресурсы должны быть распределены между различными направлениями так, чтобы предельная полезность была для них всех одинаковой. Расходы на военные корабли и пособия для неимущих должны быть распределены таким образом, чтобы до последнего затраченного шиллинга полезность была бы одинаковой в обеих областях.

Здесь мы имеем, согласно этому постулату, критерий, с помощью которого можно решить проблему распределения расходов по разным статьям. ³

Другие аспекты теории предельной полезности будут рассмотрены в следующих главах. Здесь мы хотим отметить, что эта теория ставит проблему в плане относительной, а не абсолютной ценности. Чтобы решить, как распределять бюджетные фонды между военными кораблями и пособиями малоимущим, мы должны сравнить относительную ценность результатов альтернативного использования средств. Стоит ли тратить дополнительный миллион долларов на военные корабли? Мы можем ответить «да», только если считаем, что получим более ценные результаты, чем получили бы, потратив этот миллион долларов на помощь неимущим.

Рассматривая эту проблему в плане затрат, а не результатов, экономисты приходят к тому же выводу. В основном, как объясняется в концепции «вмененных» или «замещенных» затрат, «стоимость любой вещи есть количество всех других вещей от которых пришлось отказаться в пользу первой».⁴ Если Робинзон Крузо понимает, что у него есть время, чтобы построить дом или словить рыбу, но нет времени на то и другое, стоимость дома определяется стоимостью рыбы, которую он не выловит, или наоборот. Стоимость любой вещи, таким образом, содержит стоимость иной альтернативы использования средств.

Какое значение имеют, с точки зрения бюджетного анализа, эти концепции относительной полезности и замещенных затрат? Они определяют, что главной целью бюджетного анализа является сравнение относительной полезности результатов

172

альтернативного использования средств. Если, ознакомясь с обоснованием бюджетного запроса ассигнований на тот или иной вид деятельности, составитель бюджета убеждается в желательности и необходимости этого вида деятельности, это означает, что его работа только началась. Чтобы какой-либо вид деятельности был оправдан в плане наиболее выгодного использования средств, полезность затрат на данный вид деятельности должна быть более желательна и необходима, чем от альтернативного использования бюджетных фондов. И с другой стороны, бюджетный запрос на ассигнования не может быть законным образом отвергнут по той только причине, что затраты на данную деятельность слишком велики. Затраты и результаты должны рассматриваться совместно. Затраты на данную деятельность должны определяться их выгодами, и выгоды должны оправдывать затраты с учетом альтернативных или вмененных, упущенных выгод.

Инкрементальный анализ

Если основным принципом бюджетного анализа является соответствие результатов затратам, то в процессе бюджетирования должно осуществляться сравнение относительной полезности. Как можно осуществить такое сравнение?

Эту проблему можно решить с помощью концепции предельной полезности. Метод, вкратце, состоит в следующем. Имеющиеся в наличии ресурсы должны быть разделены на приращения, далее определяется, какое из альтернативных использований каждого приращения даст наибольшую выгоду. Необходимость проведения инкрементального анализа обусловлена феноменом убывающей полезности. Это означает примерно следующее: при получении дополнительных единиц товара или услуги полезность каждой последующей единицы товара или услуги падает. Если получено достаточно единиц товара или услуги, дополнительная единица может не иметь никакой ценности вообще или может быть убыточной. Например, автомобилю необходимо иметь четыре шины, пятая шина не так важна, но иметь ее желательно, шестая же шина будет просто лишней. Хотя шестая шина будет стоить столько же, сколько каждая из предыдущих пяти, ценность ее значительно меньше. Принимая решение относительно того, сколько шин следует приобрести, мы должны рассмотреть полезность каждой дополнительной шины.

Учитывая феномен убывающей полезности, мы не видим смысла в попытках определения общей или средней полезности, общего объема расходов на данный товар или вид деятельности. Мы должны анализировать полезность каждого приращения. Если производство одного миллиона реактивных гранатометов поможет выиграть войну, нельзя считать, что два миллиона гранатометов поможет выиграть войну в два раза легче или скорее. Возможно, число солдат, стреляющих из гранатометов, недостаточно. Независимо от того, насколько ценны могут быть гранатометы для перевеса в войне, на шкале убывающей полезности будет достигнута точка, где дополнительные расходы на гранатометы окажутся бесполезными. Поскольку имеющиеся ресурсы не позволяют нам удовлетворять все наши потребности, мы конечно же, не можем производить что-либо, что не будет или не сможет использоваться.

Но мы также не можем полагать, что использовали бы ресурсы лучшим образом, если бы не производили гранатометов больше, чем может быть задействовано. Возможно, трудовые и материальные ресурсы, необходимые для производства последней тысячи гранатометов, могли бы быть использованы более эффективно, если бы были направлены на выпуск гранат или другого вида продукции. Эти доводы снова приводят нас к основному критерию, определяющему, какую сумму мы должны потратить на каждый вид деятельности. Мы должны ассигновать достаточный объем средств на производство гранатометов с тем, чтобы последний истраченный на них доллар оказался также полезен, как и последний доллар, вложенный в производство гранат или другого вида продукции. Следовательно, как утверждает теория предельной полезности, максимальная выгода может быть получена только если затраты распределены по отдельным направлениям таким образом, чтобы последний доллар, вложенный в каждый вид продукции, приносил одинаковую реальную выгоду.

Теория предельной полезности делает ясным, что сравнение дополнительных полезностей инкрементов является значимым и необходимым только в предельных точках.

173

Анализируя степень полезности каждого приращения расходов на предельном уровне, мы можем спросить, какова будет цена замещения, если предполагаемые расходы на функцию «А» сократить на тысячу долларов? Сможет ли эффективность возрастать так, что объем производства не придется сокращать? Каковы были бы последствия снижения уровня качества? Или уменьшения количества продукции? Или переноса части объема работы на другое время?

Проблему полезности замещения можно решить, только рассмотрев все эти вопросы. Будут ли потери больше или меньше, если уменьшение объема расходов на тысячу долларов коснется функции «Б», а не функции «А»? Этот вопрос поднимает самую трудную и насущную проблему. Как можно сравнить полезность несхожих функции? Каким образом можно сравнить ценность разработки атомной бомбы и исследование способов лечения раковых заболеваний? Или общественных дорог и школ? До сих пор мы не показали, как ответить на этот вопрос. Мы только сузили сферу поиска, определив, что полезность различных функций нужно сравнивать, используя приращения, а не общий объем затрат, и что сравнение полезности приращений затрат нужно проводить только в предельных точках. Сравнение инкрементов в предельных точках является лишь инструментом анализа, хотя, как мы полагаем, и полезным. Он не дает ответа на эти вопросы, но помогает сосредоточиться на реальных вопросах проблемы.

Относительная результативность

Относительную ценность разных понятий нельзя сравнить, если они не имеют общего знаменателя. Общим аспектом исследования атомной энергетики и способов лечения рака, строительства общественных школ и дорог, является общая цель, которую каждый из них помогает достичь. Эти, так же, как и другие виды государственной и частной деятельности, служат для обеспечения человеческих нужд и потребностей. Мы можем сравнить их полезность, только сравнивая относительную результативность в достижении ими общей цели.

Если вернуться к вышеупомянутому примеру, мы не производим гранатометы ради производства гранатометов. Мы производим их ради победы в войне. Хотя гранатометы, гранаты, солдатские продуктовые пайки – вещи несравнимые, они служат достижению общей военной цели. Относительная ценность этих несравнимых видов продукции может быть определена при выявлении их относительной результативности для обеспечения победы в войне. Мы также не ведем войны ради самих войн. В войнах участвуют для достижения более глобальной цели – национальной безопасности. Для достижения этой же цели оказывается и экономическая помощь зарубежным странам. Поскольку эти два вида деятельности имеют общую цель, сравнение относительной ценности военных действий и экономической помощи можно осуществить, только определяя их результативность в достижении этой цели.

Давайте рассмотрим другой пример, менее общий и в большей степени поддающейся оценке, чем обеспечение национальной безопасности. Сотрудники отдела снабжения и инженеры выполняют совершенно различные функции. Но если они работают в организации, ведущей, например, строительные работы, они трудятся для достижения цели, общей для всей организации. Действуя с учетом заранее фиксированного уровня общего объема затрат, руководитель организации сталкивается с вопросом: принесет ли часть средств, ассигнованных отделу снабжения, большую отдачу, чем если бы эти средства были направлены в инженерный отдел. Этот вопрос подразумевает сравнение ценностей несравнимых вещей, идет ли речь о частной компании или о государственном учреждении. Более того, ни компания, ни учреждение не сможет определить вклад отдела снабжения или инженерного отдела в общую цель, оперируя точными числами. Тем не менее, исходя из соображений здравого смысла и имея достаточную информацию, любой даст один и тот же ответ на эти вопросы, при условии, что глобальная цель была определена заранее. Если целью организации является возведение постройки в соответствии с технико-экономическим обоснованием за срок в «Х» месяцев и не превышая сметы в «У» долларов, эта цель представляет собой общий критерий оценки. Ответ будет зависеть от прогнозов и относительной надобности. Например, если проектные работы выполнены в срок, а само

174

строительство затягивается из-за задержки в оформлении заказов на стройматериалы, увеличение штата отдела снабжения принесет большую отдачу, чем увеличение штата инженерного отдела. С другой стороны, если конструкторские работы превышают временной лимит и вследствие этого сотрудники отдела снабжения не имеют конструкторских спецификаций для оформления заказов, большую отдачу будет иметь увеличение штата инженерного отдела.

Оценка в плане относительной результативности в достижении общей цели является вторым основным методом бюджетного анализа.⁵

Оценка способности достижения общих целей – это другой способ выражения той мысли, что альтернативные средства можно оценить с учетом результата, который они должны достичь, и который является, в свою очередь, средством достижения более глобальной цели. Разумеется, для этого требуется определение конечных целей. Как можно принять эти главные решения? Живя в демократическим обществе, мы задаемся вопросом не о том, как принимаются эти решения, а скорее, кем они принимаются. Идеалом демократии является такая ситуация, когда желания людей, чем бы они ни были вызваны, и какими бы нереальными они не казались, должны направлять деятельность Правительства. Народные представители в Конгрессе принимают главные решения, определяющие глобальные цели деятельности госслужб. Эти решения, имеющие форму законов и постановлений об ассигнованиях, являются основой для экономических расчетов в государственном аппарате; подобно тому, как поведение потребителя на рынке является основой для решений в частном секторе экономики.

Таковы некоторые элементы экономической теории бюджетирования. Экономическая цель последнего – это обеспечение наилучшего использования наших ресурсов. Чтобы соответствовать этому критерию, прибыль полученная от вложенных средств должна превышать издержки с учетом вмененных затрат. В качестве первой стадии применения этого критерия, мы можем использовать инкрементальный анализ в предельных точках, с целью концентрации внимания на том, где сравнение полезностей является необходимым и значимым. Полезности сравниваются с целью определения их относительной результативности в достижении общей цели. Анализ в плане достижения общей цели требует набора основных предпосылок, которые обнаруживаются в конечных целях, определяемых Конгрессом, действующим в интересах всего народа. Это значит, что американский народ возложил на Конгресс ответственность за решение проблемы, как обеспечить «наилучшее использование средств» на уровне федеральной власти.

Практические ограничения

Хотя приведенные выше утверждения, касающиеся относительной полезности, инкрементального анализа и относительной результативности, представляются в каком-то смысле теоретически верной формулой бюджетирования, ее не всегда легко применить на практике. Часто невозможно получить точные цифры, необходимые для уравнений. Хотя с теоретической точки зрения формула является действенной, даже если приходится приблизительно определять цифры для использования в уравнениях, но практическая польза от полученных ответов будет зависеть от точности цифр.

Область, где трудно получить точные цифры, включает в себя прогнозирование будущих условий и потребностей. Как уже было отмечено, полезность определяется потребностями, а потребности время от времени меняются. Например, сравнивая относительную полезность пушек и масла, мы будем соизмерять их полезность по-разному в разное время, в зависимости от того, находимся ли мы в состоянии реальной войны, холодной войны или вообще в отсутствие войны. Баланс между расходами на здравоохранение и содержание полиции будет сводиться в одной точке, если имеется рост инфекционных заболеваний, в то время как низок уровень дорожно-транспортных происшествий. Баланс будет сводиться в другой точке, если состояние общественного здравоохранения хорошее, но уровень дорожно-транспортных происшествий вызывает тревогу

Бюджетные решения должны быть основаны не только на существующих относительных потребностях, но также на прогнозах того, какими будут потребности завтра,

175

в следующем году или в следующем десятилетии. Это положение наиболее убедительно можно проиллюстрировать решением федерального правительства по созданию атомной бомбы во время Второй мировой войны. В то время никто не знал, возможно ли создание атомной бомбы или можно ли создать атомную бомбу своевременно, чтобы с ее помощью выиграть войну. В результате, принимая решение переориентировать громадный объем дефицитных ресурсов для достижения этой цели, правительство должно было пойти на рассчитанный риск. Его решение было основано не только на точной информации, но и на прогнозах на будущее и на представление о ценностях, которые нужно будет реализовать в будущем.

Существует, наверное, столько бюджетных оценок прогнозируемых потребностей, сколько и бюджетных оценок относительной выгоды от затрат, направленных на удовлетворение этих потребностей.

Мало того, что в некоторых случаях бюджетные решения по поводу будущих потребностей и задач должны быть основаны на чистых догадках, но и характер административной деятельности часто таков, что выполнение задач в сопоставлении с затратами не может быть точно измерено, даже после их выполнения. Как можно определить, например , объем предотвращенных последствий от пожара на каждую 1000 долларов, затраченных противопожарной службой?

Возможно, именно вследствие того, что часто бывает трудно получить точные цифры, профессор Ки выразил сомнение в возможности применения теории предельной полезности в анализе государственного бюджета. Вот его вывод:

Концепция предельной полезности, наилучшим образом разработанная для анализа рыночной экономики, кажется нереальной, когда применяется к расчетам государственных затрат. Наиболее выгодное использование общественных фондов в конечном счете становится вопросом предпочтения не имеющих общего знаменателя целей. Как таковой, этот вопрос является проблемой политической философии.⁶

Имеются точные цифры в наличии или нет, необходимо делать оценки и принимать решения. Отсутствие точных цифр не делает несостоятельными определенные нами основные принципы и методы расчетов. Оценку верности методов нужно сделать, основываясь на том, приведут или нет данные методы к обоснованным заключениям, если предположить, что в уравнениях были использованы верные цифры. Получение верных цифр, будучи основной и сложной проблемой, является самостоятельной задачей, отличной от задачи разработки методов расчетов.

С другой стороны, профессор Кей возможно сомневался в верности основного принципа. Абсолютно справедливо, как подчеркивает Ки, что бюджетирование включает в себя учет ценностных предпочтений, которые должны скорее основываться на философии, чем на науке или логике. Мы согласны с тем, что это является философской проблемой, но не исключительно таковой, так как здесь также могут быть применимы экономические методы. Проблема ценностей много лет была одной из главных проблем для экономистов. Они не рассматривают эту проблему с точки зрения попытки выработать абсолютный критерий ценности или с точки зрения определения целей и задач, к достижению которых следует стремиться. В большей степени они концентрируются на методах, необходимых для достижения наиболее полезного использования дефицитных ресурсов, каковы бы ни были существующие критерии оценки полезности. В то время как философ определяет для нас цели, к достижению которых следует стремиться, экономист помогает нам достичь этих целей наиболее эффективным способом. Следовательно, как я полагаю, экономический подход к проблеме ценностей, как он выражен в теории предельной полезности, может быть признан полезным подходом к государственному бюджетированию.

Изложенные в данной статье взгляды, касающиеся применения экономических методов к бюджетному анализу, абсолютно не соответствуют точке зрения некоторых экономистов. Людвиг фон Мизес, например, в своей книге «Бюрократия»⁷ утверждает, что не существует метода экономических расчетов, который можно применить в госуправлении. Можно установить, как я думаю, что проблема в госуправлении поскольку она существует, возникает скорее из-за отсутствия точных цифр, чем из-за отсутствия самого метода.

176

Главный аргумент Др.Мизеса заключается в том, что у чиновников нет способов определения относительной полезности административной деятельности, так как их деятельность не имеет рыночного эквивалента стоимости. Поэтому, как утверждает Мизес, госслужбы не имеют ценностного критерия своей деятельности. В частном бизнесе, как указывает Мизес (стр.26), «первичной основой экономических расчетов является оценка всеми потребителями товаров широкого спроса» на рынке. Далее «экономические расчеты позволяют фирме приспосабливать продукцию к требованиям потребителей» (стр.27). С другой стороны, утверждает Мизес, «если государственным предприятием хотят руководить, не принимая во внимание соображений выгоды, то поведение потребителя больше не будет являться критерием его полезности» (стр.61). Следовательно, заключает Мизес, «проблемой бюрократического управления» является именно отсутствие методов расчета» (стр.49).

Мы можем согласиться с той частью его доводов, где говорится, что рыночные цены дают критерий полезности, являющийся основой экономических расчетов в частном бизнесе; но мы не разделяем его мнение, что госслужбы полностью лишены этого критерия. Как было отмечено, ассигнования, подобно рыночным ценам, определяют в количественном выражении, сколько представители народа готовы заплатить за товары и услуги, предоставляемые государством. Выделяя средства, конгрессмены выражают свое мнение относительно пользы от деятельности госслужб также определенно, как это делают потребители, покупая хлеб в булочной на углу. Фактически, конгрессмены являются для американского народа агентами по снабжению.

Какую функцию имеет критерий рыночной цены, определяя оправданность затрат на какую-либо деятельность? Одной из функций рыночной цены является обеспечение цифрами, необходимыми для определения того, как свести к минимуму издержки по выполнению какой-либо работы. Ничто, разумеется, не оправдывает затрат, если тот же результат может быть достигнут с меньшими издержками. В этом отношении рыночные цены также полезны в управлении, как и в бизнесе. Строя дороги, дома или плотины, даже организуя работу госучреждения, правительство должно по рыночной цене точно также приобретать сырье и рабочую силу, как и частный предприниматель. Если ориентиром для экономических расчетов является рыночная цена, то инженер, работающий в госучреждении, использует в уравнениях те же цифры, что и его собрат-инженер в частном бизнесе. Рыночные цены обеспечивают инженера необходимыми данными для расчета того, какое сочетание из имеющихся в наличии материалов, рабочей силы и техники потребует наименьших затрат.

Решив все сложные проблемы и сведя стоимость работы к минимуму, мы должны ответить на более общий вопрос: стоит ли вообще выполнять эту работу? Др. Мизес несомненно ответил бы, что в частном бизнесе работу стоит выполнить в том случае, если она приносит прибыль. Пытаясь просчитать, принесет ли данный вид деятельности доход, бизнесмен сталкивается примерно с теми же проблемами, что и правительство. Он должен прогнозировать ситуацию на рынке. Прогнозируемые им цифры могут быть или могут не быть верными. Подобным же образом, бизнесмен не всегда, даже по окончании отдельного вида деятельности, может определить, оказалась она прибыльной или нет. Еще не найден, например, метод для точного подсчета объема прибыли и убытков компании от таких видов деятельности, как реклама, исследования, программы соцобеспечения сотрудников. Более того, бизнесмен, даже если он хочет максимизировать прибыль, не может заниматься данным видом деятельности только из соображений ее доходности. Данный вид деятельности должен быть для него более выгоден, чем возможные альтернативные виды деятельности. Таким образом, перед ним стоит та же проблема сравнения относительных полезностей, что и перед чиновником госслужбы. Допустим, утилизация одного фунта металлолома на частном предприятии стоит 1 доллар, и этот металлолом может быть продан на рынке за 1,10 доллара за фунт, таким образом давая прибыль 10%. Следует ли автоматически из этого, что металлолом стоит перерабатывать? Совсем нет, поскольку фирма могла бы получить 20% прибыли, если бы рабочая сила и материалы использовались вместо этого для производства новой продукции.

177

Госучреждение в сходной ситуации использовало бы тот же метод расчета. В действительности, если бы госассигнования точно определяли количество, качество, нормативы и максимально допустимые единичные цены за каждую услугу, предоставляемую госучреждением, не только проблема экономического расчета была бы той же самой, но и ответ мог бы быть получен с использованием эквивалента прибыльности. Если бы госучреждение могло оказывать услуги с меньшими единичными издержками, чем установлено Конгрессом, то сэкономленные средства могли бы быть приравнены к прибыли и возвращены в Казначейство в качестве дивидендов налогоплательщикам.

Однако, во многих случаях услуги, предоставляемые госучреждениями, носят такой характер, что Конгресс не может принять точные спецификации. Например, производство плутония, находящееся в ведомстве Комиссии по атомной энергии, еще не достигло такого уровня, когда такие спецификации могут быть составлены. Конгресс, в сущности, дает указание Комиссии выпустить максимально возможное количество плутония в соответствии с наиболее приемлемыми, по определению Комиссии, спецификациями и не превышая общего уровня расходов в «Х» миллионов долларов. В таком случае Комиссия не имеет обоснования, чтобы точно определить, какое долларовое выражение установлено Конгрессом для стоимости фунта плутония. Тем не менее, Комиссия имеет возможность принять экономические решения. Может быть, придется решать проблему, стоит ли истратить «Y» долларов на утилизацию отходов плутония, которые накапливаются в ходе производственного процесса. Основанием для принятия решения может быть сравнение альтернативных способов достижения общей цели. Общей целью в данном случае является производство максимального количества пригодного к использованию плутония в течение точно указанного времени, не превышая лимитов по фондам и другим ресурсам. Для выполнения данной задачи Комиссия может позволить себе истратить столько на восстановление фунта плутония, сколько пришлось бы израсходовать для производства фунта нового плутония. Если бы она потратила больше или меньше этой суммы, общее количество произведенного за данный период времени и готового к применению плутония, было бы меньше, чем потенциально максимальный объем. Имея сходные проблемы, частный предприниматель выполнял бы точно такие же расчеты. Общая цель, которой является производство нового плутония и утилизация отходов, может быть определена скорее прибылью в долларах, чем в фунтах продукции, но ответ был бы тем же самым.

Когда правительство стоит перед проблемой, касающейся таких видов деятельности, как образование, поддержание международных связей и обеспечение отдыха граждан, где цели менее ощутимы и вещественны, где результаты в меньшей степени поддаются измерению, и где более сложно определить объем результатов, вытекающих из приращений расходов, то цифры, используемые в уравнениях, будут еще менее точными. Мы можем даже заключить, вопреки доводам Др. Мизеса, что разница между экономическими расчетами в частном бизнесе и в госсекторе заключается не столько в методах расчетов, сколько в наличии точных цифр для проведения расчетов.

П.

В проведенном выше анализе экономических принципов в применении к госбюджетированию, мы подчеркнули необходимость оценки бюджетирования, как проблемы относительных полезностей и рассмотрели применение к двух методов – инкрементального анализа и оценки относительной результативности для достижения общей задачи бюджетного анализа.

Говоря о значении применения этих идей в административной сфере, профессор Ки сказал: «Возможно, подходом к практическому выходу из данной проблемы является определение каналов проведения решений через административный аппарат с тем, чтобы путем сопоставления альтернатив добиться сравнения относительных полезностей».⁸

Бюджетный аппарат федерального правительства действительно достигает этой цели. При анализе федерального бюджета становится необходимым одновременно или почти одновременно рассмотреть все конкурирующие запросы со стороны Президента и Конгресса. Более того, на каждом уровне административной иерархии бюджетный анализ делает

178

необходимым рассмотрение относительных ценностей конкурирующих требований в рамках каждой сферы полномочий.⁹

Однако, бюджетные оценки и расчеты редко подготавливаются таким образом, чтобы можно было легко провести сравнение относительных ценностей. Вследствие этого, ниже мы опишем в общих чертах бюджетную систему, разработанную для более легкого проведения таких сравнений и применения других принципов, вытекающих из проведенного ранее экономического анализа. После обзора этой системы, мы сравним ее с другими методами бюджетного анализа, используемыми в настоящее время.

Бюджетная система, которую мы будем описывать, будет названа альтернативной бюджетной системой. В соответствии с ее процедурой, от каждого чиновника, готовящего проект бюджета, являющегося либо основой для запроса на ассигнования, либо основой для запроса на часть уже выделенных ассигнований, потребуется подготовка оценки основных бюджетных расходов вместе с примерными проектами альтернативных бюджетов. Если сумма базового проекта расходной части равняется 100, альтернативные проекты могут составлять соответственно 80, 90, 110 и 120 процентов базового проекта. Число альтернатив может быть разным, в зависимости от ситуации. Обычно, для обеспечения достаточного спектра возможностей, видимо, было бы достаточно иметь три альтернативы. Чтобы обезопасить себя от ошибок, каждому нижестоящему чиновнику можно дать возможность составить один или более дополнительных альтернативных бюджетных проектов, суммарно превышающих максимальную цифру, определенную вышестоящим по уровню чиновником. С целью уделить больше внимания проблемам в приграничных областях, все суммы альтернативных бюджетных проектов должны колебаться в пределах от величины немного меньшей, чем наименьшая проектная сумма, которая по-видимому будет одобрена, до величины, слегка превышающей рекомендуемую сумму. В некоторых случаях могут понадобиться дополнительные ассигнования в объеме 10 процентов; в других случаях могут понадобиться большие или меньшие приращения ассигнований.

Определение альтернативных уровней бюджетных ассигнований должно будет начаться с Президента. Он отбирал бы альтернативные уровни общих государственных расходов и устанавливал бы соответствующие альтернативные уровни для каждого министерства и ведомства. В свою очередь, глава каждого министерства и ведомства устанавливал бы для каждого из своих подчиненных альтернативные уровни, которые соответствовали бы уже ранее установленным уровням ведомственных расходов.

В процессе подготовки альтернативных бюджетных проектов нижестоящий чиновник сначала определял бы, как это сейчас и делается, характер, количество и качество услуг, которые его отдел оказал бы налогоплательщикам, если бы была принята сумма базового бюджетного проекта. В дополнение к этому, он указал бы рекомендуемые изменения в плане услуг для каждого альтернативного бюджетного проекта, а также связанные с этим выгоды и потери.

На каждом последующем вышестоящем уровне ответственный чиновник рассмотрел бы альтернативные предложения, представленных несколькими подчиненными, отбирая предложения, по его мнению максимально отвечающие интересам налогоплательщиков, с учетом каждого альтернативного бюджетного плана, установленного на вышестоящем организационном уровне. В итоге, Президент представил бы проекты альтернативных бюджетов Конгрессу. На этом этапе альтернативы отражали бы основные моменты, определяющие программу работы всей системы управления в целом.

Преимущества альтернативного бюджетного метода будут выявлены при сравнении его с другими современными методами и приемами бюджетирования. Для удобства мы введем следующие обозначения методов бюджетирования:(а) свободное бюджетирование; (в) бюджетирование с предельной нормой затрат; (с) измерение рабочей нагрузки и оценка единицы услуг; (d) анализ увеличения – уменьшения расходов; (е) определение приоритетов; (f) постатейный контроль. Эти методы не являются взаимоисключающими; некоторые из них вполне можно было бы включить в число приемов альтернативного бюджетного планирования. Некоторые применяются, в основном, при составлении бюджетных проектов, другие – в бюджетном контроле.

179

Свободное бюджетирование

Отдельные ведомства федерального правительства, (а в определенные периоды времени и Бюджетное бюро), дают нижестоящим чиновникам возможность представить на рассмотрение единственный бюджетный проект на любую сумму, которую только ни решит рекомендовать подчиненный. Этот метод использовался не только для подготовки запросов на ассигнования, но также для представления долевых запросов на уже выделенные ассигнования, направляемых в адрес руководителей ведомств. Этот единственный проект представляет, в основном, оценки чиновника по оптимальной бюджетной программе для своего ведомства на будущий год, на которые, возможно, оказало сдерживающее влияние мнение чиновника об изменениях в его деятельности, с учетом существующего в данное время общего политического и экономического климата. Чиновник ничем не ограничен, и что касается запросов по объему ассигнований, они могут быть беспредельны. Поэтому, для обозначения этого метода нами было избрано короткое определение «свободный бюджет».

Объясняя правомерность такого рода бюджетной оценки, чиновник фактически говорит следующее: «Я думаю, является желательным (или важным, или обязательным), чтобы налогоплательщикам были оказаны обозначенные в бюджетном проекте услуги. Такая программа будет стоить «Х» долларов. Любые сокращения запрошенного объема средств лишат население чрезвычайно ценных услуг». Хотя такие общие утверждения, разумеется, подкрепляются более или менее точными фактами и цифрами, все же представленная информация оставляет много пробелов с точки зрения того, что необходимо вышестоящему чиновнику для сравнения значения каждого доллара, запрошенного одним подчиненным, со значением каждого доллара, запрошенного другими подчиненными.

Утверждения, которые лишь доказывают, что программа желательна, не отвечают потребностям вышестоящего чиновника, который стоит перед лицом необходимости уменьшения общей суммы, запрошенной подчиненными, не потому, что он считает, что запросы касаются нежелательных или ненужных услуг, но просто потому, что выкройка больше самого отреза. Бюджетные оценки и обоснования, представленные ему подчиненными по методу свободного бюджетирования, являются недостаточными, потому, что они не указывают точно, как изменились бы планы, если бы в наличии были меньшие объемы средств или потому, что они не дают конкретной оценки подчиненным последствий таких изменений в планах. К тому же, почти все бремя по определению того, где можно сделать сокращения с наименее пагубными последствиями, ложится на вышестоящего чиновника, который, естественно, в меньшей степени информирован в деталях, чем его подчиненные.

Каким образом подчиненный мог бы оказать большую помощь своему начальнику, если бы использовал метод альтернативного бюджетного анализа? В любом случае вклад подчиненного ограничен тем, что он рассматривает лишь часть проблемы, а не всю проблему в целом. Нельзя принять без внимательного изучения рекомендации нижестоящего чиновника относительно объема ассигнований на его определенную сферу деятельности. Ему недостает информации о других видах деятельности, информации, необходимой для того, чтобы провести сопоставление относительной полезности. Даже если бы чиновник обладал всей полнотой информации, было бы удивительно, если бы он не оценил свою деятельность выше, чем оценивают ее другие. Справедливость этого обобщения подкрепляется тем фактом, что совокупность бюджетных запросов от нижестоящих чиновников неизменно имеет больший объем, чем общество, выражающее свою волю через Конгресс, готово выделить на государственные услуги.

