1 Herman Finer, Theory and Practice of Modern Government (Dial Press, 1932), p.1500

2 John Dickinson, “Administrative Law and Fear of Bureaucracy”, parts 1 and 2, American Bar Association Journal (October – November, 1928), и “The Perennial Cry of Bureaucracy” Yale Review (Spring, 1935), см. также последние публикации на эту тему: E. Watkins, “Dangerous By-products of Bureaucracy”, и S.E.Edmunds, “The Growth of Federal Bureaucratic Tyranny”, Lawyer and Banker (January, 1933); Charles and William Beard, “The Case for Bureaucracy”, Scribner’s (April, 1933); Lawrence Sullivan, “The Dead Hand of Bureaucracy”, Forum (January, 1933).

3 Позиция многих бизнесменов отражена в следующих словах, записанных в ходе дискуссии на ежегодном собрании одной важной ассоциации: «Вряд ли можно сказать, что сегодня мы живем в условиях господства права. Скорее всего нами управляют комитеты и комиссии. Лично я предпочел бы обладать правами, закрепленными в законе, нежели подчинять свои интересы контролю, предоставленному на усмотрение комитетов и комиссий. Однако именно это и подразумевает государственное регулирование. Правительство, конечно, имеет некоторые функции, подобные экспериментированию, расширению знаний, с чем мы не можем поспорить, однако когда речь идет о регулировании всего бизнеса людьми из Вашингтона, пора протестовать. Они полагаются на свои безграничные знания, а затем представляют себя всемогущими. Кажется, что у них есть законы, сформулированные таким образом, чтобы жалоб на их решения не было». “Tenth Annual Meeting of the National Coal Association, (Десятая ежегодная конференция национальной ассоциации работников угледобывающей промышленности), июнь 15-17, 1927, с. 63.

4 Как убедительно заявил профессор С.Дж.Фридрих, «Если демократическое правительство не способно поддерживать бюрократическую иерархию, оно обязано уступить такой форме правления, которая сможет это выполнить, независимо от того, будет ли это диктатура одного человека или небольшой группы людей во имя нации, народа или пролетариата». Responsible Bureaucracy (Harvard University Press, 1932), с.28

76

9

Заметки по теории организации

Лютер Гулик

Каждое широкомасштабное и сложно структурированное предприятие требует большого количества людей, которые способствуют его развитию. Если при этом работают они вместе, наилучший результат будет достигнут при разделении труда между ними. Таким образом, теория организации занимается структурой координации деятельности разных подразделений, выполняющих отдельные виды работы. Следовательно, невозможно определить, как должна быть организована деятельность предприятия без учета того, как разделен труд при выполнении работы. Разделение труда является основой организации; более того, её причиной.

1. I. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА

В самом начале нашего обсуждения вполне уместно рассмотреть причины и результат разделения труда. Для этого достаточно будет указать на следующие моменты:

Зачем нужно разделение труда?

Затем, что люди различаются по своей природе, способностям и навыкам и могут значительно повысить эффективность работы благодаря специализации; затем, что один и тот же человек не может быть в двух местах одновременно; затем, что сфера знаний и навыков так велика, что за свою жизнь человек способен освоить лишь ее небольшую часть. Другими словами, вопрос разделения труда – это вопрос человеческой сущности, времени и пространства.

Приведем пример. На фабрике по производству обуви работает 1000 человек, каждому из которых поручено сделать 1 пару обуви. Каждый работник сам режет кожу, делает дырочки для шнурков, прошивает верх ботинка и его подошву, прибивает каблук, вставляет шнурки и укладывает обувь в коробку. Для выполнения всего объема работы может потребоваться 2 дня. 1000 человек могут сделать 500 пар обуви в день. Можно было бы применить разделение труда, использовать все тот же метод ручного производства по-другому. Одна группа людей будет резать кожу, другая - пробивать дырочки для шнурков, третья - прибивать каблуки, а четвертая - вставлять шнурки и укладывать обувь в коробки. Опираясь на здравый смысл и опыт можно сказать, что второй описанный нами процесс, имеет два преимущества: во-первых, он делает возможным более эффективное использование разнообразных умений и навыков работников, а также поощряет развитие специализации. Во-вторых, такой процесс уменьшает потери времени, которые происходят при смене орудия труда (нож, игла, шило, дырокол, молоток), а также при переходе от одного рабочего места к другому (стол, скамья, наковальня, стул). Не испытывая на себе никакого давления, рабочие смогут производить в день в 2 раза больше обуви. Можно достигнуть дополнительной экономии, если поручить такую работу как шнуровка и упаковка менее квалифицированным, а, следовательно, низкооплачиваемым рабочим. Более того, в процессе резки кожи будет меньше брака, если менее квалифицированные рабочие будут отстранены от этой работы и переведены на другую. Кроме того, используя один шаблон, можно будет делать по 12 заготовок с наименьшими затратами. Все эти положительные результаты последуют, даже если не будет использован дополнительный труд, не говоря уже об использовании машин.

Введение машинного оборудования только усиливает разделение труда. Даже такие простые предметы как пила, пишущая машинка или транзистор требуют повышенной специализации и позволяют разделить работников на тех, кто умеет пользоваться этими инструментами эффективно, а кто нет. Разделение труда при использовании инструментов и станков, применяемых в производстве, основывается, без сомнения, частично на объемах, но, прежде всего, на совершенствовании и поддержании навыков путем постоянной тренировки.

Развитие определенных навыков происходит не только тогда, когда используются машины и инструменты. Они эволюционируют в зависимости от материала, который

77

обрабатывает человек, например, дерево, скот, краска или цемент. Подобным же образом они возникают при выполнении действий, которые группируются в виде взаимосвязанных концепций, принципов и технологий. Это особенно заметно в профессиях, связанных с применением научных знаний, таких например, инженерное дело, медицина или химия. Они в не меньшей степени содержатся в юриспруденции, в функциях священника, в преподавании, бухгалтерии, навигации, авиации и в других областях.

Сущность этого разделения навыков чисто прагматическая, хотя в их основе присутствует элемент логики. Поэтому c развитием науки, изобретением новых машин и изменениями в социальной структуре общества они тоже постепенно изменяются. В итоге оказывается, что основой навыков являются различия между различными индивидуумами. Однако из этого не следует, что очевидная стабильность “человеческой натуры”, что бы под этим не подразумевалось, ограничивает возможное развитие навыков. Ситуация как раз прямо противоположная. По мере того, как каждая область знаний развивается, образуя более обширную и запутанную связь между соотносимыми принципами, практикой и навыками, человек теряет способность охватить все ее содержание и поддерживать необходимые для нее знания и умения, а это приводит к более детальной специализации, так как знания и навыки совершенствуются, тогда как человек стоит на месте. Разделение труда и интеграция являются ступенями, по которым человечество поднимается по лестнице цивилизации.

Пределы разделения труда.

Существует три ограничения, за пределами которых разделение труда не может быть использовано достаточно эффективно. Первое ограничение носит практический характер и появляется в результате объема работы, выраженного в человеко-часах. Разделение труда не принесет положительного эффекта, если его дальнейшее разделение приводит к постановке задачи, которая не требует полной занятости работника. Это настолько очевидно, что не требует примера. Единственным исключением является случай, когда в течение работы появляется промежуток свободного времени. В таких случаях частично занятый работник должен заполнить свое свободное время выполнением другой задачи, таким образом создавая новую комбинацию.

Второе ограничение связано с технологией и привычным образом действий в данное время в данном месте. Например, чрезвычайно сложно организовать более эффективно подачу электричества в дом и обеспечить сантехническое обслуживание здания из-за конфликтов между профсоюзами, отвечающими за разные виды работы. Или, очевидно, что бессмысленно вводить дифференцируемый подсчет издержек в той области, где раньше технологии учета издержек не применялись.

Конечно, второе ограничение очень растяжимо. Оно может измениться в связи с образованием или изобретением. Если это было бы не так, мы бы столкнулись со статическим разделением труда. Следует, однако, отметить, что резкое изменение содержит две опасности. Оно значительно ограничивает рынок труда, из которого могут быть вытиснуты рабочие и значительно уменьшает возможности тех, кто обучается определенной специальности.

Третье ограничение заключается том, что разделение труда не должно проходить в разрез с физическим и органическим делением труда. Может показаться, что будет более эффективно отправить переднюю часть коровы пастись на луг, а заднюю часть оставить в амбаре и постоянно ее доить, но такое органическое деление не осуществимо. Точно также не имеет смысла расщепление такого простого движения или жеста, как заклеивание конверта, или разделение действий со сложной взаимосвязанной структурой.

Можно было бы сказать, что в нашем доказательстве мы идем по кругу: что тестом на определение того, является ли действие органичным (целостным) или нет, может служить такой показатель, как возможность или невозможность расчленить данное действие, а это то, что мы и ставили своей задачей определить. Это обвинение справедливо. Такой тест должен быть прагматичным. Является ли разделение реальным? Разрушается ли и теряется ли при этом что-нибудь жизненно важное? Кровоточит ли оно?

Целое и части.

78

То, что целое равняется сумме своих частей, является аксиомой. Но при делении “целого” надо быть уверенным, что даже невидимые элементы и взаимосвязи учтены. Мраморный песок, в который вандалы могли бы превратить статую Венеры Милосской, не эквивалентен самой статуе, даже если все песчинки останутся целы. Дрозд – это не просто совокупность перьев, костей, мяса и крови. Пишущая машинка – это не просто сталь, стекло, краска и резина. Точно также можно считать, что часть работы, которая должна быть выполнена, не может быть разделена на видимые части без угрозы потери главного замысла, действующих взаимосвязей и заключенной в ней идеи.

Простой пример поможет прояснить сказанное. Один человек может построить дом. Он сможет положить фундамент, напилить балки и доски, сделать оконные рамы и двери, постелить пол, возвести крышу, поштукатурить стены, подвести отопление и сантехническую систему, провести электричество, поклеить обои и покрасить наружную поверхность здания. Но если он сделает так, то большая часть работы будет выполнена непрофессионально, много материала будет испорчено, и затрачено много времени. С другой стороны, эта работа может быть разделена между группой людей. Один работник может положить фундамент, построить камин и проштукатурить стены, второй – возвести каркас, настрогать брусья и доски, возвести крышу и сделать всю плотницкую работу; третий выполнит сантехнические работы; четвертый поклеит обои и покрасит, а пятый проведет электричество. Но здание все равно не удастся построить, если кто-нибудь – архитектор - не составит план здания так, чтобы каждый профессиональный работник знал, что и когда ему делать.

Когда человек строит дом один, он сам планирует свою работу. Он решает, что он сделает в первую очередь, а что во вторую, то есть он координирует свою работу. Когда много людей работают вместе на строительстве дома, эту часть работы, координацию нельзя упускать из виду.

При “разделении работы” между специалистами в различных областях нельзя обойтись без специалиста по планированию и координированию. В противном случае можно потерять много времени, так как работники могут трудиться несогласованно, может не оказаться материала, когда это необходимо, порядок работы может быть нарушен, а так же могут разделиться и мнения по поводу того, куда какие двери и окна нужно поставить. Очевидно, что чем больше частей, на которые разделена работа, тем сильнее вероятность путаницы и тем больше ощущается необходимость в общем контроле и координации. Координация не возникает случайно. Она должна быть завоевана путем мощного, упорного и организованного усилия.

1. II. КООРДИНАЦИЯ РАБОТ.

Если разделение труда неизбежно, то координация деятельности становиться необходимой. Однако существует несколько путей к осуществлению координации. Опыт показывает, что она может быть достигнута двумя основными способами:

1. Посредством организации, то есть через взаимоотношения подразделений, руководство которыми поручено людям, находящимся во властной структуре, так, чтобы начальники могли координировать работу, отдавая подчиненным распоряжения, которые бы шли от верхних структур предприятия к нижним.

2. Посредством господства идеи, а именно, посредством развития разумной целеустремленности в мыслях и желаниях тех, кто работает вместе как команда, чтобы каждый работник сам добровольно хотел согласовывать свою задачу с общим делом.

Эти два принципа координации не являются взаимоисключающими. В действительности, ни одно предприятие не будет достаточно эффективно без экстенсивного применения обоих принципов.

Размер и время являются значительными ограничивающими факторами в развитии процесса координации. В случае небольшого проекта такая проблема не представляет трудности: структура власти проста, и основная цель ясна всем рабочим. В крупном сложно структурированном предприятии вмешивается организация, линии властных полномочий переплетаются, и существует опасность, что работники забудут основную цель и направят свои силы исключительно на достижение личной выгоды.

79

Взаимозависимые элементы времени и привычек исключительно важны в процессе координации. Человек состоит из привычек. Когда предприятие создается постепенно, из небольшой структуры персонал можно “дисциплинировать” шаг за шагом. И если возникают трудности, они могут быть устранены, и новый метод действия, начинающийся в этой точке развития, воспринимается уже как привычный, с сознанием, что в дальнейшем такие неприятности не произойдут. Привычные каждодневные действия можно отрабатывать путем упражнений, как это делается в армии. Однако, в том случае, когда необходимо моментально создать или изменить крупное предприятие, то могут появиться существенные трудности, связанные с координацией. Фактор привычки, который является фундаментом координации при наличии достаточного количества времени, становится серьезной помехой, если временя ограничено. Поэтому вопрос координации надо рассматривать по-разному в крупных и мелких предприятиях, в сложных и запутанных ситуациях, в устойчивых и новых или меняющихся организациях.

Координация через организацию

Организация как способ координации требует установления системы власти, посредством которой основная задача организации будет претворяться в жизнь путем объединения усилий многих специалистов, каждый из которых работает в своей области в определенное время в определенном месте.

Из богатого опыта человечества становится ясно, что такая структура власти требует не только большого количества людей в данном месте в данное время, но и одну руководящую исполнительную власть¹ . Проблема организации становится проблемой построения эффективной сети коммуникаций и контроля между руководителем, находящимся в центре, и подчиненными - на периферии.

Следующие тезисы могут служить в дальнейшем для определения проблемы:

Первый шаг: определите, какая работа должна быть сделана. Например, снабдить чистой водой всех людей и промышленные предприятия на заданной территории по самой низкой цене.

Второй шаг: обеспечьте присутствие руководителя для наблюдения за выполнением поставленной задачи.

Третий шаг: определите сущность и количество индивидуальных и специализированных задач, на которые можно разбить всю работу. Как было показано выше, такое разделение труда частично зависит от размера работы (ни одна часть работы не должна быть настолько мелкой, что не сможет полностью занять работника) и от уровня технологического и социального развития в данное время.

Четвертый шаг: установите и усовершенствуйте структуру власти между руководителем и минимальным рабочим подразделением.

Ключевым в теории организации является именно четвертый шаг. Этой функцией организации (IV) является предоставленная руководителю (II) возможность координировать и заряжать энергией все подразделения (III), чтобы с наибольшей эффективностью достичь целей (I).

Масштаб контроля

Рассматривая данную проблему, мы с самого начала сталкиваемся с чрезвычайно ограниченными возможностями человеческой природы. Так же, как рука человека может охватить лишь ограниченное число клавиш на пианино, так и человеческий разум и воля могут охватить лишь ограниченное число непосредственных деловых контактов… Вопрос границы контроля частично связан с вопросом ограниченности знаний, но в большей степени он связан с временными и энергетическими ограничениями. В результате управляющий любого предприятия может лично управлять лишь несколькими людьми. Он должен положиться на них при руководстве другими, и на других, которые в свою очередь, руководит еще другими людьми. Таким образом, эта цепочка управления охватывает всех вплоть до последнего служащего предприятия.

Это условие накладывается на все формы человеческих объединений ограниченностью сферы распространения контроля и изменяется в зависимости от типов работы и размеров контроля. Там, где работа носит рутинный, повторяющийся, нормированный и однородный

80

характер, один человек, возможно, сможет руководить несколькими группами рабочих по 20 человек в каждой. Это особенно справедливо для ситуаций, когда все рабочие находятся в одной комнате. Там же, где работа качественно разнообразна и особенно тогда, когда рабочие не находятся в одном помещении, управляющий может руководить лишь нескольким из них. Конечно же, такие явления, как разнообразие и разделение труда, а также невозможность его измерения в параметрах продуктивности, отчетливее всего видны на примере менеджеров высшего звена любой организационной структуры. Следовательно, ограничение сферы контроля наиболее четко выражено на верхнем уровне организации, находящемся непосредственно под управляющим компанией.

Но, пытаясь определить количество подчиненных, которыми непосредственно может эффективно руководить директор предприятия, мы вторгаемся в область знания, которая еще недостаточно изучена, чтобы дать окончательный ответ на этого вопрос. По словам господина Яна Гамильтона, “чем ближе мы рассматриваем высший уровень структуры организации, тем больше мы должны уделять внимание группам, состоящим из трех человек; чем ближе мы рассматриваем базовые структуры предприятия (“пехотинцы”), тем больше акцентируем внимание на группах из шести работников”.²

Британский Правительственный Комитет по промышленности 1918 года пришел к заключению, что “количественный состав Комитета министров должен небольшим (оптимально десять или, в крайнем случае, 12 человек)”.³

По словам Анри Файоля, “во Франции у каждого министра по 20 помощников, в то время как согласно теории администрирования самая большая группа, управляемая менеджером, должна включать не более 5 или 6 человек”.⁴

Грэхам Валас считает, что количественный состав Кабинета “не должен превышать 10 – 12 человек, так как устное обсуждение является наиболее эффективным при этом числе”.⁵

Лен Брюм рекомендовал, чтобы во Франции у премьер-министра был технический кабинет, сформированный по образцу Британского военного кабинета, который состоял бы из пяти членов.⁶

Несложно понять, почему существуют расхождения в суждениях специалистов, несмотря на общую позицию по основополагающим вопросам. Это частично связано с различными способностями и рабочими привычками рассмотренных отдельно взятых управленцев, и отчасти с тем, что выполняемая работа носила различный характер. Может показаться, что недостаточно внимания уделялось трем факторам: фактору разнообразия выполняемых функций, фактору времени и фактору пространству. Руководитель на государственной службе может эффективно работать с большим количеством подчиненных, чем главнокомандующий армией, так как все его непосредственные подчиненные в департаменте будут находиться в едином поле производственной деятельности, в то время как армия подразумевает взаимодействие различных подразделений, таких, как связь, химическое вооружение, авиация, артиллерия, ремонтные бригады, инженерные подразделения, продовольственное снабжение, транспорт и т.д., и каждое из них обладает своей собственной технологией. Как было указано выше, параметры времени также играют большую роль. В организациях со стабильной структурой управляющий может руководить большим количеством подчиненных, чем в организациях с новой либо постоянно изменяющейся структурой. Точно также на распространение сферы управления влияет и пространственный фактор. Предприятие, размешенное в одном здании, может управляться посредством большего числа людей, подчиненных непосредственно директору, чем та же организация, филиалы которой разбросаны по нескольким городам. В последнем случае, с одной стороны, возникает не только необходимость в более обширном комплексе управленческих функций, но и, как следствие, более громоздком управленческом аппарате, а, с другой стороны, количество непосредственных контактов с управляющим снижается, так как управляющий испытывает все больше сложностей в обработке информации, связанной с такой организацией. Высказывания о том, что управляющий может руководить 3 или 5, или 8, или 12 непосредственными подчиненными не являются универсально применимыми, так как эти моменты не удалось сделать научно значимыми.

81

Однако рассуждения подобного рода не решают проблемы. Скорее они указывают на необходимость дальнейших исследований. Но даже без них мы можем сделать вывод, что главный управляющий может руководить лишь несколькими непосредственными подчиненными, что их количество определяется не только характером труда, но и личными качествами управляющего, и что в больших организациях с разветвленной структурой число непосредственных подчиненных управляющего должно быть меньше, чем в однородных и унифицированных организациях для того, чтобы достичь такого же уровня взаимодействия.

Один хозяин.

С давних пор признают, что наличие нескольких начальников ведет к неразберихе. Раньше в качестве теологического аргумента приводилось высказывание о том, что “нельзя служить двум господам одновременно”, так как оно было общепринятым принципом человеческих отношений в повседневной жизни. В управлении этот принцип известен как принцип “единоначалия”.⁷ Его можно сформулировать следующим образом: работник, выполняя поручения различных начальников, будет сбит с толку, будет безответственным и будет неэффективно выполнять поручения; и, наоборот, работник, подчиняющийся одному начальнику, будет работать с большей ответственностью, методично и эффективно выполняя его поручения. Таким образом, принцип единоначалия относится к подчиненным, а не к начальникам.⁸

Рассматривая процесс координации и организации, не следует игнорировать важность этого принципа. При организации координационной структуры часто возникает соблазн назначить нескольких начальников над работником, работающим по нескольким направлениям. И даже такому великому исследователю проблем менеджмента, как Тейлор, не удалось избежать подобной ошибки. Он утверждал, что каждый мастер, отвечая за свой участок работы, производственное оборудование, материалы, скорость и т.д., имеет полномочия давать прямые указания отдельному рабочему.⁹ Слепое следование принципу единоначалия также может привести к несуразностям, которые, однако, не столь важны, когда речь идет о степени неразберихи, неэффективности и безответственности, которые возникают при нарушении этого принципа.

Техническая эффективность

Проблема обеспечения технической эффективности многогранна. Многие из ее аспектов непосредственно нас сейчас не касаются. Они были тщательно изучены такими известными учеными, как Тейлор, Деннисон, Кимбел, а Файоль, Урвик, Муни и Рили занимались их применением на практике. Однако, говоря о теории организации, мы должны помнить о том, что концепция эффективности тесно связана с принципом однородности.

Учеными многих областей отмечалось, что эффективная деятельность людей, работающих вместе, напрямую связана с однородностью выполняемых ими работ, с технологиями, которые они используют, с целями, которые их мотивируют. Такая группа должна иметь объединенную структуру, начиная с высшего и заканчивая низшим уровнями. Группа должна работать совместно.

Из этого следует, что (1) любая организационная структура, рабочие подразделения которой выполняют разного рода работу, используют различные технологии и имеют разные задачи, подвержена опасности возникновения разногласий, а, следовательно, и неэффективности производственного процесса; и (2) неспециалист не может давать технические указания специализированному подразделению.

В сфере государственного управления нетрудно найти множество примеров, иллюстрирующих неудовлетворительные результаты неразумного соединения административных функций. Общепризнанно, что за развитие сельского хозяйства и за образование не может отвечать тот же человек, который осуществляет эпидемиологический надзор, так как успешная работа в первом случае, обусловлена тесным сотрудничеством и доверием фермеров, в то время, как работа в последнем случае вызывает у фермеров негодование и подозрение. Аналогично этому мероприятия, связанные с контролем за медикаментами, проводимые в целях защиты потребителей, не находят должного отклика в департаментах, в которых доминируют интересы производителя. В больших городах и штатах было установлено, что органы здравоохранения могут хорошо управлять больницами

82

только в том случае, когда они выделены в особые департаменты или, по крайней мере, в отделы с широкой автономией. Не вызывает споров и тот факт, что управление органами здравоохранения должно быть отделено от управления службами социальной помощи. Хотя в определенных условиях подобное соединение может быть успешным. Никому бы и в голову не пришло объединить органы, отвечающие за образование, и органы, отвечающие за водоснабжение, или органы, отвечающие за налоги и сборы, с органами, отвечающими за массовый отдых. В любом из этих случаев ясно, что выполняемая работа или используемые технологии, или искомые результаты неоднородны.

Еще один пример сочетания не сочетаемых функций можно найти в американской практике назначения неспециалиста или политика на технические должности, то есть должности, предполагающие указания высокоспециализированным службам. Как отметил около30 лет тому назад доктор Фрэнк Дж. Гуднау, в данном случае мы столкнулись с двумя кардинально отличающимися друг от друга функциями: «управлением» и «политикой», соединение которых в рамках одной структуры неизбежно приведет к неэффективности.

Остерегайтесь специалистов

Именно здесь необходимо произнести слова предостережения. Применение на практике принципа однородности имеет свои сложности. Любому высококвалифицированному специалисту, особенно специалисту в научной области, присуще чувство всезнайства и стремления к абсолютной свободе в служении обществу. Когда его нанимают на государственную службу, он точно знает, чего хотят люди, даже лучше их самих, а также знает, что нужно сделать, чтобы они это получили. Он склонен предавать забвению все остальные потребности, в конце концов, разве же указывать путь к спасению – это не его прямая обязанность?! Любые ограничения, налагаемые на него, являются “ограничениями его свободы”, а причиной любой критика является “чувство зависти и невежества”. Чиновник глубоко убежден, что любой рост бюджетных статей расхода происходит только в “интересах общества”, в то время, как аналогичный рост любых других видов государственных расходов – “пустая трата денег”. Именно его усилия и предпринимаемые им действия решают проблемы организации “гражданского общества” и “народного образования”, в то время как аналогичные действия со стороны других – это “пропаганда” и “политика”.

Еще одной личной чертой специалиста является его склонность считать, что он имеет знания и авторитет в областях, в которых он не компетентен. В этом отношении все они - педагоги, юристы, священники, адмиралы, ученые, врачи, инженеры, бухгалтеры, коммерсанты и банкиры - одинаковы: получив полномочия или достигнув “успеха” в одной области, они начинают думать, что компетенция является общим свойством, отделяемым от данной области знания, и присуща им с рождения. Они без всякого смущения вторгаются в различные области деятельности. Они не помнят того, что мантии властных полномочий одного королевства, не дают власти в другом, это просто маскарад.

Специалист знает свой “штат”. Общество нуждается в нем и должно будет в нем нуждаться все больше и больше по мере того, как будет расширяться область специального знания. Но исторический опыт показывает нам, что обыкновенный человек – самый лучший знаток своих потребностей, чем любой эксперт. Короли и господствующие классы, священники и проповедники, солдаты и юристы, - вся эта рать в условиях, когда разрешено скорее править, чем служить человечеству, в конце концов, больше препятствует, чем способствует формированию общества всеобщего благосостояния. Как справедливо заметил А.Е., “место эксперта – это то место, где он под рукой, а не там, где все в его руках”.

Эффективность это то, что хорошо для него, так как она делает жизнь богаче и безопаснее. Именно такая эффективность должна укореняться все больше и больше путем активного использования технических специалистов. У специалистов нет права требовать. Их также нельзя освобождать от контроля, но устанавливая этот контроль, правительство, которое игнорирует условия эффективности, не сможет ее достичь.

1. III. Модели организации

Организация “снизу вверх” или “сверху вниз”?

83

При обсуждении теории организации одной из основных причин разногласий является то, что одни руководители работают и думают “сверху вниз”, в то время как другие – “снизу вверх”. Это абсолютно естественно, поскольку некоторых управленцев прежде всего интересует исполнительная власть и вопросы централизованного управления, тогда как другие в первую очередь проявляют интерес к отдельным видам деятельности и услуг. Те, кто действует “сверху вниз”, рассматривают организацию как систему разделения предприятия, руководимого исполнительным директором. В то время как те, кто действует “снизу вверх”, рассматривают организацию как систему объединения отдельных рабочих подразделений в целое, которое в свою очередь, подчиняется исполнительному директору. Можно возразить, что любой из этих подходов приводит к изучению проблемы в целом, поэтому, не имеет большого значения, как подходить к рассмотрению организации. Безусловно, существует очень важное практическое различие: те, кто действует “сверху вниз” должны быть осторожны, чтобы в своем стремлении достичь образцовой структуры на высшем уровне избежать опасности принести в жертву эффективность работы мелких подразделений. В то время, как те, кто действует “снизу вверх”, следует остерегаться отсутствия четкой координации при попытке способствовать эффективной деятельности отдельных подразделений.

В любой практической ситуации проблему управления организацией следует рассматривать с учетом двух подходов. Это особенно справедливо в случае реорганизации действующего предприятия. Не является ли эта практическая необходимость в то же самое время разумным с точки зрения теории процессом? В этом случае был бы разработан план создания или реорганизации предприятия как сверху вниз, так и снизу вверх, а потом была бы найдена “золотая середину”. При планировании подразделений, подчиняющихся непосредственно президенту, должен применяться принцип ограничения сферы контроля; при создании отделов со специальными функциями должен применяться принцип однородности. Если на каком-либо предприятии распределение множества функций организованно таким образом, что первое сверху подразделение не всегда пересекается с первым, находящимся внизу отделом, то тогда следует создать дополнительные подразделения и отделы. Однако при каждом последующем шаге строгое следование двум противоречащим принципам должно ослабевать, пока не произойдет их совпадение.

Интересную иллюстрацию данной проблемы представляют собой планы реорганизации района Сити города Нью-Йорка. Согласительная комиссия, созданная в 1934 году, приступила к решению этой проблемы с намерением сократить число департаментов и отдельных подразделений примерно с 60 до оптимального, в плане менеджмента, числа. После совещания с официальными лицами из различных департаментов города комиссия также убедилась, что это число должно быть не менее 25, если не объединять в качестве “департаментов” функции, которых не имеют между собой ничего общего или противоречат друг другу. И, тем не менее, это число все равно слишком велико, для того, чтобы высшее исполняющее должностное лицо могло эффективно осуществлять контроль за работой всех департаментов. В качестве решения проблемы автором было предложено, чтобы устав предусматривал разделение функций исполнительной власти путем назначения трех или четырех помощников мэра, которым тот мог поручить часть своих функций по общему контролю и координации. В соответствии с планом, помощники мэра будут представлять ему для решения все новые и важные вопросы. Узнав его образ мыслей по любому вопросу в ходе постоянных и тесных контактов, помощники смогли бы освободить его от огромной массы деталей, не касаясь при этом вопросов определения политики. В соответствии с таким планом одному помощнику мэра можно поручить отдавать общие распоряжения таким органам, как полиция, парки, больницы, порты, нарушая принцип однородности не более, чем в случае передачи этих полномочий самому мэру, а это, в конечном итоге, является важной необходимостью в демократическом государстве. Принцип однородности не нарушается, при условии, если помощники мэра не вмешиваются в процесс работы упомянутых выше учреждений, а занимаются общими перспективами управления и координации как это делал бы сам мэр. Было задумано, что, помощники мэра относятся к руководству мэрии, а не к департаментам. Таким образом, они представляют не верхушку

84

структуры, выстроенной снизу вверх, а скорее основу структуры, расширяющейся сверху вниз, целью которой является четырехкратное увеличение точек эффективного взаимодействия между исполнительной властью и департаментами.¹⁰

Организация исполнительной власти.

Суть предложения, изложенного выше, заключается в организации и учреждении управленческой функции таким образом, что бы она отвечала требованиям даже сложной ситуации. Эта идея не нова. Мы, например, не ожидаем, что руководитель высшего ранга будет сам писать письма. Мы даем ему личного секретаря, который является частью его аппарата и помогает ему. Секретарь не является сотрудником какого-либо отдела; он сам по себе является подразделением исполнительной власти. Таким же образом, хотя и в другой плоскости, может быть организована работа на разных уровнях руководства высшего звена.

Перед тем как приступить к этому, необходимо иметь четкую картину деятельности управляющего высшего звена. Это подводит нас к следующему вопросу: в чем заключается его работа? Чем он занимается?

Ответ - POSDCORB.

POSDCORB - это конечно же аббревиатура, которая составлена чтобы привлечь внимание к различным функциональным элементам деятельности руководителя, так как понятия “администрирование” и “менеджмент” потеряли свой конкретный смысл.¹¹

POSDCORB составлен из заглавных букв слов, означающих следующие виды деятельности:

Planning (Планирование)- определение основных направлений деятельности, выделение того, что нужно сделать, выработка методов реализации целей, поставленных перед организацией.

Organizing (Организация) - создание формальной структуры власти, посредством которой организуется и координируется работа подразделений для достижения поставленных целей.

Staffing (Управление персоналом) - комплекс функций, связанных с приемом на работу, обучением персонала, а также с поддержанием благоприятных условий труда.

Directing (Руководство) - постоянная работа по принятию и реализации решений через специальные и общие указания и инструкции, используемые для руководства предприятием.

Co-ordinating (Координация) - всевозможные обязанности и полномочия по созданию связей между различными частями работы.

Reporting (Отчетность) - постоянное информирование тех, перед кем руководитель несет ответственность, о том, что происходит; это подразумевает информирование как руководителя, так и подчиненных путем ведения документации, исследований, проверок.

Budgeting (Составление бюджета) - вся деятельность, связанная с бюджетированием в форме финансового планирования бухгалтерской деятельности и контроля.

Такое содержание деятельности руководителя высшего звена было взято из функционального анализа, разработанного Анри Файолем в его работе “Общее и промышленное управление”.

Думается, что те, кто обладает глубокими знаниями в области управления, увидит в этом подходе полезный образец, который подходит ко всем основным видам деятельности и обязанностям любого руководителя высшего звена.

Если эти 7 элементов могут являться основными обязанностями руководителя высшего звена, значит, они могут быть преобразованы в отдельные подразделения исполнительной власти. Необходимость создания таковых зависит от размера и сложности структуры предприятия. В частности на огромных предприятиях, где руководитель высшего звена не в состоянии справиться с возлагаемой на него работой, необходимо организовать одно или несколько подразделений POSDCORB.

Примечания

1 Т.е., когда процесс организации является основой координации. Если центральный орган исполнительной власти состоит из нескольких человек, которые совместно, большинством голосов принимают решения и выполняют свои функции, то это явление с позиции организации все равно является «единоличной властью».

85

Там, где орган исполнительной власти состоит из людей, действующих свободно и независимо друг от друга, нельзя считать такой тип организации основой координирования.

2 Sir Ian Hamilton, The Soul and Body of an Army (Arnold: London, 1921), p.230.

3 Великобритания. Министерство реконструкции. Report of the Machinery of Government Committee.(H.M. Stationery Office, London, 1918), p. 5.

4 Henry Fayol, “The Administrative Theory in the State”. Речь перед Вторым Международным Конгрессом в Брюсселе, посвященном Науке Управления, September 13, 1923. Paper IV

5 Graham Wallas, The Great Society (Macmillan: London and New York, 1919), p.264

6 Leon Blum, La Reforme Gouvernementale (Gasset: Paris, 1918; reprint, 1936), p. 59.

7 Henry Fayol, Industrial and General Administration, trans. J.A. Coubrough (International Management Association: Geneva, 1930).

8 Термин Fayol: “unity of direction”

9 Frederick Winslow Taylor, Shop Management (Harper & Row: New York and London, 1911), p.99

10 Эта рекомендация также была предложена Согласительной комиссии в 1935, в которой автор книги являлся консультантом. Первый шаг в этом направлении был сделан в Разделе 9, Глава I, нового устава, где говорилось о заместителях мэра.

11 См. Протокол Princeton Conference on Training for the Public Service, 1935, p.35. См. также критичекий анализ в Lewis Meriam, Public Service and Special Training University of Chicago Press, 1936) pp.1,2, 10 и 15, где функциональный анализ был неверно переведен как набор профессиональных качеств, необходимых для назначения на должность.

86

10

Доклад Президентского комитета по Административному управлению

Луи Браунлоу, Чарльз Е. Мериэм и Лютер Гулик.

Американская исполнительная власть

Для осуществления демократии, необходимость в действиях так же велика сегодня, как и в 1789 году. Поэтому не случайно, а вполне закономерно, что американская исполнительная власть была поставлена отцами-основателями на фундамент Конституции. Печальный опыт деятельности правительства и комитета по управлению, почти не имеющих главы, что было результатом известных Статей Конфедерации, привел Американскую республику на грань развала. Наши предки уничтожили механизм передачи власти по наследству и стали ярыми приверженцами демократического способа управления, не найдя, однако, при этом путей обеспечивающих действенность новой демократии. Поэтому, появилась настоятельная необходимость в учреждении поста Президента как национального института. Действительно, Президент является единственным уполномоченным представителем всего народа. Нерешительные колебались, предоставлять ли президенту возможность быть избранным независимо от Конгресса и на более длительный срок, чем избирались губернаторы того времени, с обязанностью информировать Конгресс о состоянии дел Союза и рекомендовать ему рассмотрение "мер, которые он считает необходимыми и целесообразными", с правом на наложение вето при двух третях голосов, безграничной властью при назначении на должность военного и дипломатического корпуса. Но эти разногласия были успешно преодолены перед лицом создавшейся необходимости, и демократическая исполнительная власть была установлена.

Наделенная этими широкими конституционными полномочиями, которые усиливались законодательно, традициями, всеобщим согласием, американская исполнительная власть должна рассматриваться как один из величайших вкладов, сделанных нашим народом в развитие современной демократии - уникального института, ценности которого очевидны как во времена потрясений и невзгод, так и в периоды покоя.

Как инструмент претворения в жизнь мнения и воли нации, американский Президент занимает завидное для президентов других стран положение, сочетая элементы контроля со стороны общественности с возможностью решительных действий, объединяя стабильность и подвижность. Американский Президент как институт опровергает ошибочное мнения тех, кто считает, что демократия потерпит поражение, так как она не позволяет ни быстро принимать ответственные решения, ни решительно действовать.

