Часть II

От Нового Курса до середины века (1930-1950)

В период между двумя мировыми войнами, когда управление как в государственном, так и в частном секторе устанавливался как четко очерченная дисциплина, всеобъемлющее влияние имел научный менеджмент или “Тейлоризм”. Методология, используемая для предсказания наиболее оптимального способа выполнения физической работы, все больше применялась при решении проблемы социальной организации. По общему мнению, работа Лютера Гулика (1892 – 1983)¹ “Заметки по теории организации” была окончательным утверждением подхода к управлению организациями, основанного на “принципах”. В 1937 г. под редакцией Уайта и Линдала Эрвика (1891-1983) был выпущен сборник “Записки о науке управления”. В целом “Записки” представляли собой историю вопроса в области теории организации. Именно здесь, Гулик ввел свою знаменитую мнемоническою аббревиатуру POSDCORB, отражающую 7 функций управления: планирование, организация, подбор персонала, руководство, координация, отчетность, бюджетирование.

Гулик помог выявить основное различие в ортодоксальном государственном управлении: исследование менеджмента и администрирования должно быть сосредоточено на роли высшего руководства. Его видение организации было точкой зрения верхушки. Такой узкий подход все больше подвергался критике. Как писал Гулик, даже его научный подход к менеджменту встречал сопротивление со стороны более гуманистического подхода, который в конечном итоге и одержал верх. Хотя это не было очевидно, но теоретики в области человеческих отношений и бихевиористских подходов к менеджменту были, в основном, современниками Гулика. Их время еще не наступило.

Понимание поведения организаций и индивидуумов

Честер И. Барнард (1886-1961) развил основные положения, выдвинутые Фоллет, создав законченную теорию в своей работе “Функции исполнителя”.² Барнард, служащий компании Бел Систем, тесно сотрудничавший с Гарвардской Бизнес школой и теми учеными, которые проводили исследования в Хоуторне,³ рассматривал организацию как кооперативную систему, в которой функция служащего заключалась в том, чтобы поддерживать изменяющийся баланс между нуждами организации и потребностями ее работников. Чтобы добиться этого, руководство должно понимать, что формальные и неформальные организации по природе своей взаимозависимы. Приведенная здесь Глава из книги Барнарда о значении и роли неформальных организаций “Неформальные организации и их взаимоотношения с формальными” стала теоретическим фундаментом для целой серии эмпирических изысканий. Кажется, что со временем эта книга стала еще актуальней и популярней.

Хотя настоящая борьба между сторонниками гуманистических отношений и традиционного механистического научного менеджмента по вопросу об уместности (необходимости) организационной структуры закончилась лишь после Второй мировой войны, проблема организаций обсуждалась очень активно, особенно это касалось реорганизации. Реорганизация является избитой темой как в практической деятельности, так и литературе по государственному управлению. В последние годы такие ученые, как Гарольд Сейдман,⁴ Фредерик Мошер,⁵ и Питер Шантон⁶ опубликовали очень важные труды, в которых доказываются преимущества, цели и результаты реорганизации. Но несомненно классическим примером реорганизации, которая до сих пор является наиболее существенной, считается реорганизация, проведенная по рекомендации комитета по Административному управлению при Президенте США. Этот комитет (1936-1937) был известен как комитет Браунлоу, по имени его председателя Луиса Браунло (1879-1963)⁷ , который в большой степени способствовал развитию муниципального управления как области профессиональной деятельности. Другими членами комитета были Чарльз Мериам (1874-1953) из Чикагского университета, Лютер Гулик из университета штата Колумбия и Института государственного управления Нью-Йорк Сити.

Рост государственного аппарата и движение за реформы

62

Правительство быстро росло в период проведения Нового курса. Из-за недостатка времени или, к чему склонялось большинство, из-за пренебрежения планированием существовало много плохо продуманных и плохо реализованных организационных проектов, которые были как неэкономичны, так и неэффективны. Эти плохие проекты часто отражали существенные политические разногласия между исполнительной и законодательной ветвями власти. Как Президент Рузвельт, так и Конгресс намеренно усложняли эту проблему когда они утверждали программы новых организаций или агентств, преследуя только политические цели, и не принимая во внимание соображения управленческого толка. Эта неустанная борьба за контроль над организациями стала основным содержанием работы Комитета Браунло, который впервые смог дать официальную оценку организационной структуры правительства с точки зрения управления.⁸

Комитет Браунло представил свой доклад президенту в январе 1937 г. Его предложения были достаточно просты. По сути, в них говорилось о том, что “президент нуждается в помощи”, что в его окружении ему нужны люди со “страстью к анонимности”. Эта страсть, кажется, уже исчезла в последнее время вместе с верой общественности в то, что президент сам пишет свои речи.