Однако, можно предполагать, что нижестоящий госчиновник внесет значительный вклад в составление бюджета, давая Конгрессу и Президенту рекомендации об относительной ценности конкурирующих бюджетных запросов, находящихся в сфере его компетенции, хотя от чиновника нельзя требовать сравнения бюджетных запросов в своей и других сферах полномочий. Нижестоящий чиновник может оказать незаменимую услугу, проводя сравнение относительной результативности каждого вида деятельности для достижения общих целей своего ведомства и указывая, как, по его мнению, любой проектный объем средств может быть наиболее оптимально распределен между

180

программами его ведомства. В этом смысле услуги нижестоящего чиновника ценны не только потому, что необходим большой объем профессиональных знаний и опыта, как основы для подобных оценок, но также и потому, что временной фактор может вынудить Президента и Конгресс в большей мере положиться на его рекомендации.

Этот этап участия нижестоящего чиновника в формировании бюджета можно сравнить с услугами, оказанными мне архитектором, если я решу построить дом. Совет архитектора по поводу того, должен ли я истратить восемь, двенадцать или шестнадцать тысяч долларов на строительство дома не является очень полезным. С другой стороны, архитектор может оказать мне большую помощь, давая рекомендации о том, как наилучшим для меня образом, обустроить дом исходя из именно той суммы, которую я решу потратить.

Другим способом содействия нижестоящего чиновника являются его рекомендации вышестоящим о возможных выгодах и потерях, связанных с увеличением или уменьшением ассигнований на его участок административной деятельности. Такой вклад нижестоящего чиновника в составление бюджетного проекта можно сравнить с помощью, которую может оказать архитектор, анализируя, какие дополнительные детали можно внести в конструкцию дома с добавлением каждого приращения затрат и определяя, от каких деталей пришлось бы отказаться, если бы затраты были уменьшены на конкретные величины.

Альтернативные бюджетные проекты, подготовленные нижестоящими чиновниками, имели бы преимущества обоих этих видов содействия. Подчиненный дал бы свою оценку наилучшего использования альтернативных объемов средств, кроме того, он проанализировал бы, какие преимущества можно получить от использования каждого дополнительного объема фондов.

Бюджетирование с предельной нормой затрат

Если свободное бюджетирование представляет собой одну крайность, то другой крайностью является метод бюджетирования с учетом предельной нормы затрат. В соответствии с этим планом формирования бюджета, заранее устанавливается предельный объем бюджетных фондов, который не может быть превышен в проекте расходной части бюджета, составленным подчиненным. Такой потолок ставит исполнителя в то же положение, в котором оказался бы Президент, если бы он решил рекомендовать сбалансированный бюджет. В этом случае объем прогнозируемых доходов представляет собой предел бюджетных расходов, который он может рекомендовать.

Каковы бы ни были достоинства или недостатки в методе, предполагающем ограничение общего объема будущих государственных

расходов поступлениями в бюджет, реальное преимущество бюджетирования с учетом предельной нормы затрат заключается в том, что этот метод делает необходимым, на президентском уровне, проводить сравнение относительной ценности гораздо шире, чем это, возможно, имеет место при свободном бюджетировании. При свободном бюджетировании несложно включать в проект все новые, кажущиеся желательными, статьи и таким образом, в случае, если общий расход по «желательным» статьям превысит приемлемую цифру, передать ответственность за бюджетные решения на вышестоящий должностной уровень. Но предварительное ограничение нижестоящих в исполнительных структурах уровней заранее установленной и лишь одной предельной нормой затрат, влечет за собой опасность, связанную с вынесением приговора до того, как будут выслушаны показания. Основной причиной, почему от низшего по рангу чиновника требуются проекты бюджетных ассигнований, является то, что вышестоящие чиновники не имеют достаточно полной информации, времени и навыков, которые позволили бы им самим сделать бюджетные оценки. Каким же образом могут вышестоящие должностные лица оценить достоинства бюджетных проектов еще до того, как они представлены на рассмотрение? Заранее устанавливая предельные цифры, как можно быть уверенным в том, что лимит на один вид деятельности не слишком велик, а для другого не слишком мал?

Альтернативный бюджетный план, как и метод бюджетирования с предельной нормой затрат, делает необходимым сравнение относительных достоинств и недостатков альтернативного расходования бюджетных средств в пределах данной суммы на каждом организационном уровне, но вышестоящий чиновник не должен выносить окончательного

181

решения по объему выделяемых средств до тех пор, пока не будет иметь всей полноты информации.

Измерение рабочей нагрузки и оценка затрат на единицу услуг

За последние годы в бюджетировании все большее внимание уделяется измерению рабочей нагрузки и определению стоимости единиц деятельности. Основной целью этого подхода является выявление единиц деятельности и определение, где это возможно, единичной стоимости услуг, так, чтобы бюджетные запросы можно было сформулировать следующим образом: «Для выполнения каждой единицы данного вида работы требуется «Х» долларов. Если вам нужно, чтобы мы выполнили 100 единиц, стоимость работы будет составлять 100 умноженное на «Х» долларов. Если вам нужно только 50 единиц данной работы, то стоимость будет 50, умноженное на «Х» долларов.

Такой подход пригоден в бюджетировании во многих случаях. Он дает некоторые числа, необходимые для проведения экономических расчетов, рассмотренных в Главе 1. Точные, поддающиеся количественному измерению оценки, если они уместны и осуществимы, лучше, нежели неопределенные обобщения. Однако, на некоторые бюджетные вопросы нельзя дать ответ с точки зрения данных о рабочей нагрузке и ее единичной стоимости. Эти данные покажут, сколько единиц деятельности выполняется в данное время, но не сколько их следует выполнить. Они показывают, какова единичная стоимость, но не какой она должна быть. Они могут дать, а могут и не дать определение качества работы, но они оставляют без ответа вопрос о надлежащих стандартах качества.

Еще одним ограничением в использовании измерения рабочей нагрузки является то, что, разработанными в настоящее время способами, невозможно измерить конечный продукт деятельности многих ведомств и учреждений. В других случаях, объем выполненной работы не является критерием ее значимости или ценности. Некоторые виды деятельности имеют характер «режима ожидания». Определенные службы, например, существуют для оказания помощи в чрезвычайных ситуациях, если такие возникнут. В таких случаях, чем меньший объем услуг нужно оказать, тем лучше. Такой характер имеет большая часть деятельности военных ведомств и противопожарных служб. К тому же, в других случаях объем выполненной работы не является адекватным критерием ее результатов. Это справедливо в отношении многих исследовательских проектов и деятельности правоохранительных органов. В исследовательской работе имеет значение именно конечный результат, а не объем работы, необходимый для его достижения. В деятельности органов правопорядка число мер по правонарушениям не является адекватным показателем, так как идеалом в данном виде услуг было бы полное отсутствие правонарушений.

Не имея адекватного способа измерения или даже идентификации конечного продукта в точных терминах, во многих случаях все-таки возможно разработать значимые системы измерения рабочей нагрузки во вспомогательных видах деятельности, необходимых для получения конечного продукта. Примерами здесь являются количество напечатанных писем, патрулируемое расстояние в милях или число оформленных заказов.Подробные сведения такого рода необходимы в бюджетировании, но и их использование, в основном, ограничивается низшими организационными уровнями. Один только объем подобной информации препятствует его широкому применению на высших уровнях.

Альтернативный бюджетный проект делал бы возможным использование данных о рабочей нагрузке и единичной стоимости в той степени, в какой это осуществимо в каждом случае. Соответственно каждой общей альтернативной цифре могут быть определены количество единиц деятельности, которые может быть выполнено, качественные стандарты и единичная стоимость. Таким образом, в альтернативном бюджетном методе можно было бы полностью использовать все преимущества метода измерения рабочей нагрузки. Кроме того, можно было бы получить и оценки подчиненных по вопросам, на которые нельзя ответить, используя лишь сведения о рабочей нагрузке. Такие вопросы затрагивают, например, выгоды и потери, связанные с выполнением альтернативных объемов деятельности, достижение альтернативных стандартов качества, и последствия увеличения или уменьшения затрат на выполнение единицы работы.

Анализ увеличения – уменьшения расходов

182

Обычной практикой федерального правительства является требование выявить в бюджетных оценках статьи, представляющие увеличение или уменьшение расходов по сравнению с бюджетом прошлого года. Для увеличения расходов требуется специальное обоснование. Составители бюджета часто подвергаются критике за повышенное внимание к увеличению бюджетных расходов и недостаточное внимание к базовым бюджетным статьям. Подобная критика обоснована лишь отчасти, так как объем ассигнований, выделенных в прошлом году, совсем не обязателен в текущем году, и виды деятельности, выполненные в прошлом году, могут не являться необходимыми в текущем году. Однако, значительный объем работы, связанный с анализом бюджетных оценок, делает невозможным изучение каждой детали каждый год. И даже если бы это было возможно, то не являлось бы необходимым, так как ситуация не меняется столь стремительно, чтобы каждый год было нужно пересматривать каждую статью.

Основная несостоятельность метода анализа увеличения – уменьшения расходов заключается в том, что он не предполагает сравнения относительных полезностей в бюджетах предыдущего и текущего года. Несмотря на то, что предлагаемое увеличение расходов может иметь в высшей степени желательную цель, из этого отнюдь не следует, что ведомству необходимо увеличить ассигнования. Возможно, другие программы ведомства следует сократить в достаточном или более, чем достаточном объеме, для проведения новых программ. Альтернативный бюджетный подход имеет все преимущества метода анализа увеличения – уменьшения расходов, не имея этого основного недостатка. Согласно альтернативному бюджетному плану от учреждений потребовалось бы сравнение относительных достоинств всех предложений, старых или новых, что, таким образом, отразило бы оценку учреждением значения дополнительных ассигнований по расходной части в сравнении с базовыми расходными статьями бюджета.

Определение приоритетов

В некоторых случаях от подчиненных требуется определение приоритетов по статьям, включенным в их бюджетные проекты или в запросах по выделению части ассигнований с тем, чтобы помочь бюджетным аналитикам определить, где следует провести сокращение.

Так, например, бюджетные проекты на строительство объектов инфраструктуры могут включать в себя перечень приоритетных заказов на предполагаемые объекты. Исходное положение, лежащее в основе такого метода, заключается в том, что бюджетные сокращения можно выполнить, исключая столько проектов в конце списка, сколько нужно, чтобы иметь возможность снизить смету до желательного уровня. В этом случае составление приоритетного перечня является полезным. Однако, сокращение наименее приоритетных статей является лишь одним из нескольких способов уменьшения проектной части бюджета. Несколькими другими способами корректировок являются следующие: при строительстве некоторых или всех сооружений могут быть использованы более дешевые материалы; можно уменьшить размер, снизить стандарты прочности или долговечности сооружений; можно отказаться от некоторых объектов строительства или отложить их на более поздний срок. Все эти виды корректировки могут быть отражены в альтернативных бюджетных проектах, поскольку все они влияют на запросы ассигнований. Приоритетный подход отражает лишь единственный способ корректировки бюджетных проектов.

Постатейный контроль

Общепринятым методом осуществления бюджетного контроля со стороны вышестоящего чиновника является утверждение им отдельных расходных статей. Закупки оборудования, увеличение штата, командировки, дорогие виды коммуникаций, а также как целые проекты часто подлежат этому виду контроля. Возникающие в связи с этим проблемы может проиллюстрировать реальный пример. Во время Второй мировой войны Министр Военно-морских сил был занят проблемами расширения их инфраструктуры на территории США. Пытаясь добиться того, чтобы ни одно сооружение не было бы построено, если оно не являлось бы жизненно необходимым для военных целей, и чтобы издержки и использование дефицитных материалов были минимальными, Министр Военно-морских сил потребовал, чтобы проекты всех строительных объектов подлежали его утверждению. До утверждения их Министром проекты должны были тщательно изучить на различных уровнях

183

Министерства морского флота. Проекты были рассмотрены чиновниками в спонсорской организации, в Бюро военно-морского строительства (для обеспечения их соответствия технологическим стандартам военного времени), Начальником штаба ВМС (для определения их соответствия военным целям), а также специальной комиссией при Министре, в состав которой, в основном, входили гражданские предприниматели (для обоснования целесообразности проекта). Даже при таком многократном рассмотрении проектов, Министр явно не был убежден, что затраты на строительство объектов максимально ограничиваются. Этот процесс был также менее, чем удовлетворителен и для нижестоящих должностных лиц, но по иным причинам. Их жалобы касались проволочек в принятие решений, и в объеме времени и усилий, необходимом для первичного и повторного обоснования каждого предложения в нескольких точках проверки.

Корнем этих затруднений, если верны основные положения данной статьи, было то, что контроль по отдельным статьям не требует или не способствует систематическому рассмотрению относительной полезности. Метод постатейного контроля на каждом уровне рассмотрения проектов ставит проблему следующим образом: «Желательно ли данное предложение или обязательно, или оправдано?» Более уместным вопросом является следующий: «Является ли данное предложение более необходимым, чем любое альтернативное использование средств?»

В данной ситуации альтернативный бюджетный анализ можно было бы применить следующим образом: от начальников отделов, также как и от занимающих более низкие посты других должностных лиц потребовалось бы, при необходимости, подготовить альтернативные бюджетные проекты на сооружение объектов за определенный период времени. Начальники отделов, представляя эти альтернативные проекты, сказали бы Министру и начальнику штаба ВМС, в сущности, следующее: «Если бы мы имели в наличии средства только в объемом «Х» долларов, я рекомендую использовать деньги следующим образом… если бы мы имели вдовое больший объем средств, я думаю, что деньги следует использовать таким образом… Преимущества и недостатки каждого бюджетного плана следующие:…». Имея возможность видеть всю картину в целом, имея возможность выбора из нескольких альтернатив, имея суждения своих подчиненных относительно выгод и потерь, являющихся результатом принятия какой-либо из альтернатив, Министр, по всей видимости, смог бы принять решение с большей легкостью и уверенностью. Вряд ли ему пришлось бы проводить столько же времени, анализируя детали, как это делает необходимым метод постатейного контроля. Он был бы в состоянии лучше выполнять свои обязанности, тогда как деятельность его подчиненных не была бы скована многочисленными отсрочками, тяжелой нагрузкой и раздражением, неизменно связанным с поэтапным анализом проектов.

Кроме вышеперечисленных специфических особенностей, альтернативный бюджетный проект имеет по-видимому, и некоторые общие преимущества. Как мы полагаем, он мог бы сделать процесс бюджетирования немного более приемлемым для технически ориентированного оперативного чиновника, который должен подготовить и обосновать бюджетные проекты. Его роль будет в меньшей степени ролью особого ходатая за проект, который, по его мнению, должен быть принят, и будет в большей степени ролью компетентного консультанта. Чиновник будет действовать в меньшей степени как архитектор, пытающийся продать заказчику единственный проект по определенной цене, и в большей степени, как архитектор, консультирующий заказчика по относительным достоинствам нескольких проектов дома и советующий заказчику, как он может получить больше за свои деньги, независимо от суммы, которую он готов затратить.

Составители бюджета, использующие метод альтернативного бюджетного анализа, имели бы круг полномочий, который позволил бы им действовать более эффективно. В настоящее время большая часть их усилий направлена на определение желательности или необходимости бюджетных статей, и недостаточное внимание уделяется вопросам их относительно полезности. Согласно предложенному здесь методу, главной задачей составителя бюджета было бы содействие вышестоящему чиновнику при сравнении им относительной полезности альтернативного использования каждого приращения бюджетных

184

средств. Это было бы шагом к разработке альтернатив, которые нужно представить на рассмотрение на следующем более высоком административном уровне. Другим аспектом его работы было бы изучение нескольких, из многих возможных вариантов и сочетаний элементов, которые нельзя учесть при ограниченном количестве альтернатив, формально предложенных на рассмотрение нижестоящими чиновниками. Более того, составитель бюджета должен был бы проверить точность, объективность и общую адекватность формулировок нижестоящего чиновника касательно преимуществ и недостатков представленных альтернатив.

Еще одним значительным преимуществом метода альтернативных бюджетных проектов является то, что этот метод сделал бы бюджетирование менее авторитарным. Он сделал бы бюджетные предложения должностных лиц менее категоричными, не уменьшая никоим образом их полезности.

В настоящее время, даже имеющая исключительное значение статья, будучи исключенной чиновником из бюджетного плана, не рассматривается на следующих уровнях, если только она не будет представлена на рассмотрение вышестоящим должностным лицам или Конгрессу каким-либо запрещенным существующими правилами способом. Мягко выражаясь, предпринимаются вполне определенные шаги, препятствующие рассмотрению проблем на следующих организационных уровнях. Считалось бы, например, что начальник отдела превысил свои полномочия, если бы обратился к Президенту с просьбой о рассмотрении статьи, исключенной из его бюджетной программы начальником управления. Ни один чиновник не вправе рекомендовать на рассмотрение Конгрессу альтернатив ни по одному проекту президентского бюджета, если только не делает это специально по поручению какого-либо конгрессмена. Также запрещена публикация бюджетных запросов, представленных на рассмотрение Президенту начальниками ведомств.

Совсем не исключено, что вышестоящие должностные лица или Конгресс захотели бы утвердить некоторые из отклоненных бюджетных статей, если бы имели возможность рассмотреть их. Поскольку, при существующей у нас форме государственной власти, в основном, Конгресс несет ответственность за решения о том, что будут или не будут делать исполнительные органы, то разумность строгого отбора бюджетных предложений, представленных на рассмотрение Конгрессу, кажется сомнительной. Так как сметные предположения в президентском бюджете являются лишь рекомендациями, по-видимому, не было бы никакого вреда, если бы Президент отметил, из каких альтернативных программ он сделал выбор. Таким образом, бюджетные оценки подчиненных , возможно, имеющих откровенную разницу во взглядах с Президентом, могли бы быть без ухищрений и уловок представлены на рассмотрение Конгрессу. Рассмотрев данные по каждому альтернативному проекту, Конгресс мог бы сделать свой выбор. Поскольку подобный выбор является частью функции Конгресса по контролю над финансами, контролю, который на протяжении всей истории и в настоящее время является краеугольным камнем демократической власти, здесь чрезвычайно важным является предоставление Конгрессу информации, позволяющей ему сделать оценку основных альтернативных программ. ¹⁰

В целом, метод альтернативного бюджетного планирования разработан с целью выделить особое значение для всего процесса бюджетирования экономических принципов, рассмотренных в Главе 1 данной статьи. Целью метода является постановка бюджетных проблем на каждом уровне бюджетного анализа с точки зрения определения относительной полезности альтернатив. Метод также разработан с целью максимального использования экспертных знаний и бюджетных оценок нижестоящих чиновников, ставя пред ними задачи инкрементального анализа подготовленных их ведомствами бюджетных проектов и оценки относительной результативности нескольких видов деятельности для достижения целей и задач их ведомств.

Предлагая данный метод, я не касался подробно деталей практического его применения. Несомненно, существуют другие способы получения, в основном, тех же результатов, для достижения которых и разработан этот метод.

185

Более важным, чем конкретные способы практического применения этого метода, является способ рассмотрения бюджетных проблем, подход к бюджетному анализу и контролю, предусмотренные этим методом.

Насколько практичен альтернативный бюджетный метод? Насколько эффективным будет его практическое применение? Ответы на эти вопросы зависят в большей степени от взаимоотношений между начальником и подчиненным и между правительством и Конгрессом. Ни этот, ни другой метод бюджетного анализа не будет действовать удовлетворительно, если в отношениях есть напряженность, если у бюджетного аналитика нет уверенности в честности и верности суждений чиновника, представляющего на рассмотрение бюджетные оценки или если у чиновников, составляющих бюджетный проект, нет искренней заинтересованности в предоставлении необходимой для бюджетных аналитиков информации с тем, чтобы они могли сделать компетентную оценку достоинств проекта.

Возможно, в основе подхода к бюджетированию, представленному в данной статье лежит чрезмерная вера в здравый смысл. В реальной жизни на бюджетные решения, в большей или меньшей степени, влияют такие неэкономические и нерациональные факторы, как гордость и предубеждение, местничество и большая политика. Эти факторы заслуживают внимания, но они лежат за рамками данной статьи. Моей основной задачей здесь было стимулировать дальнейшее изучение экономических аспектов бюджетирования.¹¹

Примечания

1. 1. V.O.Key, Jr., «The Lack of a Budgetary Theory”, American Political Science Review (December, 1940); 1137-1144.

2. 2. Особенно полезными для этой цели стали заимствованные из работ Герберта Саймона идеи, касающиеся применения экономических принципов к государственному управлению. Смотри его Administrative Behavior (New York:Macmillan, 1947).

3. 3. Как процитировал Key, op., cit., p.1139.

4. 4. L.M.Fraser. Economic Thought and Language (A.and C.Black Ltd., 1937), p.103.

5. 5. .Этот метод, поскольку он применим к государственному администрированию в общем, был тщательно проанализирован Гербертом А.Саймоном под заголовком «Критерий эффективности», op. cit., pp.172-197

6. 6. Key, op., cit., p.1143.

7. 7. Ludwig von Mises, Bureaucracy (New Haven, Conn.Yale University Press, 1944) p.47)

8. 8. Op.cit.,p.1142

9. 9. Смотри также, Саймон, op.cit, p.214.

10. 10. Саймон также рекомендовал предоставление альтернативных бюджетных планов законодательным органам, по существу, по той же причине op.cit., p.195.

11. 11. Замечание по исполнительному бюджету. В исполнительном бюджете, как предложено комиссией Гувера, первостепенное значение уделялось бы результату или конечному продукту, которые должны быть получены на затраченные правительством деньги. Комиссия разумно критиковала бюджетные проекты, касавшиеся только элементов, необходимых для получения конечного продукта. Естественно, главное внимание следует уделять скорее требующим выполнения задачам, чем рабочим и служащим, которых нужно нанять и не материалам, который нужно приобрести для достижения основной цели. Мы не должны прийти к такому выводу. Важные бюджетные вопросы часто касаются только средств (достижения цели). Несмотря на то, что может быть как выработано общее представление о целях, методы их достижения могут вызывать споры. Например, отдел по рациональному природопользованию может нести ответственность за разработку мер, заставляющих производителя сохранять определенный минерал. Следует ли обеспечить достижение этой цели посредством какой-либо образовательной программы, регламентирующего положения, или через субсидирование? Альтернативный бюджетный план достаточно универсален, чтобы его можно было применить в данной ситуации. Альтернативные цели, также как и альтернативные методы, могут и должны быть отражены в альтернативных бюджетных оценках. Будет ли больше внимания уделено целям или методам, зависит от характера проблемы.

186

21

Человеческий фактор на предприятии

Дуглас Мюррей Макгрегор

Стало банальным говорить, что промышленность обладает уникальными способами использования достижений физических наук и технологии для материальной пользы человечества, и что теперь нам необходимо научиться применять теоретические положения социальных наук, чтобы сделать действенной работу наших организаций.

В некотором смысле нынешнее положение социальных наук напоминает то, в котором в тридцатых годах находились физические науки в вопросах изучения атомной энергии. Мы знаем, что предыдущие концепции, касающиеся природы человека, не достаточно разработаны, а во многих случаях просто неверны. Постепенно приходит уверенность в том, что при надлежащих условиях вполне возможно высвобождение невообразимых ресурсов созидательной энергии человека в рамках определенного организационного окружения.

Мы не можем сказать тем, кто занимается менеджментом в промышленном секторе, как эти новые знания использовать простым экономическим способом. Мы знаем, что потребуются годы теоретических исследований, а также большие средства для дальнейшей разработки и, конечно же, творческие поиски самого менеджмента, чтобы найти способы практического применения все растущего научного знания к организации человеческих усилий на производстве.

Задача менеджмента: традиционный взгляд

Традиционная концепция задачи менеджмента по использованию человеческой энергии и заключению ее в рамки организационных требований может быть в целом выражена в трех основных положениях. Назовем эти положения "Теорией Х":

1. 1. Менеджмент отвечает за использование элементов производственного предприятия - денег, материалов, оборудования, людей – в интересах достижения экономических целей.

2. 2. При уважительном отношении к персоналу, это процесс направления их усилий, мотивации, контроля за их действиями, изменение их поведения в соответствии с требованиями организации.

3. 3. Без такого активного вмешательства менеджмента, люди будут пассивны или даже оказывать сопротивление требованиям организации. Таким образом, они должны быть убеждены, вознаграждены, наказаны, контролируемы, - словом, их деятельность должна определенным образом направляться. Это и есть задача менеджмента. Часто мы резюмируем это положения, говоря, что менеджмент – осуществление чего-либо посредством использования усилий других людей.

Помимо этой традиционной теории есть еще несколько дополнительных представлений, не таких ясных, но достаточно широко распространенных:

4. Среднестатистический человек по природе своей ленив - он старается работать как можно меньше.

5. Ему не хватает честолюбия, он не любит ответственности, предпочитает быть ведомым.

6. Он от рождения эгоцентричен, безразлично относится к потребностям организации.

7. По природе своей он склонен сопротивляться изменениям.

8. Он доверчив, не очень умен, легкая добыча шарлатанов и демагогов.

На современном предприятии преобладает именно такое отношение к человеческому фактору на производстве. Традиционные организационные структуры, а также стратегии, практика и программы менеджмента отражают вышеприведенные представления.

Выполняя свою задачу, менеджмент (имея данные взгляды в качестве ориентиров) выделил ряд возможностей.

Одна крайность - это "жесткий или "сильный" менеджмент. Методы управления поведением включают принуждение и угрозу (обычно скрытые), пристальное наблюдение,

187

жесткий контроль за поведением. Другая крайность - это "мягкий" или "слабый" менеджмент. Здесь для управления поведением используется удовлетворение потребностей людей, достижение гармонии в коллективе. В результате люди становятся послушными, допускают управление своим поведением.

Эти возможности были довольно полно исследованы за последнее столетие, и менеджмент многому научился. Применение "жесткого" подхода имеет ряд трудностей. Действие рождает противодействие: сокращение выпуска продукции, антагонизм, воинственно настроенное профсоюзное движение, незаметный, но эффективный саботаж целей руководства. Этот подход особенно применим в периоды полной занятости.

В "мягком" подходе также имеются свои трудности. Он часто ведет к дискредитации менеджмента - возможно и к гармонии, в какой-то степени, но к безразличному исполнению своих обязанностей. Работники используют преимущества данного подхода в своих интересах. Они постоянно ожидают других уступок, но все меньше и меньше отдают.

В настоящее время используется подход "строго, но справедливо". Это попытка достижения результатов путем сочетания преимуществ обоих подходов, что напоминает высказывание Тедди Рузвельта "говори мягко, но держи при себе палку".

Насколько верен традиционный взгляд?

Последние открытия в области социальных наук бросают вызов всему набору представлений о природе человека и о задаче менеджмента. Они, безусловно, еще не совсем убедительны, но, тем не менее, дают пищу для размышлений. Получены они были благодаря наблюдениям, которые велись в лабораториях, больницах, школьных классах, в домашней обстановке и даже, хотя и в ограниченных размерах, на промышленных предприятиях.

Социологи не отрицают, что поведение людей на промышленных предприятиях в целом соответствует представлениям руководства. Социологи действительно его хорошо изучили, и они достаточно уверены в том, что это поведение не является следствием врожденной природы человека. Скорее это результат природы самого промышленного предприятия, философии, стратегии и практики менеджмента. Традиционный подход Теории Х основан на ложных положениях о причине и следствии.

Наверное наилучшим способом понять, почему традиционный подход к управлению является несостоятельным, будет рассмотрение проблемы мотивации.

Физиологические потребности

Человек - животное "желающее" - как только одна из его потребностей удовлетворяется, ее место занимает новая. Это бесконечный процесс, который продолжается от рождения до смерти.

Человеческие потребности организованы в виде нескольких уровней в зависимости от степени их важности. На самом нижнем уровне, но имеющие первостепенное значение, если возникают трудности с их удовлетворением, находятся физиологические потребности. Когда нет хлеба, для человека нет ничего важнее его. Если условия нормальные, то, когда у него пуст желудок, его потребности в любви, престиже, признании бездействуют. Но при регулярном и достаточном питании голод престает быть важной мотивацией. Это верно и по отношению к другим физиологическим потребностям - отдыху, физическим нагрузкам, крову, защите от явлений природы.

Удовлетворенная потребность не является мотивацией поведения! Это факт исключительной важности, который постоянно игнорируется традиционным подходом в управлении людьми. Возьмите для примера вашу потребность в воздухе. Пока вы не лишены его, эта потребность не оказывает ценного мотивирующего воздействия на ваше поведение.

Потребности в безопасности

Когда физиологические потребности человека полностью удовлетворены, то потребности более высокого уровня начинают преобладать в его поведении - мотивировать его. Они называются потребностями в безопасности. Это потребности в защите от опасности, угрозы, лишений. Некоторые ошибочно относят данную группу потребностей к потребностям быть под охраной. Однако, если человек не находится в зависимом положении, при котором он живет под страхом санкций, потребности в охране он не ощущает. В нем остается только потребность в "заслуженном перерыве". Когда он его

188

получает, он с большей охотой идет на риск. Но когда он чувствует угрозу или зависимость, его самая большая потребность заключается в гарантиях, защите, охране.

Необходимо подчеркнуть то обстоятельство, что, поскольку каждый работник на промышленном предприятии находится в зависимом положении, потребности в безопасности могут иметь существенное значение. Управленческие действия, поведение, вызывающее сомнение в дальнейшем занятии должности, в продолжительной занятости или приводящие к фаворитизму либо дискриминации, непредсказуемая стратегия администрации - все это может послужить мощными мотивами потребностей в безопасности у работников любого уровня, от простого рабочего до вице-президента.

Социальные потребности

Когда физиологические потребности удовлетворены, и человек больше не опасается за свое здоровье, важным мотивом его поведения становятся социальные потребности - это чувство принадлежности к определенной группе, чувство социального взаимодействия, чувство принятия его другими, чувства дружбы и любви.

Теория менеджмента уже знает о существования таких потребностей, но она ошибочно полагает, что они представляют угрозу для организации. Многочисленные наблюдения показали, что пронизанная тесными связями, сплоченная рабочая группа, при наличии подходящих условий, может быть намного эффективней в достижении целей организации, чем такое же число не взаимодействующих друг с другом сотрудников.