Американское президентство объединяет, по крайней мере, три важных функции. Во-первых, Президент - это политический лидер, лидер политической партии, лидер Конгресса, лидер нации. Во-вторых, он глава нации в церемониальном смысле этого слова, символ нашей американской солидарности. В-третьих, Президент - это глава исполнительной власти и высшее должностное лицо государственной службы федерального уровня. Во многих типах государственного устройства эти функции разделены или объединены лишь частично, но в США они всегда находились в компетенции одного человека, обязанность которого - осуществлять их в единстве

Наш комитет по административному управлению попросили исследовать и сделать доклад о последней функции Президента, а именно: административного управления - организации, выполняющей обязанности, возложенные на Президента в сфере исполнительной власти, делегируемые ему Конституцией Соединенных Штатов.

Улучшение работы государственного аппарата

В течение нашей истории мы время от времени останавливались, чтобы посмотреть, как дух и целеустремленность нашей нации находит свое воплощение в каждодневной работе государственного аппарата с тем, чтобы осуществить такие изменения и улучшения, которые могут предложить благоразумие и дух прогресса. Наше правительство первым ввело

87

в официальную Конституцию процедуру внесения поправок, и, начиная с первых страниц ее истории, духом Америки стали прогрессивные изменения, отвечающие меняющимся - может даже быстрее, чем где бы то ни было в мире - условиям.

Со времени Гражданской войны, когда задачи и ответственность нашего правительства возросли совместно с размахом и могуществом страны, с увеличением пространства американской республики, с ростом ее силы, были предприняты значительные попытки для того, чтобы наша административная система шла в ногу со временем. Убийство Президента Гарфилда разачарованным кандидатом на пост в аппарате вызвало общественный протест против недостатков в системе и привело к вступлению в силу Закона о гражданской службе 1883 года. Полвека мы боролись за то, чтобы сделать принципы, заложенные в этот закон эффективными. Беспорядок в налоговом управлении привел к учреждению Бюро бюджета и бюджетной системы в 1921 году. Мы до сих пор стремимся достигнуть цель, поставленную перед нацией в то время. И, действительно, были предприняты многие важные меры.

Сегодня мы снова стоим перед проблемой правительственного переустройства, причинами которого являются частично деятельность государства в период отчаянных лет экономического кризиса, частично значительный рост населения страны, частично раздражающие социальные проблемы нашего времени. Существует возможность для масштабного роста национального производства, но при этом неправильно добиваться этого методами, пренебрегающими человеческой жизнью. Существует потребность улучшения работы государственного аппарата с тем, чтобы он соответствовал новым условиям и подготовил нас к решению будущих проблем.

Находясь перед лицом самого беспокойного периода в самой беспокойной истории человечества, мы надеемся вести наши дела самым наилучшим образом для того, чтобы наиболее эффективно использовать наши национальные ресурсы и упрочить наши демократические устои. Если Америка потерпит неудачу, демократические надежды и мечты пойдут прахом во всем мире. Мы осуществим наши задачи, но мы не сможем почивать на лаврах в одиночку.

Мы заняты поиском современных типов управления в национальных правительстве, наиболее подходящих для сложных ситуаций, с которыми мы непременно встретимся, как внутри страны, так и вне ее. Что же касается путей и способов улучшения, налицо существенный разброс во мнениях, но в любом случае, только государственной изменой можно назвать отсутствие надлежащего внимания к самым лучшим достижениям деятельности правительства, имеющимся в распоряжении Американской нации, выполняющей ее трудные обязанности.

Основы эффективной работы правительства

Эффективность правительства основывается на двух факторах: согласии управляемых и хорошем управлении. В условиях демократии согласие достигается легко, хотя и не без определенных усилий, так как это - краеугольный камень Конституции. Эффективное управление при демократии - фактор особого значения.

Административная эффективность - это не просто бумажные документы, скрепленные скрепками, время, потраченное на работу и сведенный к минимуму набор движений. Это все вопросы второстепенной важности. Реальная эффективность коренится гораздо глубже. Она должна быть встроена в структуру правительства, являться ее неотъемлемой частью, как это бывает в случае механизмов.

К счастью, основы эффективного управления в государственных делах так же хорошо известны, как и в частном секторе. Они возникают везде, где бы не трудились совместно люди, имеющие общую цель: в государственном аппарате, в церкви, на частном предприятии или в коммерческой фирме. Эти основы внесены в конституции, хартии, акты объединений и существуют как ежедневные рабочие привычки повседневной жизни, присущие всем хорошо организованным людям. Проще говоря, эти каноны эффективности требуют учреждения ответственного должностного лица как центра энергии, директив и административного управления; систематическая организация всех видов деятельности должна концентрироваться в руках квалифицированного персонала под руководством старшего должностного лица; и чтобы оказать ему в этом помощь, необходимо учреждение

88

соответствующих агенств, занимающихся административной деятельностью и подбором персонала. Необходимо также создать планирование, совершенную финансовую систему и установить механизмы, обеспечивающие отчетность должностного лица по выполняемой им программе.

В совокупности все эти принципы, выведенные из опыта человечества по управлению широкомасштабными предприятиями, могут рассматриваться как первое требование хорошего администрирования. Они охватывают предмет административного управления, в том смысле, в каком он рассматривается в настоящем докладе. В условиях демократии административное управление имеет дело с должностным лицом и его обязанностями, с управленческой помощью и помощью при подборе персонала, с организацией, с персоналом, а также с финансовой системой, так как все это - необходимые средства, позволяющие выполнить волю народа в демократическом правительстве.

Модернизация государственного управления в США

Что же должно быть сказано о сегодняшнем правительстве Соединенных Штатов в свете указанных канонов эффективности? Говоря в общем, деталей мы коснемся позже, мы увидим, что в настоящее время в американском правительстве эффективность главы исполнительной власти ограничена, несмотря на явное стремление Конституции к противоположному: что работа исполнительной ветви плохо организованна; что административные агентства не обладают достаточной мощью, а то и вовсе устарели; что в государственной службе не сбалансировано количество работающих мужчин и женщин с выдающимися качествами и способностями, что финансовая система и аудит не отвечают современным требованиям. Эти недостатки коренятся не где-нибудь, а в центре нашего правительства и охватывают институт главы исполнительной власти.

Хотя в целом наша организация института президентства бросает вызов управлению во всем мире, в плане оснащения, необходимого для государственного управления, наше исполнительная власть полностью не осознает тенденций американской жизни ни в бизнесе, ни в правительстве. Где, например, может быть найдено должностное лицо этого ранга, на которое можно было бы взвалить выполнение такой мелкой работы. И кого можно заставить встречаться с таким количеством людей по делам, не имеющим к нему никакого отношения, и принимать так много решений, основываясь, в силу чрезмерной занятости, на неполной информации. Как человек может знать абсолютно всё о проблемах и заботах более сотни отдельных агентств, не говоря уже о том, чтобы руководить ими и координировать их работу.

Эти факты известны уже много лет и настолько ясны, что нет необходимости доказывать еще раз, что президентские рычаги управления менее развиты, нежели возложенная на него ответственность, и что основной задачей, стоящей перед американским правительством сегодня является исправление этой опасной ситуации. То, что нам нужно, это не создание нового принципа, а модернизация нашего управленческого оборудования.

Сама по себе данная проблема не представляет особой сложности. Фактически, мы уже имели с ней дело и справились успешно, в правительствах штатов и мэриях городов, а также в крупных частных отраслях промышленности. Например, губернаторы Франк О. Лоуден в Иллинойсе, Алфред E. Смит в Нью-Йорке, Гарри Ф. Бэд в Виржинии, Вильям Тюдор Гардинер в Майне показали, как надо работать с подобными проблемами в крупных государственных образований. Хотя федеральное управление более масштабно и более сложно, но принципы реорганизации у него те же самые. Основываясь на этом опыте и нашем изучении исполнительной ветви власти, мы приходим к заключению, что необходимо сделать следующие шаги:

1. 1. Для выполнения возросших обязанностей исполнительного управления, возложенных на Президента, следует расширить штат Белого Дома.

2. 2. Управленческие ведомства правительства, особенно те, которые занимаются бюджетом, исследованием эффективности, персоналом и планированием должны быть основательны усилены и развиты как особо необходимые рычаги, используемые главой исполнительной власти.

89

1. 3. Система заслуг должна быть расширена по всем направлениям и включать в себя и должности, не обусловленные политикой: государственная служба должна быть реорганизована, должны быть созданы условия привлекательные для наиболее талантливых представителей нации, стремящихся к продвижению по службе.

2. 4. Вся исполнительная ветвь власти должна быть реконструирована, существующие сто агентств должны быть преобразованы в несколько больших департаментов, где для каждой исполнительской деятельности найдется место.

3. 5. Финансовая система должна быть полностью пересмотрена в свете лучших результатов, достигнутых в ходе работы как государственного сектора, так и частного, особое внимание следует уделить ведению финансовой документации, аудиту, подотчетности Конгрессу.

Все эти рекомендации объясняются и обсуждаются в последующих частях доклада.

Цель реорганизации

Приступая к реорганизации правительства, важно помнить о том результате, к которому мы стремимся. Слишком тщательное изучение государственного аппарата не должно затмевать истинной цели эффективного управления. Экономичность - не единственная цель, хотя реорганизация и является первым шагом на пути к экономии ресурсов; ликвидация дублирования и противоречащих друг другу стратегий также не единственная цель, хотя в результате реорганизации осуществится и она; не является единственной целью симметричная и простая организация, хотя новые структуры будут простыми и симметричными; то же можно сказать и о высоком жаловании, интересной работе, применении методов бизнес-управления и финансовом контроле, которые, не будучи основной целью, требуются для проведения процесса реорганизации. Существует более общая цель, а именно: заставить сегодня работать демократию в нашем национальном правительстве, другими словами, сделать наше правительство современным, действенным и эффективным инструментом в выполнении воли нации. Именно для этой цели правительство нуждается в современных инструментах управления.

Как народ, мы можем справедливо поздравить себя с тем, что мы имеем прекрасные навыки как менеджеры дома, на ферме, в большом и малом бизнесе, и мы вправе ожидать, что и управление в нашем правительстве станет лучшим американским образцом. Мы не всегда достигаем этого результата, и поэтому должны скромно сказать "Мы не считаем, что достигли", но в Америке существует устойчивая тенденция всегда двигаться вперед, пока деятельность нашего правительственного управления, не будет соответствовать целям и стандартам нашего народа. Мы знаем, что плохое управление может нанести вред самым замечательным целям, и что без хорошего управления сама по себе демократия не сможет достичь своих высочайших целей.

Штат Белого дома

В эту широкую программу административной реорганизации вовлечен и Белый дом. Президент нуждается в помощи. Штат его непосредственных помощников совершенно недостаточен. Ему необходимо выделить небольшое число помощников-исполнителей, которые бы оказывали ему непосредственную помощь во взаимодействии с органами управления и административными службами в правительстве. Эти помощники, числом, вероятно, не более шести, были бы выделены в дополнение к его нынешним секретарям, работающим с общественностью, с Конгрессом, с прессой и радио. Это помощники не имели бы права самостоятельно принимать решения или издавать инструкции. Они не стали бы вклиниваться между президентом и главами департаментов. Они ни в каком смысле не превратились бы в заместителей президента. Их функции заключались бы в том, что бы в случае, когда вопрос, представляемый на рассмотрение президенту, касается какого-либо из аспектов административной деятельности правительства, помочь ему в быстром и безотлагательном получении всей относящейся к делу информации, находящейся в распоряжении любого из административных департаментов, и тем самым подвести президента к принятию ответственных решений; а затем, после их принятия, помочь президенту обеспечить, чтобы информация о них быстро дошла до каждого административного департамента или агентства. Эффективность оказываемой президенту помощи будет, по нашему мнению, напрямую связана с накладываемыми на деятельность

90

помощников ограничениями. Они будут держаться в тени, не отдавая приказов, не принимая решений и не делая публичных заявлений. Люди на эту должность должны тщательно подбираться президентом как внутри, так и за пределами правительства. Это должны быть люди, к которым у президента есть личное доверие, и чей характер и отношение к делу не позволяет им демонстрировать свою власть. Они должны обладать высокой компетентностью, физической энергией и стремлением к анонимности. Они должны жить в самом Белом доме, чтобы всегда быть под рукой у президента. При подборе этих помощников президент должен иметь возможность свободно обращаться время от времени в департаменты с целью назначения тех людей, которые проработав определенный срок в качестве его помощников, впоследствии могли бы возвратиться на прежние должности.

Эта рекомендация проистекает из все более возрастающей сложности и увеличивающегося объема дел президентской администрации. Необходимо оказывать президенту помощь в том, чтобы все вопросы, требующие его внимания, были проанализированы с административной точки зрения, а также с позиций стратегии и тактики. Это также будет способствовать формированию потока информации, поступающей наверх, к президенту, и служащей основой для его решений, и потока решений, поступающих вниз от президента, требующих исполнения соответствующим департаментом или департаментами. Таким образом, штат таких сотрудников оказывал бы помощь в работе не только президенту, но и ряду исполнительных структур и административных агентств, упрощая исполнительные контакты, расчеты и руководство.

Президент должен также располагать дополнительными средствами на непредвиденные расходы, чтобы иметь возможность время от времени привлекать к работе лиц, обладающих определенными качествами для выполнения тех или иных задач, и услуги которых, могли бы оказаться ему полезными на короткое время.

Президент должен располагать большим количеством вакансий в основном штате своей администрации, чтобы не быть вынужденным, как это случалось в прошлом, использовать для выполнения необходимой ему работы лиц, состоящих на службе в других департаментах.

Вся эта необходимая президенту помощь и поддержка, если удается ее обеспечить, будет точно такой же, какая имеется в распоряжении руководителя любого большого предприятия и считается само собой разумеющейся.

Помощь, оказываемую президенту в его службе, следует дополнить предоставлением ему права прямого контроля и возложением на него непосредственной ответственности за осуществление правительством функций, распространяемых на все административные департаменты....К этим функциям относятся управление персоналом, финансовое и организационное управление и управление планированием. Эти три группы функций охватывают все основные составляющие управления бизнесом.

Развитие административного управления на федеральном уровне требует совершенствования управления этими видами административной деятельности не только со стороны отвечающих за них центральных агентств, но и департаментами и бюро. Центральные агентства следует укреплять и развивать как управленческие рычаги главы администрации, которые лучше приспособлены для выполнения своих центральных функций и обеспечения необходимого руководства в распространении передовых методов работы на все правительство.

Три административных агентства - Управление государственной службы, Бюджетное бюро и Национальный совет по ресурсам должны быть неотъемлемой частью Исполнительного управления президента. Таким образом, три управленческие структуры, деятельность которых затрагивает все департаменты администрации, будут отчитываться непосредственно перед президентом.

Бюджет данных административных структур должен представляться в Конгрессе президентом как часть бюджета Исполнительного управления. Это отделит данные структуры от правительственных департаментов, занимающихся текущей административной работой, которые отчитываются перед президентом через своих глав, входящих в состав его кабинета. Такое распределение обязанностей помогает президенту осуществлять свои

91

функции по руководству административными агентствами и обеспечит строгую подотчетность их работы Конгрессу и народу.

92

11

Неформальные организации и их отношения с формальными организациями

Честер И. Барнард

I. Что такое неформальная организация

Общеизвестно, что люди нередко общаются друг с другом вовсе не потому, что их отношения являются частью деятельности или направляются какой-либо формальной организацией. Число вовлеченных в такое общение варьируется от двух человек до большой группы, или даже толпы. Характерной чертой этих контактов или взаимодействий является то, что они возникают и продолжаются, или повторяются без какой-либо особой осознанной общей цели. Контакт может быть случайным, или возникнуть в результате организованной деятельности, или являться следствием каких-либо личных желаний или стадного инстинкта; он может быть дружественным или враждебным. Но каково бы ни было их происхождение, сам факт существования таких контактов, взаимодействий и группировок меняет опыт, знания, отношение и эмоциональное состояние вовлеченных в них индивидуумов. Иногда мы осознаем, что на наши эмоции воздействует, например, тот факт, что мы находимся в толпе; чаще мы можем наблюдать воздействие таких отношений на других; а еще чаще мы вообще не осознаем никакого постоянного воздействия ни на себя, ни на других. Но мы, тем не менее, постоянно показываем, что мы подразумеваем существование такого воздействия, когда употребляем фразу "психология толпы", когда признаем существование подражания и стремления превзойти, когда понимаем, что есть определенные общераспространенные взгляды, и когда, очень часто, мы используем термин "консенсус" и "общественное мнение". Постоянное воздействие этого рода воплощается в "умонастроении" и привычках поведения, которые указывают на возможности памяти, опыт и социальные условия. Как следствие этих возможностей некоторые результаты взаимодействия людей с ограниченным числом других людей могут распространяться уже на очень большое число людей в виде бесконечной цепи взаимодействий на больших территориях и в широких временных границах.

Под неформальной организацией я понимаю совокупность личных контактов и взаимодействий, а также взаимосвязанные группы людей, которые я только что описал. Хотя общие или совместные цели исключаются по определению, общие или совместные результаты весьма важного характера могут тем не менее явиться результатом такой организации.

Из этого описания очевидно, что неформальная организация есть нечто неопределенное и не имеющее четкой структуры и определенных подразделений. Она может рассматриваться как бесформенная масса разных плотностей, причем различия в плотности объясняются внешними факторами, воздействующими на географическую близость людей, или формальными целями, которые заставляют их сознательно вступать во взаимодействия для достижения общей цели. Эти области особой плотности я и называю неформальными организациями, в отличии от общественной или общей организации в ее неформальных аспектах. Таким образом, существует неформальная организация общества, государства. Для наших целей важно, что неформальные организации, связанные с формальными организациями, существуют везде.

II. Последствия существования неформальных организаций

Неформальная организация, хотя и включает в себя бессознательные процессы, происходящие в обществе, в отличие от тех формальных организаций, которые представляют сознательные процессы, происходящие в обществе, приводит к двум важным группам результатов: (а) она устанавливает определенные отношения, понимания, обычаи, привычки и институты; и (б) она создает условия, при которых может возникнуть формальная организация.

93

(а) Самые общие непосредственные результаты неформальной организации представляют собой обычаи, фольклор, институты, социальные нормы и идеалы - области, находящейся в ведении общей социологии, и в особенности, социальной психологии и социальной антропологии. Здесь нет необходимости обсуждать какие-либо из этих результатов, за исключением двух моментов. Первый состоит в том, что, как мне представляется, в следствие неадекватного внимания к формальной организации происходит большая путаница между формальными институтами, возникающих непосредственно из процессов формальной организации, и неформальными институтами, возникающих из неформальной организации; например, практики, установленной законодательным актом и обычаем, причем второй обычно одерживает верх в случае конфликта. Расхождение и корректирующее взаимодействие между неформальными институтами и институтами, возникшими в результате формальной организационной практики, наблюдаются не только локально, в ограниченных коллективах, но также и очень широко, в больших коллективах. Неформальные институты соответствуют в этом случае бессознательным или не зависящим от интеллекта поступкам и привычкам индивидуумов, тогда как формальные - их разумным и рассчитанным действиям и намерениям. Деятельность формальных организаций относительно логична.

(б) Достаточно очевидно, что неформальное объединение является условием, которое обязательно предшествует формальной организации. Возможность принятия общей цели, общения и достижения такого состояния, при котором появляется желание работать совместно, требует предварительного контакта и предварительного взаимодействия. Это особенно заметно в тех случаях, когда возникновение формальной организации спонтанно. Неформальные отношения в таких случаях могут быть чрезвычайно кратковременными и, конечно, обусловленными предшествующим опытом и знаниями как неформальной, так и формальной организации.

Важным обстоятельством для наших целей, однако, является то, что неформальная организация требует наличия формальной организации определенного уровня и, возможно, не может существовать и развиваться без появления формальной организации. Это отчасти проистекает из признания сходства потребностей и интересов, которое предполагает продолжение контакта. Когда эти потребности и интересы имеют материальный, а не социальный характер, возникают либо сочетание и взаимодействие (по крайней мере до появления целей, разделяющих участников), либо конфликт интересов, антагонизм, враждебность и дезорганизация.

Даже в том случае, когда потребности и интересы носят не материальный, а социальный характер, то есть когда имеется общественная потребность во взаимодействии ради самого взаимодействия, это также требует значительного сосредоточения на определенных целях и задачах деятельности, чтобы поддерживать объединение. Это особенно верно, если от стадных импульсов вернуться к потребности в действии как к основному свойству или инстинкту. Наблюдения свидетельствуют о том, что активная деятельность является универсальной потребностью людей, и что они всегда ищут объект для своей деятельности. Этому соответствует и такое наблюдение: длительный социальный контакт, даже в том случае, когда объект является исключительно социальным, обычно невозможен без деятельности. Общепризнанно, что чисто пассивная или тупая связь между людьми длится недолго. Люди стремятся что-то делать. Часто оказывается, что существование организаций зависит от удовлетворенности, испытываемой от самого факта объединения, и как раз это и является универсальным и единственным мотивом всех участников. Тем не менее, как мне представляется, во всех этих случаях мы всегда можем видеть цель или конкретный объект деятельности, которые могут быть далеко не важными или даже совсем тривиальными. В этих случаях не будет иметь значения, в самом прямом и существенном смысле, достигнута эта цель или нет. Например, обсуждение некоторого предмета (или предметов) важно для беседы, имеющей социальную значимость, но участники беседы могут, как это нередко оказывается, быть довольно безразличными к самому предмету беседы. Но личные связи, которые дают удовлетворение, зависят от обсуждения чего-либо. Это легко заметить в обычных общественных делах.

94

Таким образом, для общественного удовлетворения необходим конкретный объект действия. Наиболее простой формой взаимодействия является, конечно же, беседа; но ясно, что любая отдельная форма деятельности исчерпывает себя за короткий срок по той или иной причине, и в целом как отдельному человеку, так и группе нелегко придумать какие-либо альтернативные методы взаимодействия. Отсюда важность устоявшихся моделей поведения. Там, где обстоятельства развиваются таким образом, что многообразие сфер применения деятельности, подразумевающей наличие связей, не доступны сразу, - как это часто случается, например, с безработными, - складывается ситуация, когда человек как бы помещается в социальный "вакуум", порождающий чувство "потерянности". Я наблюдал это много раз. Когда ситуация воздействует на некое количество людей одновременно, они склонны совершать безрассудные поступки. Необходимость действий там, где имеется группа людей, по-видимому, является неизбежной. Я думаю, что такая необходимость действия лежит в основе пословицы "Ленивые руки только вредят". Без сомнения, именно этот принцип должен широко практиковаться в армии.

Другой крайностью, приводящей к потере конкретных целей поведения, являются условия такой социальной сложности, когда действие может приобретать множество различных форм, включая и возможность объединения с различными группами. В таких ситуациях человек может быть не способен решить, чем бы он хотел заниматься, или с какой группой он хотел бы быть связанным. Это может вызвать определенный "паралич" действия из-за неспособности сделать выбор, или же это может быть вызвано конфликтом возложенных на него обязательств. Получаемый при этом результат был описан французским социологом Дюркгеймом, который определил его как "аномия". Этот термин использую и я, понимая под ним состояние паралича, в которое впадает человек при выполнении социального действия, из-за отсутствия эффективных норм поведения.

Деятельность индивида обязательно протекает внутри локальных, непосредственно окружающих его групп. Связь человека с крупной организацией, со своей нацией, с церковью осуществляется обязательно через тех, с кем он вступает в непосредственный контакт. Социальная деятельность не может осуществляться на расстоянии. На это обстоятельство не обратили достаточного внимания. Оно объясняет и оправдывает утверждение, слышанное мной, что товарищество - намного сильнее чувства патриотизма и др. в поведении солдат. Неотъемлемой потребностью человека является потребность объединения, и это требует прямого взаимодействия между индивидами. Без этого человек теряется. Готовность людей терпеть тяготы жизни и выполнять сложные задачи, которых они могли бы избежать, объясняется именно необходимостью действия для сохранения этого чувства социального взаимодействия, которое либо появляется инстинктивно, либо оно социально обусловлено, либо происходит из физиологической потребности, а иногда эти три параметра действуют вместе. Нет нужды рассматривать, возникает ли эта необходимость действия в социальном окружении исключительно из-за биологических факторов или же она частично присуща стадным объединениям.

Наконец, намеренное объединение - главная сфера применения как логических, так и научных способностей и знаний людей, а также их важнейший источник. Рациональное действие – это, главным образом, целенаправленное совместное действие, из которого возникает способность действовать рационально.

По этим причинам представляется, что как небольшие, но устоявшиеся неформальные организации, так и большие коллективы всегда охватывают большое количество формальных организаций. Они являются определенным структурным материалом общества. Это полюсы, вокруг которых для сохранения целостности достаточно плотно группируются объединения людей, сформированные на личных симпатиях. Альтернативой им является распад на враждебные группы, так как враждебность сама по себе является источником объединения целей (таких, например, как защита и нападение) групп, которые различаются по принципу антипатии. Таким образом, поскольку формальная организация увеличивается в размере, она позволяет и требует увеличения и общественной сплоченности. Это как раз тот случай, когда формальные организационные комплексы правительства расширяются, так как за исключением экономических и религиозных функций, находящихся в ведении

95

правительства, само правительство не является самодостаточным. Там, где с расширением формальных правительственных комплексов взаимосвязано расширяются религиозные, военные, экономические и другие формальные организации, представлена структура огромного общества. Когда же эти формальные комплексы разваливаются или сокращаются, возникает социальная разобщенность. По-видимому, нет таких обществ, которые бы не были полностью структурированы формальными организациями, - начиная с семьи и заканчивая государством и церковью.

Это не отрицает, а, напротив, еще раз подтверждает, что отношения, установки, обычаи неформального общества оказывают воздействие и частично выражаются через формальную организацию. Это взаимозависимые аспекты одного и того же явления - структура общества состоит из формальных организаций, которые обусловлены и обеспечиваются неформальными организациями. Доказано, что одна не может существовать в отрыве от другой. Если одна прекращает свое существование, то и другая распадается. Но нельзя сказать, что распавшись на отдельные или конфликтующие, общества (за исключением изолированных) не воздействуют друг на друга. Совершенно наоборот; но воздействие это не согласованное, а разрозненное: и даже в этом случае необходимо, чтобы внутри конфликтующих сообществ были формальные организации. Полное отсутствие формальной организации привело бы к возникновению почти полного индивидуализма и беспорядка.

Создание неформального в формальной организации

Формальные организации возникают из неформальных организаций, и они им просто необходимы, но, когда формальные организации начинают действовать, они создают неформальные организации, так как в них нуждаются.

Без длительного и пристального наблюдения, видимо, нелегко признать, что важной и часто неотъемлемой частью формальной системы объединения является неформальный фактор. Действительно, очень часто люди с большим опытом (чиновники и руководители любой формальной организации) отрицают или не замечают существование неформальных организаций внутри их собственной формальной. То ли из-за чрезмерного сосредоточения на проблемах формальной организации, то ли из-за нежелания признавать существования того, что трудно определить и описать, или ввиду того, что этому фактору не достает конкретики - неважно. Но несомненно, что крупные руководители и целые управленческие организации часто даже до конца не осознают существование широко распространенного влияние, отношений и волнений внутри их организации. Это касается не только коммерческих организаций, но и политических, а также правительства, армии, церкви и университетов.

Однако постоянно можно слышать следующее: "Вы не можете понять, что такое организация, или как она работает, изучив только схему данной организации, ее устав, правила и предписания, не посмотрев или даже не понаблюдав за персоналом." "Изучение организационных нитей" в большинстве организаций означает, главным образом, знание того, кто в ней есть кто , что есть что, и почему есть почему в их неформальном обществе. Невозможно точно определить, как работает правительство США, прочитав только Конституцию, изучив судебные решения, законодательные акты или административные предписания. Хотя фраза "невидимое правительство" часто используемая в унизительном смысле, она выражает признание существования неформальной организации.

Связь неформальных организаций с формальными, хотя часто ощущалась менеджерами, политиками и другими руководителями организаций интуитивно, была тщательно изучена, насколько мне известно, только применительно к производственному уровню промышленных организаций. На самом деле неформальная организация настолько является частью нашего личного опыта каждодневного общения, как в пределах формальной организации, так и вне ее, что мы не осознаем этого, видя только часть тех специфических взаимодействий, в которые мы вступаем. Однако очевидно, что объединение людей в связи с выполнением формального или специфического вида деятельности неизбежно затрагивает и приводит в действие механизмы, сопутствующие взаимодействиям.

Роль неформального в формальных организациях

Одну из обязательных функций неформальной организации внутри формальной мы уже определили - это коммуникация. Другая функция - это сохранение сплоченности в

96

формальных организациях через регулирование готовности служить и стабильности объективного руководства. Третья функция - это сохранение личной честности, самоуважения, независимого выбора. Поскольку над взаимодействием в неформальной организации сознательно не довлеют заданные обезличенные цели или руководство как выражение организации, то взаимодействия несомненно характеризуются выбором и часто предоставляют возможности для укрепления личных отношений. И хотя часто эта функция считается разрушительной для формальной организации, она должна рассматриваться как способ сохранения личности человека вопреки определенным результатам существования формальных организаций, которые имеют тенденцию разрушать личность.

Целью этой главы было показать:(1) что те взаимодействия между людьми, которые основываются больше на личных, нежели на совместных или общих целях, из-за их повторяющегося характера становятся систематическими и организованными путем воздействия на привычки действовать и мышление и посредством формирования одинакового образа мысли; (2) что хотя число людей, с которыми любой человек может приобретать опыт общения, ограниченно, тем не менее, бесконечная цепочка взаимоотношений между людьми в обществе приводит к формированию (во многих отношениях включая большое количество людей в разных областях) одинакового типа мышления, который затем выкристаллизовывается в то, что мы потом называем моралью, традициями и чем-то, навсегда установленным;(3) что неформальная организация порождает формальные, и что формальные организации необходимы любой большой неформальной или общественной организации; (4) что формальные организации выявляют многие отношения, типы мышления и общественные институты, которые развиваются непосредственно через неформальные организации и имеют тенденцию к различиям, следствием чего является взаимозависимость и взаимная коррекция этих результатов в общем и весьма приблизительном плане;(5) что раз установленные формальные организации в свою очередь также порождают неформальные организации;(6) что неформальные организации необходимы для деятельности формальных организаций как средство общения, связи и защиты целостности личности.

97

12

Бюрократическая структура и индивидуальность.

Роберт К.Мертон.

Формальная рационально организованная общественная структура подразумевает точно определенные образцы деятельности, в которой, в идеале, каждая серия действий функционально связана с целями организации¹ . В такой организации существует ряд связанных между собой должностей, иерархических по статусу, которому присуще множество обязательств и привилегий, строго определенных ограничивающими и специальными правилами. Каждая из этих должностей подразумевает определенный уровень компетентности и ответственности. Именно должности, а не человеку, который исполняет официальную роль, даны определенные полномочия и определенные возможности в управлении и контроле. Официальная деятельность обычно осуществляется в рамках уже существующих правил организации. Система предписанных отношений между различными должностями подразумевает значительную степень формальности и четко определенную социальную дистанцию между людьми, занимающими эти должности. Формальность проявляется как более или менее сложный социальный ритуал, который символизирует и поддерживает иерархию различных должностей. Такая формальность, связанная с распределением полномочий в пределах системы служит для того, чтобы свести к минимуму конфликты, для чего разработаны определенные правила, устанавливающие нормы поведения между членами организации. Таким образом создается предсказуемость поведения людей и устойчивый набор взаимных ожиданий. Кроме того, формальность облегчает взаимодействие должностных лиц независимо от их неформальных (возможно, жестоких) отношений. Таким образом, подчиненный защищен от произвольного поведения своего руководства, т.к. их взаимоотношения ограничены взаимно признаваемым набором правил. Определенные процедурные мехаизмы способствуют объективности и ограничивают импульсивность поведения² .

Структура бюрократии.

Идеальный пример такой формальной организации - бюрократия и, во многих отношениях, классический анализ бюрократии был представлен Максом Вебером³ . Как указывал Вебер бюрократия подразумевает наличие четко определенной части интегрированной деятельности, которая вменяется в обязанность должностному лицу. Система дифференцированного контроля и санкций определена в инструкциях. Назначения происходят на основе технических квалификаций, которые устанавливаются формальными процедурами (например, экзаменами). В пределах структуры иерархически распределенных полномочий деятельность “обученных и оплачиваемых экспертов” управляется общими теоретическими и четко определенными правилами, которые устраняют необходимость разработки инструкций для каждого конкретного случая. Общность правил требует постоянного использования категоризации, посредством которой, на основе установленных критериев классифицируются и трактуются индивидуальные проблемы и дела. Чисто бюрократическое должностное лицо назначается на должность либо руководителем, либо по результатам соревнования. Оно не избирается. Мера гибкости в бюрократии достигается путем избрания более высоких должностных лиц, которые, по-видимому, выражают волю избирателей (например, совет граждан или совет директоров). Более высокие должностные лица избираются для того, чтобы влиять на цели организации, но техническая сторона достижения этих целей должна быть выполнена бюрократическим персоналом. ⁴

Большинство бюрократических должностей предполагает пожизненное пребывание в должности при условии отсутствия факторов, которые могут сократить численность организации. Бюрократия повышает профессиональную уверенность.⁵ Уверенность в сроке пребывания в должности, пенсии, постепенно возрастающее жалование и отрегулированные процедуры продвижения по службе должны гарантировать скрупулезное выполнение должностных обязанностей, исключая постороннее воздействие⁶ . Главное качество

98

бюрократии – ее техническая эффективность, основанная на точности, скорости, управленческом опыте, непрерывности, свободе действий, объективных отчетах о работе, поощряемые премиальными вознаграждениями. Ее структура такова, что она достигает полного устранения неофициальных отношений и нерациональных идей (враждебность, беспокойство, двойственное положение и т.д.).

С ростом бюрократизации становится ясно всем, кто в этом разбирается, что человек в значительной степени управляется его социальным отношением к средствам производства. Теперь это не кажется только принципом марксизма, но этот упрямый факт, подтвержденный повсеместно, весьма далек от идеологических соображений. Бюрократизация проясняет все, что было раньше тускло и неясно. Все больше людей понимают, что для того чтобы работать, они должны наниматься на работу. Для работы необходимо иметь инструменты и оборудование, а инструменты и оборудование все более и более доступны только в бюрократии, частной или государственной. Следовательно, человек должен быть нанят бюрократией, чтобы иметь доступ к инструментам, чтобы работать, чтобы жить. Именно в этом смысле бюрократизация влечет за собой отделение индивидуумов от средств производства в современном капиталистическом предприятии и в государственном коммунистическом предприятии (в варианте, существующем в середине века) так же, как в постфеодальной армии бюрократизация повлекла полное отделение людей от орудий разрушения. Как правило, рабочий больше не владеет инструментами, солдат – оружием. И, именно поэтому, все больше и больше людей становятся рабочими, или “голубыми воротничками”, или “белыми воротничками”, или “чернорубашечниками”. Так развивается, например, новый тип научного работника, поскольку ученый “отделен” от технического оборудования, например, физик, обычно, не владеет циклотроном. Чтобы проводить свои исследования, он должен быть нанят бюрократией, владеющей лабораторным оборудованием.

Бюрократия – администрация, которая практически полностью избегает общественного обсуждения ее методов, хотя может происходить общественное обсуждение ее стратегии.⁷ Эта секретность не характерна ни для государственной ни для частной бюрократии. Она необходима, чтобы предотвратить утечку информации к частным экономическим конкурентам или к иностранным и потенциально враждебным политическим группам. Шпионаж на государственном уровне – явление достаточно редкое и представляет собой сложную запутанную систему, а в частном предпринимательстве он проще и встречается чаще. Данные стоимостей, списки клиентов, описание новых технологических процессов, планы производства – все это обычно расценивается, как секретная информация частной экономической бюрократии, которая могла бы быть обнародована, если бы понадобилось публично защитить подоплеку ее решений и стратегии.

Дисфункции бюрократии.

В таких четких очертаниях выделяются положительные достижения и функции бюрократической организации, тогда как внутреннее напряжение и отрицательное воздействие таких структур уходит на второй план. Общество в целом, тем не менее, подчеркивает несовершенство бюрократии, что подтверждает факт превращения “ужасного гибрида”, “бюрократа” в эпитеты, бранные слова.

Изучение отрицательных сторон бюрократии представляется возможным, благодаря концепции Веблена “обученной неспособности”, понятию Девейя “профессиональный психоз” или идее Вармотта о “профессиональной деформации”. “Обученная неспособность” относится к той области, в которой способности используются не по назначению или просто никому не нужны. Использование навыков, приобретенных ранее и успешно применявшихся, сегодня, в изменившихся условиях, может привести к серьезным результатам. Неадекватная гибкость в применении навыков в изменяющейся обстановке приведет к более или менее серьезным несогласованиям⁸ . Таким образом, если использовать пример птичьего двора, приведенный в этой связи Берком, цыплята могут быть без труда обучены интерпретировать звук звонка как сигнал к приему пищи. Тот же самый звонок может теперь использоваться для того, чтобы послать обученных цыплят на гибель. Вообще, каждый применяет именно те навыки, которым его обучали, и, при новых условиях, которые

99

не распознаны, как значительно отличающиеся от привычных и знакомых, сама надежность этой обученности может привести к принятию неверных решений. По Берку “люди могут быть неподходящими, будучи пригодны в неподходящей ситуации”. Их обученность может стать неспособностью.

Концепция Девейя о профессиональном психозе основывается на таких же наблюдениях. В результате ежедневной рутины, люди развивают особые предпочтения, антипатии и акценты⁹ . (Термин “психоз” используется Девейем, чтобы обозначить “ярко выраженную отличительную особенность ума”.) Эти психозы развиваются из-за требований, предъявляемых к индивидууму специфической организацией его профессиональной роли.

Концепции Веблина и Девейя обращают внимание на существенную двойственность. Любая деятельность может рассматриваться с точки зрения того, какую цель она преследует, или с точки зрения того, какой цели она не может достичь. “При сосредоточении на одном объекте из поля зрения выпадает другой – фокусирование внимания на объекте А ведет к игнорированию объекта В”.¹⁰ Вебер в своих рассуждениях почти полностью сосредотачивается на том, чего достигает бюрократическая структура: точность, надежность, эффективность. Эта же структура из-за ее двойственности может быть рассмотрена под другим углом зрения. Каковы же недостатки бюрократических организаций?

По причинам, которые мы уже отметили, бюрократическая структура оказывает постоянное давление на должностное лицо, чтобы оно стало “методичным, благоразумным, дисциплинированным”. Если бюрократия должна работать успешно, ей следует достичь высокой степени надежности поведения, нестандартной степени соответствия с предписанными образцами деятельности. Отсюда первостепенное значение дисциплины, которая может быть так же высоко развита в религиозной и экономической бюрократии, как и в армии. Дисциплина может быть эффективна только тогда, когда идеальные схемы подкреплены сильными чувствами, которые влекут за собой преданность своим обязанностям, острое чувство ограниченности своих полномочий, компетентности и методического выполнения рутинной работы. Эффективность социальной структуры, в конечном счете, зависит от пробуждения в участниках группы соответствующих отношений и чувств. Как мы увидим, в бюрократии имеются определенные меры для внушения и укрепления этих чувств.

Cейчас достаточно заметить, что для обеспечения дисциплины (необходимой надежности ответной реакции), эти чувства часто бывают более интенсивны, чем это технически необходимо. Имеется, если можно так выразиться, черта безопасности для давления, оказываемого этими чувствами на бюрократа, чтобы он соответствовал предписанным ему обязанностям, так же точно как инженером делаются поправки на прочность (расчеты с целью предосторожности) при проектировании опоры для моста. Но именно этот акцент и ведет к переносу чувств с целей организации на отдельные детали поведения, требуемые правилами. Приверженность правилам, первоначально задуманным как средство для достижения определенного результата, постепенно превращается в самоцель, т.е. происходит известный процесс подмены целей, из-за чего “средство становится целью”¹¹ . Дисциплина, которую можно объяснить, как следование инструкциям в любой ситуации, уже не воспринимается только как средство, разработанное для достижения неких специфических целей, а становится необходимой ценностью в жизни чиновника. Подобное выделение главного, являясь результатом смещения исходных целей, приводит к отсутствию гибкости и потере способности с легкостью приспосабливаться к ситуации. Формализм, даже ритуализм появляется в результате строгого и не подлежащего обсуждению соблюдения формализованных процедур¹² . Этот процесс может прогрессировать до такого момента, когда первичная необходимость соответствовать правилам станет служить помехой для достижения целей организации, в подобном случае мы получим известный феномен техницизма или другими словами бюрократической волокиты. Крайним проявлением этого процесса смещения целей станет некий бюрократический виртуоз, который никогда не забывает ни одного правила, определяющего его деятельность, в результате чего он не может удовлетворить требования своих клиентов¹³ . Примером такой ситуации, то есть строгого определения пределов полномочий и буквального соблюдения всех правил, является

100

плачевное состояние, в котором оказался Бернт Балхен, пилот Адмирала Бёрда , при перелете над Северным Полюсом.

Согласно постановлению департамента труда Бернт Балхен … не может получить документы, удостоверяющие его гражданство. Балхен, уроженец Норвегии, объявил о своем намерении получить гражданство США в 1927 году. Но он покинул Америку, когда участвовал в путешествии по Антарктике, и хотя он находился на борту корабля под американским флагом, и был неоценимым членом американской экспедиции, и даже регион, в котором проводились исследования, был претензией Америки, вследствие изучения и заселения его американцами, (этот регион был в своем роде Маленькой Америкой), считается что он не выполнил условие непрерывного пребывания в Соединенных Штатах в течение 5 лет.

Бюро натурализации объясняет, что оно не может действовать на основании предположения, что Маленькая Америка является американской территорией. Это было бы вмешательством в сферу международных интересов, а на это у него нет санкций. Таким образом, с точки зрения бюро натурализации Балхен был вне страны и технически нарушил закон о натурализации¹⁴ .

Структурные источники "чрезмерного соответствия".

Такое несоответствие поведения при попытке разобраться в окружающем мире, которая включает обученную неспособность, несомненно, возникает из-за структурных источников. Этот процесс может быть кратко представлен следующим образом:

1. 1. Эффективная бюрократия требует надежной обратной связи и строгого соответствия инструкциям

2. 2. Это не подлежащее обсуждению соблюдение правил ведет к их трансформации в абсолют: они больше не разрабатываются с учетом поставленных целей.

3. 3. Это теперь служит помехой для приспособления в особых условиях, не предусмотренных теми людьми, которые создавали общие правила.

4. 4. Таким образом, те самые элементы, которые изначально были задуманы для достижения большей эффективности, в итоге приводят к потере эффективности в каждом отдельном случае. Полная реализация несоответствия редко достигается членами группы, не отделяющих себя от смысла предназначенных для них правил. Эти правила со временем становятся скорее символическими, чем строго практичными.

До сих пор мы рассматривали устоявшиеся отношения, способствовавшие созданию строгой дисциплины как данные, которые мы имеем априори. Однако определенные черты бюрократической структуры могут рассматриваться как способствующие этим отношениям. Официальная жизнь чиновника планируется для него с учетом его дальнейшей карьеры посредством таких организационных средств продвижения по службе как старшинство, пенсии, возрастающая заработная плата и т.д. Все эти средства были разработаны для стимулирования дисциплинированного поведения и соответствия официальным нормам¹⁵ . От чиновника негласно ожидают, и он действительно стремится адаптировать свои мысли чувства и действия к перспективе такой карьеры. Но эти самые средства, которые увеличивают возможность соответствия, одновременно ведут к приданию чрезмерного значения строгому соблюдению предписаний, которое порождает робость, консерватизм и техницизм. Смещение акцента от цели к средствам вызвано огромной символической значимостью правил и норм.

Другая характерная особенность бюрократической структуры ведет в целом к тому же результату. Все чиновники, работающие вместе, имеют чувство общего предназначения. У них одинаковые интересы, особенно с тех пор как конкуренция стала сравнительно невысокой вследствие развития системы продвижения по принципу старшинства. Внутригрупповая агрессия, таким образом, минимизируется, и подобный порядок вещей воспринимается как позитивно функциональный для бюрократии. Однако esprit de corps и неформальная социальная организация, которая обычно возникает в таких ситуациях, часто приводит к тому, что чиновники начинают защищать свои групповые интересы, а не свою клиентуру и избранных высших представителей. Как говорил президент Лоуэлл, если чиновники понимают, что их статус не будет адекватно воспринят вновь избранным

101

должностным лицом, подробная информация будет от него скрыта, что послужит причиной его ошибок, за которые он будет нести ответственность. Или, если он будет стремиться к доминированию, и тем самым будет нарушать чувство целостности чиновников, ему принесут такое количество документов, что он будет не в состоянии их все подписать, не, говоря уже о том, чтобы их прочитать¹⁶ . Это пример защитной неформальной организации, которая имеет тенденцию возникать там, где возникает явная угроза целостности группы¹⁷ .

Было бы упрощеннием и отчасти ошибкой приписывать такое сопротивление чиновников только их правам, закрепленным законом. Закрепленные законом права чиновника противостоят любому новому порядку, который или устраняет или, по крайней мере, делает неустойчивыми их дифференцированные преимущества, которые они имеют от существующего порядка. Этот процесс можно рассматривать как элемент бюрократического сопротивления изменениям, но существует и другой процесс возможно имеющий еще большее значение. Как мы видим, чиновники очень эмоционально отождествляют себя со своим образом жизни. Они гордятся своим умением, которое помогает им сопротивляться изменениям в установленном порядке вещей; по крайней мере, тем изменениям, которые, как им кажется, навязаны другими. Эта совершенно нелогичная гордость не нова, примеры ее можно найти, как известно из романа Сазерленда “Профессиональный вор”, среди карманных воров, которым несмотря на риск, доставляет удовольствие упражняться в считающемся престижным умении украсть что-нибудь из переднего левого кармана брюк.

В своей работе Хьюджес употребляет понятия "светский" и "священный" в отношении различных типов разделения труда; "священность " касты и сословные привилегии сильно контрастируют с становящейся все более "светской" профессиональной дифференциацией нашего общества¹⁸ . Однако в нашем рассуждении мы предполагаем , что в определенных профессиях и в определенных типах организаций происходит процесс "освящения" (рассматриваемый как процесс противоположный секуляризации).

Можно сказать, что через процесс формирования эмоциональной зависимости от бюрократических символов и статусов и эмоционального включения в сферы компетенции и авторитета развиваются установки нравственной легитимности, которые воспринимаются как самостоятельные ценности, а не просто технические средства осуществления властных полномочий. Можно заметить тенденцию, когда многие бюрократические нормы, изначально введенные по техническим причинам, становятся жесткими и священными, хотя, как сказал бы Дюркгейм, они являются laique en apparence¹⁹ . Дюркгейм коснулся этого процесса в описании установок и ценностей, которые продолжают существовать при органичной сплоченности высоко дифференцированного общества.

Первичные и вторичные отношения

Другая характерная черта бюрократической структуры - обезличивание отношений - также играет определенную роль в "обучении неспособности" чиновников. Ключевым элементом образа чиновника является обезличенность. Это обстоятельство, а также тенденция к категоризации, которая возникла как следствие доминирующей роли общих абстрактных правил, могут повлечь за собой конфликт в отношениях между чиновниками и обществом, или клиентурой. Поскольку чиновники стремятся минимизировать личностные отношения и прибегают к категоризации, особенности частных случаев часто игнорируются. Но клиент, который, по вполне понятным причинам, уверен в особой важности своей проблемы, обычно возражает против такого классификационного подхода. Стереотипное поведение не приспособлено к уникальности индивидуальных проблем. Обезличенный подход к рассмотрению дел, которые подчас обладают огромной индивидуальной важностью для клиента, ведет к росту "высокомерия" и “надменности” чиновника. Так, на бирже занятости в Гринвиче, безработный пытающийся обеспечить себе страховку возмущался тем, что он называл "обезличенностью, а иногда и настоящей резкостью и даже дерзостью клерков по отношению к нему... Некоторые люди жаловались на высокомерие клерков."²⁰

Еще один источник конфликта с обществом возникает из-за самой бюрократической структуры. Чиновник, часто независимо от его должности в бюрократической иерархии, ведет себя как представитель власти и величия всей организации. В своей официальной роли он наделен определенными полномочиями. Это часто приводит к фактическому или даже

102

явно прослеживаемому доминирующему отношению, которое может только увеличиваться из-за несоответствия между его положением в рамках должностной иерархии и его позицией " на публике"²¹ . Протест и обращение за помощью к другим чиновникам со стороны клиента оказываются безрезультатными вследствие принципа esprit de corps, который объединяет чиновников в более или менее сплоченную группу. Данный источник конфликтов может быть минимизирован на частном предприятии, так как клиент может выразить свой протест достаточно эффективно путем обращения в другие организации в рамках системы конкуренции. Но из-за монополистической структуры государственной организации такая альтернатива невозможна. Более того, в этом случае напряженность возрастает из-за несоответствия между идеологией и реальностью: теоретически правительственные служащие призваны быть "слугами народа" а фактически они часто находятся в положении превосходства, и вряд ли можно преодолеть эту напряженность путем обращения в другие службы за необходимой помощью²² . Эта напряженность является характерной чертой несоответствия статусов чиновника и клиента; клиент может считать, что у него более высокий социальный статус, чем у чиновника, который в данный момент находится в главенствующем положении²³ .

Таким образом, в отношениях между чиновниками и их клиентурой, одним структурным источником конфликта является формализованное обезличенное рассмотрение дел, в то время как клиент ожидает индивидуального и личностного подхода. Конфликт, следовательно, рассматривается как результат неправильных установок и отношений. Конфликт внутри бюрократической структуры возникает, когда личностные отношения заменены обезличенными отношениями структурно обоснованными требованиями. Этот тип конфликта может быть охарактеризован следующим образом.

Бюрократия, как мы видели, организована как вторичная формальная группа. Нормальные реакции, включенные в организованную систему общественных ожиданий, поддерживаются эмоциональными отношениями членов группы. Поскольку группа ориентирована в направлении вторичных норм обезличенности, любое нарушение принципа соответствия этим правилам повлечет за собой антагонизм тех, кто уже идентифицирует себя с легитимностью этих правил. Следовательно, замена личностного подхода на обезличенный в рамках структуры будет встречен с глубоким неодобрением и охарактеризован таким эпитетами как взяточничество, фаворитизм, семейственность, и т.д. Эти эпитеты можно считать без сомнения проявлением ущемления чувств²⁴ . Функция этого автоматического негодования может быть легко обнаружена в условиях требований бюрократической структур.

Бюрократия является вторичной групповой структурой, разработанной, для того чтобы заниматься определенным видом деятельности, которая не может эффективно выполняться на основе первичных групповых критериев²⁵ . Следовательно, поведение, которое противоречит этим формализованным нормам, становится объектом эмоционального неодобрения. Это составляет функционально значимую защиту против тенденций, которые подвергают опасности выполнение социально необходимых задач. Конечно же эти реакции – не рациональные убеждения, направленные на четкое выполнение данной функции. Скорее такое негодование, рассмотренное с точки зрения интерпретации ситуации отдельным индивидуумом, является - просто быстрым ответом на "мошенничество" тех, кто нарушает правила игры. Однако, не смотря на этот субъективный круг прав и обязанностей данные реакции обслуживают латентную функцию поддержания существенных структурных элементов бюрократии, путем подтверждения необходимости формализованных, второстепенных отношений, а также способствуют предохранению бюрократической структуры от дезинтеграции, которая должна произойти, если эти элементы вытесняются личностными отношениями. Этот тип конфликта может быть в общем описан, как вторжение первичных групповых отношений, тогда, когда изначально востребованы второстепенные групповые отношения, так же, как конфликт бюрократ-клиент часто происходит от взаимодействия в безличных условиях, тогда как индивидуально востребованным является личностный разбор дела²⁶ .

Задачи для исследования

103

Тенденция к усилению бюрократизации в западном обществе, которая уже давно была предсказана Вебером, не единственная причина, по которой социологам следует обратить внимание на эту область. Эмпирическое изучение взаимодействия бюрократии и личности должны особенно улучшить наше понимание структуры общества. Наше внимание привлекает большое число специфических вопросов. На каком уровне конкретные типы личности выбираются и преобразуются различными бюрократическими системами (частное предприятие, государственная служба, квазизаконодательная политическая машина, религиозные ордены)? Так как доминирование и подчинение – это черты личности несмотря на их изменчивость в различных ситуациях, выбирают ли бюрократии покорных личностей или наоборот? И поскольку разнообразные исследования показали, что эти признаки могут быть изменены, ведет ли участие в бюрократической структуре к увеличению непокорности? Избирают ли различные системы вербовки (например, протекция, открытая конкуренция, включающая специализированное знание или общие умственные способности, практический опыт) личностей разных типов?²⁷

Уменьшает ли продвижение по службе по признаку старшинства конкурсное волнение и увеличивает ли административную эффективность? Подробное изучение механизмов наполнения бюрократических кодов чувствами должно быть полезным как социологам, так и психологам. Имеет ли общая анонимность решений государственной службы тенденцию ограничивать область престижного символизма строго определенным внутренним кругом? Существует ли тенденция для дифференцирования круга общения, которое должно быть особенно типично для бюрократов?

Кажется, что область теоретически значимых и практически важных вопросов должна была бы ограничиваться только доступностью конкретных данных. Изучение религиозных, образовательных, военных, экономических, и политических бюрократий, имеющих дело с взаимозависимостью социальных организаций, и формированием личности, должно стать почвой для плодотворного исследования. На этой почве функциональный анализ конкретных структур может построить Соломонов храм для социологов.

Примечания

1 О понятии "рациональной организации" см. Karl Manheim, Mensch und Gesellschaft im Zeitalter des Umbaus (Leiden: A. W. Sijthoff, 1935), особ. стр. 28.

2 H. D. Lasswell, Politics (New York: McGraw-Hill, 1936), 120-121.

3 Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft (Tubingen: J. C. B. Mohr, 1922), Часть III, глава 6; 650-678. Краткое изложение концепции Вебера см. в Talcott Parsons, The Structure of Social Action, особ. стр. 506. Изображение бюрократа, не в карикатурном виде, а с точки зрения типа личности см. в C. Rabany, "Les types sociaux: le fonctionnaire," Revue generale d'administration 88 (1907), 5-28.

4 Karl Mannheim, Ideology and Utopia (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1936). 18n., стр. 105. См. также Ramsay Muir, Peers and Bureaucrats (London: Constable, 1910), 12-13.

5 Кахен-Сальвадор полагает, что бюрократический штат состоит, по большей части из тех, кто ценит безопасность превыше всего. См. E. G. Cahen-Salvador "La situation matelielle et morale des fonctionairres," Revue politique et parlamentaire (1926), 319.

6 H. J. Laski. "Bureaucracy," Encyclopedia of the Social Sciences. Статья написана, главным образом, с позиций политолога, а не социолога

7 Weber, см. ранее, 671.

8 Любопытное, интересное обсуждение и применение этих концепций см. в Kenneth Burke, Permanence and Change (New York: New Republic, 1935), особ. стр. 50; Daniel Warnotte, "Bureaucraty et Fonctionnarisme," Revue de l'Institut de Sociology 17 (1937), 245.

9 Там же, 58-59.

10 Там же, 70.

11 Этот процесс часто рассматривался в различной связи. Например, Wundt's heterogony of ends, или Max Weber's Paradoxy der Folgen. Обратите также внимание на замечания МакИвера (MacIver) по поводу трансформации цивилизации в культуру и высказывание Лассвелла (Lasswell) о том, что "человеческое животное выделяется своей бесконечной способностью к превращению средств в цели". См. Merton, "The unanticipated consequences of purposive social action," American Sociological Review 1 (1936), 894-904. Относительно вовлечения психологического механизма, этот процесс вполне проанализирован Гордоном В. Оллпортом (Gordon. W. Allport). Он рассматривает вопрос о том, что сам называет "функциональной автономией мотивов". Олпорт совершествует предыдущие формулировки Вудворта (Woodworth), Толмана (Tolman) и Вильяма Штерна (William Stern), и приходит к представлению процесса с точки зрения индивидуальной мотивации. Он не принимает во внимание те аспекты социальной структуры, которые

104

способствуют "трансформации мотивов". Формулировка, выбранная в этой работе, таким образом, служит дополнением анализа Олпорта; анализ акцентирует внимание на влиянии психологических механизмов, формулировка же учитывает давление социальной структуры. Конвергенция психологии и социологии относительно этого центрального понятия свидетельствует, что один из концептуальных мостов между двумя дисциплинами может быть успешно установлен. См. Gordon W. Allport, Personality (New York: Henry Holt & Co., 1937), часть 7.

12 См. E. C. Hughes, "Institutional office and the person," American Journal of Sociology, 43 (1937), 404-413; E. T. Hiller, "Social structure in relation to the person," Social Forces 16 (1937).

13 Mannheim, Ideology and Utopia, 106.

14 Цитата из Chicago Tribune (June 24, 1931, p. 10) by Thurman Arnold, The Symbols of Government (New Heaven: Yale University Press, 1935), 201-202. (Курсив автора.)

15 Mannheim, Mensch and Gesellschaft, 32-33. Манхейм подчеркивает важность "Lebensplan" и "Amtskarriere." См. комментарии Hughes, см. ранее, 413.

16 A. L. Lowell, The Government of England (New York, 1908), I, особ. стр. 198.

17 Подробное описание развития подобных оборонительных организаций в группах рабочих см. в F. J. Roethlisberger и W. J. Dickinson, Management and the Worker (Boston: Harvard School of Business Administration, 1934).

18 E. C. Hughes, "Personality types and the division of labor," American Journal of Sociology 33 (1928), 754-768. Примерно такое же различие проведено Leopold von Wiese и Howard Becker, Systematic Sociology (New York: John Wiley & Sons, 1932) 222-225, далее везде.

19 Хугос (Hughes) признает одну из стадий этого процесса оправдания, когда пишет о том, что профессиональное обучение "связано с ним, в виде побочного усвоения кандидатом ряда профессиональных отношений и регуляторов, профессиональной совести и солидарности. Профессиональные требования и цели становятся духовным целым." Hughes, см. ранее, 762 (курсив оригинала). В этой связи, Самнеровская (Samner) концепция пафоса, как ореола чувства, которое защищает общественные ценности от критицизма, также уместна, поскольку она дает ключ к пониманию механизма, задействованного в процессе оправдания. См. Folkways, 180-181.

20 "Они обращаются с вами как с грязью. Порой я вижу чернорабочего, перегнувшегося через прилавок и схватившего одного из них за шиворот. Остальные рабочие при этом веселятся. Конечно, таким образом клерк потерял свое преимущество... Но он заслужил это своим надменным отношением." (E. W. Bakke, The Unemployed Man, 79-80). Заметьте, что подобное доминирующее положение было вменено клерку в вину безработным клиентом, находящимся в постоянном напряжении, по причине утраты статуса и самооценки в обществе, в котором до сих пор распространено убеждение, что "способный человек" может всегда найти работу. То, что обвинение в высокомерии возникает, главным образом, из состояния самого клиента, видно из собственного наблюдения Бэйка (Bakke) за тем, что "клерки торопились, и потому не имели времени на любезности, но не было ни малейшего признака грубости или чувства превосходства в их обращении с клиентами." Поскольку существует объективное основание для обвинений бюрократов в высокомерном поведении, оно может быть объяснено следующими близкими по смыслу высказываниями. "Auch der moderne, sei es offentlich, sei es private, Beamte erstrebt immer und geniesst meist den Beherrschten gegenuber eine spezifisch gehobene, standische' soziale Schatzung." (Weber, см. ранее, 652.) "В людях, у которых желание престижа доминирует, враждебность обычно принимает форму стремления унижать других." K. Horney, The Neurotic Personality of Our Time, 178-179.

21 В этой связи, следует заметить уместность комментариев Кофки (Koffka) по поводу некоторых особенностей иерархии у птиц. "Если сравнить поведение птицы, находящейся на вершине иерархической пирамиды, т.е. деспота, с поведением птицы находящейся намного ниже, то мы увидим, что птица, находящаяся на самом низком уровне, будет более жестоко обращаться с находящимися в ее подчинении птицами, нежели та птица, которая стоит на вершине пирамиды. Как только она передвигается выше по иерархической лестнице, отношение ее к своим бывшим подчиненным меняется, оно становится мягче, и даже может стать довольно дружелюбным... Этому не трудно найти аналоги в человеческом обществе. Следовательно, одна из причин такого поведения объясняется, главным образом, результатом существования в социальной группе, а не индивидуальными характеристиками." K. Koffka, Principles of Gestalt Psychology (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1935), 668-669.

22 С этой точки зрения политическая машина часто становится функционально значимой. Как показали Стефенс (Stefens) и другие, высоко персонифицированные отношения и уничтожение формальных правил, волокита, порождаемая политической машиной, часто удовлетворяют потребности "клиентов" более полно, нежели формализованный механизм правительственной бюрократии.

23 Как высказался один из безработных по поводу клерков на Гринвичской Бирже Труда (Greenwich Employment Exchange): "Чертовы чурбаны не имели бы работы, если бы не мы. Вот почему меня достает то, что они задирают носы." Bakke, см. ранее, 80. См. также H. D. Lasswell, G. Almond. "Agressive behavior by clients towards public relief administrators." American Political Science Review 28 (1934), 643-655.

24 Диагностический смысл лингвистических индексов, например эпитетов, почти не были изучены социологами. Самнер (Samner) верно отмечает, что эпитеты рождают "сжатую критику" и объяснение социальных ситуаций. Доллард (Dollard) тоже замечает, что "эпитеты часто определяют центральные вопросы, предметы обсуждения в обществе," и Сапир (Sapir) правильно подчеркивает важность взаимосвязи ситуаций

105

при оценке значения эпитетов. К этой проблеме относится высказывание Линтона (Linton) о том, что "в ретроспективе то, каким образом общество ощущает значение, смысл конкретного случая, происшествия, более важно для нашего исследования, нежели то, как оно фактически себя ведет..." Социологическое исследование "словарного запаса комплиментов и нападок" привели бы к ценным открытиям.

25 Сравните с Ellsworth Faris, The Nature of Human Nature (New York: McGraw-Hill, 1937), особ. стр. 41.

26 Общественное неодобрение многих форм поведения может быть проанализировано с точки зрения одной или другой модели замещения неподходящих, неуместных в культурном плане типов межличностных отношений. Таким образом проституция представляет собой типичный случай, в котором коитус, форма сексуальной близости, которая институционально определяется как символическое наиболее "священное" первичное групповое отношение, помещена внутрь договорного контекста, символизирующегося обменом наиболее безличным из всех символов - деньгами. См. Kingsley Davis, "The sociology of prostitution," American Sociological Review 2 (1937), 744-755.

27 Среди последних разработок в области найма на работу в бюрократические организации см. Reinhard Bendix, Higher Civil Servants in American Society (Boulder: University of Colorado Press, 1949); Dwaine Marwick, Career Perspectives in a Bureaucratic Setting (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1954); R. K. Kelsall, Higher Civil Servants in Britain (London: Routledge & Kegan Paul, 1954); W. L. Warner and J. C. Abegglen, Occupation Mobility in American Business and Industry (Minneapolis: University of Minnesota Press, 1955).

106

13

Отсутствие теории бюджетирования

В.О.Ки-мл.

Самый важный аспект государственного бюджетирования, то есть распределение расходов между различными целями для достижения максимально возможной отдачи, очень плохо освещен в американской литературе по проблемам бюджетирования. Работники бюджетной сферы занимаются, главным образом, организацией и процедурой подготовки бюджета, формами представлений запросов на субсидии, формированием самого бюджетного документа и другими подобными вопросами.¹ Нельзя отрицать значимость данных вопросов, если вспомнить то невероятное сопротивление, которое вызывает принятие элементарных основ бюджетирования и их неудовлетворительное состояние, которое наблюдается во многих подведомственных областях даже сейчас. Тем не менее, огромная энергия, потраченная на установлением технических основ бюджетирования отвлекла внимание от главного вопроса формирования бюджета (с точки зрения расходной стороны), а именно: на основании чего принимается решение выделить $ Хдля деятельности А вместо деятельности В?

Составители бюджета мало говорят или вообще ничего не говорят о чисто экономическом аспекте государственных расходов. "Экономика",--говорит профессор Роббинс: "это наука, изучающая человеческое поведение как взаимосвязь между конечным продуктом и ограниченными ресурсами, имеющими множество альтернативных вариантов использования".² Является ли бюджетный процесс экономическим или политическим - бесплодный спор; однако точка зрения и образ мысли теоретиков экономики имеют отношение как к теории, так и практике распределения государственных расходов. Составитель бюджета никогда не имеет достаточно средств для удовлетворения потребностей всех расходующих ведомств и должен решать (что, естественно, должно регулироваться законом), каким образом ограниченные ресурсы должны быть распределены между альтернативными вариантами их использования. Окончательный бюджетный документ (хотя составитель бюджета может и не подозревать об этом) представляет собой оптимальный, по мнению составителей, вариант распределения ограниченных ресурсов с целью извлечения максимальной пользы для общества.³

В ходе обсуждения оценочных величин, должностные лица, ответственные за бюджет, редко выходят за пределы вопроса, как оценивать смету для выполнения определенных функций, то есть достижения целей; и их подход к оценке сметы отдельного ведомства главным образом сводится к оценке эффективности достижения конечной цели.⁴ Даже при таком способе анализа, составители бюджета выработали некоторые стандарты оценки и действий, которые скорее основываются на их субъективном мнении, простейших подсчетах издержек или на результатах административных опросов. Технологии принятия решений по запросам отдельных ведомств еще далеки от совершенства.⁵ В некоторых случаях можно достаточно точно рассчитать, оправдает ли увеличившаяся эффективность от общественных работ, как, например, строительства автотрассы, капитальные затраты. Или же, ориентируясь на конкретную цель, можно с достаточной точностью оценить альтернативные способы достижения данной цели. Очень важным является вопрос о том, какие ресурсы использует или планирует использовать определенное ведомство с максимальной эффективностью, но этот подход оставляет в стороне более важную проблему. Если предположить, что ведомство использует ресурсы с максимальной эффективностью, то остается вопрос, стоит ли вообще осуществлять данную функцию, или следует ли увеличить или уменьшить масштабы осуществления этой функции, что потребует перераспределения ресурсов среди других видов деятельности, обладающих большей или меньшей общественной полезностью.

В работах специалистов по государственным финансам вопрос, обсуждаемый здесь, освящен достаточно плохо. Авторы в основном избегают темы расходов, обходясь лишь

107

несколькими небольшими главами, и уделяют основное внимание наиболее интересной для них теме - налогообложению и другим источникам дохода. По вопросу расходов авторы разграничивают, причем не очень убедительно, производительные и непроизводительные затраты: они рассматривают классификацию государственных расходов, констатируют, что государственные расходы постепенно увеличиваются, обсуждают определение оптимальной величины государственных расходов, но, как правило, обходят стороной вопрос распределения государственных доходов между различными расходными статьями.⁶ Этот вопрос признается тогда, когда Пигу говорит: "Что касается распределения доходов, в отличие от совокупных расходов, от возможных затрат правительства, ясно, что так же, как человек получает большее удовлетворение от своего дохода, если он сбалансирует свои расходы, общество достигает этого же посредством своего правительства. Принцип баланса в обоих случаях обеспечен постулатом, что ресурсы должны быть так распределены между различными видами их использования, чтобы предельная отдача удовлетворения для них всех была одинаковой ....Расход должен быть распределен между основными потребителями и нуждающимися в помощи таким образом, чтобы последний шиллинг, отданный каждому из них, давал одинаковый реальный доход. Теоретически мы в данном случае располагаем критерием, применение которого позволяет упорядочить распределение затрат между различными областями".⁷ Но Пигу разделывается с этой темой в одном абзаце, а замечания других авторов по данному вопросу немногочисленны.⁸

Единственным автором в области государственных финансов, который уделил особое внимание проблеме распределения расходов, является Мэйбел Уокер. В своем труде " Муниципальные расходы" она делает обзор теорий государственных расходов и разрабатывает метод определения тенденций в распределении расходов, опирающийся на предположение, что этот способ будет указывать на " норму расходов взаимосвязанных с современным уровнем развития общества". Хотя ее метод неприменим для федерального бюджета⁹ и, возможно, скорее будет больше применим к анализу государственных расходов на муниципальном уровне, чем на штатном, ее исследование заслуживает внимания муниципальных бюджетных служб и ученых, занимающихся данной проблемой.¹⁰

Работы, затрагивающие периферийные аспекты данной проблемы, принадлежат тем экономистам, которые изучали экономические проблемы социалистических стран. За последние годы поднялась новая волна критики социализма.¹¹ Эта атака, по словам тех, кто пытается ее отразить, является "...более тонкой и детальной, чем предыдущие, основанные на предполагаемой неспособности социалистического общества решать чисто экономические проблемы... Утверждается, что даже при высокоразвитой технике, соответствующих стимулах деятельности и рациональном контроле со стороны населения управляющие экономикой в социалистическом государстве были бы не в силах уравновесить разные направления производства в плане их целесообразности или относительные преимущества различных способов производства одного и того же товара".¹² Те, кто верит, что эта проблема является неразрешимой в социалистической экономике, ставят перед собой следующий вопрос:"каков правильный метод определения того, какие товары должны производиться из экономических ресурсов, имеющихся в распоряжении данного общества?"¹³ От тех, кто ищет ответ на этот вопрос,можно было бы ожидать, что они прольют некоторый свет на проблемы формирования бюджета в капиталистическом государстве. Но они занимаются только вопросами ценообразования на товары, производимые в государственном секторе для продажи частным лицам в социалистической экономике. Профессор Диккенсон, например, исключает из рассмотрения товары и услуги, которые в социалистической экономике "предоставляются бесплатно всем членам общества, что является результатом решения, основанного на других принципах нежели рыночный спрос, которое принимается авторитетным экономическим органом данного общества."¹⁴ Это исключение выводит из рассмотрения обсуждаемую проблему. Тем не менее, критики социалистической теории, по крайней мере, поднимают те же самые важные проблемы, которые были поставлены в настоящей работе, и их комментарии наводят на некоторые размышления.

108

Различные исследования экономики общественных работ касаются периферии проблемы распределения государственных расходов. Под эгидой Национального совета планирования ресурсов и организаций, предшествующих ему, были проведены исследования принципиального характера. Однако главной мыслью данных докладов является вопрос, какая сумма должна быть потрачена, и в какой момент для того, чтобы максимально эффективно сгладить циклические колебания. Две работы написанные Артуром Гаером и Джоном Кларком, рассматривают издержки общественного труда как стабилизатор экономического порядка и другие, относящиеся к этому вопросы.¹⁵ Эти работы определяют факторы, важные для определения общей суммы бюджета, но в них не рассматривается проблема выбора альтернативных проектов общественных работ. В другом исследовании Рассел Блэк подходит к решению последнего вопроса, отталкиваясь от богатого опыта планирования городского хозяйства. Он выдвигает ряд заманчивых, но экспериментальных критериев отбора и составления проектов общественных работ.¹⁶

Планирующие ведомства и специалисты по планированию более чем кто-либо заинтересованы в решении абстрактной проблемы оценки относительной полезности общественных издержек. В одном из последних докладов этот вопрос был поставлен в теоретическом плане: "Суть проблемы заключается в разработке критериев отбора целей государственных расходов. Чем большая часть национального дохода расходуется на общественные нужды, тем больше сужается область ценовой системы с ее свободой выбора целей расходования. Таким образом, все больше возрастает необходимость в разработке методов, с помощью которых официальные лица могли бы определить цели расходования, которые принесли бы наибольшую пользу и доход обществу и больше всего соответствовали бы социальным нуждам. В известном смысле это представляет собой основную проблему производящего государства. Если планирование должно быть "всеохватывающим планированием", то оно должно предусматривать технологии соблюдения баланса между ценностями внутри структуры, который учитывал бы как разнообразные интересы настоящего, так и интересы будущего".¹⁷ Планирующие ведомства не преуспели в формировании убедительных принципов (ни описательных, ни нормативных), касающихся размещения общественных фондов, но они создали, в пределах ограниченных областей, государственные механизмы, облегчающие принятие решения по альтернативным расходам. Наиболее ярким примером является Комитет по водным ресурсам (Национального совета планирования ресурсов) и его подразделения - комитеты осушения водоемов.¹⁸ Данный механизм дает возможность обсудить альтернативные варианты целей и последствий расходов - вопросы, которые не могли бы быть подняты без такого механизма. Возможно, подход к практической разработке этого вопроса заключается в проведении решения через государственный механизм так, чтобы сопоставить альтернативы и вывести значения относительных величин. Это результат большинства существующих институциональных устройств; но так вопрос ставится редко, правительственная структура, особенно федеральные подразделения, часто мешает оценке альтернатив.

Можно возразить, что для лучшего выполнения отдельных общественных функций, желательно иметь из года в год стабильное количество средств, а положение о том, что существует или должна существовать мобильность ресурсов между данными общественными функциями ошибочно. Это утверждение несомненно обладает достаточной значимостью. За последние несколько лет произошли некоторые важные сдвиги относительно финансирования различных функций правительства. Даже небольшие поправки, незначительные изменения в ту или иную сторону могут иметь очень большое значение. Точно так же как и индивидуальный потребитель, государство может иметь минимальную сумму расходов, на которые оно согласно идти, но вопрос об оценке относительной полезности альтернативных расходов становится более существенным по мере приближения к точке предельной полезности. Более того, внутри государственной экономики в большей степени, чем в частной, присутствуют трения (по характеру институциональные), которые затрудняют и замедляют внесение поправок в распределении ресурсов в соответствии с меняющимися потребностями.

109

Попытки более точно удостовериться в относительных "ценностях" государственных служб могут быть признаны бесполезными из-за влияния групп давления во время процесса распределения средств. Каждое расходующее ведомство имеет свою клиентуру, которую оно выстраивает в боевой порядок в битве с бюджетными органами.¹⁹ И есть те, которые могли бы утверждать, что распределение расходов, являющееся результатом взаимодействия этих сил, максимально увеличивает эффективностью этих расходов, так как отражает общественное согласие по поводу относительной ценности различных государственных служб. Если бы это было правдой, то можно было бы добиться более эффективного использования ресурсов, точнее разделяя их в зависимости от политической силы интересов борющихся за ассигнования. То, что финансовый законопроект отражает общественное согласие, звучит подобно известной мистической доктрине "общей воли". Приходится все время совершать выбор между требованиями различных групп; и возможно правда, что в вынесении решений чаще учитываются, скорее факторы, а не оценки относительной политической силы борющихся групп. Теория влияния предлагает потенциальное развития бюджетных бюро и подведомственных им учреждений в стратегически расположенной сильной бюрократической структуре, имеющих закрепленные права в социальном обеспечении, в противоположность узким интересам расходующих ведомств.