Тем не менее, руководство, опасаясь групповой враждебности по отношению к целям организации, часто заходит слишком далеко в использовании таких способов контроля и управления усилиями работников, которые явно противоречат присущему людям стремлению к групповому общению. Когда социальные потребности человека - и, возможно, потребности в безопасности - находятся в результате таких действий под угрозой, он начинает действовать противоречащим целям организации образом. Работник оказывает сопротивление решениям руководства, противопоставляет себя управляющим, перестает сотрудничать. Однако такое поведение является следствием, а никак не причиной.

Личные потребности человека

Над социальными потребностями - в том смысле, что они не становятся мотивами, пока в большей или меньшей степени не удовлетворены потребности более низких уровней - находятся потребности огромной как для самогочеловека, так и для руководства важности. Это эгоистические потребности, которые бывают двух видов:

1. Потребности, относящиеся к чувству собственного достоинства - потребности в уверенности в себе, в независимости, в достижении целей, компетенции, знании.

2. Потребности, относящиеся к репутации - потребности в престиже, признании, в высокой оценке и уважении со стороны коллег.

В отличие от потребностей более низкого порядка потребности данной группы редко бывают удовлетворены; человек неосознанно стремится к большему удовлетворению этих потребностей с момента признания их для себя важными, но пока не удовлетворены физиологические потребности, потребности в безопасности и социальные потребности, эгоистические потребности не проявляются в сколько-нибудь заметной форме.

Обычное промышленное предприятие не предоставляет больших возможностей для удовлетворения данного типа потребностей работникам, находящимся на нижних уровнях иерархии. Традиционные методы организации работы, особенно в сфере массового производства, уделяют чрезвычайно мало внимания этим аспектам мотивации человека. Если бы даже сама практика научного менеджмента поставила себе цель умышленно препятствовать удовлетворению эгоистических потребностей, то она вряд ли бы выполнила поставленную цель лучше, чем используемые на современном производстве методы организации работы.

Потребности самовыражения

Наконец, камнем преткновения в иерархии человеческих потребностей являются такие потребности, которые мы можем назвать - потребности самовыражения. Они включают в себя потребности реализации собственного потенциала; постоянного саморазвития; потребность быть творческой личностью в самом широком смысле этого слова.

189

Совершенно ясно, что условия современной жизни предоставляют нам лишь ограниченные возможности в выражении этих относительно слабых потребностей. Лишения, которые большинство людей испытывают при удовлетворении потребностей нижнего уровня, отвлекают их энергию, заставляют тратить ее на борьбу за удовлетворение именно этих потребностей и, оставляя, таким образом, потребность в самовыражении до определенного времени в тени.

Менеджмент и мотивация

Мы охотно понимаем, что человек, страдающий диабетом, болен. Лишение человека его первичных физиологических потребностей имеет свои последствия в поведении индивида. Это верно, хотя и менее заметно, и когда человека лишают потребностей более высокого порядка. Человек, чьи потребности в безопасности, общении, независимости или статусе неудовлетворенны, - болен точно так же, как и тот, кто страдает рахитом. И его болезнь также скажется на поведении. Мы совершим ошибку, если припишем его пассивность, враждебность, отказ принять на себя ответственность врожденной “человеческой природе”. Такие формы поведения являются симптомами такого заболевания, как лишение человека его социальных и эгоистических потребностей.

Для человека, удовлетворившего потребности нижнего уровня, нет больше смысла удовлетворять их дальше. Для достижения его практических целей они больше не существуют. Руководство часто ставит вопрос: “Почему производительность труда людей больше не повышается? Ведь мы платим им хорошую зарплату, предоставляем хорошие рабочие условия труда, предлагаем отличные дополнительные льготы (пенсии, оплата отпусков и др.), и постоянную занятость. И все же, кажется, люди не хотят превысить минимальный уровень прилагаемых усилий”.

Тот факт, что руководство обеспечило удовлетворение физических потребностей и потребности человека в безопасности, сместил мотивационный акцент на социальные и, возможно, эгоистические потребности. Если на работе у людей не будет возможности удовлетворить потребности высшего уровня то они будут чувствовать себя обделенными, и это будет отражаться на их поведении.

В условиях, когда управление продолжает сосредотачивать свое внимание только на физиологических потребностях, его усилия обречены на неудачу.

В создавшейся ситуации люди постоянно будут требовать прибавки к зарплате. Это приведет к тому, что станет гораздо важнее приобретать материальные блага, которые могут обеспечить хотя бы неполное удовлетворение потребностей. И хотя деньги имеют лишь ограниченную ценность в удовлетворении многих потребностей высшего уровня, но если это единственное, что доступно людям, то, вполне естественно, что именно они становятся основной сферой средоточения их интересов.

Метод “кнута и пряника”

Теория мотивации “кнута и пряника” (так же, как и физическая теория Ньютона) хорошо действует в определенных условиях. Руководство может предоставить или отказаться от средств, удовлетворяющих физиологические потребности человека и (в определенных пределах) его потребности в безопасности. Предоставление работы само по себе как раз и является одним из таких средств, так же, как и выплата зарплаты, обеспечение нормальных условий труда и всевозможные льготы. Индивида можно контролировать, используя эти рычаги, пока он находит в себе силы бороться за свое существование.

Но, как только человек достигает соответствующего уровня существования и начинает в своем поведении руководствоваться более “высокими” потребностями, принцип кнута и пряника перестает действовать. Руководство не может предоставить человеку самоуважение и уважение его коллег, или удовлетворить потребности самовыражения. Оно может создать такие условия, при которых человека поощряют, и дают возможность найти такое удовлетворение для себя, или же оно может помешать ему, не создавая таких условий.

Но создание таких условий нельзя назвать “контролем”. Это не очень удачный способ управления человеческим поведением. В этом случае руководство попадает в неудобное положение. Высокий уровень жизни, созданный современными технологичными ноу-хау вполне адекватно обеспечивает удовлетворение физиологических потребностей и

190

потребностей в безопасности. Единственное важное исключение имеет место там, где управленческая практика не создала уверенности в том, что наступит “заслуженный перерыв” и, таким образом, поставили под угрозу удовлетворение потребностей в безопасности. Но, сделав возможным удовлетворение потребностей нижнего уровня, руководство лишило себя способности использовать в качестве мотиваций те методы, на которых основана традиционная теория: вознаграждения, обещания, стимулы или угрозы и другие побудительные механизмы.

Философия менеджмента путем руководства и контроля – вне зависимости от того было ли он жестким или мягким – не создает мотивацию, потому что человеческие потребности, на которых основан данный подход, сегодня уже не являются важными мотивами поведения человека.

Руководство и контроль, по существу, бесполезны для мотивации людей, у которых приоритетными являются социальные и эгоистические потребности. Оба, как жесткий, так и мягкий подходы сегодня терпят неудачу, так как они не соответствуют создавшейся ситуации.

Люди, лишенные возможности удовлетворить во время работы те свои потребности, которые особенно важны для них в данный момент, ведут себя точно так, как мы можем предположить, а именно: вяло, пассивно, сопротивляются любым изменениям, они безответственны, склонны к демагогии, необоснованно требуют экономических льгот и привилегий. Такое ощущение, что мы попались в собственноручно расставленную ловушку.

Новая теория менеджмента

По этим и многим другим причинам нам необходима какая-то другая теория, способная решить проблему управления людьми, основанная на более адекватных представлениях о человеческой природе и мотивации человека. Осмелюсь предположить, что такая теория будет иметь широкое распространение и применение. Если хотите, назовем ее “Теория У”.

0. 1. Управление несет ответственность за организацию составляющих производственного предприятия: денег, сырья, оборудования, людей – в интересах достижения экономических целей.

1. 2. Люди по своей природе не пассивны и не сопротивляются требованиям организации. Они стали такими в результате работы в организации.

2. 3. Мотивация, потенциал развития, способность брать на себя ответственность, готовность координировать свое поведение согласно целям организации – все это присутствует в людях, и вовсе не менеджмент вложил в них эти качества. Обязанность менеджмента – дать людям возможность обнаружить и развить в себе эти качества, прежде всего для них же самих.

3. 4. Важная задача менеджмента так организовать условия и методы работы, чтобы люди могли наилучшим образом достичь своих собственных целей именно путем направления усилий на достижение целей организации.

1. Это процесс, в первую очередь, создания возможностей, освобождения потенциала, преодоления препятствий, поощрения развития, обеспечения руководства. Это то, что Питер Друкер назвал “управление с ориентацией на цели” в противовес “управлению с ориентацией на контроль”. Это не подразумевает отказ от управления совсем и от руководства, от снижения стандартов или каких-либо других характеристик, обычно ассоциируемых с “мягким” подходом, существующим в Теории Х.

Некоторые трудности

Сегодня уже невозможно создать такую организацию, которая была бы полным и эффективным воплощением данной теории, как это было при строительстве атомной станции в 1945 году. Для этого надо преодолеть множество значительных препятствий.

Условия, навязанные традиционной организационной теорией и подходом научного менеджмента, за последние полвека привязали людей к определенным видам труда, которые не в полной мере используют их потенциал, не поощряют принятие на себя ответственности, потворствуют пассивности, уничтожают сам смысл труда. Человеческие привычки, отношения, ожидания – вся концепция участия человека в производственной организации – были проверены опытом его деятельности в таких условиях.

191

Сегодня люди привыкли к тому, что в организации ими управляют, манипулируют и контролируют, а также привыкли к удовлетворению социальных, эгоистических потребностей и потребностей самовыражения вне работы. Это касается как руководителей, так и работников. Подлинное “промышленное гражданство” – если еще раз воспользоваться термином Друкера – это умозрительная и не имеющая никакой связи с реальностью идея, значение которой даже до конца не понимается большим числом тех, кто работает в промышленных организациях.

Иначе говоря, Теория Х опирается исключительно на внешний контроль человеческого поведения, в то время как Теория У опирается больше на самоконтроль и самоуправление. Необходимо отметить, что разница между этими двумя теориями заключается в том, что в первом случае к людям относятся как к неразумным детям, а во втором – как к взрослым зрелым людям. После того, как целые поколения были воспитаны согласно первой модели поведения, мы не можем рассчитывать на то, что они быстро перестроятся на вторую.

Шаги в верном направлении

Пока мы еще не встретились с большим количеством препятствий, давайте вспомним, что воплощение теории в жизнь – всегда медленный процесс. Прогресс обычно двигается маленькими шажками. Некоторые новаторские идеи, которые полностью соответствуют Теории У, сегодня воплощаются на практике с переменным успехом.

Децентрализация и делегирование

Децентрализация и делегирование – это пути освобождения людей от чрезмерного контроля традиционной организации, дающие им определенную степень свободы в управлении своей собственной деятельностью, в принятии на себя ответственности и, что очень важно, в удовлетворении своих эгоистических потребностей. В этом отношении интересный пример приводит организация компании “Sears Roebuck & Co.”. Она внедрила “управление с ориентацией на цели”, так как это увеличивает число людей, подотчетных менеджеру, пока он не сможет управлять и контролировать их в традиционной манере.

Расширение объема работ

Данная концепция, введенная “IBM”, и “Detroit Edison”, вполне соответствует Теории У.. Она поощряет принятие на себя ответственности на самом нижнем уровне организации, предоставляет возможности удовлетворения социальных и эгоистических потребностей. Фактически, реорганизация рабочего процесса на уровне производства предлагает одну из наиболее привлекательных возможностей для нововведения согласно Теории У.

Участие и консультативное управление

В определенных условиях участие и консультативное управление способствуют направлению творческой энергии людей достижению целей организации, дают им право голоса при принятии решений, затрагивающих их интересы, предоставляют им возможность удовлетворять свои социальные и эгоистические потребности. Великолепным воплощением этих идей на практике является План Скэнлона.

Оценка деятельности

Даже беглое изучение традиционных программ оценки деятельности, существующих в рамках управлении, покажет их полное соответствие Теории Х. Фактически, большинство таких программ имеют тенденцию относиться к людям так, как к продукции, выпускаемой сборочным конвейером.

Только некоторые компании – среди которых General Mills, Inc., Ansul Chemical, General Electric Company – пытаются использовать подходы, в которых индивида поощряют к установлению его собственных целей и затем раз в год или раз в полгода к вынесению самооценки своей деятельности. Конечно же, вышестоящий начальник играет важную руководящую роль в этом процессе, от него, в действительности, требуется значительно больше способностей, чем в традиционном подходе. Эта роль, однако, намного ближе большинству менеджеров, чем роли “судьи” или “инспектора”, которые обычно им навязываются. Главным образом, индивидуума поощряют принять на себя большую долю ответственности в планировании и оценке своего собственного вклада в процессе достижения целей организации. При этом учитываются и сопровождающее этот процесс воздействие на эгоистические потребности и потребности самовыражения.

192

Применение идей

Часто причиной провала таких идей, как, например, работа в соответствии с возложенными ожиданиями, является то, что менеджер “купил эту идею”, но применил ее в рамках Теории Х и ее положений.

Делегирование не является эффективным путем испытания “управления с ориентацией на контроль”. Участие, применяемое как хитроумная спекуляция или как способ обмана людей, которым внушается их якобы важность в организации, становится фарсом. Только управление, верящее в человеческие способности и в большей степени направляемое на достижение целей организации, нежели на сохранение своей собственной власти, может понять смысл и значение этой новой теории. Такое управление найдет и успешно применит на практике другие новаторские идеи, так как мы медленно, но верно двигаемся к полному внедрению Теории У.

Человеческий фактор производства

Мы вполне можем себе представить те значительные улучшения в эффективности промышленных предприятий, которые будут иметь место в течение следующего десятилетия или даже двух десятилетий. Общественные науки могут сделать большой вклад в это развитие, мы только начинаем осознавать рост знаний в этой области. Но если это убеждение превратится из хрупкой надежды в реальность, нам потребуется рассмотреть процесс, который по своей значимости может сравниться только с процессом высвобождения атома для созидательных целей человека – он тоже может оказаться медленным и дорогостоящим, а используемые подходы к целям, которые многим кажутся нереальными, могут быть просто обескураживающими.

Изобретательность и упорство менеджмента в промышленной сфере, преследующим достижение экономических результатов, уже превратили многие научные и технологические мечты в реальность. Сейчас становится ясно, что применение этих талантов к человеческому фактору производства не только значительно повысит материальные достижения, но на еще один шаг приблизит нас к “благоустроенному обществу”.

193

22

Наука “доведение-дел-кое-как-до конца”

Чарльз Линдблом

Предположим, что управленцу необходимо сформулировать стратегию организации по вопросу инфляции. Он может начать выполнение этой задачи с составления списка, в котором все ценности расположены в порядке их наибольшей значимости, например, сначала полная занятость, затем доход, защита небольших сбережений, предотвращение краха на биржевом рынке. Затем можно было бы оценить все возможные результаты использованной стратегии с точки зрения их эффективности в максимальном достижении поставленных задач. Конечно, это потребовало бы огромных усилий по выяснению ценностей общества и проведения вычислений, определяющих, насколько одна ценность соотносится с другой. После этого, он может выделить все возможные альтернативные линии поведения организации и, в качестве третьего шага, сравнить их, чтобы выяснить, какая из них удовлетворяет наибольшему количеству целей.

Сравнивая альтернативы, управленцу было бы удобно использовать какую-либо теорию, обобщающую различные типы организационных стратегий. При рассмотрении вопросов, связанных с инфляцией, например, он сравнивает все альтернативные стратегии, опираясь на теорию цен. Так как за пределами его исследования альтернатив нет, он рассматривает установление жесткого централизованного контроля, отмену всех цен и рынков с одной стороны, и отмену какого-либо контроля со стороны государства и зависимость от свободного рынка, с другой. При этом оба случая анализируются в свете любых (какие он только может найти) теоретических обобщений, касающихся таких гипотетических экономик.

Наконец, он пытается сделать выбор, который действительно бы позволял достигнуть поставленных целей с максимально возможной эффективностью. Альтернативной линией поведения может быть как сознательное, так и неосознанное установление в качестве главной цели – удержания уровня цен. Данная цель может быть подвергнута опасности или усложнена только в случае наличия некоторых других целей, например, полной занятости. На самом же деле, управленец пренебрегает многими социальными ценностями, которые находятся вне его интересов на данный момент. Он даже не пытается ранжировать те несколько ценностей, которые считает актуальными. Если его заставить, то он сразу бы признал, что игнорировал многие относящиеся к данной проблеме ценности и возможные важные последствия выбранной стратегии.

В качестве второго шага он бы назвал те относительно немногочисленные альтернативные стратегии, которые пришли ему в голову. Затем он сравнил бы их. Сравнивая ограниченное количество альтернатив, большинство которых уже известны по предыдущим дискуссиям, он не нашел бы достаточно точную теоретическую концепцию, позволяющую ему осуществить их сравнение в плане соответствующих последствий. Вместо этого он будет опираться на опыт прошлых лет, когда выбранная стратегия претворялась в жизнь маленькими шажками, для того, чтобы можно было предсказать, к каким последствиям подобные шаги могут привести в будущем.

Более того, он приходит к выводу, что альтернативные стратегии объединяют цели или ценности по-разному. Например, одна стратегия предлагает стабильность уровня цен за счет риска появления безработицы, а другая - меньшую ценовую стабильность, но с меньшим уровнем безработицы. Следовательно, следующим шагом в его подходе – окончательный выбор - будет объединение выбора цели и выбора инструмента ее достижения. Это не приблизило бы, как при первом методе определения стратегии, к более механическому процессу выбора средств, лучше всего позволяющих достигнуть ранее уточненные и ранжированные цели. Поскольку приверженцы второго подхода ожидают лишь частичного

194

достижения своих целей, они готовы бесконечно повторять описанную выше последовательность по мере изменения обстоятельств и уточнения предсказаний.

Корневой или отраслевой методы

Для решения сложных проблем первый метод, конечно же, не подходит. Хотя этот подход и поддается описанию, его можно применять только для решения относительно простых задач и даже в этом случае только в модифицированном виде. Он предполагает наличие интеллектуальных возможностей и источников информации, которыми человек просто не обладает. Этот подход является еще более абсурдным по отношению к выработке стратегии в тех случаях когда время и деньги, которые можно выделить на решение стратегической проблемы, как это обычно бывает, ограничены. Особенно важен для государственных управленцев тот факт, что государственным учреждениям часто дается указание не использовать первый метод в своей работе. Другими словами, предписанные и навязанные им функции, политически или законно возможные, ограничивают их возможности, заставляя их принимать во внимание только несколько целей и стратегий из бесчисленного множества. Используется второй метод.

Любопытно, однако, что авторы работ по проблемам принятия решений, формулирования организационной политики, планирования и государственного управления формализуют скорее первый подход, чем второй, ставя госуправленцев, занимающихся сложными проблемами в невыгодное положение людей, занимающихся тем, что не признается. Действительно, благодаря литературе нам хорошо известны пределы человеческих возможностей и неизбежности разработки стратегий при помощи второго метода. Однако попытки формализовать рациональное определение стратегии – разложить процесс на необходимые этапы – характерны для первого подхода, а не для второго(1).

Общая тенденция описания процесса создания стратегии даже при решении сложных проблем как если бы это был первый подход была подкреплена вниманием к ( а также достигнутым успехом) к операционным исследованиям, статистической теории решений и системному анализу. Отличительными чертами этих процедур, типичных для первого подхода, являются ясность цели, точность оценки, широкий охват проблемы, и, где возможно, количественное соотнесение ценностей для математического анализа. Но эти процедуры в большинстве своем остаются лишь технологией довольно низкого уровня решения проблем, где общее число переменных факторов невелико, а ценностные проблемы ограничены. Чарльз Хитч, глава экономического отдела корпорации RAND, которая является одним из ведущих центров по применению данных технологий, писал:

Основываясь на своем опыте работы в RAND и других местах, я бы сделал вывод, что функциональное исследование – это своего рода искусство оптимизации, т. е. умение решать проблемы низшего уровня, расположенные по степени важности, преодоление растущих трудностей и недостатка компетенции на каждом уровне принятия решений. Эта простая четкая модель, которую так успешно используют исследователи операционалисты, может, конечно, отражать наиболее значительные факторы, оказывающие влияние на контроль за движением транспорта на мосту Джорджа Вашингтона, число реальных ситуаций, которые мы можем представить Вам с помощью любой из изучаемых моделей, например, при изучении главных внешнеполитических решений, необыкновенно мало (2).

Соответственно, я предлагаю разъяснить и формализовать в этой статье второй метод, который так слабо освещен в литературе. Его можно назвать методом последовательных ограниченных сравнений. Я противопоставлю его первому подходу, который можно назвать рационально-исчерпывающим методом (3). Более импрессионистично и кратко (так они и будет обычно называться в настоящей статье) эти два подхода можно охарактеризовать как отраслевой и корневой методы. Первый постепенно вырос из текущей ситуации, мало помалу, шаг за шагом, а второй, взяв свое начало из основных принципиальных положений, каждый раз возникает заново, основываясь на прошлом опыте, воплощенном в теорию, и всегда готовый начать все с нуля.

Давайте представим характеристики этих двух подходов в виде таблицы, используя несложную терминологию (см. таблицу 1).

195

Так как корневой метод нам знаком и понятен, мы преступим непосредственно к рассмотрению его альтернативы путем противопоставления. Объясняя второй метод, мы опишем, как в действительности большинство управленцев подходят к решению сложных задач, поскольку корневой метод, “лучший” способ, когда используется как план, модель, в реальности совершенно не работает в случае сложных стратегических вопросов, что вынуждает управленцев использовать метод последовательных ограниченных сравнений.

Таблица 1

Рационально-исчерпывающий метод (корневой метод)	Метод последовательных ограниченных сравнений (отраслевой метод)
Разъяснение ценностей или целей отлично от и обычно предвосхищает эмпирический анализ альтернативных стратегий.	Отбор ценностных приоритетов и эмпирический анализ необходимых действий не отделяются друг от друга, а наоборот тесно переплетаются.
Формулирование стратегии происходит путем анализа целей и средств: сначала определяют цели, а затем находят средства их достижения.	Так как цели и средства не отделены, их анализ зачастую неуместен и ограничен.
Организационная стратегия считается “хорошей”, если она является самым подходящим средством достижения поставленных целей.	Организационная стратегия считается “хорошей”, если аналитики соглашаются с ней в целом (а не с тем, что данная стратегия – наиболее удобное средство достижения установленных целей).
Исчерпывающий анализ (рассматривается каждый имеющий значение фактор).	Анализ сильно ограничен: • игнорируются важные возможные результаты • не учитываются альтернативные потенциальные стратегии • не учитываются ценности, на которых может быть оказано влияние
Опора на теорию	Последовательность сравнений сильно сокращает или даже исключает возможность опоры на теорию.

Переплетение оценок и эмпирический анализ (1б)

Понять, как справляется со своими задачами метод последовательных ограниченных сравнений, можно быстрее всего, если проследить, как корневой метод терпит неудачу в достижении целей. Сама по себе идея, что цели должны быть заранее, до рассмотрения альтернативных стратегий, разъяснены, весьма привлекательна. Но что происходит, когда мы пытаемся применить данный метод в решении сложных социальных проблем? Первая трудность заключается в том, что граждане, политики и управленцы не согласны друг с другом в отношении многих ценностей или целей. Даже если перед администратором ставится достаточно четкая цель, остается много возможностей для разногласий в отношении частных целей. Рассмотрим, например, конфликт по поводу выбора места строительства жилого дома, который Мэйерсон и Бэнфилд описали в своем исследовании чикагского Управления жилищным фондом (4). Разногласия возникли несмотря на предельную ясность цели – обеспечение города определенным количеством жилых домов. Аналогично возникают разногласия относительно места постройки автострады, контроля над потоками транспортных средств, регулирования минимума заработной платы, развития услуг, предоставляемых туристам в национальных парках, санэпидемконтроля.

Чиновники не могут избежать подобных конфликтов с помощью установления большинства приоритетов, так как по многим вопросам приоритеты не определены. В действительности, этих приоритетов просто нет, поскольку отсутствует общественное обсуждение, способное выделить приоритеты, достойные привлечь внимание электората.

196

Более того, встает вопрос, нужно ли учитывать накал страстей масс и количество людей, выбравших ту или иную альтернативу. Не имея возможности поступить иначе, управленцы часто вынуждены разрабатывать стратегию, не выяснив прежде цели.

Даже в том случае, когда чиновник решает руководствоваться своими собственными ценностями как критерием принятия решений, он часто не знает, как их ранжировать в том случае, когда они, как это обычно бывает, противоречат друг другу. Предположим, например, что чиновнику нужно переселить жильцов из дома, запланированного к сносу. Одна цель – это быстро освободить все квартиры, другая – найти подходящее для выселенных людей жилье, третья – избежать конфликта с постоянными жителями тех районов, в которых был бы нежелателен большой приток людей, четвертая – уговорить тех, кто не хочет переезжать, и так далее.

Как можно для себя определить относительную важность этих, частично противоречащих друг другу целей? Простого ранжирования их недостаточно. Необходимо точно знать, какой из поставленных целей можно пожертвовать ради другой. Решение этой проблемы заключается в том, что управленец часто выбирает (и должен выбирать) непосредственно среди тех альтернатив, в которых данные цели сочетаются по-разному. В этой ситуации невозможно сначала выяснить цели, а затем выбрать подходящую стратегию.

Более тонким является третье обстоятельство. Социальные цели не всегда имеют одинаковые относительные ценности. При одних обстоятельствах больше ценится одна цель, при других – другая. Например, если управленец одинаково высоко ценит как скорость, с которой его ведомство выполнит свои проекты, так и хорошие связи с общественностью, не играет большой роли, какую из двух противоречащих ценностей он предпочитает в абстрактном или общем смысле. Стратегические проблемы ставят перед управленцами следующий вопрос: стоит ли, при условии определения степени, в которой мы приближаемся или не приближаемся к реализации ценности скорости выполнения решения, а также ценности сохранения хороших отношений с общественностью, жертвовать скоростью работы для того, чтобы угодить клиентуре, или лучше было бы пойти на риск и нанести им обиду, но справиться со своей работой? Ответ на этот вопрос меняется в зависимости от обстоятельств.

Ценностная проблема, как показал пример, всегда есть проблема соотнесения маргинальных целей. Однако не существует способа установления таких целей, кроме как в условиях конкретных стратегий. То, что одну цель в определенной ситуации предпочли другой, вовсе не означает, что эту же ценность, в ущерб другим, выберут и в другой ситуации. Попытки ранжировать ценности в общем, абстрактном плане для того, чтобы они не менялись от решения к решению, заканчиваются тем, что из виду выпускаются относительно важные приоритеты. Таким образом, растет значение третьего обстоятельства. Даже если управленцы имели бы согласованный набор ранжированных целей, предпочтений и ограничений, все равно было бы невозможно сформулировать маргинальные ценности в каждой конкретной ситуации выбора.

Не имея возможности сначала сформулировать относительные ценности, а затем выбрать среди множества альтернатив средства их достижения, управленцы вынуждены выбирать непосредственно среди стратегий, предлагающих различные маргинальные комбинации ценностей. Парадоксально, но единственным действенным способом выявления чьих-либо маргинальных ценностей (даже для самого себе) является описание стратегии, которую выбрали для их достижения.

Я не знаю другого (кроме, как очень грубого и приблизительного) способа описания –или даже понимания - моих относительных оценок, скажем, таких понятий как свобода и безопасность, скорость и точность управленческих решений, или низкие налоги и лучшие школы, чем описание моих предпочтений в выборе конкретных стратегий, которые могут быть предложены для альтернатив в каждой паре.

Вкратце можно выделить два аспекта процесса действительного рассмотрения ценностей. Первый понятен: оценивание и эмпирический анализ тесно переплетаются, то есть, выбирая ценности, мы в то же время выбираем стратегию. Точнее говоря, каждый выбирает стратегию достижения определенных целей одновременно с выбором самих целей.

197

Второй аспект связан с первым, но отличен от него: управленец концентрирует внимание на маргинальных или инкрементальных ценностях. Сознательно или нет, он не считает подходящими для себя общие формулировки целей и на практике осуществляет определенные маргинальные или инкрементальные сравнения. Ему даются две стратегии, X и Y. Обе обещают одинаковую степень достижения целей a, b, c, d, и e. Но X обещает ему несколько большую степень достижения цели f чем Y, в то время как Y обещает ему, несколько большую степень достижения цели g, чем X. Выбирая среди них, управленец на самом деле рассматривает альтернативу маргинального или постепенно возрастающего количества f за счет маргинального или постепенно возрастающего количества g. Единственными относительными ценностями такого выбора, являются приращения, которыми отличаются эти две стратегии; и, когда чиновник, наконец, выбирает между двумя маргинальными ценностями, он осуществляет выбор именно между этими стратегиями (5).

В отношении того, является ли попытка уточнения цели до выбора стратегии более или менее рациональной по сравнению с тесным переплетением маргинального оценивания и эмпирического анализа, необходимо отметить, что принципиальное различие заключается в том, что для сложных проблем первое является невозможным и неподходящим, а второе – и возможным, и подходящим. Второе возможно потому, что управленцу нет необходимости пытаться анализировать какие-либо другие ценности кроме тех, которые различают альтернативные стратегии, и ему ненужно ими заниматься за исключением тех случаев, когда они различаются маргинально. По сравнению с корневым методом его потребность в информации о ценностях или целях значительно меньше, а его способность охвата, постижения и соотнесения относительных ценностей не выходит за рамки возможного.

Отношения между средствами и целями (2б)

Процесс принятия решения обычно формализуется в виде взаимоотношений средств и целей: средства задуманы для того, чтобы быть выбранными и оцененными в свете целей, установленных независимо, и являющихся первичными по отношению к средствам. Таковы взаимоотношения целей и средств в корневом методе. Однако из всего вышесказанного следует, что эти взаимоотношения средств и целей возможны только тогда, когда ценности согласованы, совместимы и устойчивы в крайних проявлениях. Поэтому, как правило, взаимоотношения средств и целей исключаются из отраслевого метода, в котором как средства, так и цели выбираются одновременно.

И все же любое отклонение от взаимоотношений средств и целей в корневом методе некоторым читателям кажется невероятным. Поскольку им представляется, что только при таком отношении можно определить является ли выбор одной стратегии лучше, или хуже другой. Откуда управленец может знать, какое он принял решение, если он не обладает первичными ценностями или целями, используя которые он может судить о своей правоте? Ответ на этот вопрос обращает наше внимание на третье различие между отраслевым и корневым методами: как определить лучшую стратегию.

Проверка “хорошей” стратегии (3б)

В корневом методе, решение считается “правильным”, “хорошим”, или “рациональным”, если очевидно, что с его помощью можно достигнуть некоторой определенной цели, при этом цель может быть определена просто без описания самого решения. Там, где цели определяются исключительно путем маргинального или инкрементального подхода к ценностям, описанного выше, иногда еще можно проверить, достигает ли стратегия желаемых целей; но точное определение целей приобретает форму описания выбранной стратегии или ее альтернативы. Для того, чтобы показать ошибочность стратегии, нельзя предлагать абстрактный аргумент, гласящий, что важные цели не достигнуты; вместо этого нужно доказать, что другая стратегия предпочтительней.

До сих пор отклонение от общепринятых путей поиска решения проблемы не вызывало трудностей, поскольку многие управленцы легко соглашаются с тем, что обсуждение правильности стратегии становится наиболее эффективным, если сравнивать ее с другими потенциально возможными стратегиями. А как быть с ситуациями, когда управленцы не могут прийти к соглашению о ценностях и целях, сформулированных в абстрактном или маргинальном плане? Как в этом случае можно понять “хороша” ли стратегия? В корневом

198

методе проверка невозможна. Когда соглашение по целям терпит неудачу, стандарт “правильности” отсутствует. Согласно методу последовательных ограниченных сравнений, проверка это соглашение непосредственно по самой стратегии, которое остается возможным даже тогда, когда невозможно соглашение по ценностям.

Было высказано мнение о том, что имеющее место в Конгрессе согласие по вопросу о желательности увеличения объемов страхования по старости проистекает из желания либералов усилить федеральные правительственные программы социального обеспечения и от желания консерваторов снизить профсоюзные требования по частным пенсионным программам. Если это действительно так, то это – превосходная демонстрация легкости, с которой индивидуумы, разделяющие различные идеологии, часто могут договориться о конкретной стратегии. Посредники в сфере занятости отмечают подобное же явление: соперники не могут договориться о критериях урегулирования своих споров, но могут договориться о конкретных предложениях. Аналогичным образом, в случае, когда цель одного управленца оказывается средством другого, они часто могут прийти к соглашению относительно общей стратегии.

Соглашение по стратегии, таким образом, становится единственной практической проверкой правильности стратегии. Старание одного управленца обыграть другого в соглашении по целям, пожалуй, ни к чему не приведет и вызовет совершенно ненужные споры.

Если соглашение непосредственно по стратегии в качестве проверки “хорошей” стратегии, кажется плохой заменой проверке стратегии путем ее соотнесения с целями, то нужно помнить, что цели сами по себе не обладают обоснованностью более той, которая была согласована. Таким образом, соглашение является проверкой “хорошей” стратегии в обоих методах. Но там, где корневой метод требует соглашения по вопросу о том, на основе каких элементов строятся цели решения, и к каким из этих целей нужно стремиться, отраслевой метод прибегает к соглашению везде, где оно может быть достигнуто.

Чрезвычайно важно, в связи с этим, что отстаивание приемлемости определенной стратегии без умения конкретизировать то, для чего она хороша, не иррационально для управленца.

Не всеобъемлющий анализ (4б)

В идеале рационально-всесторонний анализ не упускает из виду ничего важного. Однако невозможно принять во внимание все важное, если не определить это “важное” настолько узко, что анализ становится фактически весьма ограниченным. Существующие границы человеческих умственных возможностей и доступная информация устанавливают определенные пределы способности человека охватить все. На практике, поэтому, никто не может применять рациональный всеобъемлющий метод к решению действительно сложных проблем, а каждый управленец, сталкивающийся с достаточно сложной проблемой, должен найти пути ее значительного упрощения.

Во-первых, управленец, участвующий в формулировании сельскохозяйственной экономической политики, не может быть экспертом по всем ее возможным стратегиям. Он не может полностью охватить даже одну из стратегий. При планировании программы земельного банка он не может успешно предвидеть влияние повышенного или пониженного дохода от ферм на, скажем, урбанизацию, то есть возможное последующее ослабление семейных уз, возможный последующий пересмотр программ социального обеспечения, а также дальнейшее воздействие этого процесса на налоговые проблемы, встающие в результате возникновения новых обязательств федеральных властей относительно социального обеспечения и обязательств муниципальных властей относительно предоставления коммунальных услуг. Помимо этого он не может, если говорить о других последствиях, предусмотреть влияние программы земельного банка на цены сельскохозяйственной продукции на международных рынках и их последующее значение для международных отношений, включая и те, которые возникали в ходе конкуренции между США и СССР.

При применении метода последовательных ограниченных сравнений упрощение систематически достигается двумя основными способами. Первый способ заключается в

199

ограничении сравнений одной стратегии с другими, в небольшой степени отличающимися от действующих в настоящее время. Такое ограничение мгновенно уменьшает количество исследуемых альтернатив, а также значительно упрощает характер рассмотрения каждой из них. Происходит это потому, что нет необходимости проводить основательные исследования альтернативы и ее последствий; необходимо изучать только те характеристики, по которым предлагаемая альтернатива и ее последствия расходятся с существующим положением. Эмпирическое сравнение маргинальных различий альтернативных стратегий, отличающихся только предельными показателями является, конечно, противовесом рассмотренному выше инкрементальному или маргинальному сравнению ценностей. ⁶

Релевантность и одновременно реализм

Общеизвестно, что в Западных демократиях чиновники и политические аналитики в целом значительно ограничивают свой анализ постепенно возрастающими или несущественными различиями между стратегиями, которые выбираются только с целью инкрементальных отличий. Однако они делают так не только потому, что отчаянно нуждаются в каком-либо способе упрощения своих проблем; они делают это также для того, чтобы быть релевантными. Демократии почти полностью меняют свои стратегии посредством постепенно возрастающего урегулирования. Стратегия не развивается скачками.

Часто отмечают инкрементальный характер политических изменений в США. Две основные политические партии пришли к соглашению по принципиальным вопросам; они предлагают избирателям незначительным отличающиеся друг от друга альтернативные стратегии. Обе партии поддерживают полную занятость, но определяют ее несколько по-разному, обе поддерживают развитие водно-энергетических ресурсов, но немного разными способами, обе выступают за выплату пособий по безработице, однако расходятся во взглядах на ее объем. Подобным образом, изменения стратегии внутри партии происходит главным образом через серию относительно небольших изменений, что можно наблюдать на примере постепенного одобрения идеи государственной поддержки безработных, изменение в позиции партии, начавшееся в начале 30-х годов и достигших, в известной степени, высшей точки в Законе о занятости 1946 года.

Поведение партии, в свою очередь, опирается на существующие в обществе позиции, и политологи не могут понять, как может выжить демократия в Соединенных Штатах, если не будет основополагающих соглашений по вопросам, представляющим потенциальную опасность, с последующим ограничением политических споров обсуждением небольших различий в стратегии.

Поскольку стратегии, не учитываемые управленцами, становятся политически невозможными и поэтому неуместными, упрощение анализа, которое достигается путем рассмотрения только инкрементально различающихся стратегий, не является капризом. В дополнение, надо отметить, что с учетом пределов знания, которыми ограничены чиновники, упрощение за счет сужения исследовательского пространства до небольших вариаций проводимой стратегии, составляет большую часть доступного знания. Поскольку рассматриваемые стратегии подобны стратегиям, проводимым сегодня и проводившимся в прошлом, управленец может получить информацию и претендовать на понимание проблемы. Неинкрементальные стратегические предложения, таким образом, обычно являются не только политически неуместными, но также непредсказуемыми по своим последствиям.

Второй метод упрощения анализа представляет собой практику игнорирования возможных важных последствий предполагаемых стратегий так же, как и ценностей, присущих игнорируемым последствиям. Если кажется, что это приводит к раскрытию возмутительных недостатков последовательно ограниченных сравнений, то можно сказать, что даже если исключения редки, тем не менее, стратегии могут быть сформулированы более корректно, чем посредством тщетных попыток достичь всесторонности за рамками человеческих способностей. На самом деле, однако, все исключения, кажущиеся условными и редкими с одной точки зрения, просто не нужны.

200

Достигая степени всесторонности

Предположим, что каждая ценность, проигнорированная одним формирующим стратегию субъектом, является основной заботой как минимум еще одного субъекта. В этом случае, может быть достигнуто полезное разделение труда, и никому из субъектов не придется выполнять задание, находящееся за пределами его возможностей. Недостатки такой системы будут заключаться в том, что один субъект может разрушать ценность, в то время как другой будет нацелен на ее сохранение, несмотря на попытки первого. Однако возможность того, что важные ценности потеряются, присутствует при любой форме организации, даже там, где при планировании субъекты стараются учитывать больше того, на что они физически способны.

Положительной стороной такого гипотетического разделения труда будет то, что каждый важный интерес или ценность имеет своего хранителя. И эти хранители могут, в пределах своей юрисдикции, ограждать интересы двумя различными способами: первое, путем возмещения ущерба, нанесенного другими субъектами, и, второе, путем предвидения и предотвращения ущерба до того, как он нанесен.

В обществе, подобном американскому, в котором индивидуумы свободны преследовать почти всевозможные общие интересы, и в котором государственные ведомства чувствительны к влиянию этих групп, существует приблизительно та система, которая была описана выше. Почти каждый интерес имеет своего хранителя. Не утверждая, что каждый интерес обладает своим достаточно мощным хранителем, можно сказать, что наша система часто в состоянии обеспечивать более широкий учет ценностей общества в целом, чем это могут сделать любые попытки охватить все умозрительным путем.

В США, например, ни один из органов правительства не занимается всесторонним рассмотрением стратегии распределения доходов. Определенная стратегия, тем не менее, развивается и реагирует на широкий круг интересов. Процесс взаимного согласования интересов групп фермеров, трудовых союзов, муниципалитетов и школьных советов, налоговых органов, и правительственных ведомств, обладающих полномочиями в области строительства, здравоохранения, дорожного строительства, национальных парков, пожарной безопасности и полиции, осуществляет распределение доходов так, что какая-либо связанная с доходами проблема, которая в определенный момент принятия решения игнорируется, в другой момент становится центральной.

Взаимное согласование имеет всепроникающий характер, что и отличает его от тех четких форм, которые оно принимает в процессе переговоров между группами; оно поддерживается взаимовлиянием групп даже в том случае, когда они не контактируют. При всем несовершенстве и латентной опасности этого всепроникающего процесса, он часто выполняет функцию адаптации стратегий к более широкому, чем в случае одной центральной группы, кругу интересов.

Обратите также внимание на то, как инкрементальная модель формирования стратегии подходит модели многочисленных групп давления. Дело в том, что, когда решения являются только инкрементальными – то есть, тесно связанными с известными стратегиями, одной группы становится проще предвидеть те меры, которые могут быть предприняты другой группой, а также становится легче устранить нанесенный вред.⁷

Даже, используя достаточно резкие выражения, слепая приверженность своим сторонникам и ограниченность иногда могут представлять ценность для рационального процесса принятия решения, поскольку они в два раза увеличивают гарантию того, что игнорируемое одним ведомством будет учтено другим; они ориентируют персонал на различающиеся точки зрения. Продолжает иметь силу утверждение, что эффективная рациональная координация федеральной администрации, если это вообще возможно, потребовала бы целого ряда согласованных ценностей, если “рациональное” определяется как практика применения корневого метода в процессе принятия решений. Но высокая степень управленческой координации, достигается по мере того, как каждое ведомство подгоняет свою стратегию под задачи других ведомства в процессе принятия фрагментарных решений, который я сейчас описал.

201

При всех очевидных недостатках инкрементального подхода к стратегическим альтернативам, с его произвольными исключениями, сопровождаемые фрагментарностью, отраслевой метод по сравнении с корневым методом, часто выглядит значительно эффективнее. В корневом методе неизбежное исключение из рассмотрения факторов достаточно случайно, не систематично и не оправдывается ни одним из выдвигаемых аргументов, в то время, как в отраслевом методе исключения намеренны, систематичны и могут быть оправданы. В идеале, конечно же, корневой метод не должен делать исключения, на практике это является обязательным.

Игнорирование долгосрочных соображений и целей не является обязательным и для отраслевого метода. Совершенно ясно, что важные ценности должны быть исключены при рассмотрении стратегии, и иногда единственно, как можно уделить необходимое внимание долгосрочным целям, это игнорировать краткосрочные соображения. Но не рассмотренные ценности должны быть или долгосрочные, или краткосрочные.

Последовательность сравнения (5б)

Последним отличительным признаком отраслевого метода является то, что сравнение вместе с выбором стратегии осуществляются в хронологической последовательности. Стратегия не определяется раз и навсегда, она бесконечное число раз переделывается. Разработка стратегии представляет собой процесс последовательного приближения к поставленным целям, в которых также происходят изменения желаемого под воздействием постоянного пересмотра стратегии.

В лучшем случае разработка стратегии представляет собой очень грубый процесс. Ни социологи, ни политологи, ни специалисты в области государственного управления до сих пор не обладают достаточными знаниями об обществе, которые позволяли бы избежать повторяющихся ошибок в предсказании последствий принятия стратегических мер. Мудрый политик соответственно ожидает, что его стратегия позволит получить только часть того, на что он надеется, и в то же самое время приведет к непредвиденным последствиям, которых он хотел бы избежать. Если он пройдет через последовательность инкрементальных изменений, он избежит серьезных устойчивых ошибок несколькими способами.

Во-первых, предшествующая последовательность предпринятых стратегических шагов дала ему знание о возможных последствиях подобных шагов в будущем. Во-вторых, ему не нужно двигаться к своей цели большими скачками, что потребовало бы предвидения за пределами его собственных или еще кого-либо знаний, потому что он никогда не считает свою стратегию окончательным решением проблемы. Его решение это только один шаг, и если этот один шаг будет успешным, то за ним быстро последует другой. В-третьих, он реально может проверить верность своих предсказаний по мере того, как он переходит к следующему шагу. И, наконец, он часто может быстро исправить допущенную ошибку – значительно быстрее, чем тогда, когда стратегия осуществляется в виде более четких мер, охватывающих большой промежуток времени.

Сопоставьте этот сравнительный анализ со стремлением использовать теорию в корневом методе. Человек не может мыслить не классифицируя, не обобщая полученный опыт в категории более высокого уровня. Попытка распространить категоризацию как можно дальше и найти общие положения, которые могли бы быть применены к конкретным ситуациям, является тем, что я называю теорией. Там, где корневой анализ опирается на теорию, отраслевой метод этого не делает.

Корневой анализ предполагает, что теория представляет собой более систематичный и экономичный способ соотнесения релевантного знания с конкретной проблемой. Признавая справедливым это допущение, мы должны указать на то, что у нас нет адекватной теории, применимой к проблемам в любой области разработки стратегии, хотя теория может быть в некоторых случаях уместна -, например, применительно к монетарным стратегиям – а в других нет. Сравнительный анализ, такой, как в отраслевом методе, является иногда альтернативой теории.

Предположим, что управленец должен сделать выбор из небольшого числа стратегий, которе отличаются друг от друга и от проводимой стратегии только инкрементально. Он может стремиться “понять” каждую из альтернатив – например, узнать все последствия

202

каждого аспекта каждой из альтернатив. Если это так, то ему действительно нужна теория. В реальности, однако, он обычно решает, что для целей разработки стратегии ему нужно знать, как это объяснено выше, только последствия каждого из тех аспектов стратегий, в которых они отличаются друг от друга. Для этого значительно более скромного желания теория ему не нужна (хотя она и не помешала бы, если бы она существовала), потому что он может начать с выделения возможных различий путем рассмотрения различий в последствиях, связанных с различиями в стратегиях в прошлом. Вполне выполнимая программа, поскольку он может обратиться к своим наблюдениям за длинной последовательностью инкрементальных изменений.

Например, без более последовательной, чем разработанная на настоящий момент, социальной теории детский преступности невозможно понять в те способы, которыми различные государственные стратегии – скажем, в области образования, строительства жилых домов, организации отдыха, занятости, расовых отношений и полицейской службы – могли бы повышать или понижать уровень детской преступности. А такое понимание необходимо, если он собирается широко охватить поставленную проблему в рамках корневого подхода. Если же, однако, он хочет просто использовать знание, достаточное для того, чтобы помочь ему сделать выбор из небольшого числа сходных стратегий (например, альтернативных стратегий, касающихся судебного разбирательства дел малолетних преступников), то он может это сделать с помощью сравнительного анализа результатов сходных стратегических мер в прошлом.

Теоретики и практики

Эта разница объясняет, по крайней мере, в некоторых случаях, почему управленец часто чувствуют, что от внешнего эксперта или ученого, специалиста по решению проблем, иногда мало пользы, и почему те, в свою очередь, требуют от него больше теории. Это также объясняет, почему управленец часто чувствует себя увереннее тогда, когда он опирается на собственный опыт, а не следует советам теоретиков. Теоретики часто просят управленца идти к решению его проблемы длинным окольным путем, в сущности они просят его следовать лучшим канонам научного метода, в то время как управленец знает, что самая хорошая доступная ему теория будет работать хуже, чем более скромные инкрементальные сравнения. Теоретик не осознает, что в действительности управленец часто использует систематический метод. Было бы глупо слишком расширять это объяснение, потому что иногда практик, принимающий решения, не стремиться использовать ни теоретический подход, ни последовательные сравнения, ни какой-либо еще систематический метод.

Может быть следует подчеркнуть, что иногда польза от теории для процесса создания стратегии весьма невелика по крайней мере по двум совершенно разным причинам. Теория жадна на факты, ее невозможно создать кроме как путем многочисленных наблюдений. И она обычно недостаточно точна, чтобы быть применимой к стратегическому процессу, который развивается через осуществление небольших изменений. Сравнительный анализ, напротив, экономит на фактах и направляет внимание аналитика только на факты, имеющие отношение к выбору, перед которым стоит принимающий решение.

Что касается точности теории, то примером может служить экономическая теория. Она предсказывает, что экономика без денег и без цен будет неправильно распределять ресурсы некоторыми определенными способами. Но это заключение относится к альтернативе, весьма далекой от тех стратегий, относительно которых управленцы нуждаются в помощи. С другой стороны, она недостаточно точна, чтобы предсказать последствия стратегий, ограничивающих слияние компаний, а это как раз тот вопрос, по которому управленцам необходима помощь. Только в весьма ограниченной сфере экономика может достигнуть достаточной точности, чтобы участвовать в решении вопросов стратегии. Ее польза для процесса разработки стратегии всегда настолько ограничена, что ее приходится дополнять сравнительным анализом.

Последовательное сравнение как система

Последовательные ограниченные сравнения являются, таким образом, методом или системой, это не провал в применении методов, за который управленцу следует просить прощения. Тем не менее, в нем есть много несовершенного, о чем в настоящей статье еще не

203

говорилось. Например, в нем нет встроенной защиты всех имеющих отношение к проблеме ценностей, а также он может подвести принимающего решение к тому, что тот не заметит каких-нибудь прекрасных стратегий по той простой причине, что цепь последовательных сравнений, ведущая к проводимой в настоящее время стратегии, их не предполагает. Таким образом, следует сказать, что в условиях этого метода, так же, как и в условиях наиболее изощренных вариантов корневого метода (например, операционалистских исследований), стратегии продолжают оставаться столь же глупыми, сколько и разумными.

Тогда зачем стараться описывать этот метод так детально, как это было сделано выше? Потому что в действительности это общепринятый метод формирования стратегии, и для сложных проблем он служит главной опорой в работе как для управленцев, так и для других аналитиков стратегий⁹. И потому, что он превосходит все другие методы принятия решений, применимые к сложным проблемам во многих обстоятельствах. Он, конечно же, превосходит все бесплодные, за пределами человеческих возможностей, попытки охватить все и вся. Реакцией специалиста по государственному управлению, познакомившегося с этим методом, будет не столько открытие нового метода, сколько более глубокое понимание старого. Но, постепенно осознавая, что они используют этот метод, управленцы станут употреблять его с большей искусностью и понимать, когда надо расширить, а когда ограничить сферу его применения. (То обстоятельство, что иногда они употребляют его эффективно, а иногда нет, может объяснить крайние точки зрения на “доведение-дел-кое-как-до-конца”, которое, с одной стороны, превозносят, называя чрезвычайно изощренной формой методики разрешения проблем, а с другой, ругают, говоря, что это вовсе и не метод. Это происходит, по моему мнению, потому, что пока в том, что известно как “доведение-дел-кое-как-до-конца” существует система, она является методом.)

Одним из следствий, присущих разъяснению данного метода, которое необходимо отметить, является понимание того, почему управленец подозревает консультанта или советчика в том, что тот говорит безответственно и о вещах, не имеющих отношение к делу, в то время как в действительности все объективно свидетельствует, что это не так. Дело в том, что большинство из нас подходит к проблемам стратегии в рамках представлений, данных нашим видением цепи последовательных случаев выбора стратегии, подводящей к настоящему моменту. Размышления по поводу подходящей стратегии в отношении, скажем, контроля за транспортом в городе находятся под сильным влиянием знания инкрементальных мер предпринятых вплоть до настоящего момента. Управленец пользуется глубоким знанием, основанным на его опыте предшествующих последовательностей, которое “чужаки” не имеют, и его размышления и размышления “чужака” будут соответственно различаться по параметрам, ставящим в тупик обоих. Кажется, что оба говорят разумные вещи, и все же каждый неудовлетворен собеседником. Важность стратегической цепи последовательностей становится еще яснее тогда, когда американец пытается обсуждать, скажем, антитрестовскую стратегию со швейцарцем, поскольку цепь стратегий в разных странах принципиально различна, и два индивидуума, соответственно, организуют собственное знание по-разному.

Если данное явление представляет собой помеху в процессе общения, то понимание этого способствует обогащению интеллектуального взаимодействия в процессе разработки стратегии. Как только определен источник различий, это иногда стимулирует управленца выпроводить за двери аналитика, чье знание цепи стратегий отличается от его собственного.

Это обстоятельство опять поднимает только вскользь затронутый выше вопрос, касающийся сходства мышления правительственных управленцев. В то время как теория организации большей частью доказывает добродетель общих ценностей и согласованных организационных целей, для сложных проблем, к которым корневой метод не применим, ведомства потребуют от своего персонала разделения двух типов: управленцы, чье мышление организовано в соответствии с цепочками стратегий, отличными от тех, которые известны большинству организации, и, что случается даже чаще, управленцы, чьи профессиональные или личные ценности или интересы создают различие в видении проблемы (возможно происходящее от разных специальностей, социальных классов, географических регионов) таким образом, что даже внутри одного ведомства процесс

204

принятия решения может быть разбит на части, каждую из которых контролируют разные группы внутри ведомства.

Примечани

я

1. 1. Джеймс Марч и Герберт Саймон характеризуют литературу точно также. Они также предпринимают шаги, как, например, в недавней статье Саймона, по описанию менее героических моделей процесса создания стратегии. См. Organizations (John Wiley and Sons, 1958), 137.

2. 2. Charles Hitch, “Operations Research and National Planning – A Dissent,” Operations Research 5 (October 1957): 718. Хитч расходится во взглядах на некоторые вопросы, поставленные в статье, на которую его работа является ответом: его утверждение, что операционалистские исследования годятся для проблем низкого уровня широко признается.

3. 3. Примеры проблем, к которым применимо операционалистское исследование см. C.W.Churchman, R.L.Ackoff, and E.L.Arnoff, Introduction to Operations Research(John Wiley and Sons, 1957) and J.F.McCloskey and J.M.Coppinger, eds., Operations Research for Management, vol.2 (John Hopkins Press, 1956)

4. 4. Я полагаю, что управленцы часто создают стратегии и советуют в процессе разработки стратегии, поэтому принятие решений и разработку стратегии считаю для целей настоящей статьи синонимами.

5. 5. Martin Meyerson and Edward C.Banfield, Politics, Planning and Public Interest (Free Press,1955). Эта линия аргументации является, конечно, продолжением теории выбора рынка, особенно теории выбора потребителя применительно к теории выбора государственных стратегий.

6. 6. Более точное определение инкрементальных стратегий и обсуждение того, может ли изменение, которое представляется одному “малым”, другому кажется иным, можно найти в моей работе “Policy Analysis”, American Economic Review 48 (June 1958): 298.

7. 7. Связь между практическим применением метода последовательных ограниченных сравнений и взаимного согласования интересов в процессе принятия решения с высокой степенью дробности придает новый ракурс плюралистическим теориям правительства и государственного управления.

8. 8. Herbert Simon, Donald W.Swithburg, and Victor A.Thompson, Public Administration (Alfred A.Knopf,1950), 434.

9. 9. В другом месте я рассмотрел, как тот же самый метод разработки стратегии используется учеными-аналитиками ( “Policy Analysis” American Economic Review 48, June 1958, 298) Хотя здесь он представлен как метод, предназначенный для государственного управления, он не менее важен и для аналитиков, находящихся вдали от непосредственно стратегических вопросов, несмотря на то, что они склонны описывать собственные аналитические усилия как если бы это было применением рационально-последовательного метода с особым упором на теорию. Подобным же образом тот же самый метод неизбежно используется в процессе решения личных проблем, где иногда невозможно разделить цели и средства, где стремления или цели находятся постоянно в процессе развития, и где резкое упрощение сложности реального мира является необходимостью, если приходится решать проблемы в указанные сроки. Для экономиста, привыкшему к тому, что он имеет дело с понятием маргинальности или инкрементальности в рыночных процессах, главным в методе является то, что как оценка, так и эмпирический анализ являются инкрементальными. Соответственно в другом месте я называю его “инкрементальный метод”.

205

23

Системный подход к изучению организаций

Даниел Катц и Роберт Л. Кан

Цели социальной науки по отношению к общественным организациям подобны целям любой другой науки по отношению к изучаемым ею событиям и явлениям.

Ученые, специализирующиеся в этой области, стремятся изучить и описать общественные организации с точки зрения наиболее существенных особенностей их структуры и функций, объяснить циклы их роста и упадка, предсказать как следствия так и эффективность этой деятельности. Возможно в каких-то случаях их задачей является и проверка результатов научных наблюдений на практике, когда, например, с целью сделать организацию более отзывчивой к потребностям людей, в ней по рекомендации ученых производятся определенные изменения.

Однако такие исследования не являются прерогативой только социальной науки; некоторые подходы к изучению и целенаправленным изменениям в организациях известны давно. В целом все они имеют тенденцию придавать особое значение двум основным положениям - тому, что местонахождение и сущность организации раскрываются в ее названии, и тому, что характер каждой организации находится в прямой зависимости от внутренне присущих ей целевых установок, заложенных ее основателями, поддерживаемых современным руководством, или проявившихся как особенность самой конкретной организационной системы. Эти положения едва ли могут предоставить достаточно удовлетворительную основу для исследования организаций, а иногда могут и ввести в заблуждение или спровоцировать ошибки. Тем не менее, нам представляется, что не стоит пренебрегать информацией, на которую они указывают.

Первая проблема в рассмотрении организации или социальной системы – определение ее точного местонахождения и ее идентификация. Как понять, что мы действительно имеем дело с организацией? Каковы ее границы? Какое поведение можно считать присущим организации, а какое нет? Кто те лица, на действиях которых нам необходимо сконцентрировать внимание, и какие из их действий необходимо рассматривать?

Тот факт, что широко известные названия указывают на стоящие за ними социальные организации, одновременно и помогает, и мешает нам. Они представляют собой общепринятые стереотипы, но не уточняют ни ролевой структуры, ни психологической природы, ни границ организации. С другой стороны, эти широко известные названия помогают нам определить сферу, в которой осуществляется интересующая нас деятельность. А тот факт, что люди, принадлежащие к какой-то организации, также как и люди, не имеющие к ней отношения, исходят из общих стереотипов, касающихся ее природы и функций, помогает определить характер интересующей нас деятельности.

Вторая существенная особенность общепринятого подхода к пониманию сущности организации состоит в рассмотрении ее как некоторого выражения целей ее создателей, лидеров, основных действующих лиц. При этом телеология данного подхода вновь одновременно и способствует ее изучению, и затрудняет его. Поскольку интересы людей как бы «встроены» в организацию, отражены в уставе, письменных распоряжениях и других ее официальных документах, было бы неправильно пренебрегать ими как источниками информации. Со временем процессы, которые на ранних стадиях развития организации не были связаны с ее основными целями, приобретают статус инструментов воздействия, намеренно используемых для более слаженной работы организации.

Помимо официальной документации, богатейшим по своей информативности материалом для исследователя, занимающегося изучением функционирования организации, является концепция организации в представлении ее лидеров. Однако, то, как цели организации формулируются в официальных документах или отчетах руководителей, может иногда вводить в заблуждение. Конкретные формулировки могут идеализировать, рационализировать, искажать, упускать или даже намеренно скрывать основные аспекты

206

функционирования организации. Между самими руководителями и членами организации также далеко не всегда существует согласие по вопросу основных задач организации. Например, ректор университета в качестве таковых может назвать обучение и подготовку будущих крупных общественных деятелей. Декан одного из факультетов того же университета определит их как передачу культурного наследия и знаний прошлого; проректор – как содействие студентам в их развитии и в возможностях проявить себя; председатель ученого совета – как разработку новых научных направлений; преподаватель – как приобретение студентами конкретных профессиональных навыков, которые обеспечат их заработок в будущем, а редактор студенческой газеты – как прививание консервативных ценностей, поддерживающих статус кво устаревающего капиталистического общества.

Ошибкой здесь является попытка приравнять цели организации к целям или задачам ее отдельных членов. У организации, как и у любой другой системы имеется конечный продукт или результат ее деятельности, далеко не всегда совпадающий с целями ее сотрудников. Хотя основатели организации и ее ключевые фигуры применяют структурный подход в формулировании ее основных задач, в целях научного анализа мы не будем пользоваться такими формулировками, сколь бы полезными они не казались. В прошлом социальная наука слишком часто вводилась в заблуждение, из-за того, что общепринятые «популярные» воззрения приравнивались к научным взглядам.

Действительно, согласно основным положениям теории организации, определить структуру и функции организации легче всего именно через телеологию. С этой точки зрения организация является социальным механизмом, призванным эффективно достигать решения поставленных перед ней задач посредством групповой работы. Это похоже на чертеж для конструирования машины, созданной для решения какой-либо специальной задачи. Основной сложностью такого целевого подхода является то, что организация – это всегда нечто несовпадающее с изначальным замыслом основателей или целями, стоящими перед ее лидерами.