Не следует делать заключение, что можно сформулировать набор принципов, на основе которых измученный бюджетный работник мог бы разработать автоматический способ распределения финансовых ресурсов. Все же данную проблему нужно изучать в нескольких направлениях. Ценные результаты может дать ее дальнейшее изучение с точки зрения экономической теории и политической философии. Теория предельной полезности, разработанная наиболее тщательно применительно к рыночной экономике, приобретает ореол нереальности, когда применяется к государственным расходам. Наиболее выгодное использование общественных фондов²⁰ осуществляется путем ценностных предпочтений между целями, не приведенными к общему знаменателю. Сформулированный таким образом, данный вопрос является предметом изучения политической философии: тщательный анализ в этом плане будет чрезвычайно важен для осознания проблемами бюджетного осуществления программ политических действий, какого бы оттенка они не были. Дискуссия также предлагает желательность тщательного и исчерпывающего анализа бюджетного процесса. В частности, какие силы принимают участие в составлении государственных бюджетов? Какие факторы определяют решения бюджетных чиновников? Какая конкретно роль отводится законодательной власти? На федеральном уровне сфера исследований шире, включая не только центральное бюджетное ведомство, но также и бюджетные отделы департаментов. Особенно необходимы исследования процесса согласования в Конгрессе.²¹ Для работающего, в бюджетной сфере чиновника, смысл настоящего обсуждения заключается прежде всего в рассмотрении смет в плане альтернатив - решения, которые всегда принимаются, но не всегда осознанно. Что касается кадровой политики бюджетных учреждений, то встает вопрос: благоразумна ли опора только на людей, обученных бухгалтерскому учету и финансовым процедурам. Тысячи мелких решений, принятых бюджетными учреждениями вырастают во внушительные бюджетные документы, которые за счет своей массы часто способны поглотить те документы, которые имеют силу окончательного решения. Мы должны внимательно посмотреть на подготовку и рабочие представления этих чиновников с тем, чтобы бюджет мог наиболее правдиво отразить общественный интерес.²²

Примечания

1 См. Бак, Государственное бюджетирование (A.E. Buck, Public Budgeting, New York, 1929); Вилнер Санделсон (J.Wilner Sundelson, Budgetary Methods in National and State Governments) (Нью-Йоркская Государственная Комиссия по налогам, специальный отчет №14, 1938) (New York State Tax Commission, Special Report No. 14, 1938); там же, "Budgetary Principles," Political Science Quarterly 50 (1935), 236-263.

2 Лайонелл Роббинс, Очерк о природе и значении экономической науки, (2-е изд., Лондон, 1935) (Lionell Robbins, An Essay on the Nature and Significance of Economic Science (2nd ed., London, 1935), p. 16.

3 Если бы мнение о том, что государство сначала определяет свои расходы, а затем повышает доходы до необходимого уровня было верно, то бюджетные чиновники не сталкивались бы с проблемой дефицита

110

бюджета. Однако эта проблема, проблема дефицита в национальной экономике, существует почти постоянно - свидетелями чего являются бюджетные чиновники, осаждаемые различными департаментами с просьбой о денежных средствах.

4 См. Бак (Buck), см. ранее, Глава. 11.

5 Усовершенствование стандартов для оценки эффективности действия особых функций - совершенно независимо от качества этих функций - до сих пор осуществляется примитивным образом. Подобные стандарты, по крайней мере, применительно к бюджету, требуют расчета издержек, что подразумевает наличие единицы измерения. Необходим также и сравнительный стандарт, например, деятельность конкретного ведомства на протяжении предыдущих финансовых периодов, или же функционирование подобных ведомств в аналогичных условиях. При отсутствии несовершенных способов измерения должностные лица, занимающиеся бюджетом или связанными с ним областями часто отбрасываются назад к альтернативным вариантам рассмотрения индивидуальных вопросов - три клерка, два посыльных, семь стенографисток и т.д. - практика, которая часто является причиной раздражения в отношениях между действующими должностными лицами. Несмотря на то, что наше знание бюджетного поведения неглубоко, справедливо будет предположить, что вопрос эффективности деятельности, направленной на достижение конкретной цели, безнадежно запутан, смешан с определением относительной ценности различных целей. Должностные лица часто робеют перед экспериментированием с различными способами измерения, однако можно предположить, что с помощью показателей эффективности функционирования следует переключить внимание соответствующих чиновников, занимающихся бюджетом, от озабоченности внутренними деталями к основному вопросу относительной ценности услуг.

6 См. напр. Х.Л. Лутс, Государственные финансы (H. L. Lutz, Public Finance)

7 Исследования в области государственных финансов (Лондон, 1923), стр. 50. (A Study in Public Finance (London, 1923), p. 50. См. также Е.Р.А. Селигман, "Социальная теория финансовой науки" и Джеральд Колм "Теория общественных расходов" в Летописи Американской Академии Политических и Общественных наук 183 (1930), 1-11. (E.R.A. Seligman, "The Social Theory of Fiscal Science," Political Science Quarterly 41 (1926), 193-218, 354-383, и Gerald Colm, "Theory of Public Expenditures," Annals of the American Academy of Political and Social Science)

8 Обзор литературы см. в Мабей Л. Уолкер, Муниципальные расходы (Балтимор, 1930) (Mabei L. Walker, Municipal Expenditures (Baltimore, 1930)), Глава. 3.

9 В этой связи см. С.Х. Вуди, Рост федерального управления 1915-1932 (Нью-Йорк, 1934) (C. H. Woody, The Growth of Federal Government 1915-1932 (New York, 1934).

10 В области государственных финансов, полезное исследование было проведено Лэйбовицем. См. И.М. Лэйбовиц, Публичная политика и государственные финансы в Иллинойсе (Комитет по общественным наукам, Университет Чикаго, в ожидании публикации) (I. M. Labovitz in Public Policy and State Finance in Illinois (Social Science Research Committee, University of Chicago, Publication pending)).

11 См. Ф.А. фон Хайек, Планирование в коллективной экономике (Лондон, 1935) (F. A. von Hayek, ed., Collectivist Economic Planning (London, 1935)).

12 Х.Д. Дикинсон, "Формирование цены в социалистическом обществе", Экономический журнал 43, 237-25. (H. D. Dickinson, "Price Formation in a Socialist Community," Economic Journal). См. также Е.Ф.М. Дарбин, "Экономическое исчисление в плановой экономике", Экономический журнал 46 (1936), 676-690 (E. F. M. Durbin, "Economic Calculus in a Planned Economy," Ecomonic Journal) и А.Р. Суизи, "Экономист в социалистической экономике" в (A. R. Sweezy, "The Economist in a Socialist Economy," in Explorations in Honor of F. W. Taussig (1936), 422-433.

13 Ф.М. Тайлор, "Руководство производством в социалистическом государстве", Американское экономическое обозрение 19 (1929), 1-8. (F. M. Taylor, "The Guidance of Production in a Socialist State," American Economic Review).

14 См. ранее, 238. Говоря о Советской России, Браун (Brown) и Хайнрихс (Hinrichs) считают, что "при плановой экономике, функционирующей, под давлением с целью выпуска заранее определенной продукции, решение об установлении большинства цен является по существу политическим." "Плановая экономика советской России" ("The Planned Economy of Soviet Russia," Political Science Quarterly 46 (1931), 362-402).

15 Дж.М. Кларк, Экономика планирования общественных работ (Округ Колумбия: Правительственная типография, 1935) J. M. Clark, Economics of Planning Public Works (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1935); А.Д. Гейер, статья Общественные работы в богатстве и бедности (Нью Йорк: Национальное Бюро экономических исследований, 1935) A. D. Gayer, Public Works in Prosperity and Depression (New York: National Bureau of Economic Research, 1935). См. также очерк Симеона Лиланда Планирование общественных работ (Округ Колумбия: Правительственная типография, 1936) (Simeon E. Leland, National Resources Committee, Public Works Planning (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1936)

16 Критерии и планирование общественных работ (Округ Колумбия: Совет по национальным ресурсам, мимеография, 1934) Особо см. стр. 165-168.(Criteria and Planning for Public Works (Washington, D.C.: National Resources Board, mimeographed, 1934).

17 Комитет по национальным ресурсам. Будущее государственного планирования (Округ Колумбия, Правительственная типография, 1938), стр. 19 (National Resources Committee. The Future of State Planning (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1938)). Дж. Рив (J. Reeve) обратил мое внимание на факт того, что

111

решение проблемы распределения общественных затрат стало более сложным также из-за возрастающего числа альтернативных направлений расходов.

18 Анализ деятельности Водного комитета по пунктам, соответствующим рассматриваемым в этой работе см. National Resources Committee, Progress Report, December, 1938, pp.29-36. Пример деятельности см. в National Resources Committee, Drainage Basin Problems and Programs, 1937 Revision (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1938).

19 Е.Б. Логан, "Групповое давление и государственные финансы", Летопись Американской академии политических и общественных наук 179 (1935), 131-135) (E. B. Logan, "Group Pressures and State Finance," Annals of the American Academy of Political and Social Science), и Дэйтон Дэвид МакКин, "Влияние законодательной власти Нью Джерси" (Нью Йорк, 1938 Глава 5.) (Dayton David McKean, Pressures of the Legislature of New Jersey (New York, 1938).

20 Эта тема совершенно другой аспект проблемы определения "общественного интереса", за решение которой Е. П. Геринг берется в своей работе Государственное управление и государственный интерес. (E. P. Herring, Public Administration and Public Interest.)

21 Полезные методологические идеи можно почерпнуть из работы проф. Шаттшнайдера Политика, давление и тариф (Schattschnider's, Politics, Pressures, and the Tariff).

22 В работе учтены комментарии и рекомендации И. М. Лабовица (I. M. Labovitz) и Гомера Джонса (Homer Jones), сделанные ранее.

112

14

Теория мотивации человека

Абрахам Маслоу

Введение

В предыдущей статье¹ были представлены различные положения, которые могли бы быть включены в любую теорию мотивации, претендующую на звание определяющей. Кратко их можно изложить следующим образом:

1. 1. Целостность организма должна быть краеугольным камнем теории мотивации.

2. 2. Потребность в пище (или любая другая физиологическая потребность) была отвергнута в качестве центрального пункта или модели для полностью сформулированной теории мотивации. Любая потребность, в основе которой лежат потребности организма, представлялась скорее нетипичной нежели типичной в теории мотивации.

3. 3. Такая теория должна базироваться и концентрировать свое внимание на окончательных или основных целях, а не частичных или поверхностных, на результатах, а не средствах их достижения. Подобный подход подразумевал бы преимущества бессознательных мотиваций перед осознанными.

4. 4. Существуют различные подходы к одним и тем же целям. Поэтому в теории мотивации, сознательные, специфические, типичные для данной культуры желания, важны меньше, чем неосознаваемые цели.

5. 5. Любое мотивированное поведение, как в стадии подготовки, так и в процессе осуществления, должно пониматься как канал, через который одновременно могут быть выражены или удовлетворены многие основные потребности. Обычно действие побуждается более, чем одной мотивацией.

6. 6. Практически все состояния организма должны рассматриваться как мотивированные, и как мотивирующие.

7. 7. Потребности человека располагаются в иерархическом порядке доминирования. Это означает, что возникновение потребности обычно происходит после удовлетворения другой, более важной. Человек – ненасытное животное. Также никакая потребность или желание не может считаться изолированным или дискретным, состоящим из разрозненных частей; каждая из них связана с удовлетворением или неудовлетворением других потребностей.

8. 8. Перечисление потребностей никуда нас не приведет в силу различных теоретических и практических причин. Более того, любая классификация мотиваций должна принимать во внимание уровень конкретизации, или обобщения мотиваций, которые должны быть классифицированы.

9. 9. Классификации мотиваций должны основываться на целях, а не на побудительных потребностях или мотивированном поведении.

10. 10. В центре внимания теории мотивации должен быть человек, а не животное.

11. 11. Должна приниматься во внимание ситуация или условия, в которых действует организм, однако сами по себе условия существования редко являются единственным объяснением поведения организма. К тому же, сами условия существования должны быть интерпретированы в плане организма. Теория условий существования не может являться заменой мотивационной теории.

12. 12. Должна приниматься во внимание не только целостность организма, но также и возможность изолированных, специфических, частичных или сегментных реакций.

13. 13. Теория мотивации не синонимична бихевиоризму. Мотивации являются только одним классом определителей поведения. Хотя поведение почти всегда мотивировано, оно также предопределяется биологическими и культурными условиями, а также ситуацией.

Настоящая работа является попыткой сформулировать позитивную теорию мотивации, которая удовлетворяла бы этим теоретическим требованиям и в то же время соответствовала

113

бы известным фактам: клиническим, наблюдаемым, а также экспериментальным. В ее основе, однако, лежит клинический опыт. Эта теория, как я полагаю, лежит в русле функционалистских традиций Джеймза и Дьюи, а также сливается с теорией холизма Вертхаймера² , Гольдштайна³ , Гештальтпсихологией и динамицизмом Фрейда⁴ и Адлера⁵ . Это слияние или синтез могут быть названы теорией “общей динамики.”

Гораздо легче воспринять или критиковать различные аспекты теории мотивации, чем откорректировать их. Это объясняется существенным недостатком надежных данных в этой области. Я полагаю, что этот недостаток надежных фактов является результатом отсутствия обоснованной теории мотивации. Настоящая теория в таком случае должна рассматриваться как предполагаемая программа или границы будущего исследования и должна строиться или опровергаться не столько исходя из доступных фактов или представленных свидетельств, но также на базе предстоящих исследований, вытекающих, возможно, из вопросов, затронутых в этой работе.

II. Основные потребности.

“Физиологические” потребности.

Потребности, которые обычно рассматриваются как исходная точка для теории мотивации – это, так называемые, физиологические потребности. Два последних направления в исследовании привели к необходимости пересмотреть наши привычные представления об этих потребностях: во-первых, развитие концепции гомеостатиса и, во-вторых, выяснение того, что аппетит (предпочтительный выбор среди продуктов питания) является достаточно эффективным показателем действительных потребностей или дефицита, присущих организму.

Гомеостазис основывается на автоматических, неосознанных попытках организма поддерживать нормальное состояние кровяного потока постоянно. Кэннон⁶ разделяет этот процесс на составляющие: (1) содержание воды в крови, (2) содержание соли, (3) содержание сахара, (4) содержание протеина, (5) содержание жира, (6) содержание кальция, (7) содержание кислорода, (8) постоянный водородно-ионный уровень (кислотно-щелочной баланс) и (9) постоянная температура крови. Очевидно, что этот список можно продолжить и включить в него другие минералы, гормоны, витамины и т.д.

Янг в своей последней статье⁷ подытожил многократные исследования аппетита в отношении к потребностям организма. Если организм испытывает потребность в определенном химическом элементе, у человека развивается специфический аппетит или возникает голод в отношении данного пищевого элемента.

Таким образом, представляется невозможным, так же как и бесполезным составлять список основных физиологических потребностей, поскольку они могут доходить до любого числа в зависимости от степени точности определения. Мы не можем идентифицировать все физиологические потребности как гомеостатические. То, что сексуальные желания, сонливость, повышенная активность и материнские инстинкты у животных являются гомеостатическими пока не было доказано. Более того, этот список не включает различные сенсорные реакции (вкусовые ощущуния, запахи, щекотание, поглаживание), которые, по-видимому, являются физиологическими и могут стать целью мотивированного поведения.

В предыдущей статье⁸ было отмечено, что подобные физиологические потребности или нужды следует считать скорее нетипичными, потому что они могут быть выделены и локализованы по соматическому признаку. Иначе говоря, они достаточно независимы друг от друга, от других мотиваций и от организма в целом. Помимо этого во многих случаях возможно выделить локализованную соматическую базу мотивации. Подобный подход значительно менее употребителен, чем предполагалось ранее (исключением являются усталость, бессонница, материнский инстинкт), однако, вполне справедлив в классических случаях (голод, секс и жажда).

Вновь следует отметить, что любые физиологические потребности и связанное с ними потребительское поведение человека служат каналами также и для любых других потребностей. Другими словами, человек, который думает, что он голоден, может, в действительности, стремиться к комфорту или искать зависимости, а не витаминов или протеинов. И наоборот, возможно удовлетворить потребность в пище частично с помощью

114

другой деятельности, такой как питье воды или курение сигарет. Иными словами, относительно изолируемые физиологические потребности полностью таковыми не являются.

Без сомнения эти физиологические потребности являются наиболее важными среди прочих. В частности это означает, что для человека, который внезапно теряет все в жизни, скорее всего основная мотивация будет представлять собой физиологические потребности, а не какие-то иные. Человек, которому не хватает пищи, безопасности, любви, уважения, будет ощущать потребность в пище значительно сильнее, чем в чем-либо еще.

Если все потребности не удовлетворены, и в организме доминируют физиологические потребности, все прочие потребности могут исчезнуть или отодвинуться на задний план. В таком случае справедливо охарактеризовать весь организм как ощущающий голод, поскольку чувство голода почти полностью овладевает сознанием. Все способности ставятся на службу удовлетворения голода, и организация этих способностей почти полностью определяется лишь целью удовлетворения голода. Рецепторы, эффекторы, интеллект, память, привычки – все в такой ситуации может быть определено как инструменты удовлетворяющие голод. Способности, которые не могут служить этой цели находятся в пассивном состоянии или уходят на задний план. Потребность сочинять стихи, желание пробрести новую машину, интерес к истории Америки, стремление иметь новую пару обуви в экстремальной ситуации становятся второстепенными. Для человека, который испытывает острый голод, не существует никаких других интересов кроме еды. Он видит пищу во сне, он помнит и думает о пище, переживает по поводу пищи, и хочет только пищи. Более слабые потребности, которые обычно сливаются с физиологическим потребностям при организации питания, питья и сексуального поведения могут полностью подавляться, что позволит нам в этот момент (но только в этот момент) говорить об исключительной потребности в еде и соответствующем поведении с одной лишь безусловной целью – насытиться.

Другой отличительной чертой человеческого организма, когда им овладевает желание удовлетворить какую-либо потребность, является полное изменение представления о будущем. Для человека испытывающего постоянный острый голод, Утопия представляется страной, в которой пища находится в изобилии. Он полагает, что, если ему гарантируют наличие пищи на всю оставшуюся жизнь, он будет абсолютно счастлив и никогда не захочет чего-либо другого. О самой жизни можно говорить лишь в связи с наличием пищи. Все остальное не будет иметь значения. Свобода, любовь, чувство солидарности, уважение, философия будут восприниматься голодным человеком как ничего не значащая мишура, поскольку ими нельзя наполнить желудок. О подобном человеке можно с уверенность сказать, что он жив хлебом единым.

Нельзя отрицать, что подобные явления существуют, отрицать можно их типичность. Чрезвычайные условия, по определению, редкое явление в нормально функционирующем мирном обществе. Этот труизм может быть забыт по двум причинам. Во-первых, у крыс мало мотиваций помимо физиологических и, поскольку над этими животными проводилось большое количество экспериментов в отношении мотивации, легко экстраполировать поведение этих животных на человека. Во-вторых, часто недооценивают тот факт, что культура служит механизмом адаптации, чья основная функция состоит в том, чтобы сократить до минимума экстремальные физиологические ситуации. В большинстве стран хронический острый голод, носящий экстремальный характер, является редким явлением. Во всяком случае это справедливо в отношении Соединенных Штатов. Американец, говоря “Я голоден”, подразумевает наличие у себя аппетита, а не чувство голода. Он может испытывать настоящий смертельный голод только в исключительном случае и только несколько раз в течение своей жизни.

Очевидно, что удобным способом затушевать мотивы «высшего» уровня и представить искаженную картину человеческих способностей и природы человека, было бы заставить организм постоянно страдать от острого голода и жажды. Тот, кто пытается превратить такую чрезвычайную ситуацию в типичную, и соответственно рассматривать все цели и стремления человека сквозь призму поведения в условиях чрезвычайных физиологических лишений, многое упускает. Справедливо, что человек живет хлебом насущным, когда хлеба

115

нет. Но что происходит с потребностями человека, если хлеба много, и если он постоянно сыт?

Тогда немедленно появляются другие (“высшие”) потребности, и тогда они, а не физиологический голод, начинают играть решающую роль. Когда же и они в свою очередь удовлетворены, возникают другие (более “высокие”) потребности и т.д. Именно это мы и имеем в виду, говоря о том, что основные человеческие потребности выстроены в иерархию по принципу относительной значимости.

Эта фраза подчеркивает то, что в теории мотивации положение об удовлетворении потребностей становится таким же важным, как положение о лишении чего-либо, т.к. оно позволяет организму избавиться от преобладающих физиологических потребностей, открывая дорогу другим, социальным. Если физиологические потребности с их неполными целями постоянно удовлетворяются, они перестают существовать в качестве организаторов поведения. При этом они существуют потенциально для того, чтобы вновь актуализироваться в случае возникновения каких-либо препятствий на пути их удовлетворения. Но исполненное желание перестает быть желанием. Организм руководствуется, и его поведение организуется исключительно неудовлетворенными потребностями. Если голод утолен, он становится неважным для динамики поведения человека.

Это утверждение иллюстрируется гипотезой, которая более детально будет рассмотрена ниже. В частности, именно те индивидуумы, определенная потребность которых была удовлетворена, будут лучше вооружены, чтобы легче перенести неудовлетворение данной потребности в будущем. И, более того те, кто пережил лишения в прошлом, будут реагировать на удовлетворение не так как те, которые никогда лишений не испытывали.

Потребности в безопасности.

Если физиологические потребности сравнительно успешно удовлетворяются, возникает новая категория потребностей, которую можно грубо обозначить как потребности в безопасности. Все, что было сказано выше о физиологических потребностях, справедливо, правда, в меньшей мере, и в отношении данной потребности. Они также могут играть определяющую роль в функционировании организма. Эти потребности могут стать главным организатором поведения, подчинив себе все возможности организма. Тогда мы можем справедливо отметить, что весь организм превращается в механизм для достижения безопасности. Соответственно все рецепторы, эффекторы, а также интеллект являются инструментами достижения безопасности. И опять, так же, как в случае с голодным человеком, мы видим, что доминирующая цель определяет не только существующее отношение к окружающему миру и философию человека, но и его философию в отношении будущего. Практически все кажется менее важным, чем безопасность (даже иногда физиологические потребности, которые, будучи удовлетворенными, утрачивают свое первостепенное значение). Можно сказать, что человек в таком состоянии, если оно крайне обострено и постоянно, живет ради достижения только одной этой цели.

Несмотря на то, что в данной работе мы в первую очередь рассматриваем потребности взрослых людей, для лучшего понимания проблемы в пример можно привести грудных детей и детей постарше, у которых подобные потребности проще и более очевидны. Одной из причин того, что у младенцев реакция на опасность более очевидна - это то, что они не пытаются воспрепятствовать угрозе, в отличие от взрослых, в которых общество воспитало стремление любой ценой сдержать возможную опасность. Таким образом, даже если взрослые видят угрозу своей безопасности, внешне это никак не проявляется. Грудные дети в полной мере реагируют, и именно как на опасность, если их побеспокоили, внезапно уронили, испугали громкими звуками, ярким светом, или другим необычным образом воздействовали на их органы чувств. Они также реагируют на грубое обращение, потерю поддержки со стороны матери или неадекватную поддержку⁹ .

В младенцах мы можем также наблюдать гораздо более непосредственную реакцию на различные заболевания. Иногда такие болезни сами по себе немедленно становятся угрозой и вызывают у ребенка чувство незащищенности. Например, рвота, колики и острые боли

116

заставляют ребенка по-другому воспринимать мир. Можно утверждать, что в моменты боли для ребенка мир, образно говоря, из солнечного превращается в мрачный, становится местом, где может случиться все, что угодно, и где то, что ранее было стабильным, перестает быть таковым. Таким образом, у ребенка, который заболел из-за некачественной пищи, может на день или два появиться страх, кошмары и потребность в защите и утешении, которых до болезни у него не наблюдалось.

Еще одним показателем того, что ребенок нуждается в безопасности, является его потребность в рутинности или неизменном ритме происходящего вокруг него. Он хочет, чтобы окружающий мир был предсказуем и упорядочен. Например, несправедливость, нечестность и непоследовательность родителей заставляют ребенка волноваться и чувствовать себя в опасности. Такое ощущение может возникать даже не из-за несправедливости самой по себе, или боли, а из-за того, что подобное отношение таит в себе угрозу сделать окружающий мир ненадежным, небезопасным и непредсказуемым. Маленькие дети успешнее развиваются при наличии системы, в которой, по крайней мере, просматриваются намеки на структурированность, где есть определенный распорядок, рутинность, на которые можно положиться не только в текущий момент, но и в будущем. Вероятно, эту мысль можно выразить более точно, а именно, что ребенок нуждается в организованном, устойчивом мире вокруг него.

Неоспорима ключевая роль родителей и здорового уклада семьи. Ссоры, насилие, развод или смерть в семье могут иметь особо тяжелые последствия. А также несдержанность, гнев, угрозы наказания со стороны родителей в отношении ребенка, оскорбления, грубое обращение и телесные наказания иногда вызывают панику и ужас, несравнимые с теми, которые возникают просто при физической боли. В то же время у некоторых детей подобный ужас может быть вызван и боязнью потери родительской любви. Он может наблюдаться и у детей, совсем ее лишенных, которые тянутся к не любящим их родителям в поисках безопасности и защиты, а не любви.

Если обычный ребенок сталкивается с доселе ему неизвестными, странными, неуправляемыми явлениями или ситуациями, он часто может испытывать чувство опасности или ужаса. К такой же реакции может привести страх потеряться или быть разлученным с родителями даже ненадолго, если его окружают незнакомые лица, если перед ним поставлены новые задачи, если он видит странные, незнакомые и неуправляемые явления, болезни или смерть. Именно в такие моменты отчаянное желание ребенка быть рядом с родителями служит красноречивым подтверждением защитной функции родителей (помимо функций кормильца и источника любви).

Обобщив эти, и им подобные наблюдения, можно сделать вывод, что обычно ребенок в нашем обществе предпочитает жить в безопасном, организованном, предсказуемом и надежном мире, где бы он чувствовал себя уверенно, и где не было бы места для неожиданных, неконтролируемых и даже опасных явлений, и где у него хотя бы есть родители, которые могут его защитить.

Тот факт, что подобные реакции так легко поддаются наблюдению, свидетельствует о том, что дети в нашем обществе чувствуют себя слишком уязвимыми (или же они неправильно воспитаны). У детей, которые воспитываются в атмосфере любви и спокойствия, обычно не наблюдается описанных ранее реакций. У них подобные ощущения возникают в связи с явлениями или ситуациями, которые и взрослые сочли бы опасными¹⁰ .

У здорового, нормального и преуспевающего взрослого человека в нашем обществе степень удовлетворения потребности в безопасности достаточно высока. Мирное и спокойное “хорошее” общество в целом дает его членам ощущение защищенности от диких животных, критических перепадов температур, преступников, насилия, убийств, тирании и т.д. Таким образом, в действительности, потребность в безопасности перестает быть активным мотиватором поведения. Подобно тому, как сытый человек не чувствует голода, защищенный человек не чувствует опасности. Для того чтобы увидеть эти потребности в чистом виде, необходимо обратиться к изучению невротиков или людей, имеющих к этому склонность, или потерпевших неудачу в бизнесе, или отвергнутых обществом. Между этими крайностями мы можем увидеть потребность в безопасности, которая выражается, например,

117

в общей тенденции к предпочтению долговременной и надежной работы, созданию сбережений, к приобретению различного рода страховок (медицинских, стоматологических, социальных, по инвалидности, пенсионных).

Другим аспектом стремления обрести безопасность и стабильность в этом мире заключается том, что люди предпочитают знакомые вещи незнакомым, а известное неизвестному. Стремление обрести религию или жизненную философию, систематизирующую вселенную и людей как ее неотъемлемую часть тоже в какой-то мере мотивируется стремлением к безопасности. Соответственно, можно сказать, что существование науки и философии отчасти также обусловлено потребностью в безопасности (хотя далее мы рассмотрим и другие мотивы постичь науку, философию, религию).

В остальном же потребность в безопасности наблюдается как активный и доминирующий мобилизатор ресурсов организма лишь в чрезвычайных ситуациях, таких как война, болезнь, стихийное бедствие, возрастание уровня преступности, дезорганизация общества, невроз, повреждение мозга, устойчивая неблагоприятная ситуация.

В нашем обществе некоторые люди, склонные к неврозам, с их стремлением к безопасности во многом похожи на детей, нуждающихся в защите, с той разницей, что у первых данная потребность приобретает особые формы. Их реакция на незнакомые психологические угрозы со стороны общества, которое воспринимается ими как враждебное, может быть неадекватной и опасной. Эти люди ведут себя так, будто им всегда угрожает величайшая катастрофа, то есть они реагируют на любое явление, как на критическую ситуацию. Их потребность в безопасности зачастую находит конкретное воплощение в поиске защитника или более сильного и надежного человека, на которого он может положиться, некоего Фюрера.

Человека невротического склада можно охарактеризовать и по-другому - как взрослого человека, сохранившего детский взгляд на мир. Поэтому про невротика можно сказать, что он ведет себя так, «как будто» боится, что его нашлепают, или что его осудит мать, или что родители от него отвернутся или отберут у него еду. Может показаться, что его детский страх и реакция на угрозу со стороны опасного мира ушли в подсознание и не претерпели изменений в период взросления, и теперь готовы проявиться при наличии стимула, который вызовет у ребенка страх и заставит почувствовать угрозу¹¹ .

Формой невроза, при которой потребность в безопасности проявляется наиболее ярко, является хронический прогрессирующий невроз. Страдающие этим неврозом изо всех сил стараются упорядочить и стабилизировать мир таким образом, чтобы неконтролируемые, неожиданные и незнакомые опасности просто не могли бы возникнуть¹² . В качестве защиты они создают ритуалы, правила и формулы с тем, чтобы предусмотреть любую новую непредвиденную ситуацию и пресечь ее появление. В этом обнаруживается их сходство с больными с повреждениями головного мозга, описанными Голдштейном¹³ , которые поддерживают свое равновесие, избегая всего незнакомого и непонятного, и организуя свой ограниченный мир путем установления в нем строгой дисциплины и порядка, так чтобы все в нем было надежно. Они пытаются обустроить мир так, чтобы предотвратить неожиданности (опасности). Если что-то все же происходит (не по их вине), они впадают в панику, как будто эта неожиданность представляет смертельную опасность. То что у здорового человека проявляется как не очень сильная потребность, например, предпочтение знакомого окружения, может стать жизненно важной потребностью для человека с отклонениями.

Потребности в любви.

Если и физиологические потребности, и потребности в безопасности удовлетворены в достаточной степени, то появится потребность в любви, нежности и чувстве принадлежности. Уже описанный цикл повторится, только вокруг нового центра. Теперь индивид, как никогда остро будет ощущать отсутствие друзей, возлюбленной, жены или детей. Он будет испытывать недостаток в эмоциональных отношениях с людьми вообще, и, в частности, искать свое место в группе, и будет делать все, чтобы достичь своей цели. Он захочет почувствовать себя любимым в своей группе больше всего на свете, забыв, как он насмехался над любовью, когда был голоден.

118

Препятствия в удовлетворении этих потребностей в нашем обществе считается одной из основных причин низкой адаптации и других более тяжелых психопатологий. Любовь и нежность, а также их возможные проявления в сексуальности, обычно рассматриваются амбивалентно и окружаются множеством ограничений и запретов. Практически все теоретики психиатрии подчеркивают ключевую роль неудовлетворенности потребностей в любви в социальной дезадаптации личности. Именно поэтому этот вид потребностей хорошо клинически исследован, и о них известно больше, чем о всех других потребностях, кроме физиологических¹⁴ .

Следует подчеркнуть, что любовь в данном случае понимается не тождественно сексу, который может изучаться как чисто физиологическая потребность. Правда, обычно сексуальное поведение вызвано не только сексуальными, но и другими потребностями, в первую очередь потребностями в любви и нежности. Нельзя не обратить внимание и на то, что потребности в любви включают потребность как получать, так и давать любовь¹⁵ .

Потребности в уважении.

Все люди, живущие в обществе (за редким патологическим исключением) имеют потребность или необходимость в стабильной и обоснованной (как правило) высокой оценке их как личности, самоуважении, чувстве собственного достоинства и уважении со стороны других. Обоснованным мы считаем самоуважение, в основе которого лежат реальные возможности достижения и уважение других людей. Эти потребности можно разделить на две подгруппы. Первая – стремление к силе, достижениям, адекватности, уверенности перед лицом мира, к независимости и свободе¹⁶ . Ко второй подгруппе относится то, что мы называем потребность в высокой репутации, престиже, (определим это как уважение или оценку со стороны других людей), признании, внимании, и ощущении собственной значимости и ценности¹⁷ . Этим потребностям относительно много внимания уделял Альфред Адлер и его последователи, и относительно мало Фрейд и школа психоанализа. Тем не менее, сегодня все больше признается неоспоримая значимость этой группы потребностей.

Удовлетворение потребности в самоуважении ведет к ощущению уверенности в себе, своих способностей, силе, собственной ценности и полезности, адекватной окружающему миру. Неудовлетворение этих потребностей создает чувство униженности, слабости и беспомощности, которое в свою очередь приводит к упадку духа или развитию компенсационных или невротических явлений. Представление о том, насколько необходима минимальная уверенность в себе, и как беспомощны люди без нее, можно легко получить из исследований тяжелых травматических неврозов¹⁸ .

Потребность в самовыражении.

Даже если удовлетворены все вышеперечисленные потребности, часто (если не всегда), можно ожидать, что у индивида снова появится неудовлетворенность и беспокойство, если он не занимается тем, к чему наиболее предрасположен. Чтобы быть счастливым, музыкант должен играть, художник – рисовать, поэт – писать стихи. Иными словами человек должен стать тем, чем он может стать. Это и есть потребность в самовыражении.

Данный термин, впервые введенный Куртом Гольдштейном, в данной работе используется значительно конкретнее и более ограниченно. Он понимается, прежде всего, как потребность самореализации, то есть как стремление раскрыть свой потенциал. Это стремление можно определить как необходимость стать тем, чем человек в действительности является, необходимость полностью реализовать свои способности.

Конкретная форма, которую может принять данная потребность различна у разных людей. В одном человеке она может выражаться в желании быть идеальной матерью, в другом – в стремлении к атлетическому совершенству, в ком-то еще – в живописи или изобретательстве. Это не обязательно творческое побуждение, хотя в творчески одаренных людях данная потребность скорее всего примет эту форму.

Четкое проявление потребности в самовыражении возможно только после удовлетворения физиологических потребностей, потребностей в безопасности, любви и уважении. Мы считает, что только тех людей, которые удовлетворили вышеперечисленные потребности, можно назвать людьми удовлетворенными, и только они способны на самое полное (и здоровое) творчество¹⁹ . Поскольку в нашем обществе люди, все базовые

119

потребности которых удовлетворены, являются исключением, нам немного известно о самовыражении, ни с экспериментальной, ни с клинической точки зрения. Эта потребность остается загадкой для исследователей...

Примечания

1 Источник: Psychological Review 50 (July 1943), стр. 370-396. Сноски и соответствующие ссылки объединены и заново пронумерованы; ссылки, не отмеченные в тексте, пропущены.

2 M.Werthimer, неопубликованные лекции в New School for Social Research

3 K.Goldstein. The Organism (New York: American Book Co.,1939)

S.Freud, New Introductory Lectures on Psychoanalysis (New York: Norton, 1933.

4 A.Adler, Social Interest (London: Faber and Faber, 1938).

5 W.B. Cannon, Wisdom of the Body (New York; Norton, 1932)

6 P.T.Young, “The Experimental Analysis of Appetite,” Psychol. Bull. 38 (1941): 129-164

7. Maslow, op.cit.

8 По мере того как ребенок растет, знания и знакомство с внешним миром наряду с физическим развитием уменьшают страх перед этими “опасностями” и делают их более управляемыми. Можно сказать, что на протяжении жизни, одной из основных воспитательных функций образования является нейтрализация явных опасностей при помощи знания, например, я не боюсь грома, потому что я знаю что это.

9. M.Shirley, “Children’s Adjustments to a Strange Situation,” J.Abnorm. (Soc.) Psychol. 37 (1942): 201-217

10 “Тест” на потребность в безопасности может заключаться в том, чтобы взорвать перед ребенком “шутиху”, показать ему страшное бородатое лицо, сделать так, чтобы его мать вышла из комнаты, поставить его на высокую лестницу, сделать ему укол, пустить на него мышь и т.д. Конечно, я не могу серьезно рекомендовать подобные “тесты”, поскольку они могут сильно навредить испытуемому ребенку. Но такие и подобные им ситуации часто происходят в повседневной жизни детей, и их легко наблюдать. Нет причины, по которой данные стимулы не могли бы применяться, скажем, в отношении молодых шимпанзе.