Некоторые из факторов, включенных в первоначальный план, в реально действующей организации могут отсутствовать вообще или оказаться настолько искаженными, что станут бессмысленными, в то время как какие-то непредусмотренные планом дополнения или изменения организационной структуры приобретут определяющее значение. Более того, далеко не всегда удается установить, кто конкретно проектировал ту или иную организацию, или то, какие именно идеи легли в основу задуманного этим человеком плана.. Мертон предлагает способ возможного решения данной проблемы, который заключается в рассмотрении латентной функции организации в сравнении с ее очевидной функцией.¹ Исследование как закономерных, так и непредвиденных последствий деятельности организации также может помочь в данном вопросе. Однако здесь мы опять возвращаемся к целям, поставленным самим создателем или лидером организации, рассматривая их следствие, исходя из положения о том, что возможно вначале определить тот результат, который он сам считал закономерным, а затем представить все остальные следствия как общую сумму вариативных отклонений.

Было бы гораздо лучше сначала рассмотреть те теории, которые в условиях, когда из за каких то отклонений в развитии организации необходима корректировка, не требуют начинать анализ ситуации с определения целей ее создателей. Теоретический анализ должен начинаться не с рациональных целей ее лидеров, а с того, что организация имеет на входе и на выходе и того, как она функционирует с точки зрения системной динамики. Такой подход оправдан, но только в качестве ориентира для поиска конкретных данных или как основа для отдельных исследований, но ни в коем случае не как основная теоретическая предпосылка в изучении организаций.

Теоретическая модель, которую мы будем использовать для понимания организаций, основана на системе типа вход-выход, в которой энергетическая отдача, получаемая на выходе, возобновляет деятельность системы. Социальные организации – это на 100 процентов открытые системы, так как процесс получения энергии на входе и последующее преобразование части энергии, получаемой на выходе, в новую порцию энергии на входе является ни чем иным как взаимодействием между организацией и окружающей средой.

207

Все социальные системы, включая и организации, приводятся в действие определенным образом структурированной деятельностью групп людей. Кроме того, все их действия являются взаимодополняющими и взаимозависимыми по отношению к общему итогу деятельности, отличаясь при этом постоянством и привязкой к определенному пространству и времени. Если определенная модель поведения реализовывается редко и через непредсказуемый временной интервал, ее нельзя считать характерной особенностью организации Стабильность регулярного воспроизведения модели может быть рассмотрена на фоне поступления энергии в систему, ее трансформации в ней и энергии, получаемой на выходе. Например, на заводе сырье и рабочая сила представляют собой поступление энергии в систему, набор моделей производственной деятельности – трансформацию поступившей энергии, а конечный продукт – ее выход. Чтобы поддерживать цикл в этом виде требуется постоянная подача энергии на входе. В социальных системах это осуществляется за счет возврата энергии от результатов деятельности системы. Таким образом, результат цикла предоставляет энергию для его возобновления. Компания, производящая автомобили, продает их, и тем самым получает средства для закупки нового сырья, оплаты труда, и продолжения производственного цикла.

Во многих организациях результаты труда обращаются в деньги, и таким образом обеспечивается новая энергия на входе. Деньги – это удобное средство регулирования энергетических потоков как на входе, так и на выходе, а покупка и продажа представляют собой определенный набор правил для осуществления денежных операций. На самом деле, эти правила настолько эффективны и настолько широко распространены, что существует опасность принять их за ключевые в определении сущности циклов организации. Не секрет, что бизнес существует, чтобы приносить денежную прибыль, и никто не сомневается в том, что это именно так. Однако, это представление дает весьма ограниченное представление о целях бизнеса. Существование некоторых организаций не зависит от цикла купли-продажи. Университеты, государственные учреждения, в большей мере зависят от добровольных денежных пожертвований и государственных ассигнований, а в так называемых добровольных обществах самый результат их деятельности способствует активизации их работников. Достижения отдельных членов этих обществ сами по себе обладают свойством вознаграждать, поэтому эти люди стремятся продолжать работу вне зависимости от того получают они какую-то поддержку извне или нет. Орнитологическое общество, например, может в полном составе отправится в горы и погрузиться в приятное и полезное занятие - наблюдение за птицами с целью определения их видовой принадлежности. Таким образом, организации различаются по источнику обновления энергии, при этом большая часть их использует для этого как внешние, так и внутренние источники, правда, в разной степени. Многие крупные организации не могут быть такими же автономными и замкнутыми как добровольные общества, и зависят от социальных последствий своей деятельности для обновления своего энергетического потенциала.

Для идентификации социальных систем и определения их функций мы используем два основных критерия. Первый представляет собой модель энергетического обмена или взаимодействия людей в процессе совместной деятельности, которая определяет конечный продукт. Второй – изучение того, каким образом получаемое на выходе превращается в энергию, возобновляющую деятельность системы. Под организационными функциями или задачами мы будем понимать результаты деятельности, которые являются источниками энергии для дальнейшей работы системы, а не те цели, которые преследуют лидеры и рядовые члены организаций.

Эта модель системы входа-выхода взята из теории открытых систем, предложенной фон Берталанфи². Теоретики указывали на возможность использования системы категорий естественных наук при рассмотрении социальных проблем. Поэтому важно более детально обсудить составляющие системной теории и особенности открытых систем.

Системная теория в основном занимается проблемами взаимоотношений, структурных свойств, взаимообусловленности и взаимозависимости всех составляющих, ее в меньшей степени интересуют постоянные свойства объектов. В своих основных чертах она сходна с теорией поля, хотя, в отличие от теории поля, ее динамика зависит как от временных, так и

208

от пространственных моделей. Прежние системные конструкты относились только к закрытым системам физических наук, в которых достаточно замкнутые структуры успешно исследовались как бы в отрыве от воздействия внешних факторов. Но живые системы, будь то биологические организмы или социальные организации, находятся в серьезной зависимости от внешних воздействий и поэтому должны анализироваться как открытые системы.

До теории открытых систем ученые социологи имели обыкновение использовать один из двух подходов при работе с организациями. Они либо рассматривали их как закрытые системы, к которым приложимы законы физики, либо использовали статистические приемы, такие как, например, энтелехия. В первом случае они игнорировали влияние на организацию внешних факторов, а во втором они слишком полагались на значение некой таинственной целевой установки для объяснения функционирования организации. Теоретики-биологи, однако, помогли избежать западни, указав, что понятие открытой системы исключает необходимость слепо следовать законам традиционной физики, не исключая при этом возможности использовать научный подход. Законы физики Ньютона представляют собой надежные основы для исследований, но сфера их применения - закрытые системы. Они менее эффективны для исследования открытых систем, которые существуют только благодаря постоянному обмену с окружающей средой, т.е. постоянному потреблению и производству энергии.

Примером различия в работе закрытых и открытых систем может служить концепция энтропии и второй закон термодинамики. Согласно ему система стремится к равновесию и одновременно к изнашиванию, что происходит из-за распада составляющих ее частей в процессе жизнедеятельности по мере утрачивания системой упорядоченности составляющих ее элементов. Например, представьте, что железный брусок был нагрет с одной стороны паяльной лампой. Быстрые (нагретые) молекулы с одного конца и медленные с другого находятся в нестабильном состоянии, и со временем распределение молекул становится неупорядоченным, в результате чего остывает одна часть, и нагревается другая, а вся поверхность бруска приводится к одинаковой температуре. Похожий процесс теплообмена будет происходить с бруском и внешней средой, так что постепенно брусок приобретет температуру комнаты, в которой он находится, и в результате также поднимет общую температуру этой комнаты. Говоря техническим языком, энтропия повышается до максимума, и равновесие достигается, когда физическая система приходит к состоянию наиболее сбалансированного распределения своих элементов. Однако в социальных системах структуры в большей степени стремятся к усложнению, и в меньшей к дифференциации. Богатые могут еще больше разбогатеть, а бедные еще сильнее обеднеют. Открытым системам не свойственно разложение, потому что они могут забирать энергию из окружающей среды. Таким образом, процесс энтропии нейтрализуется получением энергии извне, и живые системы характеризуются скорее негативной, чем позитивной энтропией.

Общие характеристики открытых систем

Хотя разные виды открытых систем имеют общие характеристики за счет того, что они все являются открытыми системами, по другим характеристикам они различаются. Если бы это не было так, мы смогли бы получить все основные знания о социальных организациях, изучая одну-единственную клетку.

Следующие девять характеристик, по-видимому, являются определяющими для всех открытых систем.

1. 1. Заимствование энергии

Открытые системы заимствуют энергию в какой-либо форме из окружающей среды. Клетка получает кислород из крови; похожим образом тело получает кислород из воздуха, а пищу из окружающего мира. Личность также зависит от среды, которая определенным образом воздействует на нее. Изучение сенсорных нарушений показывает, что когда человека помещают в затемненную, звукоизолированную комнату, где он получает минимум визуальной и слуховой информации, у него появляются галлюцинации и другие признаки мозгового стресса³. Ограничение социальной стимуляции также может привести к умственной дезорганизации⁴. Исследования Кёлера в области последствий непрерывной

209

стимуляции показывают зависимость восприятия от энергетической подпитки со стороны внешнего мира⁵. У животных, например, с рождения и в течение долгого времени лишенных зрения, оно так никогда полностью и не восстанавливается⁶. Другими словами полноценный индивид сильно зависит от постоянного потока информации со стороны окружающей среды. Похожим образом социальные организации должны обновлять запасы своей энергии, черпая ее из других организаций, получая от людей, или из внешних источников. Ни одна социальная структура не может являться замкнутой или самодостаточной.

1. 2. Переработка

Открытые системы трансформируют поступающую в них энергию. Тело перерабатывает крахмал в тепло и движение. Индивид преобразует химические и электрические формы стимуляции в сенсорные качества, а информацию в цепочки мыслей. Организация создает новую продукцию или перерабатывает материалы, или тренирует персонал, или предоставляет какую-либо услугу. Эти действия влекут за собой реорганизацию поступающей энергии.. В системе производится определенная работа.

1. 3. Результат

Открытые системы поставляют какой-либо продукт во вне, будь то изобретение пытливого ума или мост, сконструированный строительной компанией. Даже биологический организм поставляет во вне физиологические продукты, такие, например, как двуокись углерода из легких, которая обеспечивает жизнедеятельность растений в ближайшем окружении данного организма.

1. 4. Системы как циклы событий.

Схема действий по обмену энергией имеет циклический характер. Продукт, поставляемый вовне, в окружающую среду, в свою очередь обеспечивает источник энергии для повторения цикла жизнедеятельности. Энергия, обеспечивающая этот цикл, может быть результатом обмена этого продукта во внешней среде или самой деятельности. Иллюстрацией первого случая может служить промышленная компания, которая утилизирует сырье и человеческий труд, чтобы выпустить продукт, который будет обращаться на рынке, а его денежный эквивалент, поступающий обратно, производителю, будет использован для приобретения нового сырья и оплаты труда для продолжения цикла жизнедеятельности предприятия. Иллюстрацией второго может быть добровольное общество, предоставляющее своим членам возможность получать удовлетворение от деятельности внутри организации, так что обновление энергии идет напрямую за счет самой деятельности.

Проблема структуры или взаимоотношения частей может быть рассмотрена на примере физических объектов, в которых более крупные элементы структуры соединяются между собой и одновременно объединяют в себе более мелкие элементы. Но как быть с социальными структурами, где физические связи как таковые отсутствуют? Ответ на этот вопрос дал гениальный ученый Ф.Х. Оллпорт. Он показал, что структура формируется из взаимозависимых цепей событий, которые как бы сами себя подпитывают для завершения и затем возобновления цикла⁷. Структурированы сами события, а не предметы, так что социальная структура это понятие динамическое, а не статическое. Действия структурированы таким образом, что они представляют собой единство по завершении цикла. Простой линейный обмен типа стимул-реакция между двумя людьми не может образовать социальную структуру. Для создания структуры необходимо чтобы реакция субъекта. А вызывала ответную реакцию субъекта Б так, чтобы последняя стимулировала субъекта А на новую реакцию. Разумеется, цепь событий может вовлекать множество людей, но в их поведении может просматриваться структура только, когда завершение цепи событий возвращает процесс к его исходной точке с высокой вероятностью повторения этой цепи событий. Повторение цикла не обязательно вовлекает тот же набор фенотипических событий. Он может вовлекать новые события, имеющие второстепенное значение, но близкие по своей природе к основным, или действия, направленные на достижение аналогичных результатов. В отдельном организме глаз может двигаться так, чтобы свет падал точно в центр сетчатки. С движением луча света, изменятся и движения глаза, хотя

210

они будут направлены на завершение того же цикла действий, то есть чтобы сфокусироваться на луче света.

Единичный цикл событий даёт нам простую форму структуры. Но такие единичные циклы могут объединяться и образовывать более крупную структуру или систему событий. Система событий может состоять из круга меньших циклов или колец, каждое из которых контактирует с несколькими другими. Циклы в разных типах подсистем могут также соединяться между собой как бы по касательной, т.е. не пересекаясь. Основной метод идентификации социальных структур состоит в том, чтобы следовать по всей энергетической цепи событий от точки входа энергии, через период трансформации в направлении точки завершения цикла.

1. 5. Негативная энтропия

Чтобы выжить, открытые системы должны замедлять процесс энтропии; они должны накапливать негативную энтропию. Процесс энтропии – это универсальный закон природы, согласно которому все формы организации в своем развитии движутся к дезорганизации или смерти. Сложные физические системы эволюционируют в направлении беспорядочного распределения своих элементов, а биологические организмы разлагаются и исчезают. Однако, открытые системы, потребляя меньше энергии, чем они заимствуют из окружающей среды, могут накапливать ее и тем самым добиваться негативной энтропии. У открытых систем существует общая тенденция к максимизированию соотношения между заимствованной и потребляемой энергией, что помогает выживать и даже в периоды кризиса продолжать жить за счет заимствованной энергии. Узники концентрационных лагерей, находящиеся на голодной диете аккуратно расходуют рацион энергии, чтобы максимально продлить ограниченный запас еды⁸. Социальные организации стараются улучшить свою способность к выживанию и накопить в своих резервах достаточно энергии для этого.

Энтропийный процесс сказывается как на биологических, так и на закрытых физических системах. Обновление энергии биологического организма не рассчитано на бессрочное поддержание жизни в сложных тканях. Социальные же системы не имеют таких жестких привязок и способны к практически неограниченному задержанию процесса энтропии. Тем не менее, каждый год довольно большое количество организаций перестает существовать.

1. 6. Ввод информации, Негативная отдача и процесс кодирования

На входе живые системы получают не только энергию, которая позднее трансформируется или изменяется в процессе производимой работы. Осуществляется также получение информации в виде поступающих в систему сигналов об окружающей среде и о самой системе по отношению к окружающей среде. Подобно тому как в психологии личности проводится разграничение между стремлением и побуждением, во всех живых системах нужно различать поступающие на вход энергию и информацию. Простейший тип вводимой информации, отмеченный у всех систем – это негативная отдача. Она позволяет системе корректировать отклонения от курса. Рабочие части станка поставляют информацию о результатах их работы центральному механизму или подсистеме, которые действуют в соответствии с полученной информацией, чтобы поддерживать всю систему в процессе совершаемой ей работы. Термостат, контролирующий комнатную температуру – это простой пример регулирующего прибора, обрабатывающего негативную информацию. На примере автоматизированной АЭС можно еще лучше понять данную модель. Миллер подчеркивает важность негативной отдачи в следующем наблюдении: «Когда у системы прекращается негативная отдача, она теряет устойчивость, размываются границы и система уничтожается.»⁹ Если у системы отсутствует устройство, возвращающее ее на прежний курс, она истратит слишком много энергии или переполнит себя энергией на входе и в любом случае больше не сможет оставаться системой.

У систем существует механизм избирательного принятия входящей энергии и информации. Не все энергетические поступления могут приниматься системой. Так пищеварительная система животных принимает на входе только то, к чему она приспособлена. Похожим образом системы могут реагировать только на те информационные сигналы, на которые они настроены. Основной термин, относящийся к селективным

211

механизмам и объясняющий, почему одни поступления отвергаются, другие принимаются или приспосабливаются к системе – кодирование. Через процесс кодирования образ «безумного, прекрасного мира» упрощается до нескольких понятных и исполненных значения для данной системы категорий. Природа функций, осуществляемых той или иной системой, определяет ее механизмы кодирования, которые в свою очередь закрепляют присущий ей тип функционирования.

7. Стабильное состояние и динамический гомеостаз

Заимствование энергии с целью торможения энтропии поддерживает постоянство энергетического обмена, так что основной характеристикой выживающих открытых систем является стабильность. Стабильность – это не неподвижность или полное равновесие. Существует постоянный ввод энергии из внешней среды и постоянное производство продукта системы, но характер системы, пропорции энергообмена и отношения между ее частями остаются неизменными. Катаболические и анаболические процессы распада и реставрации тканей поддерживают стабильное состояние живого организма, но с течением времени он перестает быть полностью идентичным себе в более молодом возрасте, сохраняя лишь сходство. Стабильное состояние в наиболее чистом виде можно наблюдать в гомеостатических процессах регулирования температуры тела. Внешние условия влажности и температуры могут различаться, но температура тела всегда останется прежней. Эндокринные железы – это механизм сохранения равновесия в физиологическом функционировании. Основным здесь является принцип Ле Шателье, который установил, что любой внутренний или внешний фактор, направленный на нарушение равновесия в системе, встречает противодействие со стороны сил, возвращающих систему к начальному состоянию¹⁰. Крех и Крутчфилд придерживались похожей концепции относительно психологической организации: когнитивные структуры будут реагировать на воздействия таким образом, чтобы абсорбировать их с минимальным ущербом для существующей когнитивной интеграции¹¹. Принцип гомеостаза в его буквальном прочтении неприменим для изучения жизнедеятельности всех сложных живых систем , потому что противодействуя энтропии они растут и развиваются. Однако это явное противоречие разрешимо, если признать факт сложности устройства подсистем и их взаимодействия в совместном противодействии изменениям для поддержания общего состояния стабильности организма. Стагнер указал на то, что изначальное нарушения стабильности конкретной ткани в биологическом организме будет вызывать мобилизацию энергии в целях восстановления баланса, но, что повторяющиеся нарушения равновесия будут вызывать противодействие в виде предвосхищающих нарушение действий:

Мы приступаем к обеду, прежде чем ощущаем болезненные симптомы голода в желудке… Мобилизация энергии как тактика предвосхищения объясняется возникновением некоторого напряжения в коре головного мозга, отражающем внутренне-проприоцептивный характер вызвавшей его нестабильности биологического состояния… Динамический гомеостаз состоит в том, чтобы поддерживать стабильное состояние тканей, создавая условия для сохранения устойчивости физической среды, нейтрализуя нежелательные внешние воздействия. Таким образом, организм не только восстанавливает утерянный баланс. Возникает новый, более сложный и более всеобъемлющий тип равновесия¹².

Хотя стремление к стабильному состоянию системы в ее простейшей форме гомеостатично по своему хаврактеру, как, например, в условиях поддержания постоянной температуры тела, основным принципом все-таки является сохранение характера самой системы. Равновесие, к которому стремятся сложные системы, зачастую является квазистационарным (если использовать концепцию Левина)¹³. Нажим, например, вызывает противодействие силы упругости и обе силы скорее приблизительно, нежели абсолютно точно уравновешивают друг друга. Таким образом, график активности на определенном временном промежутке покажет серию пиков и перепадов, а не беспрерывную кривую.

Более того, сохраняя характер системы, структура будет стремиться занимать больше энергии, чем ей требуется для нормальной деятельности, как мы уже заметили, обсуждая негативную энтропию. Чтобы обеспечить своё выживание, системы будут накапливать энергию до тех пор, пока не будет достигнут определенный порог безопасности,

212

гарантирующий защиту в дальнейшей деятельности. Тело будет запасать жир, социальная организация будет накапливать резервы, общество – увеличивать свою культурную и технологическую базу. Миллер сформулировал положение о том, что темп роста систем показателен, если она существует в среде, не устанавливающей ограничений на заимствование энергии¹⁴.

Адаптируясь к своей среде, системы будут стараться справляться со всеми внешними воздействиями, нейтрализуя их, или устанавливая над ними свой контроль. Физическая связанность определенного организма означает, что такие попытки контролировать внешнюю среду воздействуют скорее на систему, заведующую поведением индивида, чем на всю биологическую систему. Однако, социальные системы будут создавать внутренние запасы энергии, необходимые для их выживания. В результате опять получаем расширение первоначальной системы.

Таким образом, стабильное состояние, на простом уровне представляющее собой гомеостаз, со временем, на более высоких уровнях развития, становится стремлением сохранить характер системы посредством роста и расширения. Основные виды систем не претерпевают непосредственных изменений в процессе расширения. Наиболее часто встречающийся тип роста – умножение уже имеющихся циклов или подсистем –не качественные, а количественные изменения. Животные и растения в процессе роста умножают количество своих клеток. Социальная система наращивает дополнительные элементы, аналогичные уже включенным в нее. Хэйр изучал соотношения между размерами различных подсистем в развивающихся деловых организациях¹⁵. Он обнаружил, что, хотя число людей растет как в производственной подсистеме, так и в той, которая отвечает за взаимоотношения с окружающим миром, соотношение между ними остается неизменным. Качественные изменения происходят двумя путями. Прежде всего, количественные изменения (рост) требуют увеличения количества работающих подсистем конкретного характера, в которых не было необходимости, когда сама организация была меньше. Во вторых, существует точка, в которой количественный рост приводит к качественным изменениям в функционировании системы. Маленький колледж, увеличившись в три раза, больше не будет оставаться маленьким учреждением с точки зрения отношений между администрацией и преподавателями, между различными учебными департаментами.

Короче говоря, живые системы демонстрируют такую динамику развития и роста, которая показывает максимальные пределы развития, соответствующие их природе. Они реагируют на изменения, или предвосхищают изменения с помощью реакции роста, что помогает ассимилировать новые поступления энергии, адаптируя их в соответствии со свойствами системы. В понятиях квазистационарного равновесия Левинского пики и спады процесса приспособления не всегда возвращают систему на прежний уровень. При определенных обстоятельствах в процессе одного из приспособительных циклов система, становится жесткой, застывает. Таким образом, устанавливается новый уровень отсчета, и последующее движение представляется отклонением от этого уровня, который может быть или выше или ниже предыдущего.

1. 8. Дифференциация

Открытые системы развиваются в направлении дифференциации и усложнения. Размытые глобальные структуры заменяются более специализированными. Органы чувств и нервная система эволюционировали как высоко дифференцированная система, по сравнению с примитивной нервной тканью. Рост личности начинается от примитивной, грубой организации умственных функций к иерархически структурированной и строго дифференцированной системе верований и ощущений. Социальные организации в процессе своего развития увеличивают количество и сложность социальных ролей с одновременным повышением специализированности соответствующих им функций. В США на сегодняшний день число специалистов медиков превосходит число практикующих врачей.

Один из типов дифференцированного роста систем Берталанффи называет «прогрессивной механизацией» (progressive mechanization). Она находит выражение в том, как система достигает стабильного состояния. Сначала – это процесс, включающий

213

взаимодействие различных динамических сил, затем вступает в силу механизм регулятивной отдачи. Он пишет:

Можно убедиться, что первичные регулирующие функции органических систем, то есть самые фундаментальные и примитивные регуляторы, напр. эмбрионального развития, по своей природе представляют собой динамическое взаимодействие. На них накладываются так называемые вторичные регуляторы, которые контролируются фиксированными процессами (особенно процессом обратной связи). Такое положение дел является следствием основного принципа организации, который можно назвать прогрессивной механизацией. Сначала, системы – биологические, неврологические, физиологические или социальные – управляются динамическим взаимодействием своих компонентов. Позднее устанавливаются жесткие регулирующие механизмы и ограничивающие условия, которые более эффективно воспроизводят как саму систему, так и отдельные ее части, но также постепенно уменьшают и в конце концов сводят на нет ее равновесный потенциал¹⁶.

1. 9. Принцип аналогичного завершения

Открытые системы также характеризуются принципом сходного завершения (принцип предложенный фон Берталанффи в 1940)¹⁷. Согласно ему, система может прийти к одному и тому же финальному состоянию из различных первоначальных позиций и разными путями. Хорошо известный биологический эксперимент над морскими ежами показывает, что полноценная особь данного вида может развиться из целого яйца, из каждой половинки разделенного яйца или из слитых вместе двух яиц. Объем возможностей достижения сходного завершения уменьшается по мере того, как открытые системы развивают регулирующие механизмы для контроля над своими операциями.

Некоторые последствия рассмотрения организаций в качестве открытых систем.

В последующей главе мы исследуем то, как подход «организация = открытая система» прилагается на практике, и постараемся найти отличия между социальными системами и другими живыми системами. Однако на данном этапе мы должны обратить внимания на некоторые недоразумения, возникающие как в теории, так и на практике в связи с тем, что социальные организации рассматриваются как закрытые, а не открытые системы.

Основной проблемой является то, что многие не могут в полной мере осознать, насколько зависимы организации от окружающей среды и, что поступающий в них поток материалов и человеческой энергии не постоянен. Несмотря на то, что организации имеют встроенные защитные устройства для обеспечения стабильности и что в них очень трудно инициировать намеренные изменения, например, по желанию какого-нибудь реформатора, мы не должны забывать о реалиях динамического взаимодействия социальных систем с их социальной и природной средой. Сами усилия организации к поддержанию постоянства окружающей среды вызывают изменения в ее структуре. Реакция на изменение вводимых данных, направленная на смягчение возможных нежелательных последствий также вызывает изменения в системе.

Типичные модели в теории организаций концентрируют внимание на принципах внутреннего функционирования, как будто они не зависят от перемен в окружающей среде и не оказывают влияния на мотивацию и мораль. Движение в сторону более сжатой интеграции и строгой координации осуществляется с целью обеспечения стабильности, хотя гибкость может быть более важным требованием. Более того, координация и контроль замыкаются сами на себе, вместо того чтобы помогать достижению общих целей. В перспективе они не могут приспособить систему к окружающей среде, так как наиболее всего подходят в качестве целей закрытой системы. Фактически, любая попытка навязать функционально лишнюю связь может вызвать множество новых организационных проблем.

Еще одна ошибка, возникающая в связи с описанными выше проблемами, – отказ признать реализацию принципа сходного завершения у открытых систем (другими словами, отказ признать то, что требуемого состояния можно достичь более чем одним способом). В закрытых физических системах при конкретном изначальном состоянии структура может быть преобразована единственным путем. Для открытых систем это неверно даже на биологическом уровне, и уж тем более на социальном. Тем не менее, в жизни мы, например, настаиваем на том, что все рекруты должны собирать свой автомат только по определенной

214

схеме и никак иначе, бейсболист должен подавать мяч только определенным образом. Мы стандартизуем эти методы и преподаём их. При определенных условиях верно то, что существует только один наилучший способ, но такие условия сначала должны быть созданы. Основной принцип, характеризующий все открытые системы – любой цели можно достигнуть не одним, а многими методами.

Вторая ошибка заключается в том представлении, что неравномерности функционирования системы, возникающие благодаря влиянию внешней среды , являются стандартным полем отклонений и должны рассматриваться соответственно. По этой концепции они должны выявляться и контролироваться в процессе исследования организаций. Из операций самой организации их надо исключать как не соответствующие и принять меры предосторожности на будущее. Решение должностных лиц не принимать во внимание внешние факторы, отмахнуться от них, как будто они исчезнут, если их проигнорируют, является примером подобного мышления. Сюда же относится давно вышедший из употребления подход «плевать на общество», когда бизнесмен не принимает во внимание интересы клиента, от которого зависит. Теория открытых систем – напротив – делает упор на то, что окружающая среда – это не только источник ошибок, но нечто непосредственно относящееся к социальной системе, и что мы не сможем понять систему без подробного изучения тех сил, с которыми она взаимодействует.

Более того, обращение с организацией как с закрытой системой не позволяет выделить функцию обратной связи для получения информации об изменениях и силах внешней среды. Просто удивительно, насколько слабы маркетинговые отделы некоторых крупных индустриальных компаний, полностью зависящих от рынка. С определенной долей риска можно предсказать, что в ближайшем будущем социальные организации будут всеми силами стараться улучшить средства исследования и оценки сил окружающей среды. Это естественный процесс исправления недоразумений связанных с рассмотрением организаций как закрытых систем.

Эмери и Трист показывают, что современные теории организаций все еще несут на себе отпечаток старых концепций закрытых систем. Они пишут:

Однако в пространстве социальной теории присутствует тенденция оперировать понятиями закрытых систем, то есть считать предприятия настолько независимыми, что большинство проблем могут анализироваться по отношению к внутренней структуре организации, а не внешней среды… На практике системные теоретики в социальных науках… действительно склонны уделять особое внимание статике и пренебрегать изучением социальных изменений. Пытаясь преодолеть эту тенденцию, Мертон писал, что «концепция дисфункции, включающая в себя понятия перенапряжения и стресса на структурном уровне, предоставляет аналитический подход к изучению развития». Многие системные теоретики принимают эту концепцию, но хотя она и привлекает внимание исследователей к источникам дисбаланса в организации, она не рассматривает взаимодействие организации и окружающей среды, которое как правило и является причиной такого дисбаланса. Она все еще находится под влиянием ограничений, накладываемых на нее взглядами, характерными для теории закрытых систем. В административной сфере подобные ограничения характерны для (во всех других отношениях безупречного) Барнарда и подобных ему авторов¹⁸.

Краткое изложение основных идей

Концепция открытых систем резко отличается от распространенных до нее подходов к изучению организаций. Последние воспринимают известные названия и стереотипы в качестве основных положений и отождествляют цель всей организации с целями, поставленными ее лидерами.

Концепция открытых систем – напротив – начинает с идентификации и описания повторяющихся циклов ввода, трансформации, вывода и обновленного ввода, составляющих организационную модель.

Такой подход к изучению организаций наглядно отображает идею адаптации работы в биологии и физических науках, выдвинутую фон Берталанффи и другими.

215

Организации как особый класс открытых систем имеют собственные характеристики, но также разделяют общие качества с другими открытыми системами. К ним относятся заимствование энергии из окружающей среды, трансформация этой энергии в продукт, характерный для данной системы, его дальнейшая передача вовне и новая подпитка энергией из источников внешней среды.

Для всех открытых систем также характерны свойства негативной энтропии, обратной связи, внутреннего равновесия, дифференциации и сходного завершения. Закон негативной энтропии говорит о том, что системы выживают и сохраняют характерное внутренне устройство только до тех пор, пока они заимствуют у окружающей среды больше энергии, чем потребляют для собственных нужд. Принцип обратной связи имеет дело с поступающей на входе информацией, которая является особым видом заимствования энергии, в виде сигналов об условиях и силах внешней среды и функционирования самой системы по отношению к ней. Получение такой информации позволяет системе корректировать собственные неполадки или приспосабливаться к изменениям в среде и таким образом поддерживать стабильное состояние гомеостаза. Однако речь идет о динамическом, а не о статическом равновесии. Открытые системы не находятся в состоянии покоя, а стремятся к дифференциации и усложнению из-за особенностей своей системной динамики и взаимообусловленности проблем роста и выживания. Наконец, открытые системы характеризуются принципом сходного завершения, согласно которому системы могут достигать одного и того же конечного состояния из различных изначальных состояний и развиваясь по-разному.

Традиционные теории организаций рассматривали социальные организации как закрытые системы. Это привело к пренебрежительному отношению к вопросам о взаимодействии организаций с окружающей средой. Это также привело к излишнему вниманию, которое уделялось принципам внутреннего организационного функционирования, в результате чего необходимая для выживания организации функция обратной связи оказалась неразработанной.

Примечания:

1. Merton, R. K. 1957. Social theory and social structure, rev. ed. New York: Free Press.

2. von Bertalanffy, L. 1956. General system theory. General Systems. Yearbook of the Society for the Advancement of General System Theory, 1, 1-10.

3. Solomon, P., et at. (Eds.) 1961. Sensory deprivation. Cambridge, Mass: Harvard University Press.

4. Spitz, R. A. 1945. Hospitalism: an inquiry into the genesis of psychiatric conditions in early childhood. Psychoanalytic Study of the Child, 1, 53-74.

5. Kohler, W., and H. W.illach. 1944. Figural after-elTects: an investigation of visual processes. Proceedings of the American Philosophical Society. 88, 269-357. Also, Kohler, W.. and D. Emery. 1947. Figural after-effects in the third dimension of visual space. American Journal of Psychology 60, 159-201.

6. Mehack, R., and W. Thompson. 1956. Effects of early experience on social behavior. Canadian Journal a/Psychology, 10, 82-90.

7. Allport, F. H. 1962. A structuronomic conception of behavior: individual and collective. I. Structural theory and the master problem of social psychology. Journal of Abnormal and Social Psychology, 64, 3-30.

8. Cohen, E. 1954. Human behavior in life concentration camp. London: Jonathan Cape.

9. Miller, J. G. 1955. Toward a genera] theory for the behavioral sciences. American Psychologist, 10, 513-531; quote from p. 529.

10. See, Bradley, D. F., and M. Calvin. 1956. Behavior: imbalance in a network of chemical transformations. General Systems. Yearbook of the Society for the Advancement of General System Theory, 1, 56-65.

11. Krech, D., and R. Crutchfield. 1948. Theory and problems of social psychology. New York: McGraw-Hill.

12. Stagner, R. 1951. Homeostasis as a unifying concept in personality theory. Psychological Review, 58, 5-17; quote from p. 5.

13. Lewin, K.. 1947. Frontiers in group dynamics. Human Relations, 1, 5-41.

14. Miller, op oil.

15. Hairc, M. 1959. Biological models and empirical histories of the growth of organizations. In M. Haire (Ed.), Modern organization theory, New York: Wiley, 272-306.

16. von Bertalanffy. 1956, op cit, p. 6.

17. von Bertalanffy, L. 1940. Der organismus als physikalisches system betrachtet. Naturwis-senschaflen, 28, 521 ff.

18. Emery, F. E., and E. L. Trist. 1960. Socio-technical systems. In Management sciences models and techniques. Vol. 2. London; Pergamon Press; quote from p. 84.

216

Мертон Р.К. 1957 Социальная теория и социальная структура. Нью-Йорк: Free Press

Фон Берталанффи Л. 1956 Общая теория систем. Основные Системы. Ежегодный бюллетень общества развития Общей теории систем. 1. 1-10

Соломон П. 1961 Потеря чувствительных функций. Кэмбридж. Харвард Юниверсити пресс.

Шпитц Р.А. 1945 Госпитализм: исследование генезиса психических расстройств в раннем детстве. Психоаналитические исследования детей. 1. 53-74

Кёлер В. и Х. Уоллах 1944 Образные пост-эффекты: исследование зрительных процессов. Практика американского философского общества. 88. 269-357 также Кёлер В. и Д. Эмери 1947 Образные пост-эффекты в третьем измерении визуального пространства. Американский психологический журнал. 60. 159-201

Мельцак Р. и В. Томпсон 1956 Эффект раннего опыта на социальное поведение. Канадский психологический журнал10. 82-90

Оллпорт Ф.Х. 1962 Структурономическая концепция поведения: личность и коллектив. I. Теория структуры и основная проблема социальной психологии. Журнал психопатологии и социальной психологии. 64. 3-30

Коэн Э. 1954 Поведение человека в концентрационном лагере. Лондон:джонатан Кэйп.

Миллер Дж.Г. 1955 К общей теории поведенческих наук. Американский психолог10. 513-531; цитата со страницы 529

См. Брэдли Д.Ф. и М Кальвин. 1956 Поведение: дизбаланс в системе химическиъ трансформаций. Основные системы. Ежегодный бюллетень общества развития теории основных систем. 1. 56-65

Крехъ Д. И Р. Кротчфилд 1948 Теория и проблемы социальной психологии. Нью-Йорк: Макгроу Хилл.

Стагнер Р. 1951 Гомеостаз как объединяющая концепция теории личности. Психологический обзор 58. 5-7. Цитата со страницы 5.

Левин Курт 1947 Границы групповой динамики. Человеческие взаимоотношения. 1. 5-14

Миллер op cit

Хайр М. 1959 Биологические модели и эмпирическая история роста организаций. М.Хайр (под. Ред.) Современная теория организаций. Нью-Йорк : Ой-ли 272-306

Фон Берталанффи 1956 op. Cit.

Фон Берталанффи 1940 Подход к организму как физической системе. Естественные науки 28. 521

Эмери Ф.Э. и Э.Л.Трист 1960 Социотехнические системы. Модели и технологии менеджмента. Том 2. Лондон. Пергамон Пресс. Цитата со стр.84.

217

24

На пути к ППБ (Планирование-программирование-бюджетирование):

этапы бюджетной реформы

Аллен Шик

Среди тех, кто уже имел опыт общения с системой ППБ, как и среди тех, кто сталкивается с ней впервые, преобладает понимание ее «революционной роли в истории государственного управления». Ведутся оживленные споры о различиях между тем, что было, и тем, что будет; о преимуществах точных и «строгих» оценок решений и их альтернатив; о достоинствах планирования бюджета на несколько лет вперед; о больших расхождениях между умениями аналитиков, их ролью и работой наблюдателя; о преобразованиях в структуре правительства, которые могут произойти в результате изменений в процессе подготовки и рассмотрения бюджета.

Тем не менее, это не единственный подход. По мере приближения к нервным центрам бюджетной жизни - к подразделениям Бюджетного Бюро и к бюджетным службам при министерствах и агентствах – увеличивается вероятность услышать, что «в ППБ нет ничего нового; он едва ли отличается от того, чем мы занимались до сих пор». Некоторые специалисты со стажем трактуют ППБ как возрождение действенного финансового планирования начала 1950-х. Другие же заявляют, что до введения системы ППБ решения о том, сколько тратить на служащих и на их содержание, производились без надлежащего обсуждения и рассмотрения целей плановых денежных вложений. Они указывают на изменения, произведенные в соответствии с ППБ, хотя и без учета соответствующего перечня методов. Среди таких изменений можно выделить теряющую свое значение роль «зеленых листов» в составлении государственного бюджета, переработку системы назначения на должности, развитие системы классификации деятельности, усовершенствование способов измерения работ, анализ производительности, и другие типы измерения результатов, а также использование Весеннего Анонса для более всестороннего анализа программ и основных доходов.

Нерешительные протесты приверженцев традиционного составления бюджета и неопределенные ожидания, опередивших свою эпоху в понимании этих вопросов людей, породили некий третий подход. Разрабатываемая в данный момент система ППБ обещает радикальное изменение главной функции финансового планирования, но этому препятствует более чем полувековая традиция. Бюджетная система будущего станет продуктом прошлых достижений и новых веяний; то есть она будет включать в себя как бюджетные функции, характерные для ранних этапов реформы, так и функцию планирования, на которую указывает ППБ - первая бюджетная система, специально разработанная с целью упорядочить многочисленные функции бюджетирования.

Функции бюджетирования

Бюджетирование всегда считалось процессом систематического сопоставления расходов с реально выполненными работами. В этом смысле в каждой бюджетной системе есть немного от ППБ. Даже в самом начале бюджетной реформы более 50 лет назад существовала неоспоримая необходимость в бюджетной системе как для планирования и осуществления правительственной деятельности, так и для предоставления надежной информации по вопросам, для решения которых требовалось привлечение государственных фондов. Например, в 1970 году Нью-йоркское Бюро муниципальных исследований опубликовало образец «программного меморандума», который содержал около 125 страниц счетов и информацию для Нью-йоркского Министерства Здравоохранения¹.

Тем не менее, эта направленность не была четко отражена ни в одной бюджетной системе – общенациональной, штатной или муниципальной –представленной в начале нашего века, не отражена она и в бюджетной системе, существующей сегодня. Но ясно одно – планирование не является единственной функцией бюджетной системы. Управление

218

текущими делами и контроль за расходами – вот те две функции, которые в прошлом довлели над функцией планирования. Роберт Энтони четко определяет административные (управленческие) процессы, стратегическое планирование, управленческий контроль, и операционный контроль.

Стратегическое планирование это процесс определения целей организации, их изменений, способов их достижения, политики приобретения, использования, и размещения необходимых для этого ресурсов.

Управленческий контроль это процесс обеспечения необходимых ресурсов и процесс наиболее эффективного использования имеющихся ресурсов в соответствии с поставленными перед организацией задачами.

Операционный контроль это процесс, гарантирующий эффективное выполнение определенных заданий².

Каждая бюджетная система, даже самая элементарная, включает в себя процессы планирования, управления и контроля. В реальности эти процессы невидимы, но они обозначены здесь в аналитических целях. В контексте финансового планирования под планированием подразумевается определение задач, рассмотрение альтернативных способов действий и получение разрешения на выбранные программы. Планирование наиболее тесно связано с подготовкой бюджета, но было бы ошибкой не учитывать на данном этапе такие элементы как управление и контроль, или не брать во внимание возможности планирования при рассмотрении других периодов бюджетного года. Несомненно, одной из наиболее важных целей ППБ является преодоление ежегодной рутины, связанной с подготовкой бюджета, осознанная оценка задач и формулировка будущей политики правительства. Управление же включает целенаправленную разработку определенных проектов, передачу их различным отделам организации, обеспечение этих отделов персоналом и необходимыми ресурсами. Процесс управления распространяется на весь цикл; в идеале это связующее звено между поставленными целями и предпринятыми действиями. Контроль подразумевает процесс убеждения чиновников следовать плану и политике, утвержденным их начальством. Контроль является главенствующим на этапах реализации задач и их проверки. Среди наиболее важных смешанных методов контроля и отчетности, связанных с исполнением бюджета, можно выделить позиционный контроль, ограничения на свободу передвижения денежных средств.

Очень редко планированию, управлению и контролю уделяется равноценное внимание в работе бюджетных систем. На практике планирование, управление и контроль всегда являлись противоборствующими процессами без точного распределения функций между ними. Так как время ограничивает, то высшее руководство должно быть избирательно в отношении того, что оно делает. Хотя это ограничение и влечет за собой передачу функций контроля на нижестоящие уровни, но отсутствие надежных внутренних систем контроля приводит к тому, что руководство занимается контролем за счет уменьшения роли планирования. Кроме того, эти процессы требуют различных навыков и обусловливают различные способы управления бюджетом, таким образом, что один из этих процессов становится преобладающим. Таким образом, что касается персонала бюджетного управления, то в этой области был сделан переход от бухгалтеров к администраторам в то время, когда финансовое планирование перешло от ориентирования на контроль к ориентации на управление. Первый опыт введения ППБ делает возможным предположение, о том, что с переориентацией на планирование посты администраторов будут занимать экономисты.

Но, вероятно, наиболее важными являются информационные потребности планирования, управления и контроля. Они определяются конкретными временными рамками, уровнями подчинения, особенностями связей между административными и производственными отделами организации. Очевидным решением является создание такой системы, которая бы обеспечивала исполнение всех требований и нужд финансового планирования. Тем не менее, исторически существовала сильная тенденция к объединению информационных структур с целью удовлетворить все бюджетные цели. В большей мере

219

информационная система была разработана в соответствии с задачами контроля. В результате тип многоцелевой бюджетной системы, предусмотренной ППБ, был отклонен.

Изучение бюджетной системы должно показать, что является определяющим на основном уровне - планирование, управление или контроль. Ориентация на планирование фокусирует внимание на более широком диапазоне проблем: Каковы долгосрочные цели и политика правительства, и как они соотносятся с расходами? Какие критерии необходимо использовать в оценке запросов агентств? Какие программы должны быть введены или закрыты, а какие – расширены или сокращены? Ориентация на управление касается менее существенных вопросов: Какой путь является наилучшим для выполнения предписанной задачи? Какая из существующих возможностей помогает достичь наиболее эффективного взаимоотношения между центральными и нижестоящими органами? Какие проекты и выплаты из множества рассматриваемых должны быть одобрены? Ориентация на контроль имеет дело с наиболее узким кругом вопросов: Как не допустить расходов сверх установленной суммы? Какие процедуры отчета должны быть использованы при анализе расходов? Какие ограничения на найм персонала и расход оборудования должны быть установлены?

Следует подчеркнуть, что каждая бюджетная система содержит элементы планирования, управления и контроля. Ориентация на контроль подразумевает не отсутствие, а лишь подчиненность функций управления и планирования. В том, что касается типа ориентации, здесь мы имеем дело лишь с относительным противопоставлением. Уместно поставить вопрос о соотношении между функциями на центральном уровне. Какую же роль каждая из них играет в создании и функционировании бюджетной системы?

Таблица 1

Некоторые базовые различия между бюджетными ориентациями

Характеристика Контроль Управление Планирование

Умения служащих Бухгалтерия Администрирование Экономика

Информационный центр Объекты Деятельность Цели

Ключевая стадия бюджета Исполнение Подготовка (до)Подготовка

( центральная)

Способы измерения Частные Частные/меры В целом

Роль бюджетных агенств Доверенное лицо Эффективность Политика

Поток решений Снизу вверх Снизу вверх Сверху вниз

Тип альтернативы Дополнительный Дополнительный Телетивный

Контрольная функция Центральная Оперативная Оперативная

Управленческая функция Разнонаправленная Центральная Командная

Плановая функция Разнонаправленная Разнонаправленная Центральная

Классификации бюджетных

ассигнований Подобные Подобные Разные

Организационно-

распределительная связь Прямая Прямая Пересечение

Стадии бюджетной реформы.

Приведенная выше схема может быть с успехом использована в процессе анализа бюджетной реформы. Любая реформа приводит к некоторым изменениям в балансе между функциями планирования, управления и контроля, иногда вследствие недостаточной продуманности, а чаще вполне осознанно. В соответствии с этим мы можем выделить три достаточно успешные стадии проведения реформы. На первой стадии (примерно с 1920 по 1935 год), основной упор делался на создание соответствующей системы контроля над затратами. Хотя планирование и непосредственное управление и не были полностью исключены из процесса реформирования (и играли достаточно важную роль в дискуссиях, приведших к принятию Акта о Бюджете и Расчетах в 1921 году), они были отодвинуты на задний план первоочередной задачей – созданием надежной системы контроля над затратами. Вторая стадия получила свое самое яркое проявление в борьбе за действенное бюджетирование. Ориентация на вопросы фактического управления бюджетом, существовавшая в то время, получила свое выражение в реформировании структуры и

220

системы управления деятельностью организаций, осуществлявших непосредственное исполнение бюджета. Также большое внимание уделялось процессу подготовки бюджета и работе агентств по формированию бюджета. Третья стадия, которая будет завершена при полной реализации принципа ППБ, являет собой пример попытки связать функции планирования и непосредственно составления бюджета, проявление которой мы можем наблюдать при использовании современных информационных технологий и методов принятия решений в Министерстве обороны.

ППБ ориентируется на вопросы планирования, но подразумевает многоцелевую бюджетную систему, в которой уделяется достаточно внимания вопросам контроля и управления. Даже на стадии своего зарождения ППБ всячески способствовал развитию системы взаимной согласованности действий для успешного обмена информацией и передачи данных из системы планирования в систему управления и контроля, и обратно. ППБ строится на принципах взаимного сосуществования трех основных функций бюджетной системы, считая их своей органичной частью, хотя и не рассматривает данные функции как равноправные разделы государственного финансового планирования. В своем идеальном проявлении, ППБ ориентируется в большей мере на функцию планирования, при этом делегируя функции управления и контроля вышестоящим и нижестоящим уровням бюджетной системы соответственно.

На современном этапе развития теории государственного финансового планирования попытки улучшить взаимодействие трех его основных элементов - планирования, управления и контроля сводились в основном к концепции «исполнения бюджета». Первые реформаторы бюджетной системы при формулировании основных целей реформ и обозначении ключевых понятий подразумевали под процессом финансового планирования лишь процесс непосредственного исполнения бюджета. Эти две вещи были неотделимы. Такой подход полностью согласовывался с мнением Кливленда, о том, что «… бюджет для того, чтобы стать бюджетом должен быть подготовлен и реализован ответственным исполнителем...»³. И с точки зрения планирования, и управления и контроля именно исполнители имеют самую выгодную позицию для подготовки и реализации бюджета. Как заявил Кливленд в 1915 году, только исполнители «… могут взглянуть на проблему в контексте общих задач…», и более того, только исполнители «… могут нести ответственность за последствия собственных действий…»⁴.

Идея «исполнения бюджета» также нашла свое отражение в тенденции к административной интеграции, получив свое развитие при осуществлении таких реформ, как функциональная интеграция и объединение агентств, снижение уровня независимости комиссий и советов, упрощение процедуры голосования и значительное расширение компетенции исполнительных директоров в вопросах назначения и снятия с должности. Исполнительный директор теперь во многом приравнивался к управляющему корпорацией, а бюджетный отдел становился частью подотчетного ему персонала.

Также одной из целей концепции исполнения бюджета было повышение эффективности и снижение коррумпированности путем ограничения компетенции и свободы действий административного персонала. Эта тенденция получила свое развитие в таких нововведениях, как централизованная система закупок и конкурентная система распределения подрядов, реформирование системы государственной службы, унифицикация процедур расчетов и аудиторский контроль за расходами.

Ориентация на контроль

Компания по реализации концепции «исполнения бюджета» объединяла в себе несколько целей. Но существовало радикально иное понимание путей практического претворения данной концепции в жизнь. Основными дискуссионными моментами были проблемы организации расходных статей бюджета и регламентации работы бюджетного департамента. Обе эти проблемы отражали главенствующую роль контролирующих функций в бюджетном процессе.

Не отличаясь единообразием по степени разработанности, в целом, те классификации расходов, которые появились на первом этапе реформы, составлялись по статьям расходов и включали различные типы расходов, необходимых организации для ее функционирования,

221

напр. расходы на персонал, топливо, аренду, офисные принадлежности и т. д. На основе таких подробных документов была разработана четкая процедура составления смет и осуществления контроля за расходованием фондов. Однако апологеты концепции «исполнения бюджета» отдавали предпочтение системе функциональной классификации, ориентированной на задачи, которые необходимо выполнить. Они считали постатейно ориентированную классификацию расходов несущественным фактором, играющим лишь информационную роль. Они отдавали предпочтение функциональной классификации расходов, основываясь на собственном понимании бюджетировния, как несущего в основном функции планирования, относясь с пренебрежением к идеям разделения политических и административных функций⁵. Комиссия Тафта решительно возражала против постатейной классификации расходов и рекомендовала распределить их по таким критериям, как, вид деятельности, организационное подразделение, характер расходов и метод финансирования. В свою модель бюджета комиссия включила несколько функциональных классификаций. В процессе формирования Бюро Муниципальных Исследований бюджетной системы Нью-Йорка разразился исторический конфликт между двумя концепциями построения бюджета⁶.

При разработке технических аспектов отдел столкнулся с конфликтом между функциональной и постатейно ориентированной системой. В отличие от большинства других бюджетных систем, которые изначально ориентировались в своих контрольных функциях на объектную классификацию, отдел пришел к этой системе (и соответственно к системе перечисления объектов расходования) лишь путем проб и ошибок после неудачного опыта использования программных (функциональных) методов контроля.

Столкнувшись с необходимостью эффективного контроля действий администрации, бюро пришлось признать, что это является боле важным аспектом, чем функциональная ориентация и усиление функции планирования. «Бюджетная реформа» как написал Чарльз Берд «несет на себе отпечаток той эпохи, в которую она зародилась»⁷. В те времена, когда контроль над персоналом и закупочной деятельностью был не совершенен, основной необходимостью было предотвращение административного произвола.

По мнению тех, кто отвечали за совершенствование государственного финансового планирования, наиболее важной проблемой являлось формирование системы централизованного контроля, с тем чтобы ответственность была четко определена и подтверждена возможностью применения санкций со стороны выборных органов.

Поэтому была принята точка зрения, что вопросы администрирования и более точного и четкого согласования действий должны быть отодвинуты на второй план до тех пор, пока не будет создана четкая система централизованного контроля. Наряду с созданием подобной системы должны были быть заложены основы государственной системы контроля за закупками и государственными подрядами также как и за работой департаментов в целом⁸.

Функциональная классификация счетов создавалась с целью обеспечения принятия рациональных программных решений, а не с целью предотвращения злоупотреблений со стороны чиновников. «Функциональная классификация не подразумевает защиты от злоупотреблений, она лишь ставит определенные ограничения с точки зрения направления используемых средств»⁹. Детальное перечисление объектов расходования является более предпочтительной системой не только «потому, что данная система обеспечивает использование всего объема средств контроля, которые она предоставляет, но и потому, что она несет в себе возможности дальнейшего совершенствования, по сравнению с достигнутым на сегодняшний момент уровнем»¹⁰.

С внедрением в Нью-Йорке объектно-ориентированной системы построения бюджета в его структуре появилось три уровня классификации расходов: (1) по организационным подразделениям, (2) по функциям и (3) по объектам расходования. В сущности Бюро Муниципальных Исследований пыталось сформировать бюджетную систему, которая одновременно выполняла бы все функции бюджетирования. Для Бюро включение более детализированной и разнообразной информации в бюджет стало спасительным ходом; все функции бюджета сохранялись, а общественность получала более полную информацию о правительственных расходах. Таким образом, Отдел пришел к «такому разнообразию

222

классификаций расходов, что одно их описание может быть предметом отдельного рассмотрения». Но Бюро не учитывало практические трудности, которые неизбежно возникают вследствие подобного разнообразия классификаций¹¹. В акте 1913 года об ассигновании средств было 3992 статьи, перечисляющих различные объекты ассигнований… Каждая из них устанавливала определенные цели, на которые было необходимо выделить средства, также имелась более детализированная информация по каждому объекту расходования и зарплате персонала, что увеличивало количество статей в несколько раз. Все эти статьи должны были ограничить произвол чиновников¹².

Подобная ситуация поставила Бюро перед необходимостью выбора между функциональной и объектно-ориентированной классификацией расходов. В качестве решения, Бюро рекомендовало сохранить объектно-ориентированные счета и проведение «дефункционализации» бюджета; другими словами было отдано предпочтение объектно-ориентированной системе классификации и ориентации на контролирующие функции, которую данная система обусловливала.

После апробирования стали очевидны достоинства системы объектно-ориентированного контроля за расходами, как высоко эффективного средства предотвращения произвола чиновников. Для улучшения ситуации в иных областях бюджетного процесса, таких как планирование и управление было необходимо применить иные методы.

Бюро заявило о необходимости четкого разграничения функций бюджетов в целом и бюджетных ассигнований в частности и четкого определения типов классификации расходов, соответствующих их функциям.

...документ об ассигнованиях имеет единственную цель – установить количественные лимиты обязательств, которые может взять на себя государство и ограничить размер средств, выплачиваемых государством частным фирмам и лицам за оказание услуг или в уплату за приобретенные товары. Единственно возможной классификацией подобных расходов является классификация по типам и видам закупаемых товаров и адресатам конкретных платежей¹³.

Ассигнования, таким образом, являются установленным законом средством контроля за расходами. В своих дальнейших предложениях Бюро рекомендует сохранять «именно такую систему выделения объектов ассигнований в части касающейся расходования средств и выплаты компенсаций и таким образом такой же уровень защищенности этих средств от нецелевого использования»¹⁴.

Бюджеты, с другой стороны, являются инструментом планирования и средством общественного контроля. Они должны включать в себя «детализированный план работы с указанием объема расходов, требуемых для осуществления каждого вида работ»¹⁵. В дополнение к обычной объектной и организационной классификации бюджет должен отражать «общий объем планируемых расходов, функционально классифицированных – для определения круга вопросов относительно проводимой политики в области предоставляемых (и предоставленных) услуг и для осуществления контроля и оценки результатов деятельности»¹⁶. Бюро также рекомендовало использование нового инструмента контроля – рабочей программы, которая должна включать в себя «детальный анализ каждой функции, расписание проводимых работ, осуществляемой деятельности внутри каждого организационного подразделения. Этот анализ должен определить общие затраты и затраты конкретного подразделения, если были разработаны подобные стандарты»¹⁷.

Не правда ли далеко идущая концепция бюджетирования! Таким образом, было бы три документа, отражающих выполнение трех основных функций бюджета. Хотя бюро и не использовало предложенную выше схему анализа, можно сказать, что система ассигнований осуществляла контрольные функции, бюджет – функции планирования, а рабочие программы – функции управления. Каждый из трех вышеуказанных документов должен был ориентироваться на свой специфический пласт информации, но в целом они составляли многофункциональную бюджетную систему, не намного отличающуюся от ДПБ, не смотря на то, что принципы системного анализа и взаимозависимости не применялись.

223

Но план подобного бюджетного устройства провалился, в итоге Бюро сохранило объектно-ориентированную систему классификации счетов с приоритетом контролирующих функций бюджета. Разделение, проведенное Бюро, между бюджетом и целевыми ассигнованиями было не достаточно хорошо понято, а идея рабочих программ была отклонена администрацией города Нью-Йорк по причине того, что не существует адекватная система расчетов. Бюро не учло, что концептуальные различия между бюджетом и целевыми ассигнованиями сводятся на нет необходимостью наличия единой системы информации. Если законодательные органы штатов выделяют деньги на конкретные нужды, объекты расходования, то бюджет, скорее всего, будет классифицирован как объектный. Напротив, если не существует функционального распределения расходов, то вероятность включения подобной информации в бюджет соответственно уменьшается. Как почти всегда и происходит, бюджет становится отражением акта о государственных ассигнованиях, в котором определяющими являются объекты расходования средств. Будущее покажет, сможет ли ДПБ разомкнуть этот информационный круг.

В начале 1920 такие базовые функции бюджета как управление и планирование не были приняты во внимания теми, кто непосредственно проводил бюджетную реформу. Первое поколение работников бюджетной сферы полностью концентрировало внимание на дальнейшем улучшении и расширении сферы применения объектно-ориентированного подхода, а ученые, исследующие вопросы бюджетной деятельности почти полностью посвящали свою работу исследованию имевшихся и рассмотрению новых методов в рамках конкретной модели. Хотя идеи реализации таких функций и задач бюджета как планирование и управление и присутствовали в каталогах «одобренной» практики Бака¹⁸, они не имели приоритетного значения и не могли бросить вызов существовавшей традиции.

С самого начала федеральный бюджет основывался на объектно-ориентированном подходе и уделял первостепенное значение функции контроля, что можно ясно увидеть в работе Чарльза Дж. Дэвиса «Первый год существования бюджета в США». Он пишет:

«..Бюро по работе с бюджетом интересуется только вопросами прикладной, рутинной и повседневной деятельности правительства. В отличие от чиновников Кабинета данное Бюро не уделяет внимания политическим вопросам, а лишь вопросам экономии и эффективности»¹⁹.

Подобная специфика деятельности тесно связана с объектно-ориентированной классификацией, которая предоставляет возможность контроля технологических моментов деятельности правительства, не уделяя внимания политике расходов. Более того, в течение первой декады своего существования, небольшой персонал этого Бюро (40 человек или даже меньше) должен был координировать и осуществлять широко разрекламированную компанию за экономичное использование средств, которая в итоге превратила работу чиновников этого бюро в инспектирование направлений расходования средств и на основе результатов урезание их объема. Хотя статья 209 Акта о Бюджете и Ассигнованиях предусматривает такую функцию данного Бюро как изучение и рекомендации по улучшению административной и организационной работы Федеральных агентств, бюро было изначально нацелено на осуществление контролирующих функций.

Ориентация на администрирование

Хотя нельзя выделить какое-либо событие, сигнализирующее переход от ориентации на контроль к ориентации на управление в бюджетном процессе, поворотным моментом, вероятно, стало увеличение сферы ответственности правительства в связи с началом «нового курса».

В период 1920х и 1930х годов, иногда раздавались призывы вернуться к той концепции бюджетирования, которую защищали реформаторы еще при зарождении идеи бюджетной реформы. В одной известной статье 1924 года Лент Д. Упсон утверждал, что «бюджетный процесс фактически остановился в своем развитии на полпути», и предложил выделять шесть модификаций бюджетного устройства, что фактически привело к перемещению акцента с бухгалтерского контроля к учету по видам деятельности²⁰. Примерно такую же точку зрения десятилетием позже высказал Вилли Килпатрик, который настаивал на том, что «функциональное деление является фундаментальной основой формирования бюджетных

224

расходов, также как и описания полученных государством платежей за предоставленные услуги»²¹.