11 Не все невротики чувствуют постоянную опасность. Невроз может иметь причиной неудовлетворение потребности любви и уважения у человека, который чувствует себя защищенным

12 A.H. Maslow and B.Mittelmann, Principles of Abnormal Psycology (New York: Harper and Row, 1941).

13. Goldstein, op.cit.

14 Maslow and Mittelmannn, op.cit.

15 Более подробно, см. A.H. Maslow, “The Dynamics of Psycological Security-Insecurity,'' Character and Pers. 10 (1942): 331-344; and J.Plant, Personality and the Cultural Pattern (New York: Commonwealth Fund, 1937) chap. 5.

16 Мы не знаем, является ли эта потребность универсальной. Вопрос, особенно важный сегодня может быть сформулирован следующим образом: “Чувствуют ли себя рабы и находящиеся в подчинении люди неудовлетворенными, и хотят ли они изменить положение вещей?” Можно предположить, исходя из широко известных клинических данных, что человек, познавший истинную свободу (не оплаченную отказом от безопасности и защищенности, а скорее построенной на основе безопасности и защищенности), не позволит по собственному желанию отобрать у него эту свободу. Но мы не знаем, справедливо ли это в отношении человека, родившегося в рабстве. События следующего десятилетия должны дать ответ на этот вопрос. См. обсуждение этого вопроса в E. Fromm, Escape from Freedom (New York): Farrar and Rinehart, 1941).

17 Возможно, что стремление к престижу и уважению со стороны других является второстепенным по отношению к стремлению к самоуважению и уверенности в себе. Наблюдение над детьми подтверждает это, однако справедливость подобного заключения не может быть доказана клиническими данными.

18 A.Kardiner, The Traumatic Neuroses of Our Time (New York: Hoeber, 1941). Более подробное обсуждение проблемы самоуважения, а также сообщения различных исследователей опубликованы в: A.H.Maslow, “Dominance, Personality and Social Behavior in Women,” J. Soc. Psycol.10 (1939): 3-39

19 Явно творческое поведение как, например, живопись подобно любому другому поведению предопределяется рядом факторов. Оно характерно для людей с “врожденным талантом”, независимо от того удовлетворены они или нет, счастливы или несчастны, голодны или сыты. Также очевидно, что творческая деятельность может носить компенсирующий, мелиоративный или чисто экономический характер. У меня создается впечатление (пока не подтвержденное), что возможно распознать художественные или интеллектуальные произведения людей в основном удовлетворенных исходя лишь из наблюдения. В любом случае, здесь мы должны различать в динамике само поведение и его различные мотивации и цели.

120

15

Правительство — особая структура

Пол Эплби

Выделить те особенности, которые отличают правительство от любого другого общественного института совсем не просто. Все же, такое отличие очевидно, более того, я уверен, что различие между государством и всеми другими формами общественной жизни настолько велико, что превосходит по своим масштабам различия между самими этими формами. Если не признать этот факт, то невозможно даже приступить к серьезному и эффективному обсуждению государственного управления.

Анализ особенностей¹²

Некоторые из более мелких особенностей всеми признаны и приняты. Например, общество без особых размышлений согласится с тем, что из хорошего адвоката необязательно выйдет хороший судья. В большинстве своем люди, за исключением тех, кто серьезно занимался этим вопросом, интуитивно понимают, что функции судьи хотя и имеют отношение к закону, все же значительно отличаются от функций адвоката. Юристы представляют дело в интересах клиента, внося необходимые изменения с учетом правовых и этический аспектов, а также принимая во внимание общественное мнение. Общество вряд ли должно (и вряд ли может) состоять исключительно из людей, которые мыслят как юристы и клиенты, даже если они имеют хорошие намерения. Нужны также люди, которые будут выступать в качестве судей. Тем не менее, многие не могут согласиться с необходимостью существования государственных чиновников. Назначение превосходного адвоката на роль судьи еще не гарантирует обществу хорошего судью. То же самое можно сказать и о бизнесменах: не все удачливые предприниматели могут стать компетентными государственными чиновниками.

В обоих случаях, особенно в том, что касается низших чинов, количество возможных ошибок уменьшается посредством автоматической корректировки, проявляющейся в самом отборе. Не все адвокаты стремятся стать судьями. Отсутствие интереса к этой должности обычно вызвано недостаточной квалифицированностью. Если однако появляется возможность быть назначенным в суд высокого уровня, то часто мысли о чести и престиже перевешивают другие соображения. Впрочем, в целом индивидуальные предпочтения и интересы наглядно свидетельствуют о квалификации и играют значительную роль в процессе отбора. То же самое происходит и при назначении государственных чиновников. Обычно у большинства людей нет большого желания попасть в правительство, хотя некоторые весьма к этому стремятся. Это желание или нежелание часто является важнейшим фактором, определяющим конечный результат. В чрезвычайной ситуации на первый план выступают новые факторы, такие как патриотизм, страсть к приключениям и другие. Под влиянием этих факторов гораздо большее число людей стремится поступить на государственную службу. Многие из них совершенно не годны к государственной службе по разным причинам — из-за темперамента, кругозора, опыта. Другие смогут выступать лишь в роли консультантов — в правительстве они техники, эксперты на отдельных негосударственных предприятиях. В целом можно сказать, что те, кто при нормальных условиях не испытывают большого интереса к государственной службе, — не совсем подходящие кандидаты. Вообще, чем больше человек преуспел в негосударственном секторе, тем сильнее у него развиты интересы и привычки, которые не позволят ему стать хорошим государственным чиновником. Совершенно очевидно, что в том, что касается должностей высшего разряда, критерии будут более тонкими и сложными. На этих должностях недостаточно патриотизма, ума и рвения. Точно так же эти качества не могут служить адекватным критерием при выборе судьи из юристов или генерала из невоенной среды.

121

Следует признать, что существует множество государственных должностей, которые во многом похожи на соответствующие должности частного сектора. Это обычно должности низшего уровня, например, уборщица, лифтер, курьер, клерк, машинистка. Но даже и в этом случае человек часто работает в государственном секторе, потому что таково его предпочтение и это предпочтение приносит пользу обществу. Общество было бы ему благодарно и тронуто, если бы знало о его деятельности. Когда-нибудь оно узнает. Рано или поздно, но общество под давлением собственных интересов и чувства справедливости неизбежно придет к более внимательному отношению к “клеркам” низшего разряда и к бюрократам, тогда как на сегодняшний день более характерен пренебрежительный взгляд.

Однако государственный сектор отличается не только в отношении подбора кадров. Характер и взгляды судьи еще не дают нам представления о функционировании судебной системы в целом. Суды — это не просто собрание судей. Суды также не являются лишь набором процедур. Для создания судебной системы необходимо и то, и другое, и нечто сверх этого. Отсюда вытекает распространенное мнение о том, что должен делать судья и каким ему следует быть. Все эти аспекты, которые находят выражение в хорошем подборе судей, являются исключительно важными для эффективного функционирования судебной системы. То же самое происходит и с правительством. Оно также является системой. Систему, в свою очередь, можно понять только исходя из того, кто такие государственные служащие, как они понимают свои должности, как общественность представляет себе образ идеального чиновника и что от него ждет. Совокупность этих элементов составляет систему правительства, тогда как их механическое сочетание приводит к формированию того, что мы называем бюрократией.

Требования к судьям отличаются от требований к государственным служащим вследствие различий в их функциях. И все же эти требования можно использовать для характеристики фундаментальных различий между государственными и негосударственными задачами. В обыденной речи говорят о “судебном характере” Точно так же можно говорить и о “государственном характере”. Но характер представляется не столь удачным термином, как позиция. Следовательно я буду употреблять словосочетание “государственная позиция”.

Значимость позиций и взглядов

Я глубоко убежден в том, что государственный чиновник не сможет служить обществу как подобает, если он не будет заботиться об интересах общества. Здесь есть некоторые особенности. Исполнение государственных обязанностей подразумевает определенные действия. Сколько бы исследований не проводилось, государственное управление в конечном счете сводится к действию, организованному действию. Люди на высоких постах должны обладать чувством действия. У них должно быть чутье на решения, которые необходимы для осуществления действий. Они должны уметь собирать ресурсы различного рода — кадры, материалы, информацию — для того, чтобы обдумывание целей приводило к их достижению.

То, что было сказано о действиях, касается сферы бизнеса не меньше, чем деятельности правительства. Можно сказать, что я изобразил руководителя, в особенности руководителя большого бизнеса. Вместе с тем, то, что я пока сказал, само по себе еще недостаточно для успеха на государственном поприще, точно так же, как знание законов — не единственное требование к судье. Самый удачливый руководитель предприятия, даже обладающий патриотизмом и рвением, может потерпеть полное фиаско в правительстве. Фактически, многие такие руководители действительно терпят поражение на государственной службе. Пресса однако, как правило, относится к ним с особой симпатией, и их престиж обычно настолько велик, что широкая общественность редко узнает об их неудачах. Странным образом, таких людей назначают обычно по политическим мотивам, а не по каким-либо другим, в отличие от распространенного мнения. Часто их назначают на правительственные посты, чтобы заручиться дополнительной поддержкой для деятельности правительства. Или их приглашают благодаря их большому престижу, который играет немаловажную роль, поскольку правительству необходимо поддерживать и развивать свою политическую целостность.

122

Это чутье на действие и способность к организации ресурсов безусловно напоминают качества, которые являются ключевыми для управленцев из сферы частного бизнеса. Есть руководители бизнеса, которые столь же успешно могут работать, в государственной сфере, как и в частной. И наоборот. В то же время, многие руководители бизнеса не могут успешно работать в правительстве, так же как и многие государственные чиновники, которые с успехом работают в своей области, не в состоянии управлять частным предприятием.

Полезно отметить, что бизнесмены, которые унаследовали крупные предприятия, больше подходят для государственной службы, чем те , кто достиг всего самостоятельно. Возможно причиной этому острое чувство социальной ответственности, внушенное родителями, которые беспокоились о том, как унаследованное богатство повлияет на их детей. Вероятно также, что причина заключается в исключительной склонности к рефлексии и самооценке, которая развилась в ответственных молодых людях под воздействием их привилегированного статуса. Не исключено, что сыграла свою роль способность или даже скорее необходимость смотреть на вещи более глобально, меньше обращая внимания на обычные цели управления с оглядкой на текущие прибыли и убытки.

Многие бизнесмены, особенно сами создавшие свое богатство, не смогут ужиться в государственном секторе из-за своих личностных характеристик: они чувствуют себя лидерами, эти сильные личности не способны приспосабливаться к ситуациям, отличным от тех, с которыми им приходилось прежде сталкиваться. Это справедливо также в отношении некоторых политиков которые великолепно справляются с представительскими функциями, но не в состоянии работать как администраторы. Представляется верным мнение о том, что разнообразие деятельности (участие в различных областях деятельности, предпочтительно - в нескольких) бизнесменов и политиков каким-то образом связано с их способностью управлять государственными организациями. Политики неизбежно сталкиваются с различными аспектами проблем, они более широко мотивированы. Таким образом, любой человек с политическими склонностями, обладающий организаторским и управленческим опытом, обязательно преуспеет на государственной должности. Причина его потенциального успеха в том, что у него уже есть широта взгляда и заинтересованность в общественных проблемах.

Как бизнес смотрит на государство.

К сожалению, факты говорят о том, что в силу неконтролируемых обстоятельств ни одно предприятие не в состоянии реализовать собственные социальные устремления. Нельзя отрицать и то, что ни один бизнес не в состоянии считаться в равной степени с общественными и собственными интересами. Это не его функция; его функции совсем другая и более узкая. Правительство существуют по той причине, что в обществе есть потребность в особых людях, задачей которых было бы защищать и реализовывать интересы граждан.

У людей развивается чувство ответственности по отношению к тем обязанностям, за которые они официально несут ответственность. У обычного человека, оказавшегося на государственной службе, появляется стремление до определенной степени развить в себе чувство ответственности перед обществом. Но как мы все хорошо знаем, здесь существует масса различий. Долгая концентрация на реализации иных задач, делает человека непригодным для использования на государственной службе. Я имел опыт наблюдать огромное количество бизнесменов в правительстве, которые были не в состоянии понять разницу между бизнесом и государственной деятельностью. Некоторые, не будучи коррумпированными, рассматривали нахождение на государственных постах как удачу, некую привилегию, как, например, оказаться родственником торгового агента. Другие же были одержимы идеей, что наилучшим способом содействовать процветанию общества является помощь частному бизнесу и, соответственно, полагали, что поддержка частного бизнеса и есть их первейшая задача на государственном посту.

Бизнес, однако, не относится к правительству подобным же образом. Во всем, кроме того, что касается его собственной прибыли, бизнес рассматривает государство как силу, для которой решающим является общественное мнение. Краткий язык телеграфного сообщения способен гораздо ярче проиллюстрировать данную тенденцию, чем пространное описание

123

событий в стране. Рассмотрим, например, заметку в парижском издании Нью-Йоркской “Херальд Трибьюн” за 1934 год.

Американские инвестиционные банки поддерживают политику Рузвельта.

Уайт Сульфур Спрингз, Западная Вирджиния, Октябрь, 31 - Собрание членов Ассоциации банковских инвесторов, встретившихся здесь, предложила сегодня свою полную помощь президенту Рузвельту в реализации программы восстановления экономики.

В принятой резолюции подчеркивается, что члены ассоциации всегда поддержат президента во всех вопросах, которые не будут идти вразрез с их интересами. Банкиры предлагают Рузвельту искреннюю поддержку, особенно в начинаниях, осуществляемых в их интересах.

Курсив мой.

Поскольку большая часть правительственных мероприятий влияет на других людей в большей степени, чем на нас как индивидов, мы хотим, чтобы эти действия были правильными в отношении других, но чтобы также учитывались и наши интересы. Истинный государственный чиновник в условиях демократии с течение времени начинает осознавать это. Под влиянием требований общественности и в результате собственных размышлений он со временем приходит к осознанию необходимости действовать именно по государственному; т.е. справедливо по отношению ко всем членам общества, и чтобы эти действия были обществом приняты и поняты.

Сущность правительства

В широком смысле государственная деятельность и его функции имеют как минимум три дополняющих друг друга аспекта, отличающие его от других институтов и видов деятельности: широта действий, влияния; важность рассматриваемых вопросов; ответственность перед обществом; ярко выраженный политический характер. Ни один негосударственный институт не имеет того же размаха деятельности, как правительство. Ведь ничего из того, что национальное правительство делает в Новой Англии не может быть отделено от того, что оно реализует в Нью-Мехико. Другие институты могут позволить себе игнорировать факты, лишь косвенно связанные с главной целью, но только не правительство Соединенных Штатов; его деятельность находит поддержку или подвергается критике на основе политики, осуществляемой в рамках всего государства в целом. Ни один институт не несет такой ответственности перед обществом. Ни одно из действий, совершаемых или планируемых правительством в условиях демократии, не обходится без общественного обсуждения и критического рассмотрения. Ни один другой институт так не привлекает и не волнует каждого, не зависит в той же мере от каждого, не занимается всей совокупностью нематериальных психологических проблем, отражающих наиболее необходимые экономические потребности и социальные устремления общества. Конечно, и другие институты связаны в своей деятельности с политикой, но правительство и есть эта политика.

Государственное управление отличается от других видов административной работы настолько, что это невозможно постигнуть непосвященному, в силу ее общественного характера, степени общественного контроля и критики. Управленец, приходящий в государственные органы, бывает сразу поражен, и это ощущение остается с ним навсегда, насколько велико давление общественности и интерес к подробностям его жизни, личности и поступкам. Этот интерес распространяется на детали административной деятельности, что исключено в частном бизнесе, поскольку является внутренним делом организации. Каждый нанятый сотрудник, каждый пониженный в должности, переведенный или уволенный, каждый рейтинг профессионализма, каждая передача полномочий, каждое изменение в административной структуре, каждая беседа и письмо должно быть продумано с точки зрения возможной реакции общественности: волнение, расследование или осуждение. Все в деятельности правительства должно исходить из осознания того, чем для каждого из служащих может обернуться его деятельность, на каждого может накапливаться материал, оскорбительный для общественного мнения. Любой сотрудник, который позже может быть уволен, является потенциально опасным противником, поскольку может обратиться в прессу или Конгресс с любыми обвинениями. Обвинения в ошибках государственных чиновников - всегда новость, неважно кто их выдвигает, поскольку каждый бывший сотрудник

124

рассматривается как заслуживающий доверие источник информации о состояние дел внутри государственной структуры.

В частном же секторе находящийся в подобном положении сотрудник будет дискредитирован уже самим фактом увольнения. Государственных чиновников по численности гораздо меньше, чем негосударственных. Однако факты увольнений правительственных чиновников, которые попадают в развенчивающие бывших шефов материалы прессы, встречаются в тысячи раз чаще. Человек, которого уволили, всегда сохраняет обиду. Но в то время, как сотрудник, уволенный с негосударственной должности, представляет мало интереса для прессы, увольнение сотрудника с государственной должности считается предметом общественного интереса.

Это не означает, что я хотел бы, чтобы это было иначе. Я просто обращаю внимание на это как существующий факт огромной разницы между правительством и бизнесом. Хотя общество поступало бы верно, если бы подходило к таким сообщениям так же как к аналогичным ситуациям в негосударственных учреждениях.

Вследствие вышеуказанных обстоятельств, каждый государственный служащий живет и действует под прицелом общественного мнения. На каждое его действие, которое он предпринимает, влияют данные обстоятельства – до или после разоблачения.

Миллионы долларов вливаются ежегодно в органы государственной власти - миллионы, которые не были бы никогда так истрачены в частных организациях. В узком смысле, правительство является менее эффективным, в силу его общественной природы. Но так как правительство работает в большей степени на благо общества, и вследствие такого пристального внимания, основной задачей становится повышение эффективности для реализации главной цели.

Чтобы проиллюстрировать то, каким образом увольнение сотрудника государственных органов приводит к тратам миллионов долларов в год, я вынужден привести ситуацию человека, с которым я никогда не встречался, но чью деятельность я имел возможность проследить на протяжении десяти лет. В течение этого периода (а также десяти предшествовавших лет) он вел непрерывную серию кампаний против нескольких весьма способных правительственных чиновников. Он выступал с бесконечными разоблачениями перед авторами колонок светской жизни. Он обращался к директору Бюро по Бюджету, другим административным чиновникам и членам Конгресса. Он выдвигал сотни обвинений в должностных преступлениях, ни одно из которых не было обоснованным. Каждое обвинение, однако, должно было быть тщательно расследовано и должным образом освещено. Его начальники не хотели увольнять его за общение с членами Конгресса, поскольку данный шаг мог бы убедить враждебно настроенных конгрессменов в правдивости обвинений. Его деятельность обошлась правительству в сотни раз больше, чем его зарплата, и он оставался на своем посту пока не достиг пенсионного возраста.

Общественная природа деятельности государственных органов, таким образом, вносит специфику в их организационную дисциплину. Государственные чиновники очень часто обсуждают свои проблемы с посторонними, таким образом, что за этим последовало бы немедленное увольнение, если бы они работали на частную организацию. Пресса и общественность ждут и вызывают подобные разговоры. Должностные лица из частного бизнеса, приходящие в правительство, не имеющие опыта поведения в подобных ситуациях, находят чрезвычайно трудным приспособиться к ним. Однако, такого рода приспособления абсолютно необходимы.

В целом, чем больше корпорация, тем сложнее её структура. Непосвященный вполне может затеряться в любой сфере её деятельности - сырье, сбыт, производство, трудовые отношения, финансы и менеджмент. Однако, по сравнению с правительством США, даже самая крупная корпорация покажется маленькой и незамысловатой. Чем больше существует крупных корпораций, тем более сложной должна становиться структура правительства. Занимаясь практически всем, правительство, требует от чиновников особой компетенции управлять отношениями между различными могущественными силами, производством и отдельными элементами в стране. В правительственных верхах основная задача состоит в организации отношений между составляющими частями всей страны, в определении формы

125

жизни и правления всего народа На этом уровне деятельность – искусство, искусство политики. Только политик может стать хорошим Президентом. Президент должен обладать способностью понимать экономические процессы, но ему не следует действовать как экономисту; он должен хорошо знать законы, но он не должен действовать как юрист; он должен понимать законы бизнеса, но ему не следует работать как бизнесмену; он должен обладать пониманием социальных процессов, но ему не следует работать подобно социологу; он должен понимать что такое исследование, но он не должен быть ученым; ему необходимо понимание сельского хозяйства, труда, финансов, но это вовсе не значит, что он должен работать как фермер, рабочий или банкир. Он должен рассматривать все это широко, чтобы понимать политику, ведь его успех или неудача на посту Президента прямо определяются тем, как он выполняет роль политика. В идеале, политика – это государственная деятельность.

Государственная деятельность - правительство – отличается от других профессий, размахом своей деятельности. Спекулятивное мышление и эмоции могли бы обнаружить более широкий диапазон, однако даже в этом можно усомниться, поскольку заботой правительства должны быть также интеллектуальные и эмоциональные аспекты. Правительство является особенной структурой, потому, что оно должно принять во внимание все желания, потребности, действия, помыслы и настроения 140,000,000 своих граждан. Правительство представляет собой особую структуру, потому что правительство – это политика.

Примечания

1 Источник: Big Democracy, автор Paul H. Appleby, Copyright © 1945, дополненное издание 1973, автор Paul H. Appleby. Воспроизводится с согласия издательства Alfred A. Knoph, Inc.

126

16

Поговорки управления

Герберт А. Саймон

Важной особенностью поговорок, которая значительно увеличивает их цитируемость, является то, что почти всегда они существуют во взаимно исключающих парах. «Семь раз примерь, один раз отрежь», но «Колебание пагубно».

В зависимости от того, с какой целью используются такие поговорки, они могут быть либо удобными, либо нет. Если речь идет об объяснении поведения, которое имело место или оправдании действия, по поводу которого уже было принято решение, поговорки идеальны. Поскольку всегда можно найти поговорку, доказывающую вашу точку зрения либо прямо противоположную, то они являются хорошим подспорьем в убеждении, политическом споре и вообще любой форме риторики.

Если стремиться использовать поговорки как основу научной теории, то ситуация становится менее приемлемой. Вопрос не в том, что утверждения, выраженные поговорками недостаточны, а в том, что они оказываются чересчур общими. Научная теория должна указывать как на истинные, так и на ложные утверждения. Если бы Ньютон просто объявил миру, что частицы материи либо притягиваются, либо отталкиваются друг от друга, он не прибавил бы ничего существенного к научному знанию. Его вклад заключался в демонстрации того, что притяжение осуществляется, и в формулировке точного закона, регулирующего этот процесс.

Большинство утверждений, составляющих основу современной теории управления, к несчастью, разделяют этот недостаток поговорок. Практически к каждому принципу можно подобрать равно приемлемый и допустимый противоположный принцип. И, несмотря на то, что два принципа пары приведут к совершенно противоположным организационным рекомендациям, в теории нет ничего, что могло бы подсказать, который из них следует применить.¹

Именно доказательство правомерности широкой критики теории управления, а также представление некоторых, может быть не таких конкретных, как хотелось бы, предложений, относительно решения существующей дилеммы и является целью данной работы.

Некоторые общепринятые принципы управления.

Среди наиболее известных принципов, встречающихся в литературе по теории управления, можно выделить следующие:

1. 1. Эффективность управления увеличивается при специализации задач внутри группы.

2. 2. Эффективность управления возрастает при организации работы членов группы в соответствии с определенной иерархией властных полномочий.

3. 3. Эффективность управления возрастает с сокращением до минимума объема контроля на любом уровне иерархии.

4. 4. Эффективность управления возрастает при объединении работающих, для осуществления контроля в соответствии с а) целью, б) процессом, в) клиентурой г) местом работы. (Последний пункт является, по сути, более детальным приложением первого принципа, однако заслуживает отдельного рассмотрения.)

Так как эти принципы выглядят относительно просто и ясно, казалось бы, их применение к конкретным проблемам организации должно быть недвусмысленным, а их ценность может быть легко проверена эмпирически. Однако это не так. Для того, чтобы показать, почему это происходит, мы рассмотрим каждый из выше перечисленных принципов по очереди..

Специализация. Предполагается, что эффективность управления растет по мере возрастания специализации. Но значит ли это, что любое возрастание специализации повысит эффективность? Если это так, какая из последующих альтернатив является правильным применением этого принципа в конкретном случае?

127

1. 1. Согласно плану ухода за больными медсестры должны быть прикреплены к районам и, соответственно, выполнять всю работу внутри этих районов, включающую школьные медосмотры, посещение школьников на дому и уход за больными туберкулезом.

2. 2. Функциональный план ухода за больными подразумевает, что разные медсестры будут выполнять медосмотры в школах, посещать школьников на дому и осуществлять уход за туберкулезником на дому. Представленный метод общего ухода за больными по округам препятствует развитию специализированных навыков в этих трех отличающихся друг от друга программах.

Оба управленческих решения удовлетворяют требованию специализации – первое представляет собой специализацию по месту, второе - специализацию по функциям. Принцип специализации не помогает выбрать одну из этих двух альтернатив.

Представляется, что простота принципа специализации обманчива, эта простота, которая скрывает важные двусмысленности. Дело в том, что «специализация» не является условием эффективности управления, это неизбежный признак работы в группе, независимо от того, насколько она (работа) эффективна или неэффективна. Специализация просто означает, что разные люди делают разные вещи, – а так как физически невозможно, чтобы два человека выполняли одну и ту же работу в одном и том же месте в одно и то же время – двое людей всегда делают разные вещи.

Действительной задачей управления является не «специализировать», а «проводить специализацию, таким образом, и по таким принципам, которые приведут к эффективности управления». Но перефразированный таким образом этот «принцип» управления выводит на поверхность его основную двусмысленность: «Эффективность управления возрастает при специализации задач внутри группы в направлении, которое ведет к наибольшей эффективности».

Дальнейшее обсуждение выбора между конкурентными основами специализации будет продолжено после рассмотрения двух других принципов управления.

Единоначалие. Эффективность управления возрастает при организации сотрудников предприятия в соответствии с четким разделением властных полномочий, нацеленным на сохранение «единоначалие».

Анализ этого «принципа» требует четкого понимания, что же именно подразумевается под термином «власть». Можно сказать, что сотрудник подчиняется власти всегда, когда он в своем поведении руководствуется решением, принятым другим, независимо от его собственного мнения, в отношении правильности этого решения.

С одной стороны, принцип единоначалия не может быть нарушен аналогично принципу специализации, так как физически невозможно для работника подчиняться двум «противоречивыми указаниями» – именно это имеется в виду под противоречащими друг другу указаниями. Возможно, если единоначалие является принципом управления, оно должно утверждать что-то большее, чем эту физическую невозможность. Вероятно, утверждается следующее: нежелательно назначать работника организации на должность, где он будет получать указания от более чем одного начальника. Очевидно, это и есть то значение, которое приписывает Гулик этому принципу, когда он говорит:

«Значение этого принципа в процессе взаимодействия и управления не должно быть утеряно. В построении структуры взаимодействия часто бывает соблазнительно назначить более чем одного начальника для человека, выполняющего работу, которая входит в разные системы отношений. Даже такой великий философ менеджмента как Тэйлор совершал эту ошибку, когда назначал различных мастеров для работы с оборудованием, сырьем, темпами производственного процесса и т.д., каждый из которых по статусу мог отдавать распоряжения отдельному работнику. Строгая приверженность принципу единоначалия может иметь свои крайности, но это, однако, не столь важно по сравнению с обязательным возникновением путаницы, неэффективности и безответственности, которые вызывается нарушением этого принципа.»²

Конечно, принцип единоначалия, интерпретированный таким образом, не может критиковаться за неясность или двусмысленность. Определение власти, данное выше, должно обеспечивать ясную проверку, реализуем ли данный принцип в любом конкретном

128

случае. Настоящий недостаток этого принципа, который должен быть обозначен, в том, что он несовместим с принципом специализации. Одним из наиболее важных направлений осуществления власти в организации является перенесение принципа специализации на сферу принятия решений, чтобы каждое решение принималось на том уровне организации, где это может быть сделано с наибольшей компетентностью. В результате, использование власти позволяет достигнуть более высоких показателей компетентности при принятии решений, чем, если бы каждый оперативный работник сам принимал решения, на которых бы основывалась вся его дальнейшая деятельность. Отдельный пожарник не решает: использовать ли ему двухдюймовый шланг или огнетушитель – это решение уже принято за него его командирами и донесено до него в форме приказа.

Тем не менее, если осуществлять единоначалие в понимании Гулика, то решения индивидуума на любом уровне административной иерархии подвержены влиянию только через один канал власти, и если его решения требуют компетентности более чем в одной области знаний, тогда следует положиться на консультанта и информационные службы, которые должны обеспечить сферы деятельности, выходящие за пределы специализации данной организации.

Например, если бухгалтер в отделе школьного образования подчиняется методисту, и если при этом соблюдается принцип единоначалия, тогда финансовый отдел не может ему отдавать прямые указания, касающиеся технических, бухгалтерских сторон деятельности. Точно так же директор автомобильного парка в департаменте общественных работ будет не в состоянии отдавать прямые распоряжения по техническому обслуживанию автомобиля водителю пожарной машины³ .

Гулик в утверждении, процитированном выше, четко обозначает трудности, с которыми можно столкнуться, если соблюдается принцип единоначалия. Некоторая безответственность и путаница обязательно возникнут. Но, вероятно, это не слишком уж большая цена за увеличение компетентности при принятии решений. Что необходимо для того, чтобы решить этот вопрос, это принцип управления, который бы давал возможность взвесить относительные преимущества двух вариантов действия. Однако ни принцип единоначалия, ни принцип специализации не помогут окончательно разрешить противоречие. Они просто противоречат друг другу не указывая какой-либо процедуры разрешения данного противоречия.

Если бы это был всего лишь академический спор, то есть было бы общепризнанно и показано, что этот принцип должен быть сохранен в любом случае даже при потере компетентности, тогда можно было бы утверждать, что в случае конфликта между этими двумя принципами преобладать должно единоначалие. Однако вопрос еще далеко не решен, и специалисты имеют на него прямо противоположные точки зрения. Со стороны, поддерживающей принцип единоначалия, могут быть представлены доктрины Гулика и других.⁴ На стороне специализации – теория функционального подчинения Тейлора, идея Макмахона и Милетта о «двойном подчинении», а также практика технического руководства в военных организациях.⁵

Может быть, как утверждает Гулик, концепция Тэйлора и других является «заблуждением». Если это так, то доказательства того, что это заблуждение, никогда не были обобщены или опубликованы, за исключением неточных эвристических аргументов типа процитированных выше. И мы стоим перед выбором между равно выдающимися теоретиками управления, не имея при этом какой-либо основы для совершения этого выбора.

Но свидетельства реальной управленческой практики, казалось бы, указывают на то, что необходимости в специализации отдается приоритет перед необходимостью в единоначалии. В общем-то, не так уж далеко до вывода о том, что единоначалие в понимании Гулика никогда не существовало в управленческой организации. Если линейный менеджер принимает установленный порядок бухгалтерского отдела в отношении процедуры проведения ревизии, можно ли сказать, что в этой сфере он не подотчетен бухгалтерскому отделу? В любой реальной управленческой ситуации власть распределена по зонам, и для поддержания того, чтобы распределение не противоречило принципу единоначалия, требуется совершенно иное от используемого здесь определения власти. Это

129

подчинение линейного менеджера бухгалтерскому отделу в принципе не отличается от рекомендаций Тейлора, что в сфере организации работы рабочий подчиняется одному мастеру, а в сфере работы с техникой - другому мастеру.

Принцип единоначалия, возможно, будет более оправдан, если его свести к следующему утверждению. В случае, если два властных предписания противоречат друг другу, должен существовать отдельный определенный человек, которому сотрудник обязан подчиняться; и властные санкции следует применять к этому работнику только для того, чтобы добиться его подчинения этому человеку.

Если принцип единоначалия менее уязвим, когда он представлен в такой сокращенной форме, то он также решает и меньше проблем. Во-первых, больше не требуется иерархии властных полномочий, кроме как для решения конфликта во власти. Как следствие этого он оставляет нерешенным очень важный вопрос о том, как власть должна быть распределена в определенной организации по зонам ( то есть по способу специализации) и через какие каналы это должно осуществляться. В конце концов, даже это узкое понимание единоначалия входит в противоречие с принципом специализации, поскольку, когда бы не возникли разногласия, члены организации возвращаются к формальным отношениям власти, и тогда только те виды специализации, которые представлены в иерархии властных полномочий, могут повлиять на принятие решения. Если инспектор в городе занимается только надзором за полицейским инспектором, тогда в случае несогласия с шефом полиции, специальные знания в области проблем полиции будут определять результат, в то время как специализированное знание инспекторских проблем будет иметь подчиненный характер, либо будет не востребовано. На практике это находит свое выражение в расстройстве планов, что так часто происходит с функциональными начальниками из-за нехватки властных полномочий для применения санкций.

Сфера контроля. Предполагается, что эффективность управления увеличивается при ограничении количества сотрудников, подчиняющихся одному руководителю, до небольшого числа – например, до 6 человек. Представление о том, что сфера контроля должна быть ограниченной, уверенно утверждается как третий неопровержимый принцип управления. Обычные объяснения ограничения сферы контроля с точки зрения здравого смысла очевидны и не нуждаются в повторении. Что не является общепризнанным так это то, что может быть представлена противоположная по смыслу поговорка управления и, хотя она не так известна, как вышеназванный принцип сферы контроля, нетрудно доказать, что и она имеет право на существование. Утверждение, которое имеется в виду, следующее: эффективность управления увеличивается при сокращении количества организационных уровней, участвующих в выработке решений.

Эта последняя поговорка – один из основных критериев, направляющих управленческий анализ в русло упрощения процедуры работы. Однако во многих ситуациях результаты, к которым привело использование этих принципов, находятся в прямом противоречии с требованиями сферы контроля, принципа единоначалия и принципа специализации. Настоящее исследование посвящено рассмотрению первого из этих конфликтов. Для иллюстрации всей его сложности будут предоставлены два альтернативных предложения организации небольшого департамента здравоохранения: в одном из них за основу взято ограничений сферы контроля, в другом – сокращение числа организационных уровней:

1. В существующей организации управленческая перегрузка возлагается на санитарного инспектора, во-первых, по причине того, что все одиннадцать служащих отделения подотчетны непосредственно ему, а во-вторых, и профессиональная подготовка некоторых служащих оставляет желать лучшего. Следовательно, лечение венерологических заболеваний, а также некоторые другие детали требуют особого личного внимания со стороны санитарного инспектора.

Ранее рекомендовано было назначать начальника медицинской службы ответственным за венерологию, маммологию и работу по гигиене детского возраста. Далее рекомендуется назначить среди них главного инспектора и поручить ему все дела отделения, связанные с инспекцией, а также ввести должность старшей медсестры. Это избавит инспектора

130

здравоохранения от рутинной работы и даст ему возможность планировать и контролировать всю программу медицинского обеспечения в целом, вводить медицинское просвещение, руководить работой отделения, как и в любой другой организации. Если бы отделение было организовано таки образом, эффективность работы всех служащих существенно бы возросла.

2. Настоящая организация отделения ведет к неэффективности и чрезмерной бюрократизации по причине того, что существует лишний управленческий уровень между инспектором и оперативным персоналом, к тому же четверо из двенадцати наиболее квалифицированных сотрудников перегружены управленческими обязанностями. Вследствие этого возникают излишние задержки при получении необходимого согласия со стороны санитарного инспектора по вопросам, требующим его внимания, и слишком многие вопросы требуют постоянного пересмотра.

В этом случае за начальником медицинской службы остаются полномочия контроля за венерологическими заболеваниями, фтизиатрическим лечением и гигиеной детского возраста. Однако рекомендуется упразднить должности главного инспектора и старшей медсестры, а работники, которые сейчас занимают эти должности, будут выполнять обычные обязанности инспектора и медицинской сестры. Работа по составлению расписания, находящаяся сейчас в ведении этих двух служащих, может быть эффективно выполнена секретарем санитарного инспектора и, так как более общие вопросы стратегии в любом случае требовали личного внимания санитарного инспектора, упразднение этих двух должностей позволит ликвидировать полностью лишнюю стадию в проверке, сделает возможным расширение обязанностей инспектора и медсестры и позволит, по крайней мере, положить начало рекомендуемой программе санитарного просвещения. Число медицинских работников, которые непосредственно подчиняются санитарному инспектору, увеличится до девяти, но, поскольку круг проблем, требующих координации деятельности этих работников помимо упомянутых выше стратегических вопросов и составления расписания работ будет небольшим, это изменение не приведет к принципиальному увеличению его рабочей нагрузки.

Дилемма заключается в том, что в крупной организации со сложной структурой ограничение сферы контроля неизбежно порождает чрезмерный рост бюрократизации, так как необходимо проследить каждый контакт между членами организации на вышестоящих уровнях, пока не будет найден общий начальник. Если организация достаточно крупная, это приведет к необходимости передавать для принятия решений все вопросы наверх, минуя несколько уровней, а затем снова вниз в виде должностных инструкций и приказов, а это обременительный процесс, отнимающий много времени.

Альтернативой может быть увеличение числа людей, находящихся в подчинении одного начальника, чтобы уменьшить иерархическую пирамиду, сократить количество ее промежуточных уровней. Но это также порождает определенные сложности, так как если от начальника требуется руководить слишком большим числом подчиненных, степень его контроля над ними уменьшается.

Итак, если считать, что как сокращение, так и увеличение сферы контроля имеют неблагоприятные последствия, то, как найти оптимальное соотношение? Сторонники ограничения сферы контроля предлагают структуру из трех, пяти и даже одиннадцати уровней, но мы нигде не находим объяснения причин, почему они выбирают то или иное число уровней. Таким образом, сформулированный принцип не проясняет этот важный вопрос. Приходят на память имеющие место в настоящее время споры относительно соответствующего объема национального долга.

Организация работников по принципу цели работы, процесса, клиентуры, места. Считается, что эффективность управления возрастает, если работники организованы в группы в соответствии с (а) целью работы, (б) процессом, (в) клиентурой или (г) местом. Но, рассмотрев вопрос о специализации, становится понятно, что этот принцип внутренне противоречив: поскольку цель, процесс, клиентура и место являются конкурирующими основаниями для организации сотрудников, то каждый раз, решая вопрос о формировании рабочих групп, необходимо выбирать одно из оснований, жертвуя преимуществами трех других. Например, если департаменты города организованы по принципу основной цели

131

работы, то все врачи, юристы, инженеры, статистики будут распределены по департаментам, которые нуждаются в их услугах, а не объединены в департаменты, состоящие исключительно из людей данной профессии. И при этом преимущества организации работников по принципу процесса будут частично потеряны.

Некоторые из этих преимуществ могут быть все-таки использованы, если организацию людей по принципу процесса работы осуществить внутри отдельных департаментов. Так, в рамках департамента по общественным работам может быть сформирован отдел строительных работ или в департаменте народного образования может быть создана служба здравоохранения в школьных учреждениях как основное направление его деятельности. Также и в более мелких подразделениях может быть объединение работников по принципу места или клиентуры. Например, служба пожарной безопасности может иметь отдельные команды по всему городу, а департамент общественного благосостояния может разместить свои учреждения в различных местах. Однако, опять же, эти основные типы специализации не могут применяться одновременно, так как при организации сотрудников нужно в каждом конкретном случае решать, будет ли специализация на следующем уровне достигаться путем разделения работников по принципу цели, основного процесса, клиентуры или места.

Данный конфликт можно проиллюстрировать, показав, что применение принципа специализации по целям в устройстве департамента здравоохранения приводит к результатам, отличным от результатов специализации по клиентуре.

1. Управление здравоохранением осуществляет следующие виды деятельности по профилактике заболеваний и поддержанию здорового образа жизни: (1) ведение статистики естественного движения населения; (2) гигиена будущей матери, новорожденных, детей дошкольного и школьного возраста; (3) контроль над инфекционными заболеваниями; (4) контроль молока, продуктов питания и лекарственных препаратов; (5) санитарный надзор; (6) лабораторные исследования; (7) санитарное просвещение.

Одним из недостатков в работе департамента здравоохранения является тот факт, что он не контролирует состояние здоровья школьников (эта сфера относится к деятельности окружного департамента народного образования), а координация между этой, крайне важной частью программы здравоохранения общества и преимуществами программы, осуществляемой подразделеньями здравоохранения города и округа, крайне слаба или отсутствует вовсе. Городским и окружным органам управления рекомендуется начать переговоры с местным департаментом народного образования по поводу передачи всей работы и ассигнований на охрану здоровья школьников единому органу...

2. Современному департаменту школьного образования поручается забота о детях в течение почти всего времени, что они отсутствуют дома. В отношении их существуют три основных вида ответственности: (1) обеспечение надлежащего образования в целом и развития полезных навыков и знаний; (2) организация досуга после занятий; (3) забота о здоровье и обеспечении соответствующим питанием.

Одной из помех в работе департамента школьного образования является тот факт, что кроме обеспечения школьными обедами он никак не контролирует здоровье и питание детей, и что практически отсутствует координация между этой крайне важной частью программы развития ребенка и преимуществами программ, осуществляемых департаментом народного образования. Городским и окружным органам управления рекомендуется начать переговоры по передаче работы по охране здоровья детей школьного возраста департаментам народного образования.

Здесь снова обозначена дилемма выбора между альтернативными, одинаково вероятными принципами управления. Но это не единственная трудность в данной ситуации: поскольку более пристальное изучении ситуации показывает неоднозначность следующих ключевых терминов — "цель", "процесс", "клиентура" и "место".

"Цель" может быть грубо определена как желаемый результат, на достижение которого направлена какая-либо деятельность; "процесс" как средство, для достижения цели. Таким образом, процессы осуществляются для достижения цели. Но сами цели могут быть выстроены в форме некоторой иерархии. Машинистка нажимает клавиши, чтобы печатать; печатает, чтобы создать письмо; создаёт письмо, чтобы ответить на запрос. Таким образом,

132

создание письма является целью, для достижения которой осуществляется машинопись; в то же время создание письма является также и процессом, в результате которого достигается основная цель ответ на запрос. Таким образом, одно и тоже действие может быть описано как цель или как процесс.

Эту двусмысленность можно легко показать на примере государственной организации. Департамент здравоохранения создан как административная единица, в чьи функции входит забота о здоровье жителей округа, и в данном качестве он выступает как организация с заданной целью; но в то же время этот же департамент здравоохранения создан как административная единица, использующая медицинские навыки для лечения людей, и, такие образом, является организацией для осуществления процесса. Таким же образом, департамент образования может рассматриваться как организация, имеющая цели (учить) или организация клиентуры (детей); лесничество – как организация для достижения цели (сохранение лесного массива), организация для осуществления процесса (управление лесным хозяйством), организация клиентуры (лесорубы и скотоводы, использующие общественные леса) или организация места (общественные лесные угодья). При выборе подобных иллюстраций границы между этими понятиями становятся расплывчатыми и трудно определимыми.

"Основной целью организации - говорит Гулик, - является объединение в одном департаменте всех тех, кто выполняет работу, направленную на предоставление определенной услуги"⁶ . Но что такое, эта особая услуга? Является ли пожарная безопасность отдельной целью, или это часть другой цели – общественной безопасности, или это комбинация целей, включающая как предотвращение пожаров, так и борьбу с пожарами? Следовательно, можно сделать заключение, что не существует такой вещи как цель однофункциональная (одноцелевая) организация или организация по цели. То, что должно рассматриваться как одна функция, зависит от языка и техники⁷ . Если в английском языке есть многозначный термин, который охватывает две подцели, будет естественно их рассматривать в совокупности как одну цель. Если такой термин отсутствует, то две подцели становятся самостоятельными целями. С другой стороны, один вид деятельности может обеспечивать выполнение нескольких задач, но так как они технически (процедурно) неотделимы, деятельность рассматривается как одна функция или цель.

Упомянутый выше факт, что цели формируют иерархию, и достижение каждой подцели способствует достижению конечной цели, помогает яснее понять отношения между целью и процессом. «Основной целью организации, - говорит Гулик, - ... является соединение в одном департаменте всех тех, кто в работе использует определенные профессиональные навыки или технологии, или является представителями одной профессии"⁸ . Рассмотрим простой навык такого рода – печатание на машинке. Печатание – это умение, которое обусловлено координацией мускульных движений, но на самом низком уровне иерархии целей и средств. Содержание отпечатанного на пишущей машинке письма безразлично к умению, с помощью которого оно напечатано. Умение заключается просто в способности быстро нажать клавишу с буквой "t" всякий раз, когда это требуется по содержанию, или нажать клавишу с буквой "a", когда это требуется по содержанию.

Таким образом, нет никакой существенной разницы между "целью" и "процессом", а только разница в степени. "Процесс" - деятельность, чья непосредственная цель находится на низком уровне иерархии целей и средств, в то время как "цель" это совокупность действий, предназначение которых находится на высоком уровне иерархии целей и средств.

Далее рассмотрим "клиентуру" и "место" как организационные понятия. Эти категории в действительности не отделимы от цели, а являются её составными частями. Полное определение цели департамента пожарной охраны должно было бы включать территорию, которая им обслуживается: "уменьшать материальные потери от пожара в городе Х". Задачи административной организации формулируются в терминах предоставляемой услуги и территории, на которой эта услуга предоставляется. Обычно термин "цель" используется в отношении только первой части определения, в то время как вторая половина сама по себе разумеется как аспект цели. Место предоставления услуги, конечно, может быть определённо клиентурой совершенно так же, как и географической территорией. В случае

133

агентства, которое работает посменно, время будет третьим измерением цели - чтобы предоставлять данную услугу в данном месте (или данной клиентуре) в течение данного периода времени.

Это уточнение терминологии позволяет перейти к следующей задаче пересмотра трактовки проблемы специализации организации. Больше не правомочно говорить об организации "цели", организации "процесса", организации "клиентуры", или организации "места". Одна и та же организационная единица могла бы подпадать под любую из этих четырех категорий, в зависимости от характера (природы) большей организационной единицы, частью которой она является. Подразделение, занимающееся здравоохранением и предоставляющее медицинские услуги для детей школьного возраста в округе Малтнома могло бы рассматриваться как (1) организация "места", если бы было частью подразделения, обеспечивающего те же самые услуги для штата Орегон; (2) организация "клиентуры", если бы было частью подразделения, обеспечивающего подобные услуги для детей всех возрастов; (3) организация "цели" или "процесса" (было бы невозможно сказать, какой именно) если бы было частью департамента образования.

Неправильно говорить, что отдел А – отдел процесса; правильное утверждение – отдел А является отделом процесса внутри Департамента X⁹ . Это последнее утверждение подразумевало бы, что отдел А включает в себя все процессы определенного вида в Департаменте X, независимо от любых специальных подцелей, места, части клиентуры Департамента X. Теперь понятно, что специфическое подразделение могло бы инкорпорировать все процессы определенного вида, но что эти процессы могли бы касаться только некоторых специфических подцелей общей цели департамента. В этом случае, который соответствует отделу здравоохранения в департаменте образования, упомянутом выше, отдел специализировался бы как по цели, так и по процессу. Отдел здравоохранения был бы единственным в департаменте образования, использующим медицинские методы (процесс) и имеющим отношение к здоровью (подцель).

Даже когда решена проблема правильного использования терминов "цель", "процесс", "клиентура", и "место", принципы управления не дают никакого руководства относительно того, какое из четырех конкурирующих оснований специализации применимо в какой-либо конкретной ситуации. Комитет Британского Министерства машиностроения (British Machinery of Government Committee, BMGC) не имело никаких сомнений на этот счет. Оно рассматривала цель и клиентуру как две возможных основы организации и доверилось полностью первой. Другие имели точно такое же право выбирать между целью и процессом. Мотивировка, которая ведет к этим однозначным заключениям, оставляет желать лучшего. Министерство машиностроения дает единственный аргумент в пользу своего выбора:

Неизбежный результат этого метода организации [клиентурный] - склонность к лилипутской администрации. Невозможно, чтобы специализированная услуга, предоставляемая населению каждым департаментом, была бы такого же высокого качества и тогда, когда работа департамента ограничена определенной группой людей и распространяется на их всестороннее обеспечение, и тогда, когда департамент сосредоточен на предоставлении определенной услуги любому, кому это потребуется, и уже выходит за пределы интересов малых групп¹⁰ .

Недостатки этого анализа очевидны. Во-первых, не делается никакой попытки обозначить, каким образом услуга должна признаваться. Во-вторых, существует голое предположение, абсолютно бездоказательное, что детское медицинское подразделение, например, в департаменте социальной помощи детям не могло бы обеспечить услуги такого же "высокого стандарта", если бы оно находилось в департаменте здравоохранения. Однако не объясняется, каким образом перевод подразделения из одного департамента в другой мог бы улучшить или ухудшить качество его работы. В-третьих, не выдвигается никакого основания для признания конкурирующими требования цели и процесса — эти два понятия слились в двусмысленном термине "услуга". Нет необходимости решать здесь, было ли Комитет право или нет, давая свои рекомендации; важно, что рекомендации представляли собой выбор между противоречивыми принципами управления без каких бы то ни было очевидных логических или эмпирических обоснований.

134

Еще более поразительные иллюстрации нелогичности могут быть обнаружены в большинстве дискуссий по вопросу "цель в противоположность процессу". Они были бы слишком смехотворными, чтобы их цитировать, если бы не использовались так широко в серьезных политических и управленческих дебатах.

Например, где должно даваться сельскохозяйственное образование: в системе министерства образования или в системе министерства сельского хозяйства? Это зависит от того, хотим ли мы увидеть, что передовым способам ведения фермерского хозяйства обучают, вполне вероятно, устаревшими методами или, что так же вероятно, устаревшим технологиям ведения фермерского хозяйства обучают наиболее современными методами. Вопрос заключает в себе и ответ¹¹ .

Но действительно ли ответ заключается в вопросе? Предположим, например, что подразделение сельскохозяйственного образования было основано и возглавлено человеком, который до этого имел обширный опыт сельскохозяйственных исследований или был директором сельскохозяйственной школы, и было укомплектовано людьми аналогичной квалификации. Какие основания верить, что, находясь в системе министерства образования, это подразделение будет давать устаревшие знания новыми методами, а в системе министерства сельского хозяйства – новейшие знания устаревшими методами? Управленческая проблема такого подразделения состояла бы в том, чтобы давать новейшие знания новейшими методами, и несложно определить, как ведомственное подчинение этого подразделения воздействовало бы на результат. "Ответ заключен в вопросе" только, если иметь мистическую веру в потенциал перемещения подразделений как средство изменения направления их деятельности.

Эти противоречия и соперничество получили постоянное и возрастающее внимание со стороны специалистов в области государственного управления в течение последних нескольких лет. Например, Гулик, Уоллес, и Бенсон установили определённые преимущества и недостатки некоторых способов специализации и рассмотрели условия, при которых мог бы быть принят тот или иной способ¹² . Весь этот анализ проводился на теоретическом уровне в том смысле, что данные не были использованы, чтобы показать повышенную эффективность, приписываемую различным способам. Но хотя анализ и был теоретическим, ему не хватало теории. Поскольку не была создана всеобъемлющая система, в рамках которой должно было бы проходить все обсуждение, анализ проявлял тенденцию либо к логической однобокости, что характеризует вышеизложенные примеры, либо к неубедительности.

Тупик теории управления. Четыре «принципа управления», которые были предложены в начале этой работы, были подвергнуты критическому анализу. Ни один из них не сохранился в первоначальном виде, поскольку для каждого случая, вместо одного определенного принципа, был найден набор из двух или более взаимоисключающих принципов, очевидно, одинаково применимых к управленческой ситуации.

Кроме того, как увидит читатель, те же самые возражения могут быть выдвинуты против обычных рассуждений о выборе между "централизацией" и "децентрализацией", которые в конце концов завершаются выводом о том, что "с одной стороны, централизация функций принятия решений желательна; а с другой стороны, что имеются определенные преимущества в децентрализации ".

Можно ли что-нибудь сохранить, чтобы использовать при создании теории управления? Фактически, сохранить можно почти все. Трудности возникают из-за использования в качестве "принципов управления" того, что является только критериями описания и диагностики управленческих ситуаций. Пространство, отведенное под туалет, несомненно важная часть в проекте дома; однако дом, спроектированный исключительно с целью обеспечить максимум места для туалета, при этом все другие соображения забываются, мог бы считаться, мягко говоря, несколько несбалансированным. Точно так же единоначалие, специализация по цели, децентрализация - все это пункты, которые должны быть рассмотрены в проекте эффективной административной организации. Ни один из этих пунктов в отдельности не имеет достаточной важности, чтобы считаться удовлетворительным как руководящий принцип для управленческого аналитика. В процессе

135

создания административной организации так же, как и в плане ее деятельности, руководящим критерием должна быть общая эффективность. Взаимно несовместимые преимущества должны быть сбалансированы между собой, точно так же, как архитектор сравнивает преимущества дополнительного места под туалет с преимуществом большей гостиной комнаты.

Это положение, если оно имеет силу, представляет собой обвинительный акт большому потоку публикаций по вопросам управления. Как убедительно показывают примеры, цитируемые в этой главе, управленческий анализ зачастую проводится путем выбора и применения к управленческой ситуации единственного критерия с тем, чтобы дать рекомендацию; в то время как то обстоятельство, что есть одинаково действенный, но противоположный критерий, который мог бы применяться по той же причине, но с другим результатом, спокойно игнорируется. Действенный подход к изучению управления требует, чтобы были идентифицированы все относящиеся к делу диагностические критерии; чтобы каждая управленческая ситуация была проанализирована в терминах полного набора критериев; и чтобы исследование было направлено на определение того, какой значимостью обладают несколько критериев, когда они, как это обычно и бывает, несовместимы.

Новый подход к теории управления

Эту программу следует рассматривать последовательно. Во-первых, что включает в себя описание управленческих ситуаций с целью такого анализа? Во-вторых, как определить значимость различных критериев, чтобы найти их действительное место в общей картине?

Описание управленческих ситуаций.

Прежде чем разрабатывать принципы, наука должна обладать понятиями. Прежде чем закон гравитации был сформулирован, необходимо было определить понятия «ускорение» и «вес». Первое, что должна сделать теория управления – это разработать ряд понятий, которые позволят описать управленческие ситуации в терминах, относящихся к теории. Эти понятия, чтобы быть научными, должны быть действующими, то есть их значения должны соответствовать эмпирически наблюдаемым фактам ситуаций. Определение «власти», данное ранее в этой работе - пример действующего определения.

Что же является действительно научным описанием организации? Это описание, которое, насколько это возможно, определяет для каждого человека в организации, какие решения он принимает, и какое влияние на него оказывается при принятии каждого из этих решений. Современные описания административной организации совершенно не удовлетворяет этому требованию. Большей частью они ограничиваются распределением функций и формальной структурой власти. Они мало уделяют внимания другим типам организационного влияния или системе коммуникации¹³ .

Что значит, например, если сказать: «Департамент состоит из трех отделов. Функции первого - ___________, второго - __________, и третьего - _______»? Что мы можем узнать из этого описания о возможностях такого устройства организации? На самом деле, очень мало. Ибо из этого описания невозможно понять степень централизации принятия решений на уровне отдела или на уровне департамента. Нет никаких указаний относительно степени (предположительно неограниченной) и механизмов власти ведомства в отношении его отделов. Нет никаких указаний, в какой степени системы коммуникации способствуют координации этих трех отделов или, хотя бы, в какой мере требуется их координация в зависимости от характера работы. Нет описания пройденных сотрудниками отделов программ обучения, или той степени, в которой пройденные программы допускают децентрализацию на уровне отдела. В результате, описание административной организации почти исключительно в терминах функций и направлений власти совершенно не соответствует целям управленческого анализа.

Рассмотрим термин «централизация». Как определяется, что действия какой-либо организации будут «централизованы» или «децентрализованы»? Неужели то, что существуют отраслевые отделы, доказывают что-то о «децентрализации»? Может ли та же самая децентрализация существовать в отделах центрального управления? Реалистичный анализ централизации должен включать изучение распространения решений в организации и методов влияния, которые используются на более высоких уровнях для оказания воздействия

136

на решения нижестоящих. Такой анализ обнаружил бы намного более сложную картину процесса принятия решений, чем простое перечисление географического расположения отделов в организации на различных уровнях.

Управленческое описание постоянно страдает от поверхностности, чрезмерной упрощенности и недостатка реалистичности. Оно слишком ограничило себя рамками механизма власти и не смогло перенести в сферу своего внимания другие, не менее важные, способы влияния на поведение в организации. Оно отказалось взяться за утомительную задачу изучения распределения функций принятия решений. Оно удовлетворилось разговорами о «властных полномочиях», «централизации», «сфере контроля», «функции» не пытаясь найти действующие определения этих терминов. До тех пор, пока управленческое описание не достигнет более высокого уровня изощренности, мало оснований надеяться на быстрый прогресс в направлении определения и уточнения четких принципов управления.

Значит ли это, что чисто формальное описание административной организации невозможно – что соответствующее описание должно включать в себя сведения о содержании организационных решений? На этот вопрос практически невозможно ответить на данном уровне развития управленческой теории. Одно ясно: содержание играет большую роль в применении принципов управления, чем это допускает формальная теория управления в настоящее время. Это факт, который начал признаваться в литературе по управлению. Если просмотреть публикации, начиная с Муни и Рилли, через Гулика и полемику Президентского комитета, и кончая Валласом и Бенсоном, то можно увидеть постоянный перенос приоритетов с «принципов управления» на изучение условий, в которых конкурирующие принципы соответственно применимы. Последние публикации иногда говорят, что «организация должна соответствовать цели», но чаще, что «в таких-то и в таких-то условиях предназначение организации желательно». Именно к этим условиям, которые лежат в основе применения поговорок управления должны обратиться теория и анализ управления в своем поиске действительно четких принципов, которые бы заменили эти поговорки.

Диагностика управленческих ситуаций.

Перед тем, как сделать какие-либо позитивные предложения, необходимо немного отклониться от темы и рассмотреть более подробно самую природу положений управленческой теории. Теория управления имеет дело с тем, как организация должна быть устроена, и как ею следует управлять, чтобы она эффективно выполняла свою работу. Главный принцип управления, который вытекает практически непосредственно из характеристики «хорошего» управления, следующий: среди нескольких альтернатив, требующих одинаковых затрат, всегда должна быть выбрана одна, которая приведет к наиболее результативному достижению цели управления; а также – среди нескольких альтернатив, которые одинаково приведут к достижению цели, должна быть выбрана одна, требующая наименьших затрат. Так как этот «принцип эффективности» характеризует любую деятельность, которая позволяет рационально увеличить степень достижения определенных результатов, используя ограниченные средства, то он характеризует как экономическую теорию, так и теорию управления. «Управленческий человек» становится бок о бок с «экономическим человеком»¹⁴ .

Фактически, «принцип» эффективности следует рассматривать скорее как определение, а не как принцип: это определение того, что подразумевается под «хорошим» или «правильным» управленческим поведением. Он не рассказывает о том, как увеличить достижения, но просто констатирует, что их увеличение является целью управленческой деятельности, и что теория управления должна нам раскрыть, при каких условиях такое увеличение имеет место.

Так какие же факторы определяют уровень эффективности, которого достигает организация? Невозможно дать их исчерпывающий список, но основные категории можно перечислить. Возможно, самый простой метод – рассмотреть отдельного члена организации и спросить, каковы ограничения количества и качества результатов его деятельности. Эти ограничения включают: а) ограничения его возможностей выполнять и б) ограничения его возможностей принимать правильные решения. По мере того, как ограничения убираются,

137

организация приближается к своей цели – высокой эффективности. Два человека, с одним и тем же опытом, с одинаковыми целями, системой ценностей, одинаковым уровнем информированности, могут принять рациональные решения только в отношении одинаковых действий. Следовательно, управленческая теория должна быть заинтересована в тех факторах, которые определяют, с каким опытом, системой ценностей и уровнем знаний член организации выполняет свою работу. Это и есть те разумные «пределы рациональности», с которыми должны иметь дело принципы управления.

С одной стороны, индивидуум ограничен тем опытом, привычками и рефлексами, которые он сам не осознает. Его работа, например, может быть ограничена ловкостью рук, или скоростью реакции, или его силой. Процесс принятия решения у него может быть ограничен скоростью мыслительных процессов, его знанием элементарной арифметики и так далее. В этой области принципы управления должны иметь дело с физиологией человека, а также с законами формирования навыков и привычек. Это та область, которую наиболее успешно развивали последователи Тейлора, и из которой развилось учение о времени и действии…

С другой стороны, индивидуум ограничен своей системой ценностей и тем видением своей цели, которое влияет на него в процессе принятия решений. Если его преданность организации велика, его решения могут служить доказательством искреннего принятия целей, поставленных перед организацией; если его преданность недостаточна, то его личные мотивы могут мешать эффективности его управления. Если он предан исключительно тому отделу, где он работает, он может иногда принимать решения, которые могут оказаться неблагоприятными для более крупного подразделения организации, частью которого является его отдел. В этой области принципы управления должны иметь дело с факторами, определяющими преданность и мораль, лидерство и инициативность, а также теми факторами, которые влияют на то, что определяет, куда будет направлена преданность индивидуума.

С третьей стороны, индивидуум ограничен степенью знаний, необходимых для его работы. Это относится как к базовым знаниям, требующимся для принятия решений – инженер, создающий проект моста, должен знать основы механики – так и к информации, которая требуется, чтобы его решение было применимо к данной ситуации. В этой сфере теория управление имеет дело с такими фундаментальными вопросами, как: каковы границы того объема знаний, который человек может накопить и применить? Как скоро эти знания могут быть усвоены? Как соотнести специализацию в административной организации со специализацией в знаниях, которые преобладают в профессиональной структуре общества? Как система коммуникаций направляет знания и имеющуюся информацию к принятию соответственного решения? Какие знания могут, а какие не могут легко передаваться? Каким образом способы специализации в организации влияют на необходимость в обмене информацией? Возможно, это и есть terra incognita теории управления, и, несомненно, ее тщательное исследование прольет свет на правильное применение управленческих «поговорок».

Может быть, этот треугольник ограничений не полностью очерчивает область рациональности, и к этой фигуре надо будет добавить другие стороны. В любом случае, данный перечень будет служить для того, чтобы обозначить типы анализа, который должны составить обоснованные и непротиворечивые принципы управления.

Следует помнить и о том важном факте, что границы рационального изменчивы. Самое главное, что их может менять само осознание ограничений. Допустим, например, что в какой-нибудь организации было выявлено, что лояльность по отношению к маленьким отделам, часто приводила к опасному уровню внутриорганизационной конкуренции. Тогда программа обучения членов организации, направленная на осознание своей преданности и подчинение лояльности малой группы интересам большой, могла бы привести к весьма значительному изменению ограничений в этой организации¹⁵ .

С этим связано еще и то, что термин «рациональное поведение», как он здесь используется, относится к рациональности, где поведение оценивается с точки зрения целей более крупной организации. Ибо, как только что было показано, разница между личными

138

устремлениями и целями более крупной организации – всего лишь один из элементов нерациональности, с которой теория должна иметь дело.

И последнее замечание. Так как теория управления имеет дело с нерациональными ограничениями рационального, следует, что чем больше область, где удалось достичь рациональности, тем менее важна точная форма административной организации. Например, выполнение функции подготовки плана или проекта, который будет представлен в письменном виде, так чтобы его можно было передавать друг другу без затруднений, может быть предусмотрено практически где угодно в организации, и это не повлияет на результаты. Все, что нужно, это процедура, благодаря которой этому плану будет придан официальный статус, и этого можно достичь несколькими способами. Следовательно, обсуждение подходящего места планового или проектного отдела имеет тенденцию стать крайне неубедительным и зависеть от личностей в организации и их соответствующего энтузиазма или отсутствия такового по отношению к функции планирования, нежели от неких абстрактных принципов хорошего управления¹⁶ .

С другой стороны, когда факторы коммуникации, либо преданность, либо лояльность являются решающими для принятия решений, место решения в организации приобретает большую важность. Метод распределения решений в армии, например, автоматически обеспечивает (хотя бы в период, предшествующий собственно бою) то, что каждое решение будет сделано там, где имеются знания для увязывания его с другими решениями.

Определение значимости критериев.

Первый шаг, следовательно, который нужно сделать для пересмотра поговорок управления, это разработать словарь по только что предложенным направлениям для описания административной организации. Второй уже намеченный шаг заключается в изучении пределов рациональности для выработки полного и последовательного перечня критериев, которые должны быть применены при оценке административной организации. Приведенные поговорки отражают только фрагментарную и несистемную часть этих критериев.

После того, как эти две задачи будут выполнены, остается определить степень важности критериев. Поскольку критерии, или «поговорки», нередко соперничают или противоречат друг другу, их определить довольно сложно. Например, простое знание того, что определенные изменения в организации ограничат сферу контроля, недостаточно для оправдания этого изменения. Выгоды от этого изменения должны быть уравновешены во избежание возможной потери связи между высшими и низшими уровнями иерархии.

Поэтому управленческая теория должна также заниматься вопросом значимости критериев - проблемами их относительной важности в любой конкретной ситуации. Это не тот вопрос, который может быть решен в вакууме. Отвлеченное философствование об управлении, примером которого является настоящая статья, настолько же применимо, насколько оно может плодотворно развиваться в этом конкретном направлении. Что необходимо сейчас – это эмпирическое исследование и экспериментирование в целях определения относительной желательности альтернативных административных перестроек.

Методологическая структура этого исследования уже под рукой и заложена в принципе эффективности. Если административная организация, чья деятельность поддается объективной оценке, будет изучаться, то могут быть замечены и проанализированы реальные изменения в результатах, которые явились следствием модификации управленческого механизма в этих организациях.

Для успешного исследования в этом направлении требуется два обязательных условия: во-первых, необходимо, чтобы цели изучаемой административной организации были определены в точных понятиях так, чтобы результаты, выраженные в понятиях этих целей, могли быть точно измерены. Во-вторых, необходимо, чтобы был осуществлен достаточный экспериментальный контроль, способный сделать возможным отделение определенного изучаемого эффекта от других воздействующих факторов, которые в это же самое время могли бы сказаться на организации.

Эти два условия иногда были даже частично реализованы в так называемых управленческих экспериментах. Обыкновенного факта, что законодательная власть

139

принимает закон о создании министерства, что министерство действует в течение пяти лет, что оно, наконец, упраздняется, и что далее производится исторический экскурс в деятельность министерства, недостаточно для того, чтобы превратить пример истории развития этого министерства в «управленческий эксперимент». Современное американское законодательство содержит множество таких «экспериментов», которые вооружают ораторов соседних государств на случай, когда подобные вопросы возникают на их территории. Но они дают очень мало (или вообще ничего) научному исследователю в плане хоть какого-либо объективного свидетельства.

В литературе по управлению есть лишь небольшое число исследований, которые удовлетворяют этим основным условиям методологии, и они, в большинстве своем, находятся на периферии обсуждения проблем организации. Это, прежде всего, исследование школы Тейлора, которая пыталась определить технологические условия эффективности. Пожалуй, ни одно из них не может быть лучшим примером детального научного метода, чем собственные исследования Тейлора по резке рельсов¹⁷ .

Исследования, связанные с личностными и социальными аспектами управления еще более редки, нежели технологические исследования. Среди наиболее важных - целая серия работ по утомляемости, которые начались в Великобритании в период первой мировой войны и достигли своего апогея в опытах в Вестингхаузе¹⁸ .

В области государственного управления почти единственным примером подобного рода экспериментов является ряд исследований, проведенных в сфере социального обеспечения с целью определения соответствующей нагрузки социальных работников¹⁹ .

Поскольку за исключением этих разрозненных примеров, исследования административных учреждений проводились без обеспечения контроля или объективных замеров результатов, то по своим рекомендациям и выводам они должны были зависеть от априорных суждений, вытекающих из «принципов управления». Причиной почему «принципы», выведенные подобным образом не могут быть более, чем «поговорками», были уже сформулированы.

Возможно, что намеченная здесь программа покажется претенциозной или даже донкихотской. Конечно, не должно быть никаких иллюзий относительно ее осуществления, поскольку путь длинен и извилист. Однако альтернативу найти трудно. Конечно же, ни практик, ни теоретик управления не может быть удовлетворен скудным аналитическим инструментарием, который дают ему поговорки. Также вряд ли существует причина, почему следует верить, что менее решительное, чем описанное здесь, трансформирование превратит этот инструментарий в пригодный.

Можно возразить, что управление не может стремиться к тому, чтобы стать «наукой», что по природе своего предмета оно может быть не более, чем «искусством», правда это или ложь – данное возражение не имеет отношения к обсуждаемой теме. Вопрос о том насколько «точно» могут быть сделаны принципы управления – это вопрос, на который может дать ответ только опыт. Но должны ли они быть логичными или нелогичными, сомнений не вызывает. Даже «искусство» не может основываться на поговорках.

Примечания:

1 Чтобы не считалось, что этот недостаток присущ науке – или «искусству» – государственного управления, следует указать, что то же самое характерно для большинства фрейдистских психологических, а также некоторых социологических теорий.

2 Luther Gulick, “Notes on the Theory of Organization,” in Luther Gulick and L.Urwick (eds), Papers on the Science of Public Administration (Institute of Public Administration, Columbia University, 1937),9.

3 Этот вопрос рассматривается в: Herbert A.. Simon, “Decision-Making and Administrative Organization”,4 Public Administration Review 20-21 (Winter, 1944).

4 Gulick, «Notes on the Theory of Organization”,p.9; L.D.White, Introduction to the Study of Public Administration (Macmillan Co.1939),p.45.

5 Frederick W. Taylor, Shop Management (Harper and Bros.,1911), p.99; Macmahon, Millet, and Ogden, The Administration of Federal Work Relief (Public Administration Service, 1941),pp.265-268, И Л.Урвик, описывающий опыт Британской армии в “Organization as a Technical Problem”, Gulick and Urwick (eds) op.cit. pp.67-69.

6 Оp.cit.,p.21.

140

7. Если это правильно, то любая попытка доказать, что определенные виды деятельности относятся к одному департаменту в силу того, что они преcледуют одну и туже цель, обречена на провал. См., например, John M. Gaus and Leon Wolkott, Public Administration and the US Department of Agriculture (Public Administration Service, 1940).

8 Оp.cit.,p.23

9 Это различие подразумевается в большинстве исследований Гулика по специализации. Однако, поскольку он упоминает в качестве примеров отдельные департаменты города, и поскольку он обычно говорит о «групповой деятельности», а не о «разделении труда», относительный характер этих категорий не всегда очевиден в данном обсуждении (op.cit.,pp.15-30).

10 Report of the Machinery of Government Committee (H.M.Stationary Office, 1918).

11 Sir Charles Harris, “Decentralization,” 3 Journal of Public Administration 117-233 (April, 1925).

12 Gulick, «Notes on the Theory of Organization”,pp.21-30; Schuyler Wallace, Federal Departmentalization (Columbia University Press, 1941); George C.S. Benson, “International Administrative Organizations”, 1 Public Administrative Review 471-486 (Autumn, 1941).

13 Монография Макмахона, Миллета и Огдена, op. cit., возможно отличается большей изощренностью, трубуемой при описании управления, чем какая-либо другая публикация по вопросам управления. См.,например, обсуждение взаимоотношений между штаб-квартирой и местными отделами стр.233-236.

14 Разработку этого принципа эффективности и его места в теории управления см. Clarence E.Ridley and Herbert A.Simon, Measuring Municipal Activities (International City Managers’ Association, 2-nd ed., 1943), в особенности Глава 1 и Введение ко второму изданию.

15 Пример использования такого рода обучения см. в Herbert A.Simon and William Divine, “Controlling Human Factors in an Administrative Experiment,” 1 Public Administration Review 487-492 (Autumn, 1941).

16 См., например, Robert A. Walker, The Planning Function in Urban Government (University of Chicago Press, 1941), pp.166-175. Уокер доказывает необходимость подчинения агентства по планированию главе исполнительного комитета. Но он выстаивает всю систему на очень шаткой основе, говоря, что «до тех пор, пока плановый отдел находится вне правительственной структуры…планирование будет встречать сопротивление со стороны государственных служащих, рассматривающих его как ответственность и юрисдикцию». Это «сопротивление» определенно представляет собой вид нерациональной лояльности, о которой речь шла выше, и, безусловно, является переменной

17 F.W.Тeylor, On the Art of Cutting Metals (American Society of Mechanical Engineers, 1907).

18 Great Britain, Ministry of Munitions, Health of Munitions Workers Committee, Final Report (Stationary Office, 1918); F.J.Roethlisberger, William J.Dickson, Management and the Worker (Harvard University Press, 1939).

19 Ellery F.Reed, An Experiment of Reducing the Cost of Relief (American Public Welfare Administration, 1937); Rebecca Staman, “What is the Most Economical Case Load in Public Relief Administration?” 4 Social Work Technique 117-121, (May-June, 1938); Chicago Relief Administration, Adequate Staff Brings Economy (American Public Welfare Association, 1939); Constance Hastings, Saya S. Schwarts, Size of Visitor’s Caseload as a Factor in Efficient Administration of Public Assistance (Philadelphia County Board of Assistance, 1939); Simon et al. Determining Work Loads for Professional Staff in a Public Welfare Agency (Bureau of Public Administration, University of California, 1941)

17

Административное государство.

Заключение.

Дуайт Вальдо

Теоретики государственного управления, как пишет Дж.М.Гаус, “в последние годы потеряли уверенность в верности тех целей и методов управления, которые они должны были бы отстаивать”. Теперь сложно рассмотреть во всей полноте и перспективе публикуемые труды по госуправлению. Но это вряд ли необходимо для подтверждения правоты высказывания Гауса.