Тем временем происходили процессы, обусловившие возможность перехода бюджетной системы от контрольных к управленческим приоритетам. Возможность административных злоупотреблений, которая обусловила появление и укрепление объектно-ориентированной контролирующей системы бюджета, была устранена с помощью регулирующих законодательных и нормативных актов. Так же произошло качественное улучшение процесса функционирования системы государственной службы. Были разработаны надежные системы расчетов, государственных закупок, управления персоналом, тем самым бюджет был освобожден от необходимости исполнения своих контрольно-надзирательных функций. Значительное повышение активности деятельности правительства, наряду с ростом объема расходов, затруднило процесс контроля за многочисленными объектами расходования средств. С дальнейшим развитием этого процесса степень детализации объектов расходования бюджетных средств все уменьшалась, тогда как выделение различных направлений деятельности стало играть все более заметную роль. Дальнейшее развитие бюджетных отношений указало на необходимость централизованной системы управления, так как деятельность административных агентств была не достаточно скоординирована и взаимосвязана.

Рост активности и увеличение расходов также ознаменовали собой радикальное изменение значения бюджетной системы в целом. До тех пор пока правительство считалось «необходимым злом», и социальная обусловленность общественных затрат не всеми признавалась, основной функцией бюджета было контролировать расходы. Поскольку результаты деятельности были сочтены неудовлетворительными, то целесообразно было использовать бюджет для контроля за использованием средств. Однако, когда результаты работы правительственных агентств стали восприниматься как благо для общества, задача бюджета изменилась, ею стало эффективное аккумулирование налоговых и организационных ресурсов для эффективного достижения целей, подразумевающих общественную выгоду. Этот новый подход сфокусировал свое внимание на вопросах управления большими программами и организациями и на возможностях использования бюджета для расширения влияния исполнительной власти на административные структуры.

В эпоху «нового курса» все эти факторы свелись воедино. Федеральные расходы резко возросли с 4.2 млрд. в 1932 году до 10 млрд. в 1940. Кейнсианская экономическая теория (полное применение бюджетной концепции которой возможно лишь сейчас через ДПБ) подчеркивала взаимозависимость социальных расходов и состояния экономики. Президентский комитет по административному управлению (1937) осудил формализованный, фискально-ориентированный подход Бюро по работе с бюджетом и выступил за использование бюджета для координации деятельности федеральных агентств под руководством Президента. После своего выхода в 1939 году из министерства финансов и перехода под непосредственное руководство президента, Бюро стало развиваться по пути приобретения руководящей роли во всей управленческой деятельности правительства США. Персонал Бюро начал осуществлять новые функции. Были разработаны системы административного управления бюджетным процессом и координации деятельности на основе статистических данных, которые до сих пор существуют; были разработаны соответствующие процедуры выполнения бюджета. Все больше и больше Бюро соответствовало рангу органа государственного управления, а не центра финансовых расчетов. В это время директором Бюро был Гарольд Д. Смит (1939-46), и именно в это время Бюро окончательно определило управленческие ориентиры своей деятельности.¹ Приказ 8248 официально закрепил президентское одобрение подобной управленческой направленности деятельности Бюро. Бюро было рекомендовано:

«… информировать президента о текущей деятельности правительственных агентств с учетом запланированной работы, работы фактически выполняемой и работы завершенной, совместно со сравнительным отчетом о работе нескольких правительственных агентств; в полном объеме отслеживать и информировать о возможности координации действий

225

правительственных агентств и о возможных путях наиболее экономного использования выделяемых Конгрессом средств для избежания перерасхода средств и дублирования деятельности..»

Наряду с возрастающим управленческим влиянием бюджетных отношений на повышение эффективности административной деятельности, школа научного менеджмента с ее тесной взаимосвязью с наукой государственного управления также повлияла на изменение подхода к проблеме административных издержек в правительственных организациях. Правительственные организации нашли пути изменения рабочих стандартов, а элементарные технологии были внедрены в нескольких правительственных агентствах, включая Службу Леса, Бюро Цензуры и Бюро Рекламаций²³. Различные профессиональные ассоциации разрабатывали критерии оценки административной деятельности и деятельности государственных организаций, предоставляющих услуги населению. Эти достаточно примитивные и не научные методы были предшественниками более сложных и объективных технологий анализа. Апогеем подобных исследований можно считать публикацию работы Кларенса Ридли и Герберта Саймона «Оценка муниципальной деятельности: Обзор предлагаемых критериев для оценки административной деятельности». В этой книге они предлагают пять подходов к измерению эффективности административной деятельности: с точки зрения (1) нужд, (2) результатов, (3) затрат, (4) усилий, (5) действий, показывают существующие препятствия для оценки первых двух критериев. Оставшиеся три фактора они объединяют в универсальный критерий измерения административной эффективности. Эта работа знаменует собой проникновение в сферу государственного управления таких достижений как системный анализ и модель затраты –выпуск.

По завершении Второй Мировой Войны управленческая ориентация прослеживалась во всех аспектах Федеральной бюджетной деятельности кроме системы классификации расходов. Кроме нескольких исключительных случаев (таких, как финансирование ТВА или проектов Департамента Сельского хозяйства) сохранилась традиционная объектно – ориентированная система, хотя контрольная функция и утратила свое первостепенное значение. В 1949 году Комиссия Гувера призвала к изменению системы классификации расходов и приведению ее в соответствие с общей управленческой направленностью бюджетной деятельности. Было заявлено, что «вся бюджетная концепция федерального правительства нуждается в обновлении и формировании новой концепции бюджета, основанной на функциях правительства, его деятельности и проектах»²⁴. Для подтверждения новизны своей идеи, Комиссия использовала новое наименование «действенный бюджет» – для обозначения того, что ранее было известно как функциональный и исполняемый бюджет. В соответствии с новыми принципами был введен и еще один новый термин – «программный бюджет», – именно эти два новых термина определяли тогда тенденции развития бюджетной деятельности государства. Среди авторов работ нет согласованности в использовании этих терминов. Одни пользуются термином «действенный бюджет», другие – «программный бюджет» для обозначения одних и тех же вещей. В последнее время терминология стала еще более запутанной в связи с тем, что термин «программный бюджет» (также называется публикация под редакцией Дэвида Новика) часто ассоциируется с движением ППБ.

Несмотря на разнообразие факторов, повлиявших на решение Комиссии Гувера, и, не смотря на то, что предложения Комиссии получили множество различных интерпретаций, включая и достаточно близкие концепции ППБ, необходимо пояснить, что с точки зрения согласованности со схемой контроль – управление – планирование, действенный бюджет в том виде, в котором он обычно понимается и применяется, необходимо отличать от концепции ППБ. Термин «действенный бюджет» здесь и впоследствии употребляется исключительно для обозначения реформы Комиссии Гувера, а термин «программный бюджет» употребляется для обозначения концепции ППБ.

Действенный бюджет ориентирован на управление; его принципиальными задачами является помощь администрации в оценке эффективности деятельности исполнительных подразделений с использованием (1) функциональной классификации расходов, (2) оценки необходимых затрат для определения эффективности той или иной деятельности. В целом

226

методы данного бюджета формализованы, имеется в виду сведение всей информации к количественно измеряемым факторам. Программное бюджетирование (ППБ) ориентирован на планирование; его основной задачей является рационализация деятельности с помощью (1) обеспечения и анализа информации о затратах при применении альтернативных путей достижения обозначенных общественных целей, и (2) оценка результативности и эффективности достижения выбранных целей. Как политический инструмент, программный бюджет отличается от простой модели эффективности, в которой цели зафиксированы и соотношение затрат и выпуска установлено на оптимальном уровне. В системе ППБ сами цели могут изменяться, анализ может привести в выявлению и постановке новых целей. Для облегчения финансистам задачи оценки издержек и выгод от реализации альтернативных вариантов расходования средств, программный бюджет ориентируется на общий объем расходов, детали принимаются во внимание только, если они имеют значение для анализа общих (системных) или дополнительных, альтернативных предложений. Таким образом, при этом макроаналитическом подходе, основное внимание уделяется всесторонности анализа, и категоризации данных, что облегчает процесс сравнения альтернативных вариантов использования средств.

Программный бюджет во многом заимствовал технологические и качественные характеристики из теории научного менеджмента и бухгалтерского учета. Основные идеи концепция программного бюджета заимствовала из экономики и системного анализа. В литературе, посвященной программному бюджету, сам процесс бюджетирования описывается как инструмент управления, а бюджет как рабочая программа. В ППБ бюджетирование – это процесс выбора между конкурирующими факторами, а бюджет – это констатация определенных политических намерений. Хронологически существует некоторый временной разрыв меду годами, когда концепция действенного бюджета получила свое развитие и временем появления первых обобщенных концепций программного бюджета. После первого доклада Гувера и особенно в начале 1950х годов, появилось много работ посвященных преимуществам действенного бюджета. А собственно интерес к программному бюджету возник лишь в середине 1950х, когда некоторые экономисты (в их числе Смит, Новик и Мак-Кин) начали разрабатывать концепцию реформы бюджетной системы. То, к чему эти экономисты стремились, концептуально отличалось от, предложенного Гувером подхода.

В соответствии со своей управленческой концепцией, Комиссия заявила, что главной частью процесса бюджетирования является определение объема работ или услуг, которые надо выполнить, а также требующиеся для этого затраты»²⁵. Мошер являлся последователем данной точки зрения, в частности и когда писал, что «основной идеей действенного бюджета является то, что его центральное звено – конкретные программы и дела – то есть то, чего необходимо достичь, та работа, которая должна быть выполнена»²⁶. Но с точки зрения функции планирования, наиболее важной частью бюджетирования безусловно является не то, какую работу нужно выполнить или то, какие услуги предоставить, но цели, которых нужно достичь и задачи, которые необходимо выполнить через соответствующее размещение общественных средств. Тогда как в действенном бюджете работы и определенная деятельность представлялись самоцелью, в концепции программного бюджета работа и услуги рассматривались как промежуточное звено, процесс преобразования ресурсов в общественные блага. В бюллетене Ранда за 1954 год Новик определил программу, как «сумму шагов и взаимосвязанных действий, нацеленных на достижение определенного результата. Программа поэтому сама по себе является конечной целью и выполняется и финансируется путем реализации всех составляющих необходимых для ее выполнения»²⁷. Новик далее добавляет: «это не то, что принято называть сейчас в концепции государственного бюджетного процесса программой»

Поскольку оценка действенности и оценка программ это разные бюджетные функции, то для них требуются разные методы классификации, которые действуют как связующий компонент между объектами и организациями. Классификация работ какого либо конкретного подразделения является необходимой с точки зрения управления процессами. Это тип классификации наиболее полезный для административного персонала, который

227

должен следить за расходованием средств для выполнения работ или оказания услуг. Классификация работ соединяет в себе все информацию, необходимую менеджеру для управления своим подразделением. Классификация программ требует спецификации целей с точки зрения их соответствия задачам правительства. Этот тип классификации вряд ли будет полезен для менеджера, однако он необходим в процессе составления бюджета для оценки альтернативных вариантов расходования средств. Некоторые из различий между классификациями по конечному продукту и по деятельности могут быть понятны из сравнения схемы деятельности береговой охраны с програмной структурой, предложенной на последней странице Бюллетеня 66-3. Програмная структура, которая создавалась при поддержке действенного бюджетирования, накладывается на виды деятельности, осуществляемой береговой охраной: различные операции, связанные с движением судов и самолетов, операции по ремонту и обеспечению оборудованием, другие операции. Предложенная программная структура тесно связана с большими целями, решаемыми через операции, осуществляемые береговой охраной: спасательная, навигационная, правоохранительная и другие службы.

Было бы ошибкой считать, что методы действенного бюджетирования предполагают программное бюджетирование или, что невозможно собрать данные по действенному бюджетированию без программных классификаций. Тем не менее мнение о том, что программный бюджет представляет собой «переходный тип бюджета между ортодоксальным (традиционным) и целевым с одной стороны, и действенным, с другой»²⁸, получило широкое распространение. Каммерер и Шадоан подчеркивают подобную связь. Первый пишет, что «действенный бюджет переносит программный бюджет на ступень выше: в расходы на единицу продукции.»²⁹ Шадоан «исходит из того, что действенное бюджетирование является продолжением … программного, к которому добавляется элемент измерения количества работы отдельного звена системы»³⁰. Эти авторы игнорируют тот факт, что эти два типа бюджета выполняют разные функции. Вполне возможно, описать и применить методы действенного бюджетирования, никак не связывая их с программными. Бухгалтер - специалист по учету издержек производства и нормированию труда способен определить затраты, требующиеся на выполнение повторяемого вида операции, не углубляясь в изучение вопросов о том, какова ее цель или ее отношение к целям всей организации. Нормирование труда – « метод установления справедливого соотношения между объемом выполненных работ и использованием рабочей силы»³¹ – не имеет прямой и непосредственной связи с процессом определения правительственного курса на самых высших уровнях правительства. Программные классификации самым непосредственным образом связаны с разработкой и выполнением курса через распределение человеческих ресурсов. Как правило, действенный бюджет занимается изучением процесса выполняемых работ (того, какие методы являются оптимальными), тогда как программный изучает цели работ (то, какие виды работ должны быть разрешены).

Пожалуй, наиболее надежный способ описать это различие состоит в том, чтобы показать, что предпринималось и, что достигнуто при выполнении действенного бюджета. Прежде всего, действенное бюджетирование привело к введению классификации видов деятельности, управленческую ориентацию которой мы уже обсуждали. Во-вторых, к самому документу бюджета было добавлено текстовое изложение его действенной и программной сторон. Эти включения дают тому, кто читает бюджет, общую картину работы, которая должна быть выполнена тем организационным отделом, которому требуются фонды. Но в отличие от аналитических документов, разрабатываемых в условиях применения ППБ, текстовые включения выполняют описательную и объясняющую функции; они не предоставляют объективной основы для оценки рентабельности затрат. В самом деле, не имеется фактов, доказывающих, что текстовые включения использовались для принятия решений; представляется, что они больше подходят для обеспечения возможности человеку, не работающему в организации и желающему получить информацию о ней, познакомиться с тем, что происходит внутри нее. В-третьих, действенный бюджет породил множество способов учета затрат. Наиболее используемыми, но наименее полезными были подробные статистические данные, накопленные чиновниками, чтобы оправдать свои требования

228

дополнительных фондов. На более высоком уровне сложности были попытки применить методы научного менеджмента и бухгалтерского учета в разработке производственных стандартов. Бюро имело самое непосредственное и длительное отношение к этим попыткам, начиная с выхода в свет в 1950 году трехтомного справочника по вопросам нормирования труда, и кончая исследованиями по нормированию производительности, результаты которых были опубликованы в 1964 году. Все эти разработки были весьма существенны для менеджеров среднего звена, тогда как для чиновников высшего звена, чья обязанность определять цели и задачи организации, а не осуществлять непосредственное управление, их полезность была минимальной. Действительно, как информация о том, что стирка одного фунта грязного белья стоит $0.07 или, что почтовый служащий в среднем способен обработать 289 единиц почтовых документов в час может помочь чиновникам высшего звена? Это результаты использования методики действенного подхода, и они занимают важное место в управлении организацией. Они имеют огромное значение для действующего чиновника, выполняющего только функцию организации осуществления работ, но они же легли бы тяжелым грузом на плечи того, чья основная обязанность выработка курса, программы действий, определение политики организации.

Наконец, управленческий подход привел к значительным отклонениям от принципа ППБ, который утверждает, что учет затрат должен отражать общую систему затрат. В 1949 году Акт по национальной безопасности (возможно первый конкретный итог отчета Гувера) утвердил разделение капитальных затрат и издержек производства в оборонном бюджете. Нью-йоркский эксперимент с действенным бюджетом для ТВ больниц разделил все затраты на центры издержек (термин управленческой производственной бухгалтерии), а их в свою очередь на постоянные и переменные затраты. В большинстве способов учета затрат труда и рабочей силы, труд изолировали от других компонентов. Самое важное, во многих штатах и органах местного самоуправления (и в федеральном бюджете в первую очередь) издержки на осуществление текущих программ были отделены от затрат на новые или разрабатываемые программы. Такое разделение полезно для менеджеров, которые строят бюджет исходя из изменений основы либо в сторону ее увеличения, либо уменьшения, но это является нарушением рабочего принципа программного бюджетирования, состоящего в том, что все статьи должны сопоставляться друг с другом, конкурируя в получении фондов. Точно также ранее упомянутые формы разделения имеют смысл только с точки зрения менеджера, но не способствуют рассмотрению вариантов затрат, осуществляемому плановиком.

Ориентация на планирование

Все вышесказанное выявляет некоторые из факторов, объясняющих появление ориентации на планирование. На ее развитие от повлияли три важных обстоятельства:

В формировании бюджетной и фискальной политики экономический макро и микро анализ стал играть все возрастающую роль.

Развитие новых информационных технологий и методов принятия решений усилило роль объективного анализа в политических процессах.

Происходило постепенное сближение планирования и бюджетного процесса.

Кейнсианская экономика с её макроаналитическим подходом к изучению влияния деятельности правительства на частный сектор, основывалась на экономике неполной занятости времен великой депрессии. Привлекая внимание к возможностям для достижения полной занятости посредством фискальной политики, кейнсианцы разработали основное положение о центральной функции бюджета. А от использования фискальной политики для достижения экономических показателей было два шага до использования бюджетного процесса для достижения фискальных задач. Тем не менее, между моментом возникновения и окончательной победой «новой экономики» был разрыв величиной в целое поколение, основной причиной которого стала укоренившаяся идеология сбалансированного бюджета. На пути полной реализации потенциала бюджетной экономики стояли статичная налоговая политика (с доходной стороны бюджета) и политика статусных затрат (с расходной стороны бюджета).

229

Если современная налоговая политика федерального правительства является свидетельством того, что новая экономика достигла совершеннолетия, это одновременно является доказательством длительной неспособности общественных властей использовать налоговую силу с целью оказания переменного давления на экономику. Раньше структура налогов принималась как данность, и задачей фискального анализа было предсказание будущих налоговых результатов, чтобы выяснить объем возможных расходов. Новый же подход принимает налоги за переменную, которая периодически изменяется в соответствии с национальной политикой и состоянием экономики. Изменения в налоговых ставках должны определяться не необходимостью покрытия расходов, а предполагаемым воздействием альтернативной структуры налогов на экономику.

Появление ППБ, последовавшее сразу за началом прямого применения налоговой политики для руководства экономикой, является более чем совпадением. В макроэкономическом плане, налоги и расходы являются зеркальным отображением друг друга. Сокращение налога и увеличение расходов влекут за собой сопоставимые последствия. Следовательно, тесная связь налоговой политики с экономическими предположениями, неизбежно вела к аналогичному обращению с расходами. Но в то же время существовали (и до сих пор существуют) препятствия на пути к использованию бюджета в качестве фискального инструмента. Первым делом, превращение бюджетного процесса в экономический ориентир было замедлено Актом о полной занятости 1946 года, который учредил Совет экономических консультантов и передал ему функцию фискального анализа, принадлежавшую бюджетному Бюро. Институциональное разделение между СЭК и БОБ, между фискальной политикой и разработкой бюджета, не способствовало сотрудничеству между ними. Экономический анализ имел очень слабое влияние на политику расходов. Он предлагал несколько основных директив (например, что во время спада расходы должны увеличиваться) и несколько идей (вроде полки с проектами общественных работ), но не обеспечивал информацией рабочие каналы бюджетного процесса. Дело составления бюджета скорее соответствовало результатам давления на распределение расходов различными учреждениями, нежели соответствовало экономическим условиям.

Более того, расходы (как и налоги) фактически принимались как фиксированные, будучи определяемыми требованиями подразделений, осуществляющих затраты. В условиях отсутствия указаний относительно общей политики, агентствам было позволено сообщать свои запросы без ограничений со стороны вышестоящих, центральных органов и без набора операционных директив относительно планирования. Когда за работу принималось Бюро, оно сталкивалось с важнейшей проблемой сведения сметы расходов с намеченными ресурсами. Другими словами, Бюро осуществляло функцию урезания бюджета до приемлемого уровня. Так же была ограничена роль Президента. Он являлся как бы «вратарем» федерального бюджета. Он руководил темпом увеличения расходов, решая, какое из предложенных агентствами изменений следует включить в бюджет. Но, выполняя эту роль, президент редко имел возможность оглянуться на то, что уже прошло через ворота. При их ограниченных ролях, ни Президент, ни Бюро не могли поставить фискальные и политические задачи на передний план процесса составления бюджета.

Непросто превратить использование бюджета из административной процедуры для финансирования текущих программ в процесс принятия решений по определению набора и направления общественных задач и вовлечения государства в экономику. В переходе к ориентации на планирование важным шагом были слушания Совместного экономического комитета 1963 года на тему «Федеральный бюджет как экономический документ». Эти слушания и соответствующий отчет СЭК, раскрыли незамеченные ранее возможности использования бюджета. Следующим достижением было расширение временных рамок, выражающееся в представленном в начале 1960-х годов долгосрочном планировании расходов. Настоящим прорывом было открытие, что существующая налоговая структура в сумме принесет большой рост свободных денежных средств (по оценкам – $50 миллиардов в 1970 году), которые могут быть использованы множеством альтернативных способов. Какая часть денег должна быть «возвращена» в частный сектор через снижение налогов, а какая путем увеличения государственных расходов? Сколько должно отойти штатам и местным

230

органам под расширившуюся систему федеральных субсидий? Сколько должно быть направлено на реконструкцию городов, на повышение качества образования, или на борьбу с расовой дискриминацией? Традиционная бюджетная система не имела инструментов, необходимых для работы с этими вопросами, хотя, в конце концов, должно было быть принято то или иное решение. Расширение временных рамок с одного года до срока в несколько лет увеличивает возможности для воздействия на будущие решения о расходовании средств путем планирования и анализа. При однолетней программе, почти все варианты были исключены из-за возникших ранее обязательств; анализ был эффективен только для изменений, обеспеченных независимо возникшим увеличением доходов, или возможных путем перераспределения средств из одного направления использования в другое. Однако, с увеличением временного отрезка открывается множество новых возможностей, и экономический анализ может играть значительную роль при определении того, какому курсу действий следовать.

Это все, что следует сказать о макроэкономических тенденциях в бюджетной реформе. С микроэкономической стороны, ППБ берет свое начало с попыток теоретиков благосостояния сконструировать науку о финансах, основанных на принципе предельной полезности. Они надеялись, что такая наука принесет объективный критерий для определения оптимального распределения общественных фондов между конкурирующими способами использования. Путем оценки предельных издержек и полезности альтернатив будет возможно определить, какая комбинация расходов принесет максимальную пользу. Поиск функции благосостояния обеспечил концептуальное обоснование для статьи 1940 года «Недостатки бюджетной теории». В этой статье В.О. Кей отметил отсутствие теории, которая бы определяла следует ли “направить Х долларов в предприятие А или В”³². В плане непосредственного взноса в бюджетную практику, теоретики благосостояния потерпели провал. Было невозможно переработать конфликты и сложности политической жизни в критерии благосостояния или соответствующую формулу распределения. Но, убрав нормативные и формальные аспекты их теории, ее принципы применил в бюджетном процессе такой экономист, как Артур Смитис. Он сформулировал следующее бюджетное правило: «планируемые расходы должны рассчитываться в свете целей, которых они должны достигнуть, и финальное решение о расходах не должно быть принято, пока все требования бюджета не учтены»³³. ППБ является применением этого правила на практике. Путем структурирования расходов так, чтобы сопоставить взаимозаменяемые элементы внутри программных категорий, и анализируя стоимость и выгоды различных альтернатив, ППБ «открыл дверь» использованию анализа предельной полезности в создании бюджета.

Фактически, «дверь» была также отчасти открыта развитием новых технологий принятия решения и информационных технологий, представляющих второй пункт в списке факторов, повлиявших на развитие ориентации на планирование. Вряд ли ППБ был бы сегодня составляющей частью бюджетного процесса, не обладай он свойствами, обеспечивающими информирование и принятие решений на основе анализа издержек и прибылей, а также системного анализа. Новые технологии дают возможность иметь дело с огромными информационными и аналитическими нагрузками, возложенными на ППБ. Как подспорье в вычислениях, они предоставляют методологию для анализа альтернатив, таким образом расширяя область принятия решений при создании бюджета.

Исследование операций, старейшая из этих технологий появилась в сложных условиях Второй Мировой Войны, которые требовали оптимального распределения человеческой ресурсов, материалов и оборудования для достижения задач обороны. Исследование операций является наиболее применимым к тем повторяющимся операциям, в которых высока степень вероятности количественного исчисления. Другой метод – анализ затраты / выгоды, в течение 50-х годов интенсивно использовался в анализе крупномасштабных инвестиций в водные ресурсы, и впоследствии для рассмотрения многих других государственных функций. Системный анализ – наиболее глобальная из технологий. Она задействует требующий многих навыков и знаний анализ основных факторов, которые необходимы для понимания ряда взаимосвязанных целей. Системный анализ применялся в Министерстве обороны США при выборе систем вооружения, расположении военных баз и

231

определении требований для морских и авиационных маршрутов. Хотя в течение 1950-х распространение этих технологий до уровня федерального правительства периодически предлагалось членами Рэнд Корпорэшн, именно Минобороны положило этому начало. Не вызывает сомнения, что приход ППБ произошел на несколько лет раньше именно благодаря успешному его использованию в Минобороны.

Третьей волной влияния на трансформацию бюджетной функции была ликвидация разрыва между планированием и бюджетированием. Институционально и операционально процессы планирования и разработки бюджета долгое время шли разными путями. Федеральное правительство не было склонно принимать центральное планирование в каком бы то ни было виде из-за его сходства с социалистическим управлением экономикой В период с 1939 по 1943 год Министерство планирования национальных ресурсов было наиболее близким по сути к агентству центрального планирования. В настоящее время Совет по национальной безопасности и Консультативный экономический совет обладают полномочиями по планированию в оборонной и налоговой областях. Что касается бюджетного Бюро, оно избегало плановых подразделений: на уровне управления штатом потому, что ограничения в финансировании по долгам, способствовали разделению бюджета капиталовложений и оперативной сметы; в городских органах управления, потому что профессиональная автономия и специализация плановиков в области использования земельных ресурсов отделили их от разработчиков бюджета.

В органах управления любого типа циркуляция ассигнований имеет тенденцию определять скорость и направленность процесса разработки бюджета скорее, чем целевая установка. В повторяющемся одногодичном бюджетном цикле заключены все финансовые решения, включая и те, которые имеют многолетнее назначение. В результате планирование, если оно вообще осуществляется, «существует независимо от процесса разработки бюджета и имеет к нему слабое отношение»³⁴. Более того, разработка бюджета и планирование имеют разные характеристики, с одной стороны – консервативность и негативизм, с другой – изобретательность и экспансионизм. Как заметил Мошер, « бюджетирование и планирование сопоставимы, если не противопоставимы. В крайнем виде, одно означает сбережения, другое – траты»³⁵.

Тем не менее, наблюдалось и некоторое сближение между бюджетированием и планированием. Одним из факторов является продолжительный временной интервал между принятием решения и началом действий в процессе производства или приобретения и определения размера капиталовложений. Многолетнее прогнозирование, введенное несколько лет назад, было отчасти ответом на эту проблему. Другим фактором была диверсификация государственных агентств, осуществляющих родственные функции. Это способствовало возникновению различных специальных координирующих механизмов, но и указало на необходимость постоянно действующего центра, который бы интегрировал деятельность разных подразделений. Еще одним фактором явилось простое увеличение активности федеральных органов, рост их расходов и потребность в рациональной системе их размещения. Система рабочих правил плановиков содержит три принципа, касающихся этих бюджетных нужд: 1) планирование является ориентированным на будущее; оно связывает настоящие решения с желаемым положением дел в будущем; 2) в идеале, планирование учитывает все ресурсы, требуемые для достижения целей в желаемом будущем. Оно стремится к тому, чтобы быть всесторонним. Всеобъемлющий план включает в себя все факторы, относящиеся к делу; 3) планирование ориентировано на конечный результат и средства, которые требуются для его реализации. Распределение ресурсов непосредственно продиктовано тем конечным результатом, который должен быть достигнут. Из всего этого следует, что планирование – процесс экономии ресурсов, хотя плановики в большей степени, нежели экономисты, руководствуются потребностями будущего. Неудивительно, что плановики сочли традиционную бюджетную систему неэффективной³⁶, неудивительно и то, что основные реформы, предусматриваемые ППБ, подчеркивают значимость функции планирования.

После того как мы рассмотрели несколько тенденций, которые проявляются при переходе к ориентации на планирование, необходимо рассмотреть и некоторые

232

ограничивающие факторы. Во-первых, ориентация на планирование отсутствует в процессе составления Федерального бюджета в настоящее время. Хотя ППБ отстаивает первостепенность планирования, ППБ сам по себе еще не стал реальной операционной частью бюджетного механизма. Мы сейчас наблюдаем «рассвет» новой эры в бюджетной теории; «полдень» еще далеко. Во-вторых, этому переходу не предшествовала переориентация Бюджетного Бюро. В отличие от ранее имевшего место перехода от контроля к менеджменту, при котором некоторые изменения методов бюджетирования явились результатом пересмотра роли Бюро, переход от менеджмента к планированию идет другим путем – сначала введение новых методов , затем – пересмотр целей Бюро. Помешает ли такая последовательность действий попыткам реформирования, невозможно сказать заранее, но следует заметить, что в своем современном виде Бюро не может перейти к новым задачам путем замены полностью всего персонала на новый, как это было в конце 30-х – начале 40-х.

Что дает такая точка зрения?

Отправной точкой рассуждений для автора было проведение различия между старым и новым в бюджетной теории. Объяснение производилось в рамках аналитического подхода, и бюджетный процесс рассматривался в трех исторических стадиях, соответствующих трем основным функциям процесса составления бюджета. В рамках настоящего анализа была предпринята попытка представить различия между существующим и нарождающимся, как различия между ориентацией на менеджмент и ориентацией на планирование.

Однако, какое значение в оперативном плане имеет то, что центральный бюджетный процесс ориентирован преимущественно на планирование, а не на менеджмент? Означает ли это изменение только новый способ принятия решений, или суть в том, что это другие решения? На эти вопросы нелегко ответить, в частности из-за того, что бюджетная система будущего будет совмещать в себе все три функции. В случае с ППБ основанием является положение о том, что форма, в которой информация классифицируется и используется, определяет действия создателей бюджета, и, следовательно, – изменение формы приведет к желаемым изменениям поведения. Уберите положение об определяющем значении формы по отношению к поведению, и ППБ сведется к тривиальному манипулированию приемами – форма ради формы без заметного влияния на составляющие бюджета.

Тем не менее эта очевидная связь между распределением ролей и информацией представляет собой относительно слабо разработанный отдел в литературе по ППБ. Полностью игнорировалось поведение, как одна из сторон равенства. ППБ исходит из того, что каждый участник поведет себя как некий «бюджетный человек», коллега классического «экономического человека» и «административного человека» Симона³⁷. Предполагается, что «бюджетный человек», какими бы ни были его положение и роль в бюджетном процессе, руководствуется твердой приверженностью правилам эффективности; в каждый отдельный момент он выбирает тот вариант, который наилучшим образом способствует распределению общественных ресурсов.

Возможно, ППБ подразумевает слишком механистический взгляд на то, как форма влияет на поведение и недооценивает стратегический и волевой аспекты создания бюджета. На политической арене информация используется, чтобы влиять на решение о том, «кто что получит» от бюджета и ассигнований. Если верно, что информация влияет на поведение, то и обратное тоже верно. Конечно, данные более легко поддаются обработке, чем роли; участники более склонны искать и использовать данные, которые им подходят, чем автоматически изменять свое поведение вследствие каких-то изменений формы.

Все это скорее подтверждает, нежели отрицает роль и влияние формы бюджета. Апологеты ППБ, возможно вследствие вышеизложенных ограничений, ввели в бюджетный процесс понятие о профессионалах, приверженных определенным теоретическим подходам в анализе и оценке данных, требующихся при использовании новых методов, подразумевая людей со знанием экономики и системного анализа, а не только общих управленческих проблем.

ППБ стремится создать определенную среду для оптимального выбора. Традиционно, бюджетирование видело свою основную задачу в определении существующей базы и

233

предполагаемых отклонений от нее – «Вот, здесь мы сейчас находимся; куда мы отсюда пойдем?» ППБ определяет свою задачу в виде бюджетных целей и задач – «Куда мы хотим пойти? Что нужно сделать, чтобы попасть туда?» Все, что сопутствует определенному выбору в традиционных обстоятельствах является несущественным; в ППБ наоборот. Отсюда следует, что эти разные процессы ведут и к разным бюджетным результатам.

Бюджетный процесс, который принимает определенную основу и рассматривает только незначительные отклонения от нее, определит выбор решений обеспечивающих переход от настоящего к будущему с минимальными изменениями. Кривая правительственной деятельности на графике будет представлять собой непрерывную линию с несколькими крутыми подъемами или падениями. Процесс создания бюджета, который начинается с постановки задач, потребует определенной основы для сравнения и сопоставления на равных, новых и старых решений. Решения будут более радикальными чем те, которые были приняты в условиях каких-то незначительных изменений. Это не означает, что каждый последующий годовой бюджет будет грешить отсутствием преемственности по отношению к предыдущему бюджету. Существуют издержки истекшего периода, с которыми нельзя не считаться, а преимущества радикальных изменений будут должны перевешивать издержки на прекращение выполнения ранее взятых обязательств. Более того, увеличение временного интервала ППБ будет означать, что решения о крупных вложениях капитала будут сделаны на несколько лет вперед, при этом план на каждый последующий год будет представлять собой составляющую общего плана. Самое важное это то, что политическое выражение издержек истекшего периода – закрепленные законом имущественные права - будут препятствовать радикальным изменениям в принятии решений. Поэтому консерватизм политической системы будет проявляться как тенденция к сведению к минимуму различий между традиционным подходом к принятию решений и подходом, обусловливаемым ППБ. Однако сама возможность использования аналитической информации вызовет изменение баланса экономических и политических сил, которые участвуют в создании бюджета.

Общие и частные условия выбора определяют еще одно различие. Бюджетирование, которое придерживается избранной основы, осуществляет поток восходящих, совокупных бюджетных решений. Команда к подготовке и рассмотрению системы расчетов традиционно является для каждого отдела первым шагом при разработке бюджета. Этот призыв достигает низших уровней, которые способны произвести собственные расчеты. Расчеты низших уровней формируют «строительные блоки» для следующего уровня, где они собираются, пересматриваются и перемещаются выше, пока не будет достигнут высший уровень, и все целиком не составит единый бюджет отдела. Так как бюджетная система привязана к основе, подход, состоящий в постройке «снизу вверх» оправдан; каждый отдельный блок представляет расчеты того, что уже делается, плюс стоимость изменений, которые предусматриваются. (Строительные блоки, таким образом, представляют собой элементы системы принятия решений, а не просто информационные элементы, как часто принято считать).

ППБ переворачивает информационный поток и поток решений. Прежде чем прозвучит команда к расчетам, должна быть ясна высшая политическая стратегия, она и скрепляет оценки, поступающие снизу, между собой.. Каждому последующему уровню даются политические рекомендации каждым предыдущим уровнем до момента подготовки оценок. Соответственно, главный процесс принятия решений – процесс разработки целей и планов – имеет нисходящее направление.

Если разработка политики предшествует калькуляции оценок, должно быть произведено изменение в распределении бюджетных полномочий. Сейчас основные усилия Бюджетного Бюро направлены на подготовку бюджета, в то время как при ППБ эти усилия были бы сосредоточены на том, что мы могли бы назвать пред-подготовка – стадия разработки бюджета, которая имеет дело с основополагающей политикой и предшествует подготовке бюджета. Одним из шагов, отметившим начало ориентации на планирование стало провозглашение Весеннего Анонса несколько лет назад, целью которого было предоставить возможность рассмотреть заранее программы разных подразделений.

234

Если разработка бюджета должна быть ориентирована на функцию планирования, высока вероятность централизации работ, как внутри отделов, так и между ними. Опыт Министерства Обороны предоставляет некоторый фактический материал для предсказания того, что главы отделов будут обладать большей, чем раньше властью в отношении бюджета. Но нет твердой основы для предсказания степени централизации, которая может происходить из схожести целей разных отделов. Возможно, что обязанности по осуществлению центральной бюджетной политики возьмет на себя Бюро. В самом деле, это ожидается многими агенствами. С другой стороны, само Бюро практически никак не показало, что оно хочет или готово принять эту объединяющую роль.

Заключение

Многочисленные различия, характерные для разных ориентаций бюджета, представлены в таблице в данной главе. Все эти различия сводятся к утверждению о том, что изложение бюджета предусматривает текстовое описание, за которым следует детальный анализ. В гораздо большей степени, чем ранее решения по бюджету зависят от точной формулировки его целей и задач и от анализа затрат и выгод, осуществляемого по определенной схеме.

Примечани

я

1. New York Bureau of Municipal Research, Making a Municipal Budget (New York: 1907), pp. 9-10.

2. Robert N. Anthony, Planning and Control Systems: A Framework for Analysis (Boston: 1965), pp. 16-18.

3. Frederick A. Cleveland, "Evolution of the Budget Idea in the United States," Annals of the American Academy of Political and Social Science 62 (1915), 16.

4. Ibid., p. 17.

5. See Frank J. Goodnow, "The Limit of Budgetary Control," Proceedings of the American Political Science Association (Baltimore: 1913), p. 72; also William F. Willoughby, "Allotment of Funds by Executive Officials, An Essential Feature of Any Correct Budgetary System," ibid.. pp. 78-87.

6. U.S., President's Commission on Economy and Efficiency, The Need for a National Budget (Washington: 1912), pp. 210-213.

7. Charles A. Beard, "Prefatory Note," ibid., p. vii.

8. New York Bureau of Municipal Research, "Some Results and Limitations of Central Financial Control in New York City," Municipal Research 81 (1917), 10.

9. "Next Steps . . . ," op. cil., p. 39.

10. "Next Steps . . . ," op. cit., p. 39.

11. Some Results and Limitations . . . ," op. cit., p. 9.

12. "Next Steps . . . ," op. cit., p. 35.

13. Ibid., p. 7.

14. "Next Steps . . . ," op. cil., p. 39.

15. "Some Results and Limitations . . . ," op. cil., p. 7.

16. Ibid., p. 9.

17. "Next Steps . . . ," op. cit., p. 30.

18. See A. E. Buck, Public Budgeting (New York: 1929), pp. 181-188.

19. Charles G. Dawes, The First Year of the Budget of the United States (New York:1923), preface, p. ii.

20. Lent D. Upson, "Half-time Budget Methods," The Annals of the American Academy of . Political and Social Science 113 (1924), 72.

21. Wylie Kilpatrick, "Classification and Measurement of Public Expenditure," The Annals of the American Academy of Political and Social Science 133 (1936), 20.

22. See Harold D. Smith, The Management of Your Government (New York: 1945).

23. Public Administration Service, The Work Unit in Federal Administration (Chicago: 1937).

24. U. S. Commission on Organization of the , Executive Branch of the Government, Budgeting and Accounting (Washington: 1949), p. 8.,

25. Ibid.

26. Frederick C. Mosher, Program Budgeting: Theory and Practice (Chicago: 1954), p. 79.

27. David Novick, Which Program Do We Mean in "Program Budgeting?" (Santa Monica: 1954), p. 17.

28. Lennex L. Meak and Kathryn W. Killian, A Manual of Techniques for the Preparation,Consideration, Adoption, and Administration of Operating Budgets (Chicago: 1963), p. 11.

29. Gladys M. Kammerer, Program Budgeting: An Aid to Understanding (Gainesville: 1959), p. 6.

30. Arlene Theuer Shadean, Preparation, Review, and Execution of the State Operating Budget (Lexington: 1963), p. 13.

31. U.S. Bureau of the Budget, Work Measurement System (Washington: 1950). p. 2.

32. V, 0. Key, Jr., "The Lack of a Budgetary Theory," The American Political Science Review 34 (1940), 1,138.

33. Arthur Smithies, The Budgetary Process in the United Stales (New York: 1955), p. 16.

34. Mosher, op. cit., pp. 47-48.

235

35. Ibid., p. 48.

36. See Edward C. Banfield, "Congress and the Budget: A Planner's Criticism," The American Political Science Review. 43 (1949), 1,217-1,227.

37. Herbert A. Simon, Administrative Behavior (New York: 1957).

236

25

Американская система

Мортон Гродцинз

Американская система как единый механизм

1.Недостатки организации в системе органов управления Америки

Демократическое правительство, по крайней мере, теоретически, должно быть простым , если не в плане непосредственно осуществляемой им работы, то хотя бы в плане своего внутреннего устройства. Во всяком случае его структура должна быть достаточно простой для того, чтобы быть понятной общественности, поскольку простота способствует наиболее полному претворению в жизнь важного идеала демократии - понимания гражданами системы общественных институтов. Без этого понимания народ не может принимать разумных решений, например, о том, как наградить служивших исправно или наказать работавших плохо, когда дело доходит до выборов. Однако правительство Соединенных Штатов не является простым ни по своей структуре, ни по деятельности, которую осуществляет.

Структура правительства Соединенных Штатов очень сложна.. Помимо федерального правительства и органов управления 50 существующих штатов, имеется около 18 000 муниципалитетов. Немногим меньше - число городских органов самоуправления. Имеется также более 3000 районных органов управления и столько правительственных учреждений специальной направленности, что их точный подсчет невозможен. Основываясь на имеющихся данных, можно предположить, что в настоящее время в стране существует примерно 92 000 собирающих налоги органов. Отдельный гражданин может быть погребен под целой пирамидой правительственных учреждений. Например, житель Парк Фореста в штате Иллинойс знает, что он платит налоги следующим органам власти, зная очень мало о многих из них:

Соединенные Штаты Америки (федеральный налог)

Штат Иллинойс (налог штата)

Графство Кук (или Уилл) (налог графства)

Район сохранения лесов графства Кук

Сельский туберкулезный санитарный район

Город Рич (или Блум)

Санитарный район города

Район средней школы № 216 (или 213)

Район высшей школы города Рич

Район начальной школы № 163

Район борьбы с москитами графства Южный Кук

Граждане, проживающие в Парк Форест, имеют дело с большим количеством правительственных органов, чем другие граждане Соединенных Штатов. Однако их положение вовсе не исключение из правил и, несмотря на то, что точных подсчетов никто не производил, вполне допустимо, что большинство граждан, как правило, находятся в юрисдикции четырех и более органов власти, не считая уровней штата и федерации.

Тот факт, что органов управления великое множество вовсе не означает, что вследствие этого работа каждого из них организована просто и понятно. Между ними отсутствует четкое разделение функций. При более пристальном рассмотрении можно заметить, что фактически все органы управления участвуют одновременно в исполнении всех функций. Точнее говоря, едва ли существует сфера деятельности, которая не требовала бы одновременного участия федерального правительства, правительства штата, местных органов самоуправления. Правительственные функции - это функции, разделяемые всеми правительственными органами Америки без исключения Обратимся к случаю, который, казалось бы в наименьшей степени иллюстрирует данное утверждение. Речь идет о функции обеспечения образовательного процесса. Широко распространено мнение, что образование

237

находится в непосредственной, даже эксклюзивной юрисдикции местной власти. Почти половину всех правительственных органов в Соединенных Штатах составляют местные образовательные учреждения. Является ли это упрощением? Означает ли это, что полномочия по обеспечению образования концентрируются в руках узкоцелевого местного органа власти?

На оба этих вопроса можно без сомнений ответить "нет". Тот факт, что в Соединенных Штатах существует приблизительно 37 000 образовательных районных учреждений, не означает, что образовательная функция, даже в отношении средних и высших школ, с какой-либо точки зрения является эксклюзивной функцией этих районов. В нескольких штатах местные районные органы - это по большей части административные инструменты департамента образования штата и образовательная функция - это несомненное полномочие штата. Во всех штатах, в большей или меньшей степени, (а чаще – именно в большей), местные районные органы зависят от финансовой помощи штата, осуществляемой штатом сертификации учителей, от предписаний штатов в отношении учебников, от контроля , осуществляемого штатом во всех сферах: от утверждения строительных работ до формата учебника латинского языка.. Помимо этого, школьные районы находятся в запутанных и сложных отношениях с правительственными органами районов и городов. Последние, например, часто выступают в роли организаций, собирающих налоги с образовательных учреждений. Они отвечают за выполнение санитарных и медицинских норм на территории школ, они обязаны предоставлять ученикам специальную защиту полиции.

Не обходится здесь и без вмешательства федерального правительства. Отдел образования правительства Соединенных Штатов осуществляет определенную техническую поддержку во многих областях. В1950-е годы федеральная программа школьных обедов ежегодно выделяла свыше 250 миллионов долларов наличными и в виде сельхоз. продукции, с целью обеспечить питанием по низким ценам 11 миллионов детей во всех 50 штатах. Из фондов федеральной собственности, превышающей установленные лимиты, перечисляются суммы на покупку школами необходимого оборудования. Федеральная помощь для программ профессионального образования позволяет нанимать учителей по нужным специальностям. На многих территориях, находящихся под контролем национального правительства, федеральные фонды используются не только для строительства и содержания школьных зданий, но для общего поддержания школ в рабочем состоянии. Федеральная помощь позволяет повышать квалификацию учителям естествознания, математики и иностранных языков; используется для покупки оборудования и учебников; она делает возможным создание программ по тестированию для выявления наиболее способных учеников; она также может быть использована для общих нужд местного департамента образования. Такое положение дел существовало еще до введения недавнего законодательных мер по дальнейшему углублению участия национального правительства в обеспечении образовательного процесса.

Тем не менее все вышесказанное не раскрывает до конца многообразие существующих способов участия правительства Соединенных Штатов на всех уровнях в обеспечении образования. Не учтены политические связи между главами административных органов городов, районов, штатов, федерации и школьных округов. Именно эти связи реально устанавливают уровень получаемой школой поддержки. Не приняты в расчет и неформальные связи между учителями, администраторами и другими специалистами, связи, которые нарушают правительственные границы, и благодаря которым рождается немалая доля новых идей и программ. Полное описание межправительственных связей в образовании должно было бы содержать указание на то, какое влияние на работу школьного учреждения оказывают многочисленные институты и программы по обеспечению внешкольного образования, финансируемые из частных, муниципальных и федеральных источников.

Тем не менее основная идея ясна: образовательный процесс в средней и высшей школе не находится в исключительной компетенции школьных учреждений. Он не является исключительным полномочием одного какого-то вида или уровня правительства. Скорее, образование обеспечивается посредством объединенных усилий многих правительственных

238

органов. Эта ситуация, сложившаяся в случае с образованием, повторяется и в отношении практически всех полномочий правительственных органов в Соединенных Штатах.

Тот факт, что существует множество правительственных учреждений, функции которых дублируют друг друга, приводит к еще большему усложнению системы государственных правительственных органов. Зачастую сферы деятельности правительств не соответствуют проблемам, стоящим перед ними. Для того, чтобы обеспечить нормальное функционирование автомобильного движения и контроль за ним, конкретный большой город имеет дело с более чем сотней правительственных учреждений. Подобное отсутствие соответствия между сферой и функцией создает проблемы для государственных служащих, но еще большие проблемы оно создает для граждан. Куда они должны обращаться и кого винить, если скоростные шоссе перегружены машинами, а воздух загрязнен их выхлопами? Что им делать, если вода в их домах имеет неприятный привкус? Эта вода оплачена одним городом, перегоняется в открытых трубах через шесть других, фильтруется и хлорируется их собственным муниципалитетом и находится под влиянием дренажных систем нескольких десятков других правительственных учреждений. С чего должен начать гражданин, если он озабочен беспорядками в своем районе? Работа по очищению трущоб осуществляется в соответствии с законодательством трех уровней: местным, штата и федеральным, и ведется под влиянием примерно полудюжины административных агентств, каждое из которых имеет свои собственные правила. Субъекты влияния и центры принятия решений четко не определены. В большинстве случаев гражданин не способен назвать многих выбранных им должностных лиц или перечислить полномочия правительственных органов, работающих на него. Как же он может надеяться на то, что они будут следовать его предпочтениям?

Отсутствие упорядоченности в структуре и функциях сопровождается и несогласованностью политического процесса. Как мы увидим из последующего материала, политические партии играют ключевую роль, но эта роль по всем показателям отличается от той, которую они должны играть в классическом понимании. Процедура назначения на должность чаще всего не дает избирателю возможности проявить свою волю. По существу лозунги, используемые в предвыборной компании, а не программные положения, несут основную информацию о политической платформе партии. Законодательные процедуры запутаны и не доступны для понимания. На административном уровне сложно выяснить, какой правительственный орган какие функции выполняет. В кулуарах законодательной власти на местах, в штате и на национальном уровне невозможно определить, кто что инициирует, кто выступает против, или за что-либо, кто препятствует чему. Функции руководства, даже в национальном правительстве, зачастую рассредоточены. Законодательство и администрирование проходят через целую систему приемов давления, затягивания, торгов и уговоров. Законодательный комитет и группа по экономическим интересам борются за власть с администрацией, которая часто выражает свое мнение через несколько противоречащих друг другу источников, с лидерами партий, с политическими лидерами в штате и на местах и с профессиональными ассоциациями всех типов. Две палаты Конгресса в большей степени, чем любой другой верховный законодательный орган мира, соперничают друг с другом в борьбе за власть, а лидеры этих палат, даже в случае, когда они принадлежат к одной и той же партии, часто принимают противоположные стороны при обсуждении конкретного вопроса.

Пытаясь пробраться через эти джунгли и осуществить свое право влиять на ситуацию, гражданин голосует, пишет своему конгрессмену, примыкает к различным движениям, чтобы способствовать тому, чему он желает способствовать, а чаще всего - противостоит тому, чему желает противостоять. Как бизнесмен он платит сборы Национальной ассоциации производителей; как отец школьников он перечисляет средства в Национальный совет граждан по улучшению школ; как прихожанин он поддерживает Национальную ассоциацию церквей Христа. Часто, когда все эти организации высказывают свое мнение, они отражают взгляды гражданина. Но это происходит не всегда. Он в ярости, так как он гуманист, когда "его" производственная ассоциация выступает против рассматриваемого в Конгрессе закона об усилении социальной защиты. Он чувствует себя преданным, потому что он выступает за решение вопросов образования на местном уровне, когда "его" комитет по образованию

239

поддерживает федеральное субсидирование школьных строительных работ. Он испуган, поскольку он против любого тоталитарного правительства, когда сенатор обвиняет высшего чиновника "его" церковной ассоциации в связи с коммунистами. Группы по интересам, объединяющие граждан, могут вовсе не представлять их интересы, а представляющий их конгрессмен может вообще не заботиться о представлении чьих-либо интересов, кроме своего собственного интереса быть переизбранным.

Такое представление неудовлетворительно сложного и запутанного устройства государственной системы управления не должно приводить в отчаяние. Система американского государственного управления обладает фактически всеми принципами законодательной ответственности и административной эффективности. Может сложиться впечатление, что рабочая сила и деньги расходуются кое-как. Иногда система угрожает самой демократии, для поддержания которой она создана. Однако она работает, причем иногда самым лучшим образом.

II. Управление через сотрудничество и дублирование функций

Лорд Брайс прокомментировал "рабочие взаимоотношения" государственных органов управления и учреждений, осуществляющих управление штатами, следующим образом:

Характерной чертой и специфическим отличием Американского Союза является то, что он обладает двумя правительствами, работающими на общей территории, но, вместе с тем, действующими раздельно и индивидуально. Это словно огромная фабрика, где работают два комплекса машин: их колеса вращаются явно в одинаковых плоскостях, ленты конвееров движутся в пересекающихся направлениях, однако каждый из станков делает свою работу, не соприкасаясь с другим и не мешая ему¹ .

Иногда классические труды ответственны за возникновение классических ошибок. Во второй главе мы увидим, что Лорд Брайс заблуждался, даже в отношении ситуации своего времени, описывая федеральное правительство и штаты как органы, выполняющие "свою работу, не соприкасаясь…и не мешая… друг другу". Последующие главы покажут, насколько ошибочно это представление и для современной ситуации в Америке. Однако нельзя сказать, что данная ошибка была широко признана вплоть до наших дней. В то самое время, когда Брайс находился в Соединенных Штатах, Верховный Суд заявил:

На территории каждого штата находятся два органа управления, которые наделены строго определенными полномочиями, независимы друг от друга и обладают правом управления в указанных для них областях. Каждый из них имеет свои независимые департаменты, свое отдельное законодательство и свои собственные суды для его обеспечения. Ни один из них не имеет права нарушать юрисдикцию другого или поощрять вмешательство своих судебных исполнителей в его действия² .

И по сей день ясности в этом вопросе нет. Часто высокая степень сотрудничества уровней власти в американской системе недооценивается. Очень немногие исследователи в той или иной мере объясняют суть модели сотрудничества³ . Преобладающим видением является образ правительства в виде трехслойного пирога, где институты и функции каждого уровня воспринимаются отдельно.

На практике же американская правительственная система в том виде, в каком она функционирует, вовсе не слоеный пирог. Это не три слоя управления, разделенные клейкой субстанцией или чем-либо другим. На самом деле, это "мраморный кекс" или, как его называют англичане "радужный кекс". Ни одна важная сфера деятельности правительства в Соединенных Штатах не находится в исключительной компетенции одного из уровней: ни то, что может рассматриваться как самая национальная из национальных функций - связи с иностранными государствами, ни самые местные из местных функций - охрана правопорядка и содержание парков.

Если задать вопрос "Кто что делает?", ответ будет состоять их двух частей. Первая - это то, что должностные лица всех уровней делают все вместе. Вторая - что, если компетенция одного уровня преобладает в определенном вопросе, то другие оказывают на него непосредственное влияние через политические (здесь наиболее значимо мнение

240

периферийных органов власти), финансовые (где основополагающим является центр) или профсоюзные связи.

Существующее общее разделение властей легко можно проиллюстрировать на примере сферы общественного благосостояния. Здесь федеральные правительственные органы, правительство штата и органы местного самоуправления совместно осуществляют программы помощи населению. Федеральное правительство единолично отвечает за программу страхования престарелых, известную как "социальная безопасность". Федеральные органы управления и управление штата (без участия органов местного самоуправления, но при поддержке деловых кругов) обеспечивают право на трудоустройство. Правительство штата и власти на местах (без участия национального правительства) занимаются общими вопросами помощи населению. И, завершая круг возможных комбинаций, отметим, что все три совместно осуществляют программы социальной защиты детей.

Это лишь формальный подход. Неформальные же аспекты осуществления социальных программ иллюстрируют вторую часть ответа на вопрос. Даже в общих программах, где штаты и местные органы формально обладают исключительной юрисдикцией, федеральные стандарты профессионального соответствия весьма влиятельны и постепенно приобретают все большее значение. Даже в сфере так называемой эксклюзивной федеральной компетенции - медицинском обслуживании ветеранов войны - правительства штатов и власти на местах контролируют принятие многих значимых решений. Например, они могут помешать, а в некоторых случаях даже запретить федеральным властям, закрыть больницу или изменить ее местоположение.

Тот факт, что одна группа чиновников оплачивается из национального бюджета, другая из бюджетов штата, а третья - из местного бюджета, не имеет большого значения. Если более пристально рассмотреть процесс прохождения платежей, то снова станет очевидным принцип совместной компетенции властей. Все уровни власти занимаются сбором налогов, причем с одних и тех же людей. При этом орган управления, собирающий налоги, часто не отвечает за оплату труда чиновника. Межправительственные перечисления, составляют очень большую часть социальных затрат как государственных, так и местных органов управления. Рассмотрим пример с чиновником, работающим в сфере здравоохранения в качестве санитарного инспектора в деревенском районе окраинного штата. Этот пример полностью отражает идею устройства правительства по принципу "мраморного кекса". Санитарный инспектор назначается штатом в соответствии с должностными стандартами, установленными федеральным правительством. Его основная заработная плата начисляется как из фондов штата, так и федерации, а районная администрация предоставляет ему помещение, необходимое оборудование и оплачивает часть его расходов. Крупнейший город района также делает отчисления на оплату его рабочего помещения и выплату заработной платы, поскольку он назначается городским водопроводным инспектором. В некоторые моменты невозможно определить, в рамках компетенции какого правительства действует санитарный инспектор. Его работа по проверке пищевых продуктов осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, но он претворяет в жизнь законы штата, когда исследует товары, не являвшиеся предметом торговли между штатами. Пусть не совсем логично, но он снова действует от имени штата, проверяя молоко, приходящее из производственных центров за пределами границ штата. Он является федеральным должностным лицом, когда конфискует несоответствующие стандартам лекарства, прибывшие из соседнего штата; чиновником федерации и штата, когда распространяет сыворотку для противотифозной иммунизации; должностным лицом штата, когда следит за соблюдением стандартов индустриальной гигиены; чиновником местных органов и органов штата, когда проверяет местную воду; и наконец местным чиновником, когда настаивает на более аккуратном соблюдении городскими мясниками гигиенических условий при утилизации отходов. Но он не может осознавать и не осознает, что действует во всех этих качествах. Просто все происходящее в районе и касающееся общественного здравоохранения и санитарной безопасности он воспринимает как сферу своей компетенции. Получая заработную плату большей частью из федеральных фондов, он, тем не менее, считает

241

нормальным посещать собрания городского совета и давать авторитетные рекомендации по самым разным вопросам: от гнилых яблок до лечения от бешенства. Он даже может быть избран членом комитета охраны правопорядка как в городе, так и в деревне.

Пример с санитарным инспектором, несмотря на его некоторую утрированность, очень четко иллюстрирует важную особенность целой группы функций правительственных органов в Соединенных Штатах. Функции не являются четко выделенными для каждого из многочисленных правительств. Это общие функции. Сложно было бы найти хотя бы одну сферу деятельности правительства, в которую не были бы вовлечены все три так называемых "слоя" федеральной системы. В самых местных из местных функций - обеспечении законности или образовании, например, правительства штата и центральное правительство играют значительную роль. На те функции, которые повсеместно рассматриваются как полномочия только федеральных органов, например, международные связи, оказывают большое влияние, как прямое, так и косвенное, исполнительные органы на местах и на уровне штата

Программы федеральных субсидий представляют собой наиболее очевидный пример общих функций. Они показывают, что совместное исполнение общих функций органами управления способствует рассеиванию власти. Субсидии обеспечиваются большими возможностями центральных правительственных органов в области сбора средств и установления общенациональных стандартов, однако они представляют собой отчисления из федерального бюджета в бюджеты штатов и местных органов власти на оплату статей расходов, исполняемых местными органами власти и администрации штата в соответствии с федеральным законом, в условиях большей свободы действий. Федеральное руководство подобными программами в большой степени представляет собой процесс взаимного согласования. Ведущие должностные лица на местах и в штатах, действуя через свои профессиональные организации, во многом принимают на себя ответственность за те самые стандарты, которые федеральные чиновники заставляют принять всех чиновников штатов и местных органов управления.

Даже при отсутствии совместного финансирования, сотрудничество федеральных органов, администрации штата и местных органов управления является характерной чертой их деятельности. Федеральное участие на уровне экспертов возможно при строительстве, например, местной тюрьмы (в которой впоследствии могут содержаться государственные преступники федерального уровня), в работах по улучшению местной водоочистительной системы; возможно их использование для ускорения проверки строительных работ, для разработки стандартных инструкций как для федеральных, так и для местных чиновников и чиновников на уровне штата о том, как, например, защитить домохозяек от обвешивания мясниками; для предотвращения взрывов газа или участия в разработке плана освоения земель. С другой стороны, штаты и местные органы власти несут значительную ответственность при создании национальных программ по атомной энергетике, по гражданской обороне, по регулированию торговли и обеспечению качества продуктов и медикаментов. Политическое значение власти на местах всегда учитывается даже при управлении почтовой службой или армейскими формированиями. От бухгалтерии скотобойни до управления службой зоопарков, любая административная деятельность почти наверняка будет связана с участием всех трех уровней федеральной системы власти.

Таким образом, функции управления невозможно четко разграничить по уровням. Они, скорее, перемешаны, плавно перетекают одна в другую, наподобие причудливого рисунка в мраморном кексе. Причем перемешаны они не систематически, а хаотично. Не воспринимая американскую федеральную систему с подобной точки зрения, невозможно осознать факт первостепенной важности: в действительности эта система является единым правительством, служащим единому народу для достижения единых целей.

Примечания