В настоящее время ситуация такова: существует объемный блок “ортодоксальной” управленческой идеологии, но, также, существует острая критика общепризнанных постулатов и даже “иконоборческие” тенденции; все усиливается стремление к проведению эмпирических и функциональных исследований, в которых теоретические положения, сформулированы нечетко или возможно их даже нет, но также существует ряд центров теоретической активности огромной потенциальной значимости и есть ряд теоретических проблем, которые должны быть выявлены, четко сформулированы и компетентно рассмотрены. В целом, сейчас наблюдается значительное оживление в данной области, и с

141

высокой степенью вероятности может быть предсказан существенный¹ прогресс в анализе, синтезе и развитии творческой мысли² .

В основе “ортодоксальной” теории госуправления лежит постулат тождественности или, по крайней мере, совместимости демократии и эффективности. На этот постулат опирается и ряд методов их совмещения. Другой важной доктриной является политико-управленческий метод, согласно которому работа правительства может быть разделена на две части – принятие решений и их выполнение, при этом выполнение решений (управление) является или может стать наукой. “Наука”, в свою очередь, для ортодоксальной идеологии предполагает поиск фактов, опровержение теорий и, возможно, Прагматизм. Убежденность в том, что существуют “принципы” научно и этически конструктивные, которые могут быть выработаны при помощи научных исследований, также является наследием ортодоксального подхода. Следует отметить, что теоретики государственного управления по-прежнему придерживаются мнения, что принципы и методы американского бизнеса могут быть перенесены в сферу государственного управления лишь с небольшими поправками.

В научной среде существуют определенные сомнения и скептицизм по поводу всех этих концепций. Всех, кроме одной: истинная демократия и реальная эффективность являются совместимыми. Это утверждение настолько фундаментально, что вряд ли может быть оспорено американскими теоретиками государственного администрирования. Но критический подход проявляется и здесь в форме расширения или отрицания первоначальных определений терминов “демократия” и “эффективность”. Относительно понятий “политика и управление” сомнения возникли по поводу возможности и желательности четкого разделения власти или разграничения функций между принимающими решения и исполнительными органами правительства. Теоретизирование по поводу сути и императивов “науки” и “принципов” приобретает все более критический и изощренный характер. Существуют те, кто во многом переделал бы исторически сложившуюся структуру - организацию и практику – Американского бизнеса, равно как и структуру государственного управления, во имя Демократии или ради того, чтобы предоставить Специалисту надлежащую ему роль.

Одной из наиболее очевидных особенностей последних работ по государственному управлению является их значительный объем и масштаб, в совокупности с возрастающей тенденцией к специализированным, основанным на объективной информации и “эмпирическим” исследованиям. Возможно, такая все возрастающая специализация нормальна и желательна, представляя собой обнадеживающий прогресс в данной дисциплине. Однако, специализация касается в большей степени скорее функциональных, а не институционных аспектов управления. Этот факт, в совокупности с большим объемом и все возрастающей диверсификацией институциональных исследований, ставит в острой форме задачу: существует ли изучение управления “как такового”, по крайней мере, существует ли “функция управления”, как таковая, в рамках которой возможны обучение или специализация.

С учетом последних тенденций, уместно спросить у тех, кто все глубже погружается в “материю” управления, чья задача заключается в том, чтобы представить часть не приукрашенной правды об управлении или критики его наивных “принципов”: Не слишком ли далеко вы зашли в отрицании принципов и поддержке некритического эмпиризма? В некоторых областях уместным вопросом является вопрос о том, что не стало ли усложнение цинизмом, не отвергнуты ли также, с отрицанием понятий о “принципах”, существовавших в 19-м веке, цель или теория, которые должны сделать более просвещенным и снабдить информацией любое важное научное исследование. Без веры или цели индивиды и общество прекращают развиваться³ .

Будущее управленческой теории безусловно зависит, конечно, от того, что происходит в мире в целом и, в особенности, от того, что происходит внутри Соединенных Штатов и по отношению к нашим Соединенным Штатам. Станет ли Единственный Мир, для которого мы расходовали сокровища нашей жизни и блага Двумя Мирами и затем, в один прекрасный день, Не-Миром – это Главная Реальность. Если новые формы и методы международного или “мирового” сотрудничества будут по-настоящему развиваться, управленческая мысль

142

повернется в новых направлениях, (хотя до сих пор значительное количество “международных” работ по государственному управлению характеризуется, в основном, невыразительностью и приземленностью⁴ ). От того, сумеет ли наша бизнес-цивилизация с успехом справиться с исключительным экономическим и социальным напряжением, связанным с послевоенной перестройкой, зависит основная направленность будущего мышления. Тем или иным образом, развитие и использование атомной энергетики будет иметь последствия, идущие к самым основам управленческой мысли. Но прежде, чем можно хотя бы вообразить себе эти последствия. мыслящему человеку необходимо прийти в себя от потрясения от такого существенного и впечатляющего события. Управленческая научная мысль будет как влиять, так и отражать грядущие события. Но она не будет одной из Главный Сил, по крайней мере, в ближайшем будущем. Число ее приверженцев и сфера ее влияния слишком ограничены. И только сейчас она освобождается от созданной ею же самой смирительной рубашки – инструменталистской философии политико-управленческой догмы – ранее ограничивавшей ее кругозор и масштаб.

Каковым бы не было серьезное значение международного сотрудничества и атомной энергетики, по-видимому хаос и враждебность, вызванные последствиями Второй мировой войны, в конечном счете оказывают гораздо большее влияние на управленческое мышление. Относительно этого двоякого влияния можно отважиться сделать два высказывания. Во-первых, поскольку кризис всегда приводит к централизации и интеграции власти, можно ждать усиления в движении к централизации и интеграции⁵ , по крайней мере, по сравнению с тем, что могло бы быть, если бы конец войны принес “мир” и “возвращение к обычной жизни”. Второго рода влияние в каком-то смысле противоречит первому: успех движения к децентрализации и “демократизации” государственного управления зависит от прекращения угрозы безопасности Америки. Какой бы ни была сила воздействия социалистического символа веры о “невозможности построения социализма в отдельно взятой стране”, он подобным же образом применим и к демократии.

Помимо экономических, политических и социальных явлений, которые окажут влияние на будущее управленческой мысли, существует ряд направлений и отдельных выдающихся личностей, которые в настоящее время, посягают на авторитет теории государственного управления и могут в будущем придать ей направление и суть…Возможно, наиболее важным из теоретических направлений, оказывающих влияние на американскую школу государственного управления, является научный менеджмент. На уровне методов и приемов заимствования из научного менеджмента и связь с ним, безусловно, будет продолжаться. Хотя некоторые доктрины, такие как “чисто организационная теория”, уже оказали заметное влияние на государственное управление, нам еще предстоит узнать, какое значение имеют другие теоретические аспекты научного менеджмента. Возможно, в “демократической” или “анархической” моделях имеется достаточно потенциала, чтобы реконструировать существующие модели управленческой науки, по крайней мере, при благоприятных условиях. М.Л.Кук⁶ , Ордуэй Тид⁷ , Анри Файоль⁸ , Оливер Шелдон⁹ , Линдол Урвик¹⁰ и Элтон Мейо¹¹ могут быть упомянуты в числе наиболее выдающихся представителей из числа тех, кто ассоциируется с направлением научного менеджмента, чьи работы возможно еще могут оказать, (как уже в какой-то степени они оказали) воздействие на будущее государственного управления. На некоторые из них оказала влияние философская система Мэри Паркер Фоллет. Здесь не место для того, чтобы начинать обсуждение ее теории, но понимание некоторых современных тенденций основывается на знании ее работ, а также работ других наиболее вдумчивых специалистов в области научного менеджмента.Возможно, хотя в настоящее время это не кажется вероятным, что Прагматическая философия может играть более заметную роль в будущем, чем в прошлом. В недавних работах Хорас С.Фрайса¹² , была, например сделана попытка продемонстрировать, что Прагматизм (в толковании Дьюи) является не только философией науки, но может быть и действенным средством расширения “демократии” как в научном менеджменте, так и в государственном управлении.

Выше уже была рассмотрена вероятность того, что свежий приток трудов зарубежных, и в особенности европейских ученых, окажет ощутимое влияние на развитие теории управления. Не может быть сомнений в очевидном факте такого воздействия, но сейчас еще

143

является слишком несвоевременным утверждать с уверенностью, какова будет сила этого воздействия.

Мы не можем считать, что достаточно изучена проблема места, которое занимает специалист в демократическом обществе и особенно “специалист широкого профиля”¹³ , вероятно, это будет и в дальнейшем привлекать внимание теоретиков государственного управления. Проблема, возможно, является слишком общей, чтобы ее можно было решить силами нескольких мыслителей за короткий период времени. Решение должно основываться на опыте и постепенном преобразовании данной теории усилиями ученых во многих областях науки.

Тесно связана с этими задачами и проблема обеспечения адекватной подготовки и “философской системы” для наших чиновников. Достаточным ли является обучение навыкам управления и нормам профессиональной этики? И не следует ли нашему новому Правящему Классу получить образование, соответствующее его провозглашенным обязанностям и, возможно, его следует воодушевить политической философией? Невероятно велик существующий разрыв между содержанием административных программ обучения и тем, что мы провозглашаем как обязанности наших Управленцев¹⁴ . Допуская, что мы находимся в центре так называемой “управленческой революции”¹⁵ , можем ли мы утверждать, что уделялось достаточно внимания как проблеме нашей концепции о менеджерах, так и надлежащей идеологии для менеджеров?

Проблема идеологии, которую проповедуют наши управленцы, тесно связана, в свою очередь, с проблемой адекватности “организационной теории”. Вопрос заключается в следующем: Не слишком ли занижена планка наших теоретиков государственного управления в решении ими проблем человеческого взаимодействия? Утрачены ли ими интуиция и проницательность из-за двоякого процесса изучения все большего и большего объема формальных сведений, о все больше расширяющейся сфере общественных организаций? Является ли формальный анализ учреждений всего лишь утомительной разработкой несущественного, если при этом не принимаются во внимание вдохновляющие их цели?

Основные постулаты теории государственного управления возникли в течение десятилетий, предшествующих 1914 году; они оформились в общую политическую теорию в период Реформизма. Этот “ортодоксальный” взгляд никоим образом не является непреложной верой, но он все еще остается евангелием в нашей высшей школе, по крайней мере, для выпускников. Возможно, ортодоксальные догматы представляют собой “истину” в современном понимании и способны обслуживать потребности современного общества. Безусловно, отличающие их достоверность и непреложность весьма привлекательны в наше время кризисов и неопределенности. Но следует признать очевидную вероятность распада прежних взглядов и синтез новых. В любом случае, если серьезно воспринимать отказ от политико-управленческой теории, если государственное управление сможет соответствовать требованиям современной мировой цивилизации, то эта теория должна установить действенную связь и с каждой областью в сфере человеческих знаний.

Примечания

1 Источник: Из “The Administrative State: A. Study of the Politcal Theory of American Public Administration, 2nd Ed, by Dwight Waldo, pp.199-204, (New York: Holmes and/ Meier, 1948, 1984) Copyright c 1984 by Dwight Waldo. Reprinted by permission of the publisher.

2 В последнее время неоднократно становилась очевидной потребность в теории, и для ученых-политологов появилось немало стимулов внести свой вклад, в становящееся все более широко масштабным государственное управление. Но любое плодотворное взаимное обогащение теории и практики будет делом времени и требует разработки “теории для теоретиков”. В силу того, что взгляды представителей “политической теории” приобрели объективный, научный характер, они находятся теперь в положении

сотрудника музея искусств, курирующим отдел юмора в мультипликации, который “знает все об искусстве, но не знает, что ему нравится”. Теоретики государственного управления обычно были несведущи в истории политической мысли, но у них не было сомнений в том, “что им нравится". Ученые-теоретики могут предложить “обширные научные познания” теоретикам государственного управления, но пройдет еще много времени, прежде чем они смогут внести значительный позитивный вклад и в решение фундаментальных проблем, таких, как взаимосвязь управления и демократии или управления и науки. Cf.Donald Morrison, “Public

144

Administration and the Art of Governance, 5 Pub.Adm.Rev. (Winter, 1945), 83-87, 85, по-поводу расхождения “теории” и “государственного управления” – со взаимными насмешками.

3 “Возможно, наиболее болезненно ощущается отсутствие в некотором смысле канонической доктрины, которая могла бы определять направление совместной деятельности в свободном содружестве”. F.Morstein Marx “The Lawyer’s Role in Public Administration”, 55 Yale Law Jour. (April, 1946), 498-526, 503.

4 Барьер между политикой и государственным управлением хотя и разрушается в вопросах, касающихся внутренней жизни, еще почти нетронут в наших взглядах на вопросы международной жизни. Сейчас нам более всего нужны некие энергичные, плодотворные идеи, лежащие на стыке передовой управленческой мысли и передовых взглядов о будущем мировой политики. С моей точки зрения эти идеи представлены в работе E.H.Carr Nationalism – And After (New York, 1945).

5 Тем не менее смотри J.M.Gaus “A Job Analysis of Political Science”, 40 Am.Pol.Sci. Rev. (April, 1946), 217-230, 224-225, по поводу “децентрализующего” воздействия гонки ядерных вооружений. “Оказалось, я снова…вернулся к материалам о работе региональных центров, о будущей роли правительств в штатах, о столицах штатов в противопоставлении их региональным центрам, об опыте работы в Великобритании с региональными спецуполномоченными в военное время и клубке проблем, связанных с политической географией, сравнительным изучением правительственных структур и государственным управлением”.

6 Я имею ввиду в особенности его самые последние сочинения, особенно “Notes on Governmental and Industrial Administration in a Democracy”, 3 Soc.Adv.Man.Jour (July-Sept., 1938), 139-143.

7 Многие из его книг, но в особенности New Adventures in Democracy (New York: 1939), и Democratic Administration (New York: 1945). Cf. “What Is a Democratic Approach to Economic Problems?” 1965. Annals (Jan., 1933), 101-108; Is Industrial Self-Goverment Possible? 5. Advanced Management (Jan.-Mar, 1940), 21-25.

8 Industrial and General Administration (London; 1930), trans. J.A.Goubrough.

9 The Philosophy of Managernent (London; 1924), Trans.J.A.Coubrough. Эта работа широко цитируется, но, по-видимому, из этой работы еще не взяли все, что можно.

10 Работы Урвика очень вдохновляют и заслуживают пристального внимания, Cf.Managerment of Tomorrow (London: 1933); “A Republic of Administration,” 13 Jour. Pub. Adm.(July, 1935), 263-271 Executive Decentralization, with., Functional Coordination”, 13 Jour.Pub.Adm.(Oct.,1935), 344-358; “Bureaucracy and Democracy”, 14 Jour. Pub.Adm. (April, 1936), 134-142; “An Industrial Esperanto,” 14 Bull. Taylor Soc (July, 1929), 150-153; “The Problem of Organization: A Study of the Work of Mary Parker Follett”, 1 Bull. Taylor Soc.and Soc. Indust. Engineers (Juy, 1935), 163-169.

11 В особенности, The Human Problem of an Industrial Civilization (New York: 1933).

12 “Some Democratic Implications of Science in Scientific Management, Advanced Management (Oct., 1940), 147-152: “Liberty and Science” 3 Pub.Adm.Rev. (Summer, 1943), 268-273. Сочинения Фрая являются основательным изложением официальной точки зрения, но для меня эта точка зрения точно также непонятна, как и космология хинди – и по той же причине.

13 Во вступлении к работе Scudder Klyce Universe (Winchester, Mass., 1921) M.L.Cooke выражает мнение, что в труде Клайса дается философское обоснование осуществления власти техническими специалистами. Я не могу комментировать эту работу, так как не способен понять этот странный труд Клайса.

14 Выступая в 1945 году перед Вашингтонским отделением Американского общества государственных служащих, Херберт Эммерик, в числе других уроков войны, касавшихся системы государственного управления, отметил несостоятельность учебных планов по государственному управлению для подготовки компетентных работников для линейных отделов, в отличие от подготовки сотрудников для административно-хозяйственных отделов и кадровой работы. На эту же тему смотри M.E.Dimock, “Administrative Efficiency within a Democratic Polity”, in New Horizons in Public Administration (University, Alabama: 1945), a symposium, 21-43, 41-42).

15 James Burnham’s The Managerial Revolution (New York: 1941), возможно является работой, имеющей большое значение. Однако, она не находится в сфере внимания данной статьи. В соответствии со взглядами, высказанными Бернхэмом, труды, рассматриваемые в данной статье, представляли бы собой идеологическую ловушку для нового руководства.

Как подчеркнули критики, основным недостатком книги Бернхэма является то, что она, несмотря на обоснование отказа от ортодоксального социализма, является по существу, марксистской. Бернхэм, так сказать, имеет марксистское прошлое, и характерные пороки этого типа мышления перенесены в новую работу: категоричность деления на черное и белое, склонность к упрощениям, претензия на всезнание, догмат неизбежности. Бернхэм просто разливает новое вино по старым марксистским бутылкам. (В своей недавней работе The Struggle for the World (New York: 1947), в действительности, он делает смелую попытку обратить марксистский подход против марксистов). По поводу опровержения работы Бернхэма ”Marxism“в истинно марксистском духе, смотри “The Technicians and The New Society”, ch.14 in Strategy for Democracy (New York: 1942), J.Dоnald Kingsley и David W.Petegorsky. Это интересное эссе, в котором рассматривается общая неспособность левого движения различных направлений признать необходимость “менеджмента”, как средства достижения своих целей и способа, посредством которого можно заставить бюрократию служить целям “демократического коллективистского государства”.

145

18

Механизм кооптации

Филип Селзник

Рискну начать с определения: кооптация – это процесс поглощения руководством или определяющей политику структурой организации новых элементов, как средства предотвращения угрозы для ее стабильности и существования. С помощью этого понятия мы имеем возможность более внимательно и точно определить взаимоотношения между Управлением по делам развития долины реки Теннесси (TVA) и некоторыми влиятельными местными организациями, и таким образом сделать ясным важный аспект реального смысла и значения политики Управления по отношению к массам. В то же время, является очевидным, что идея кооптации погружает нас в сферу административной деятельности в том плане, в каком она соотносится с такими демократическими идеалами, как “приобщение к власти на местах”.

Кооптация делает в какой-то степени ясным процесс, с помощью которого административная среда влияет на организацию и приводит к изменениям в ее руководстве, в структуре или политике. Кооптация может быть формальной или неформальной, в зависимости от конкретной, подлежащей решению проблемы.

Формальная кооптация. Когда для организации существует необходимость открытого поглощения новых элементов, мы будем говорить о формальной кооптации. Это предполагает установление открыто признанных и формально упорядоченных отношений. Здесь имеет место назначение на официальную должность, заключение контрактов и создание новых организаций – все это означает участие в принятии решений и управлении. Существует два общих, хотя и тесно связанных между собой условия, которые вынуждают административное учреждение прибегнуть к формальной кооптации:

1. Когда подвергаются сомнению властные полномочия. руководящих кругов или ведомства. Каждая группировка или организация, делающая попытку осуществления контроля, должна также сделать попытку завоевать одобрение населения. В стратегически важные моменты можно использовать принуждение; но в качестве длительной меры воздействия оно не является эффективным. Одним из способов завоевания одобрения населения является кооптация в руководящие круги или организацию элементов, каким-то образом выражающих мнение или имеющих доверие определенных слоев общественности или народных масс, которые привнесут респектабельность или законность в деятельность контролирующих органов и, таким образом, упрочат стабильность официальной власти. Этот прием применяется широко, и во многих разнообразных ситуациях. Кооптация применяется в колониальных странах, где контролирующие органы иностранной державы укрепляют свою законность, кооптируя местных руководителей в органы колониальной администрации. Мы находим этот прием в явлении “кризисного патриотизма”, когда общественные группировки, в обычных ситуациях не имеющие избирательных прав, получают временное представительство в правительственных советах с тем, чтобы обеспечить их поддержку в тяжелое для страны время. Идея кооптации рассматривалась в армии США при изучении предложений о предоставлении рядовым представительства в аппарате трибуналов – явно защитная реакция на напряженность обстановки, проявившуюся во время Второй мировой войны. “Унитарные” партии в тоталитарных государствах – это иная форма кооптации; профсоюзы, созданные по инициативе владельцев предприятий или некоторые программы представительства персонала в руководящих структурах в промышленности являются еще одной формой кооптации. В каждом из этих примеров реакция официальных органов власти (частной или государственной, в крупной организации или в небольшой), является попыткой исправить нарушение равновесия формальными приемами. Более того, следует отметить, что, то, что административное учреждение делит с вновь включенными элементами – это скорее ответственность за власть, а не сама власть.

146

2. Когда необходимость привлечь внешнее участие является, в сущности, административной, т.е. когда необходимость упорядочения деятельности крупной организации или штата делает желательным создание новых форм самоуправления. Проблемой здесь является не децентрализация принятия решений, а скорее создание упорядоченного и надежно функционирующего механизма для сношения с целевой аудиторией или населением. Такова “конструктивная” функция профсоюзов в крупных отраслях промышленности, где профсоюзы становятся эффективным средством устранения прогулов или средством достижения других задач по обеспечению эффективности. Такова функция комитетов самоуправления в планировании жилых районов или резерваций, поскольку они становятся надежными каналами передачи директив руководства. Обычно такие приемы служат для разделения административной структурой ответственности и, таким образом, укрепления законности признанной власти. Таким образом, любой определенный акт формальной кооптации имеет свойство выполнять как политическую функцию защиты законности власти, так и административную функцию установления надежных каналов связи и управления.

В целом, использование руководством формальной кооптации не предполагает передачу фактической власти. Большое внимание уделяется формам участия граждан в управлении, но их деятельность направляется для выполнения административных функций, в то время как средоточие принятия ключевых решений по-прежнему остается в руках инициаторов кооптации. Понятие формальной кооптации будет использовано, главным образом, при анализе взаимоотношений ТVА с добровольными обществами, созданными с целью обеспечения участия на местах в осуществлении программ Управления.

Неформальная кооптация. Однако, кооптация может являться реакцией на давление со стороны определенных, обладающих влиянием слоев общественности. Дело, прежде всего, не в восприятии юридической правомерности или общей и повсеместной потере доверия. Юридическая правомерность деятельности учреждения, доверие к его деятельности со стороны общественности может быть достаточно прочным, и все же организованные силы, способные представлять собой угрозу официальной власти, могут реально формировать ее структуру и политику. Как государственному учреждению, принимающему во внимание институциональную среду, так и руководству, принимающему во внимание свой аппарат, необходимо учитывать наличие внешних элементов. Они могут быть вовлечены в руководство или определяющие политику структуры, им можно дать должность в знак признания и уступки тем средствам, которыми они могут самостоятельно располагать. Типичным примером подобной практики является представительство интересов через окружную администрацию. Или же, внутри организации, лица, от которых зависит получение фондов и других ресурсов, могут добиваться и получать возможность определять политику учреждения. Данный вид кооптации действует, как правило, неформальным образом, поскольку проблема заключается не в том, чтобы реагировать на дисбаланс власти в отношении “народа в целом”; суть проблемы скорее в том, что бы удовлетворить интересы тех отдельных лиц и групп давления, которые в состоянии навязать свои требования. Последних интересует суть власти и, совсем необязательно, ее формы. Более того, явное признание уступки конкретным интересам может снизить в глазах общественности авторитет юридического статуса властной структуры. Вследствие этого, существует явное стремление избежать открытого признания сложившихся отношений. Эта идея будет использована при анализе скрытого значения некоторых формальных методов сотрудничества ТVА с общественными организациями, созданными в соответствии с его политикой связи с массами.

Кооптация отражает состояние напряженности между официальной властью и социальной властью. Эта. власть всегда реализуется в определенных структурах и типе руководства, но сама социальная власть имеет отношение к субъективным и объективным факторам, влияющим лояльность общественности и на то, на сколько она поддается управлению. Там, где официальная власть или руководящие структуры отражают реальную социальную власть, их устойчивость гарантирована. С другой стороны, когда официальная власть отдаляется от источников социальной власти, длительность ее существования

147

находится под угрозой. Эта угроза может исходить не от одного только враждебно настроенного общественного мнения или вследствие того, что источники социальной власти контролируют другие руководящие структуры. Там, где руководящие структуры привыкли исходить из того, что реакция избирателей проявляется индивидуально, пробуждение к реальности может быть очень суровым, когда процесс организации избирателей приведет к созданию центров силы, которые будут в состоянии реально претендовать на разделение власти.

Значение механизма кооптации для организационного анализа заключается не просто в том, что происходит замена или расширение руководящих структур, и что это является адаптивной реакцией, но и в том, что эти изменения имеют важное значение для характера и роли организации или руководящих органов. Кооптация приводит к некоторому сужению имеющейся у организации или руководства возможности выбора. Специфика кооптированных элементов неизбежно повлияет на образ возможных действий, к которому может прибегнуть группировка, сумевшая адаптироваться ценой приверженности идее приобщения внеструктурных элементов. Другими словами, если правда, что ТVА, с целью ли самозащиты или, прибегнув к этой мере из идейных соображений, включила местные элементы в свои определяющие политику структуры, мы можем предположить, что этот процесс оказал влияние на развивающуюся структуру самого ТVА. С точки зрения инициаторов этого проекта и поддерживающих его представителей общественности, сила воздействия и направленность этих последствий могут быть абсолютно непредсказуемыми.

Важным соображением является то, что нельзя ожидать от ТVА, что в выборе им методов не будет альтернативных решений, что нормально для любой деятельности. Если мнение общественности (или его организованное выражение) носит консервативный характер, то демократические формы могут сделать необходимым менее точную постановку социальных целей. Тонкое понимание особенностей этой тенденции очень важно для попытки совместить планирование и принципы демократии. Планирование всегда позитивно – для выполнения определенной программы, - но демократические принципы могут свести на нет ее практическое осуществление. Эта дилемма требует понимания возможных непредсказуемых последствий, могущих возникнуть в случае, если позитивная социальная политика сопровождается приверженностью демократическим процедурам. (Страница 17-218 оригинала были пропущены; текст продолжается со страницы 219).

Использование добровольных обществ не является нововведением, и совсем не является уникальным или характерным лишь для программ или руководства Управления ресурсами бассейна реки Теннесси.¹ В самом деле, полезно считать кооптацию граждан в административный аппарат повсеместной реакцией властных структур на то, что было названо “существенной демократизацией общества”.² Возвышение простого человека³ или, по крайней мере, все возрастающая необходимость для властных структур учесть и сделать попытку использовать простого человека, привело к тому, что появились новые методы управления. Эти новые методы сводятся к попыткам организовать население и превратить единообразные, не заслуживающие доверия массы в организованную и легко поддающуюся влиянию общественность. Доступность масс для административного воздействия, по-видимому, с легкостью приведет к контролю над ними с той же или с более широкими целями. Следовательно, видимо существует преемственность между добровольными организациями, созданными демократическим (массовым) государством, такими, как союзы фермеров для увеличения объема и контроля за производством сельхозпродукции, и организациями граждан тоталитарного (массового) государства. В самом деле, корпоративные методы проявляют себя, как сравнительно действенная реакция на необходимость работы с массами, и в военное время приемы и методы работы административного аппарата в истинно демократических странах и в общепризнанно тоталитарных режимах, могут стать одинаковыми.

Демократия в государственном управлении основана на идее все расширяющегося участия в нем граждан. Пусть гражданин примет участие в деятельности правительства, дайте ему возможность оказать помощь в осуществлении программ позитивного государства. В своем крайнем выражении идея демократии получает применение в воинском

148

призыве, который считается демократическим, если представители всех слоев населения призываются на равных. Однако, для того, чтобы провести существенный анализ и оценку механизма кооптации, необходимо рассмотреть конкретные значения такого абстрактного и еще неисследованного понятия, как “участие” в управлении. При этом нам придется разграничить субстанционное участие, подразумевающее активную роль в формировании политики и не более чем привлечение к административной деятельности. В мобилизационной армии мы видим все расширяющееся привлечение в нее граждан с сопутствующим отказом от власти. То же самое можно сказать и о японских тонари гуми, районных ассоциациях, которые помогли осуществить нормирование продовольствия во время войны и другие программы военного времени. Такие организации, подобные которым существовали в разных странах сира, привлекают местных жителей, но, в основном, для облегчения деятельности административного аппарата. Административные директивы по поводу необходимости децентрализации легко приобретают ореол всеобщего одобрения – это становится особенно полезным в странах, где высоко ценятся демократические принципы. Но при критическом анализе нельзя недооценивать этот прием, который просто преобразует неорганизованную массу граждан в надежный инструмент для достижения административных целей и называет это “демократией”.⁴

Существует вполне обоснованная тенденция к тому, что участие в административной деятельности становится эквивалентным привлечению к ней граждан. Во многих случаях, возможно в большинстве из них, инициатива создания местных гражданских ассоциаций исходит сверху и связана с решением неотложной задачи по осуществлению какой-либо программы. Потребность в цельной единой структуре; потребность иметь канал, через который можно будет легко распространять директивы, информацию и сообщения, потребность стимулировать апатичную, как правило, общественность; а также необходимость быстрого решения скопившихся задач – все эти и другие насущные потребности достаточно хорошо осуществимы при простом привлечении граждан к управлению Если процесс кооптации нужно вывести на иной уровень, чем лишь привлечение граждан к управлению, то обычно необходимы дополнительные стимулы, которые не обеспечены должностными обязанностями государственных чиновников. Действительно, вызывает сомнения, что можно достичь большего за пределами этого уровня. Такие общества добровольные или на обязательной основе,⁵ обычно учреждаются ad hoc и финансируются определенным ведомством.⁶ На такое ведомство возложен ряд обязанностей по осуществлению определенной программы. Эти обязанности довольно сложно изменить, их также нельзя успешно делегировать. Являясь административным учреждением, ведомство не может отказаться от необходимых принципов единоначалия и преемственности в выработанном курсе. Эти принципы должны действовать не только во времени, но также иметь нисходящий вектор в административной иерархии. Какой же, как отсюда следует, может быть роль кооптированных местных ассоциаций или комитетов? Они не могут стать действенным элементом в основных, определяющих политику ведомствах струактурах⁷ На практике их допускают к ограниченной сфере принятия решений, включающих в себя адаптацию общих директив к местным условиям, но и в решении этого ограниченного круга проблем значительную роль будут играть и (обычно оплачиваемые) ответственные чиновники ведомства.

Учитывая эти общие соображения, имеет смысл упомянуть, по крайней мере, один этап исторического периода, в течение которого получили развитие формы использования ТVА добровольных обществ. Методы ТVА, особенно в управлении сельским хозяйством, соответствовали возникающим тенденциям в администрации федерального правительства. Хотя это не часто признают в Управлении, но может быть мало сомнений в том, что Министерство сельского хозяйства США сделало гораздо больший, чем ТVА, шаг в развитии теории и практики приобщения граждан к управлению. Появление этого направления сопутствовало созданию разветвленного госаппарата для проведения в жизнь действенной программы, охватывающей практически каждого фермера страны.

Попытка сформулировать идею “сельскохозяйственной демократии” была предпринята в 1940 году М.Л.Вильсоном, директором службы привлечения фермеров к программам

149

(Director of Extension Work of the Department of Agriculture) Министерства сельского хозяйства США.⁸ Вильсон отметил рост в среде фермеров общественных интересов, существование движения за достижение равноправия посредством вмешательства государства, достигшего своей кульминации в принятии Закона о регулировании сельского хозяйства в 1933 году и принятого вслед за ним сельскохозяйственного законодательства в рамках “Нового курса”. Осуществление новых правительственных программ было основано на концепции сотрудничества и добровольного участия, ведущей к возникновению ряда организационных приемов, которые, по мнению Вильсона, могут считаться общими принципами сельскохозяйственной демократии:

1. 1. Разная степень децентрализации управления через общинные, окружные и государственные комитеты фермеров, которые избираются сотрудничающими с администрацией фермерами, или назначаются Министром сельского хозяйства.

2. 2. Проведение референдумов для утверждения определенных административных программ, в особенности касающихся нормирования, штрафов и рыночных договоров.

3. 3. Использование дискуссионных групп и других методов обучения взрослых, как средства, способствующего пониманию административных проблем и методов, связанных с управлением различными программами и референдумами.

4. 4. Совместное планирование разработки и внедрения программ на местах.⁹

В этой программе особое внимание уделяется значению участия граждан в управлении в рамках модели демократической культуры. Более того, участие граждан в управлении теоретически подразумевает их участие в формировании политики, так и в выполнении ими административных функций.

Способ кооптации местных граждан через добровольные объединения и на индивидуальной основе, был широко разработан в тридцатых годах нашего века. Как сообщалось, в 1940 году более 890 000 граждан оказывали помощь в планировании и внедрении девяти сельскохозяйственных программ.¹⁰ Общинные, окружные и государственные комитеты в системе Администрации по регулированию сельского хозяйства, действующие через более чем 3000 окружных фермерских ассоциаций; комитеты земельного планирования организованные посредством Бюро сельскохозяйственной экономики; фермерские ассоциации, помогавшие в распределении займов, предоставляемых Администрацией фермерского кредита; комитеты по трудоустройству и арендозакупочные Комитеты, организованные Администрацией по защите фермерских хозяйств; местные, районные консультационные комитеты для оказания помощи Пастбищной службе; кооперативы, работающие в системе Администрации электрификации сельских районов; управления охранных районов в системе Службы консервации почв – все они вместе образовали административную схему, в которой инициативные программы ТВА были всего лишь частью…

Тенденция к кооптации фермеров в осуществление национальной сельскохозяйственной программы достигла своей высшей точки с введением окружной программы планирования землепользования в 1938 году. Идее демократического планирования землепользования с привлечением фермерства уделялось большое внимание и была сделана попытка создания иерархической структуры представительных комитетов, которая воплощала бы демократические принципы.¹¹ Одновременно предусматривалось достижение основной административной цели. Программа по организации планирования землепользования получила стимул к развитию с проведением конференции представителей Министерства сельского хозяйства и Ассоциации колледжей и Университетов на дарованной земле. Конференция была проведена в Мт.Уэзер, штат Вирджиния, в июле 1938 года. В решениях, принятых на Уэзерской конференции,¹² была рекомендована система координированного планированного земледелия для того, чтобы преодолеть неразбериху, созданную большим количеством связей между правительственными учреждениями и местными фермерами. Предусматривая в решениях, что местные чиновники государственных сельскохозяйственных учреждений будут представлены в фермерских комитетах, предполагалось, что таким образом будет установлена единая линия связи. Возможно, система планирования землепользования была бы учреждена и без этого

150

дополнительного толчка в виде жесткой административной директивы, но ясно, последняя послужила поводом для создания новой организации. И логично, что административные проблемы имели первостепенное значение, поскольку в обязанности госаппарата входило эффективное выполнение принятых законом программ, а не создание новых культурных моделей. Последние могли бы стать, при наличии достаточных ресурсов и времени, еще одной из важных задач, но было бы бессмысленным предполагать, что потребности госаппарата не получили бы приоритета внутри системы.

Создание структуры добровольных обществ на кооптационной основе реализует важные управленческие задачи. Задачи эти являются общими и включают в себя:

1. 1. Обеспечение доступности административной системы, что требует создания постоянно действующих и надежных каналов связи, посредством которых информация, помощь и запросы легко доходили бы до отдельных слоев населения. Структуры комитетов позволяют объединить основные элементы на постоянной основе, что позволит руководству государственных учреждений иметь основания надеяться на соблюдение квот на ассигнования: и местная организация придает административным проблемам ясность, таким образом делая возможной координацию деятельности различных линейных отделов на местах.

2. 2. С ростом интенсивности выполнения программы становится необходимым, чтобы низшие звенья административного аппарата были представлены некими группами граждан, а не отдельными гражданами. Местный чиновник, готовый работать с группами граждан, может установить контакт с гораздо большим количеством людей, работая с местными и окружными организациями, чем если он попытается работать с клиентурой в индивидуальном порядке. Поэтому добровольные общества делают возможным для чиновника использовать нетронутые административные ресурсы.

3. 3. Управление может быть децентрализовано таким образом, чтобы осуществление общей программы могло быть приспособлено к местным условиям, используя индивидуальные знания местных жителей. Однако, выполнение самой программы обычно не вызывает опасений.

4. 4. Разделение ответственности таким образом, чтобы местное население через участие в добровольных обществах или комитетах могло ощутить свою причастность и ответственность за выполнение программы и, в идеале, чувствовало бы себя частью аппарата учреждения, проводящего программу в жизнь.

Эти потребности определяют необходимость такого механизма, как добровольное общество, для организационных проблем тех структур, которые этот механизм используют. Преемственности, как в структуре, так и в функциях такого типа кооптации, при демократическом и тоталитарном режиме, можно достичь только при удовлетворении, таких, как эта, потребностей.

Из всего вышесказанного становится понятным, почему критика окружных программ по планированию подчеркнула отклонения от демократических принципов. Это в особенности касалось отсутствия представительства граждан и стремления таких авторитетных организаций, как Американская Федерация фермерских бюро взять под контроль местные комитеты фермеров.¹³ Однако, поскольку критические замечания представляют собой критику программы, еще только стремящаяся к идеальному воплощению, они не являются существенными. Для анализа действия механизма кооптации более важным являются следующие критические замечания:

…основная идея данной работы заключается в том, что планирование в округах не достигло успеха, поскольку население той территории, где должна была действовать областная программа планирования, не было мотивировано к решению проблем местного значения и проблем на окружном уровне… Большинство чиновников, осуществляющих окружное планирование рассматривают планирование землепользования в сельской местности, как еще одну административную проблему, как административную процедуру.¹⁴

Общепринятая система, возможно являющаяся неизбежной из-за быстрого создания разветвленной сети комитетов по всей стране, определяла создание такой организации инициативой свыше. Такая организация была ориентирована на осуществление какой-либо

151

государственной программы. Вследствие этого, приобрели приоритет проблемы местного чиновника как таковые. “Нужно было только поговорить с представителями нескольких государственных учреждений, занятых “проведением в жизнь” окружной программы планирования, чтобы понять, насколько распространено было это апатичное отношение к программе”.¹⁵ До той степени, в какой административные проблемы важны, чтобы повлиять на природу организации, можно предполагать, что будет преобладать скорее привлечение к управлению, чем значимое участие в нем. Джон Д.Льюис высказал ту же мысль другими словами, указывая на одну из причин отсутствия широкого представительства.

Необходимость выполнения задачи “во что бы то ни стало” вызвала тенденцию поощрять назначения, а не выборность. Центральный аппарат в Вашингтоне естественно предполагает, что рядовые сотрудники будут сообщать о результатах, оправдывающих большие надежды, связанные с началом программы. И отделение в штате, в свою очередь, вынуждает сотрудников на местах освещать ход выполнения программы таким образом, чтобы успокоить управленцев в Вашингтоне. Демократические процедуры печально известны как процедуры неоперативные. Следовательно, первой мыслью перегруженного делами окружного чиновника, если он только искренне не проникся важностью идеи найти по-настоящему демократически настроенный комитет, будет найти группу трудолюбивых, надежных и готовых к сотрудничеству фермеров, на согласованную работу с которыми можно рассчитывать. С самыми лучшими намерениями и вовсе преднамеренно не желая создавать комитет, чиновник может учредить комитет состоящий из “выдающихся руководителей”, члены которого имеют искреннее желание работать в интересах всего округа, но знают о проблемах менее удачливых фермеров округа понаслышке и не имеют прямой в них заинтересованности.¹⁶

В сущности, на лица, ответственные за организацию системы комитетов и ассоциаций, отказывают давление, заставляющее их действовать в интересах момента, а эти интересы прямо отвечают, в основном, потребностям административного аппарата. Со временем, когда потребности управленческого аппарата становятся доминирующими, можно ожидать усиления тенденции к тому, что демократическое участие будет сведено к простому привлечению к власти. В экстремальном своем выражении, демократический элемент исчезает и кооптационный характер используемых организационных приемов отождествляется с их истинным значением. ¹⁷

Примечания

1. 1. По-видимому, свидетельство успеха, с каким в ТVA распространяется теория связи с массами является создавшееся мнение о том, что в Управлении был неким образом выработан уникальный административный прием, особым образом обеспечивающий связь ведомства с его целевой аудиторией. Это отчасти объясняется энтузиазмом, отчасти широко распространенным мнением, что другие федеральные ведомства, не имеющие ореола децентрализации власти на местах, едва ли могут быть по-настоящему заинтересованы в демократическом способе управления. Вряд ли здесь следует вдаваться в эти противоречивые суждения или придавать им излишне большое значение. И хотя политика связей с массами считается одной из важных побочных целей Управления, механизму применения этого метода на практике уделялось довольно мало внимания. В Управлении никогда серьезно не изучали опыт других организаций, имеющих те же самые проблемы и использующих в своей деятельности работу с общественными организациями.

2. 2. Karl Mannheim Man and Society in an Age of Reconstruction. (New York: Harcourt, Brace, 1941), pp.44 ff.

3. 3. Смотри Jose Ortega y Gasset. The Revolt of The Masses (New York, Norton, 1932).

4. 4. Вряд ли важны эти соображения о честности или намерениях отвечающего за свои действия руководства. Является обычным, когда программы с идейной сверхзадачей сводятся к тем элементам программы, которые необходимы для проведения ее в жизнь. Таким образом, нравственный идеал социализма был легко сведен к конкретным задачам, таким как национализация промышленности. Схожи с этими и некоторые административные задачи, такие как, создание разветвленной сети гражданских комитетов.

5. 5. Это отличие начинает обычно исчезать, если выполняемая программа становится единственным средством распределения неотделимых жизненных благ, если стимулы таковы, что не оставляют практических альтернатив участию в ней.

6. 6. Это может стать благоприятной ситуаций даже при отсутствии узаконенной спонсорской поддержки. Так. округа местной Службы консервации почв были созданы законодательными органами штатов, но обслуживались они отделом Охраны земельного фонда Министерства сельского хозяйства США. И, вероятно, не является неуместным, что их стали называть в некоторых районах округами “SCS” (Службы консервации почв).

152

1. 7. Это могло бы произойти, если бы местные организации образовали независимую центральную организацию., но это не предусмотрено административной организацией, если только под ее контролем не находится существовавшая ранее центральная организация. Такова ситуация, когда правительство страны, для содействия осуществлению своей программы, использует уже существовавшую ранее партийную структуру.

2. 8. “A Theory of Agricultural Democracy”, an address before the American Political Science Association, Chicago, December 28, 1940. Published as Extension Service Circular 355, March, 1941 (mim). Смотри также M.L.Wilson, Democracy Has Roots (New York Carrick Evans, 1939), chap.vii. Также, Howard K. Tolley, The Former Citizen at War (New York, The Macmillan Co., 1943), Pt.V.

3. 9. Wilson “A Theory of Agricultural Democracy” p.5. Интересно отметить, что г.Вильсон, Директор службы привлечения фермеров к программам Министерства сельского хозяйства считал, что программа регулирования сельского хозяйства стала практически началом демократизации сельского хозяйства. Агрономы в системе ТVA, в основном преданно работавшие в местных отделениях службы local extension service внедрения, не сделали бы такого заявления.

4. 10. Carleton R.Ball. “Citizens Help Plan and Operate Action Programs”, Land Policy Review (March-April, 1940), p.19.

5. 11. Смотри “The Land Use Planning Organization”, County Planning Series № 3, Bureau of Agricultural Economics, May, 1940 ; также смотри Land Use Planning Under Way, подготовленную ВAE совместно с the Extension Service, FSA, SCA, AAA, and Forest Service, USDA, Washington, July, 1940; and John M. Gaus and Leon O., Wolcolt, Public Administration and the U.S.Department of Agriculture (Chicago, Public Administration Service, 1940) pp.151 ff.

6. 12. Перепечатано как приложение к труду Gaus and Wolcott, op. cit Russel Lord (The Agrarian Revival, p.193), где ссылка службы внедрения на это решение названа “The Truce of Mt.Weather”. Перемирием это можно назвать лишь с долей иронии, так как к середине 1942 г. Конгресс отменил программу при поддержке Американской федерации фермерских бюро. Смотри Charles M.Hardin “The Bureau of Agricultural Economics Under Fire: A Study in Valuation Conflicts”, Journal of Farm Economics. Vol.28 (August, 1946).

7. 13. Смотри John D.Lewis, “Democratic Planning in Agriculture”, American Political Science Review, XXXV (April and June, 1941), также смотри Neal C.Gross, “A Post Mortem on County Planning”, Journal of Farm Economics: XXV (August, 1943) and Bryce Ryan, “Democratic Telesis and County Agricultural Planning”, Journal of Farm Economics, XX11 (November, 1940).

8. 14. Gross, p.647.

9. 15. 1bid, p.653. Господин Гросс также указывает на то, что элементы планирования скорее соответствовала интересам госаппарата, чем интересам местных фермеров.

10. 16. Lewis, op.cit, p.247.

11. 17. Если только слово “демократия” не получит новое толкование с тем, чтобы приобрести более всеобъемлющее значение, подразумевая подчинение населения определенной организации. Вышеупомянутый отчет, уделяющий внимание одной стороне проблемы, ни в коем случае не подвергает сомнению демократические цели инициаторов программы планирования. В данной работе мы лишь делаем ясными скрытые тенденции, значение которых объясняет понятие кооптации.

153

19

Доклад Комиссии по организации исполнительной

власти.

Отрывок из доклада Комиссии Гувера

В этой части доклада Комиссии по организации исполнительной ветви власти рассматривается вопрос об основах эффективной организации исполнительной ветви власти. Без этих основ другие попытки улучшить организацию и менеджмент обречены на провал.

Президент, и находящиеся в его подчинении главы департаментов должны быть ответственны и отчитываться перед народом и Конгрессом за осуществление исполнительной власти.

Ответственность и подотчетность невозможны без предоставления полномочий – власти, необходимой для осуществления руководства. Выполнение полномочий невозможно без четких приказов, даваемых сверху нижестоящим сотрудникам, и отчетности подчиненных за исполнение данных указаний перед вышестоящими сотрудниками.

Соответствующее выполнение полномочий невозможно без помощи персонала соответствующих учреждений в сборе фактов и рекомендаций, на основе которых может быть принято решение, и в осуществлении контроля за исполнением решений.

Точно определенной власти на высшем уровне, четкой линии власти сверху-вниз, как и соответствующей помощи персонала для осуществления власти не существует. Власть рассредоточена, линии власти запутаны, работа персонала недостаточно надежна. Как следствие, ответственность и подотчетность ослаблены.

Исправление существующего положения вещей – первый и важнейший шаг в поисках экономии и эффективности в исполнительной ветви власти.

Нестабильная обстановка в мире требует от Правительства Соединенных Штатов выступать и действовать целеустремленно, с твердостью и сдержанностью по отношению к другим народам. Оно должно действовать решительно, чтобы сохранить свои человеческие и материальные ресурсы. Оно должно разработать прочный механизм национальной защиты, и одновременно искать пути установления мира на всем земном шаре. Но оно не способно выполнять эти задачи, если механизм создания и осуществления политического курса запутан и беспорядочен, или если Президенту мешают отдавать четкие указания департаментам и агентствам.

Если беспорядок в административном механизме приводит к тому, что исполнительная власть действует наперекор самой себе, то нация как целое наверняка пострадает. Она пострадает - если несколько программ вступят в противоречие друг с другом, и исполнительная власть придет в замешательство - от растраты денег общественных фондов, от недостатка национального единства, которое будет результатом этих бесполезных противоречий.

Сильная и единая исполнительная власть не является угрозой свободному и ответственному правительству, как отмечал Александр Гамильтон в памфлете “The Federalist”(№ 70). Он утверждал, что составными частями «безопасности в республиканском смысле” являются, “во-первых, надлежащая зависимость от народа, а во-вторых, надлежащая ответственность.” Сила и единство исполнительной власти делают ясным, кто ответственен за ошибки в администрации и таким образом дают возможность законодательной власти лучше следить за отчетностью перед народом.

Выводы

Было обнаружено, что нарушение этих принципов является результатом условий, описанных в нижеследующих заключениях Комиссии:

Первое. Исполнительная власть не представляет собой систему, состоящую из соответствующего числа департаментов и ведомств, которыми бы мог эффективно управлять Президент, наоборот она разделена на части между большим числом ведомств с

154

пересекающейся компетенцией, которые слишком многочисленны, чтобы ими было можно эффективно управлять сверху.

Второе. Президент и главы департаментов испытывают недостаток в инструментах для выработки программ и стратегий, а также контроля за их исполнением.

Ни в государственном, ни в частном секторе не существует такого руководителя, который смог бы управлять большим учреждением без помощи целого штата служащих. Подразделения обслуживающего персонала должны информировать Президента о том, как соотносятся различные программы департаментов, оказывать помощь в определении особых программ, которые должны согласовываться с распоряжениями Конгресса, и помогать ему (Президенту) в осуществлении контроля за исполнением этих программ.

Третье. Федеральное правительство не предприняло энергичных мер по формированию высококвалифицированного управленческого корпуса, заинтересованного в целостной правительственной программе.

Четвертое. Многие кодексы и правила, контролирующие административные действия правительства, чрезмерно жестки и детализированы.

Пятое. Процесс составления бюджета правительства также нуждается в улучшении для того, чтобы отображать цели правительства не в простых описаниях расходов, а в соответствии с работой, которую необходимо проделать.

Шестое. Метод финансовой отчетности исполнительной власти требует стандартизации и упрощения, а бухгалтерская деятельность – децентрализации, если они должны стать эффективными инструментами управления, и если огромные расходы и затраты должны были ликвидированы.

Седьмое. Основные управленческие службы – такие, как Служба государственных закупок, архивная служба и служба эксплуатации общественных зданий – плохо организованы и скоординированы.

Резюме

Любые систематические действия по улучшению организации и административной деятельности, отсюда, должны быть направлены на:

Создание более упорядоченного распределения функций правительства между департаментами и агентствами, находящимися в подчинении Президента.

Установление четкой линии контроля на вертикали от Президента до глав департаментов и агентств, и от них до их подчиненных вместе с соответствующей подотчетностью этих чиновников Президенту, и разрушение барьеров, которые во многих случаях приводили к тому, что многие отделы и агентства становились частично независимыми от Президента.

Предоставление Президенту и главам департаментов подготовленных служб персонала, цель которых – сделать работу исполнительной власти более эффективной и которые могли бы формироваться Президентом или главами департаментов по их усмотрению.

Подготовку большего числа квалифицированных управленцев для государственной службы, с целью их дальнейшего продвижения в те отделы и ведомства правительства, где их навыки могут быть наиболее эффективно использованы.

Усиление ответственности руководителей посредством увеличения контроля с тем, чтобы кодексы и уставы, регулирующие административную деятельность, больше поощряли, нежели разрушали, инициативу и предприимчивость.

Позволение департаментам и агентствам самим осуществлять большую часть каждодневной управленческой работы под строгим контролем и в соответствии с высокими стандартами.

Только принятие этих мер позволит исполнительной власти функционировать эффективно, ответственно и расчетливо.

Полномочия исполнительной власти и подотчетность

Довольно часто члены комиссии обнаруживали, что полномочия Президента и глав департаментов не соразмерны возлагаемой на них ответственности. Во многих случаях полномочий либо не хватает, либо они настолько рассредоточены, что не представляется возможным назначить кого-нибудь одного полностью ответственным за конкретную

155

программу или действие. Эта тенденция опасна и в случае дальнейшего развития может привести к безответственному правительству.

В настоящее время Президенту не хватает полномочий, чтобы формировать органы исполнительной власти таким образом, чтобы это способствовало эффективному выполнению его обязанностей. Хотя в прошлом Президенту предоставлялись полномочия в области реорганизации, они были нечеткими и зависели от многих ограничений и исключений, что серьезно снижало их эффективность.

Точно также недавняя тенденция создавать межведомственные комитеты с особыми обязанностями и составом ограничила президентские полномочия при выборе его советников. Примерами таких органов могут служить Совет Национальной Безопасности и Национальный Совет по Природным Ресурсам.

Также в некоторых областях деятельности закон позволял подчиненным чиновникам отрицать непосредственную власть над ними Президента или главы департамента. В частности, это предоставленные законом полномочия Военно-Инженерного Корпуса самостоятельно готовить планы о состоянии рек – полномочия полностью находящиеся вне контроля Президента или министра обороны.

В важнейшей области национальной безопасности министр обороны только координирует отношения между армией, флотом и авиацией. Он не может нанимать и увольнять подчиненных кроме своих непосредственных помощников. Едва ли не все полномочия по назначению и смещению с должности сосредоточены в руках низших министерских служб, а не в руках Президента. Министр обороны имеет большие возможности влияния на бюджет и расходы, но он не обладает полномочиями по реорганизации Вооруженных Сил, механизм которой строго предписан законом.

Более того, там, где исполнительные полномочия отведены независимым регулирующим комиссиям, президентская власть также ослаблена. Примером этого могут служить полномочия Морской комиссии, позволяющие использовать и фрахтовать суда, игнорируя мнение Президента на этот счет.

Также в рамках административно- управленческих служб исполнительная власть и свобода действий были настолько ослаблены чрезмерно жесткими и детализированными законами и уставами, что эффективность этих служб была сильно снижена.

Подобным же образом требования, влияющие на отбор служащих, повышение оплаты и освобождение от должности, призванные гарантировать справедливость в управлении персоналом, на самом деле стали настолько детализированными, что лишили глав департаментов и их инспекторов важных управленческих прерогатив, необходимых для эффективного и действенного выполнения работы.

В другой области – управлении финансами – никто, из представителей исполнительной власти не имеет права устанавливать центральную бухгалтерскую систему. Этот инструмент слишком важен для управленческого и финансового контроля. Влияние Генерального Аудитора– представителя Конгресса – в определении расходов исполнительной власти также серьезно ослабляет полномочия и свободу действий Президента и глав департаментов.

В устаревшей системе ассигнований правительства должна быть учтена еще одна слабая черта – эта система сосредоточена скорее на детальном перечислении должностей и материалов, чем на хорошо определенных функциональных программах. Это мешает разумному вложению общественных денег и часто рассеивает полномочия вложения этих денег между таким числом организационных подразделений, что не представляется возможным назначить какого-нибудь одного человека или подразделение ответственным за достижение программных целей.

В заключение, огромное количество детализированных действующих законов – это еще одна деталь текущей деятельности, которая не способствует эффективному управлению государственными делами. Сейчас, например, в Министерстве сельского хозяйства существует 199 нормативных актов, касающихся только управления персоналом. Продажа бесхозного имущества регулируется больше чем 369 независимыми законами. Бюро по делам индейцев руководствуется в управлении 5000 нормативными актами и 370

156

договорами; а законы, регулирующие деятельность Службы освоения земель, умещаются на 803 страницах.

Все это не один тормозящий фактор, а целый комплекс ограничений. Недостаток организационных полномочий, предоставление части полномочий независимой исполнительной власти подчиненным чиновникам, контроль, ограничивающий работу персонала, разделение контроля над финансированием и предварительной проверкой затрат, распыленные полномочия по расходованию ассигнований, излишне детализированное законодательство – все это ослабляет менеджмент в исполнительной ветви власти и делает трудным, если вообще возможным, закрепление ответственности.

Решение. Решение этой проблемы потребует некоторых фундаментальных и далеко идущих изменений в современной законодательной и административной деятельности. Рекомендации Комиссии Конгрессу содержатся в ее предыдущих докладах, и поэтому нет необходимости подробно излагать их здесь. Однако необходимые реформы должны проводиться так, чтобы Президенту и главам департаментов были делегированы соответствующие полномочия, что предоставит им возможность нести ответственность, возложенную на них Конституцией и Конгрессом.

Президенту должны быть предоставлены постоянные полномочия по утверждению планов реорганизации во всех без исключения органах исполнительной власти. Такие планы должны предоставляться на рассмотрение Конгресса и вступать в силу в течение 60 дней по обоюдному решению обеих палат Конгресса. Эти полномочия необходимы для быстрого приспособления управленческого механизма к изменяющимся требованиям, предъявляемым к администрации, и для постоянной, а не спорадической заботы федерального правительства об эффективности его деятельности.

По согласованию с Президентом, главы департаментов должны иметь возможность свободно реорганизовывать свои департаменты таким образом, чтобы, по их мнению, они удовлетворяли требованиям эффективности и экономии. Это означает, что внутренняя организация структуры исполнительных органов не должна быть предписана законом.

Соответствующая практика определения законом функций и состава координирующих и консультативных органов должна быть прекращена в пользу более приспособленного законодательства, создающего подвижные рамки для работы Президента.

Детализированное законодательство (включая жесткий номенклатурный язык), излишне ограничивающее инициативу и свободу действий исполнительной власти, также должно быть устранено.

В дальнейших интересах ответственного менеджмента не предоставлять главам департаментов и чиновникам полномочий, не подлежащих контролю со стороны Президента.

Чисто исполнительские функции квазизаконодательных и квазисудебных органов должны быть согласованы с постоянно действующими исполнительными органами, тем самым помещая их обязанности в сферу контроля исполнительной власти.

Подобным же образом полномочия департаментов в области управления персоналом должны быть усилены разрешением должностным лицам, облеченным управленческими обязанностями, реализовать большую свободу действий на таких этапах управления персоналом, как найм, отбор, продвижение, оплата и освобождение от должности.

В конечном итоге Президент должен иметь больше полномочий, чтобы определять вид финансовой отчетности, которая ему необходима для получения достоверной информации и установления надежного финансового контроля.

Эти изменения являются первыми шагами, необходимыми не только для увеличения эффективности и экономии в деятельности правительства, но и для увеличения степени ответственности исполнительной ветви власти перед Конгрессом.

Совершенствование инструментов управления.

Кроме больших исполнительских полномочий и свободы действий Президент и высшие должностные лица исполнительной ветви власти нуждаются в более совершенных инструментах в области управления финансами, управления персоналом, снабжения, а также

157

хозяйственных служб, если государственные дела должны вестись эффективно и экономично.

Управление финансами. В первой из этих областей – управление финансами – обнаруживаются существенные недостатки в процессе составления бюджета, процессе бухгалтерского учета и структуре ассигнований.

Самое слабое звено бюджетного процесса находится как раз там, где оно должно быть самым сильным – на уровне департаментов. Сам бюджет как документ из-за своего размера и сложности, сосредоточенности на услугах и ресурсах, которые надо оплатить, а не на программах которые необходимо выполнить, представляет собой относительно неэффективный инструмент управления. Скорее всего главной причиной этого является устаревшая структура ассигнований, которая в некоторых областях сильно сложна и чрезмерно детализирована, а в других наоборот слишком размыта. К тому же она основана на нуждах организационных подразделений больше, чем на рабочих программах.

Система пропорционального распределения неэффективна при контроле за перерасходом. Недостаточное внимание уделяется доходной части бюджета; постоянные трудности возникают в толковании из-за путаницы текущих и основных расходов, а в некоторых случаях из-за недополучения субсидий.

Для правительства в целом не существует формального бухгалтерского учета. В следствие этого не существует и полной финансовой картины правительства. Полная и текущая финансовая информация не может быть получена, так как федеральный бухгалтерский учет это смесь кассового метода и метода начислений, и он не включает учет поступлений.

Ответственность за финансовые счета (доходы, надзор за фондами, выплаты, государственные долги, денежное обращение) возложена на Министерство финансов. Все же формы и процедуры получения административных ассигнований, создание фондов финансирования в исполнительной власти предписывает еще Генеральный аудитор, доверенное лицо Конгресса.

В результате до сегодняшнего дня мы не имели системы бухучета, которая показывала бы реальные правительственные доходы и расходы за каждый год, что обеспечивало бы учет собственности или затрат, или контроль за активами, обязательствами и ассигнованиями.

Решение. В нашем докладе по бюджетированию и бухгалтерскому учету мы предлагаем кардинальные изменения в этих областях. Чтобы создать бюджетный план, который будет более понятным и полезным инструментом и Президенту, и Конгрессу, мы рекомендуем, полностью перестроить бюджет с тем, чтобы он ориентировался на рабочие программы и функции. Такой документ, который мы обозначаем как "бюджет выполнения," анализировал бы работу департаментов и агентств согласно их главным функциям, действиям, или проектам. Это, таким образом, сосредоточило бы внимание на работе, которая должна быть выполнена или на услуге, которая должна быть сделана, а не на предметах, которые должны быть приобретены, таких как персональные услуги, договорные услуги, поставки, материалы, и оборудование. Бюджет выполнения, кроме того, облегчил бы контроль и Конгресса, и исполнительной власти, ясно указывая область действия и объем каждого вида деятельности на федеральном уровне. Он также мог бы показывать связь между объемом работы, которая должна быть выполнена, и стоимостью работы – измерение, которое не может быть сделано при прежней системе.

Однако, чтобы получить максимум отдачи от бюджета выполнения, структура ассигнований должна быть упрощена и должна соответствовать бюджетному плану.

Начальные этапы подготовки бюджета на операционном уровне также требуют усиления. Это обеспечит лучшее планирование и освободит Бюджетный Комитет от бремени детальных изменений на этом уровне.

С целью оказания дальнейшей помощи Президенту в укреплении контроля за расходами, Ведомство Главного бухгалтера должно стать подконтрольной министру финансов, чтобы он мог установить общие методы бухгалтерского учета и предписывать формы ведения учета в органах исполнительной власти. Эти методы и процедуры должны

158

подлежать утверждению Генеральным Аудитором согласно полномочиям, предоставленным ему Конгрессом.

Генеральный Аудитор обязан объединять счета агентств в консолидированные счета Правительства в виде доклада и создавать полные финансовые отчеты для информирования Президента, Конгресса, и общественности. Счета нужно вести согласно принципу "наращивания", и они должны охватывать все доходы, платежи, фонды, ассигнования, расходы, поставки, реквизиты, и ценные бумаги федерального правительства.

Когда эта новая система будет установлена, станет возможным развитие системы соразмерного распределения, которая сможет обеспечивать то, в чем теперь серьезно испытывается недостаток — соответствующий исполнительный контроль над расходом ассигнований.

В заключение Комиссия рекомендует, чтобы дорогостоящая практика Счетной Палаты скрупулезного исследования миллионов расходных чеков насколько возможно была прекращена и заменена выборочными ревизиями в различных правительственных ведомствах. Сокращение затрат без ослабления контроля освободило бы Аудитора законодательного органа для осуществления более всесторонних и действенных обязанностей в период анализа результатов ревизии.

Эти изменения в бюджетировании, бухгалтерском учете, и методах ревизии должны быть сделаны, если будут обеспечены надежные проверки финансового управления и более ясная финансовая отчетность исполнительной власти перед Конгрессом.

Персонал. Возможно, ни одна проблема в управленческой деятельности правительства не сравнится по важности с проблемой создания и сохранения способного и сознательного штата государственных служащих. К сожалению, опыт федерального правительства в данной области дает мало поводов для оптимизма, что эти требования выполняются.

Комиссия Государственной службы была организована не для того, чтобы развиваться как действенная "рука" Президента. Планирование и управление программой персонала не поспевали за огромным расширением занятости в правительстве.

Централизация урегулирования проблем персонала в Комиссии по государственной службе и в отделах кадров департаментов привела к неоправданным задержкам в решении кадровых проблем.

Механизм набора служащих был медленным, безличным, и громоздким. Многие из процедур излишне усложнены; и жесткость некоторых из них подавляет необходимую широту суждений и свободу действий, которые так необходимы работающим должностным лицам для осуществления наиболее эффективного управления.

Недостаточное внимание уделялось таким положительным аспектам надежного руководства кадрами, как развитие хороших отношений между подчиненными и начальником, обучение, продвижение по службе, стимулы для отличной работы. Другими словами, система не приспособлена к тому, чтобы привлечь и сохранить достаточное количество квалифицированных работников для выполнения задач правительства.

Эта критика направлена не на служащих, ибо подавляющее их большинство сознательны, трудолюбивы и преданны своей работе, а скорее на систему, которая абсолютно не поспевала за потребностями федерального правительства.

Решение. В нашем докладе относительно руководства кадрами мы делаем отдельные рекомендации по улучшению качества управления персоналом в правительстве. Мы рекомендуем, чтобы система работы с персоналом была децентрализована так, чтобы правительственные ведомства выполняли ежедневные задачи набора кадров, их назначения на должности, и других аспектов руководства кадрами согласно стандартам, которые будут одобрены и утверждены Комиссией Государственной службы.

Это освободит Комиссию от деталей централизованного контроля за работой персонала и решением трудовых споров, и позволит председателю сконцентрироваться на планировании и стандартизации, а также на помощи Президенту и главам департаментов в развитии надежных и действенных программ руководства кадрами.

159

Председатель Комиссии Государственной службы не только должен служить в качестве основного президентского советника по вопросам персонала и проблем государственной службы, но также и должен направлять действия Комиссии.

На уровне агентств функция управления персоналом должна быть представлена в высшем руководстве. Департаменты должны непосредственно участвовать в пополнении штата служащих, использовать более активные и привлекательные методы; следует использовать такие методы отбора, которые дадут начальникам больше свободы для суждений и обеспечат назначения, основанные на заслугах, а не только по политическим соображениям.

Чтобы увеличить производительность служащего, начальники должны играть большую роль в выборе, продвижении и увольнении служащих. Формы и процедуры в кадровых процессах должны быть упрощены. Больший акцент нужно сделать на таких вопросах, как участие служащего в проблемах управления, производственное обучение, продвижение по службе и человеческий аспект отношений в управлении.

Жалованье, ужасающе низкое на высоких уровнях управления … должно быть значительно увеличено, чтобы привлечь и сохранить служащих с первоклассными способностями. Эта потребность подчеркивалась почти всеми исследователями, занимавшимися вопросами кадров, обеспечения, медицинского обслуживания, планирования и бухгалтерского учета, консультантами по управленческим технологиям, и многими другими экспертами, работающими в различных областях деятельности Комиссии.

В общем, все должности в службе за исключением высшего политического уровня должны быть заполнены путем применения метода системы заслуг.

Все эти усовершенствования необходимы, если мы хотим достигнуть более высокой степени компетенции, эффективности, и подотчетности в федеральной службе.

Потери от дублирования

Нигде потери так не заметны как в пересекающихся полномочиях различных правительственных служб. Многие из этих продублированных и соперничающих служб упорно выживали в процессе повторных инспекций и попыток реорганизации. Наши доклады и доклады наших исследователей содержат многочисленные примеры дублирования в государственном аппарате. Здесь, с целью выделения проблемы и указания способа ее решения, мы кратко процитируем только три. [Другие три примера – касательно развития водных ресурсов, земли и управления лесоводства, строительство больниц – опущены.]

Решение. В нескольких наших докладах мы рекомендуем прекратить такую расточительную конкуренцию путем объединения перекрывающих друг друга служб. Мы также предлагаем перенести главные действия по строительству все вместе в одно агентство.

В дополнение к этому, требуется создание Беспристрастного Совета по пересмотру всех основных направлений государственной деятельности в администрации президента, чтобы убедиться, что запланированные проекты выполнимы, а также чтобы обеспечить контроль за их подкреплением адекватными первичными данными, отсутствием противоречий с другими рабочими проектами и их завершением с максимальной эффективностью.

Кроме того, чтобы избежать иного дублирования (например, в области статистики), мы рекомендуем укрепить президентскую власть и штат Бюджетного управления. Аналогично, чтобы координировать различные научно-исследовательские программы, мы рекомендуем создать Национальное Научное Общество.

В заключение, чтобы обеспечить Президента необходимой информацией и контролем над всеми исполнительными программами, мы рекомендуем создать должность министра по кадрам, который бы информировал его относительно текущих программ. Президент, таким образом, сможет достичь лучшей координации исполнительных действий.

Эти основные изменения в организации, подкрепленные дополнительными элементами координирования и планирования, необходимы для устранения и предотвращения огромных потерь в финансах и рабочей силе в правительстве.

Децентрализация под централизованным управлением

160

Как правило, экономия может быть достигнута в управлении путем создания общих служб для всех агентств. Однако имеются ограничения по размеру и степени структурной сложности правительства, за пределами которых невозможно достичь централизации различных служб без возникновения серьезных помех, задержек и беспорядка. В результате государственная служба станет более дорогостоящей и менее эффективной, чем, если бы этим занимались непосредственно агентства.

Деятельность правительства уже давно требует внесения изменений Централизованное управление 2-х миллионным штатом служащих невозможно, так же как и невозможна централизованная обработки 3-х миллионов заказов на сумму в 6 миллиардов долларов. Однако в области кадров, планирования и поставок мы обнаружили чрезмерно централизованные действия, которые приводят к неэффективному и дорогостоящему управлению.

Мы также обнаружили много случаев, когда должностные лица из штаб-квартиры в Вашингтоне все еще цепляются за возможность принимать решения даже по незначительным вопросам. Это также привело к бесконечным задержкам в выполнении дел, снизило инициативу на местах и привело к решениям, принимаемым без учета специфических особенностей различных регионов.

Решение. Мы не раз повторяли в наших докладах, что несмотря на то, что уже сейчас наблюдается значительная децентрализация, тем не менее, необходимо продолжать этот процесс при соответствующем централизованном контроле.

В нашем докладе, посвященном руководству кадрами, мы рекомендуем, чтобы набор и другие процессы управления персоналом были распределены по агентствам согласно стандартам, которые будут одобрены и утверждены Комиссией Государственной службы. Внутри непосредственно агентств мы рекомендуем подобную же децентрализацию руководства по работе с кадрами на местах.

В нашем докладе по бюджетированию и бухгалтерскому учету мы рекомендуем, чтобы большая часть работы в подготовке бюджетных предложений были сделаны в самих отделах, и чтобы бухгалтерская отчетность велась силами отделов под контролем центральной системы бухгалтерского учета.

За исключением предметов общего пользования, мы рекомендовали совершать покупки для департаментов согласно однородным стандартам, утвержденным центральным агентством по снабжению.

В решении важных вопросов мы также рекомендовали, чтобы больший объем полномочий делегировался отделам, действующим на местах. Это потребует того, чтобы штаб-квартиры агентств концентрировали свое внимание в основном на развитии наиболее четких стратегий. Они также должны уделять больше внимания установлению стандартов исполнения работы и улучшению системы отчетности и проверок, чтобы обеспечить воплощение стратегий в жизнь.

Реорганизация как основная цель

Само по себе усовершенствование таких областей, как распределение полномочий, инструменты управления, координация, планирование, процедуры и децентрализация не достаточно, чтобы придать максимальную степень эффективности действиям правительства. Организационная структура исполнительной власти должна также претерпеть радикальные изменения. Подобным же образом должны быть реорганизованы департаменты и агентства.

Так как в настоящее время существует слишком много отдельных друг от друга агентств, то Президенту сложно управлять ими и уделять каждому должное внимание. Многие тесно связанные функции так разрозненны, что в некоторых областях, таких как трудовая деятельность, транспорт, медицинское обслуживание, никто не рассматривает эти проблемы в целом.

Кроме того, многие агентства исполняют функции, которые не связаны между собой, если они вообще совместимы, что вредит достижению основных целей и значительно увеличивает проблемы внутренней координации.

В нашем докладе мы приводили несколько примеров конфликтных областей и дублирования, которые, хотя бы частично, возникли из-за неправильной организации.

161

В наших предыдущих докладах мы предлагали многочисленные рекомендации, разработанные с целью улучшения организационной структуры исполнительной власти, равно как и внутренней структуры различных департаментов и агентств. … Наши исследования убедительно показали, что областями, в которых существуют самые большие проблемы дублирования и координации являются те, в которых одна и та же работа выполняется несколькими агентствами исполнительной власти. Подобное рассредоточение связанных между собой функций привела к конкуренции и конфликтам между агентствами, что является чрезвычайно расточительным и дорогостоящим.

Решение. Когда мы рекомендовали реорганизационные изменения, нашей постоянной целью было достигнуть наибольшей степени единства в структуре департаментов. Мы не забывали также и о тяжелом бремени Президента, имеющего огромное множестве подотчетных структур. В нашем первом докладе мы рекомендовали (как желательную цель) сокращение общего числа агентств, подотчетных Президенту, до одной трети от их нынешнего количества. В то время как не было возможно полностью достичь этой цели, мы, однако, сделали рекомендации, которые, по нашему мнению, приведут к уменьшению общего числа подотчетных Президенту агентств, - до минимально возможного их числа, если в каждом департаменте при этом должно быть достигнуто максимальное единство целей.

Чтобы усилить организацию основных центральных служб персонала, мы рекомендовали объединить службу снабжения, службу архивов и службу строительства в Администрации общих служб.

Чтобы вернуть историческую роль Министерства финансов в финансовых вопросах и вывести из сферы его полномочий операции, не связанные с его главной целью, мы рекомендовали, чтобы Бюро по борьбе с Наркотиками, Береговая охрана и Бюро Федерального Обеспечения были переданы в другие департаменты и чтобы Министерство финансов сосредоточилось на предложенной центральной системе бухгалтерского учета.

Чтобы объединить разрозненные транспортные функции исполнительной власти, мы рекомендовали объединить внутри одной транспортной службы при Министерстве торговли такие связанные между собой функции, как функции Морской Комиссии в отношении строительства, управлении судами, чартеров и продаж кораблей, функции Береговой охраны, Национального консультативного комитета по аэронавтике, Управления дорог общего пользования, управление по перевозке военных грузов, некоторые функции по обеспечению безопасности перевозок, Гражданского управления аэронавтики и Торговую комиссию.

Для устранения дублирования мы рекомендовали передать следующие функции Военно-Инженерного Корпуса по организации речной службы , службы борьбы с наводнениями и работ по усовершенствованию гаваней Службе освоения земель, входящей в Министерство внутренних дел. Точно также мы рекомендовали, чтобы Бюро управления национальными земельными ресурсами было объединено со Службой лесничества в Министерстве сельского хозяйства.

В заключение, в области рабочей силы мы порекомендовали, чтобы некоторые важные функции по работе с кадрами, выполняемые Бюро по обеспечению безопасности труда, Бюро по выплате компенсаций, а также Системе профориентации, были переданы в Министерство труда.

Это - типичные примеры изменений, предложенных нами с целью достижения высокой производительности и улучшения координации в исполнительных органах путем объединения услуг и видов деятельности в соответствии с главной целью.

162