В целом комитет предложил кардинальную реорганизацию исполнительной власти. Здесь приводиться большая часть введения к докладу, а также раздел под названием “Персонал Белого Дома”. Президент дал согласие, и соответствующие законы были представлены на рассмотрение Конгресса в 1938 г. Но Конгресс в ответ на усилия президента увеличить число своих сторонников в Верховном Суде, а также, из боязни слишком сильной президентской власти зарубил этот законопроект. На следующий год президент представил Конгрессу сильно измененный законопроект о реорганизации на вторичное рассмотрение, и Конгресс принял Закон о Реорганизации (Reorganization Act) в 1939 г.. В соответствии c этим законом был создан Исполнительный офис при президенте с введенным в него Бюро по бюджету (позднее Отдел по управлению и бюджету), ранее бывшим в составе Казначейства, а также президенту были предоставлены полномочия по подготовке планов будущей реорганизации, подпадающим под право “вето” Конгресса.⁹

Доклад Браунло, Исполнительный офис при президенте и многие другие предложения комитета Браунло,¹⁰ которые в конечном итоге приняли форму закона, были санкционированы временем. Главные предложения комитета Браунло, тем не менее, в то время вызвали значительные разногласия. Современные ученые сейчас признают, что существовали различные научные школы, рассматривающие развитие государственного управления. Школа Исполнительного управления, поддерживаемая Фрэнком Дж. Гуднау, рассматривала роль и функции правительства почти исключительно как возможности осуществлять исполнительскую деятельность. Напротив, законодательно-управленческая школа, которую поддерживал Уильям Ф. Уиллоуби, считала центральной проблемой взаимоотношения органов управления с законодательной властью и особенно их подотчетность последней. Сторонники этой школы полагали, что существует значительное различие между тем, что подразумевается под “исполнительной” (executive) властью и “управленческой” (administrative), и что Конституция предоставила управленческую (administrative) власть главным образом Конгрессу.

В то время, когда Конгресс рассматривал различные предложение Комитета Браунло, силы, противостоящие расширению управленческих полномочий президента в ущерб власти Конгресса, также выдвигали свои аргументы. Одним из самых убедительных аргументов стал общий анализ проблем реорганизации Льюиса Мериама (1883-1972):¹¹ “Реорганизация национального правительства. Что она включает?”, опубликованный в 1939г. посредством Института Брукингза. Если в докладе Комитета содержались настойчивые рекомендации увеличить власть президента, то Мериам предостерегал против этого. Сорок лет спустя единственный здравствующий член Комитета Браунло уступил Мериаму в этом споре. Анализируя случаи превышения власти президентом Никсоном, чему он и сам немало способствовал, Лютер Гулик написал, что “в 30-е годы мы все полагали, что вся система управления особенно государственная течет как широкий мощный поток, полный ценностей этического поведения. Были ли мы слепы или только наивны до тех пор, как пришел

63

Никсон? Или мы так стремились изъять политику из управления, что с водой выбросили и ребенка?”¹²

Ранние споры об отчетности и ответственности

Возможно, создается впечатление, что в период формирования государственного управления все внимание было сконцентрировано на внутренних вопросах: практика управления и ее проблемы; поведение организации и структуры; бюджетирование и проблемы персонала. Однако продолжались также серьезные дискуссии, даже споры по внешним проблемам, особенно по вопросу о концепции управленческой ответственности. Главным образом, затронутые проблемы касались того, как можно обеспечить, чтобы, стремясь удовлетворить различные группы интересов, исполнительную и законодательную власть, а также избирателей, правительственная администрация все же действовала бы ответственно и в соответствии с законом?

Эти вопросы горячо обсуждались Карлом Фридрихом (1901-1984) и Германом Файнером (1898-1969), двумя известными учеными-политологами в конце 30-х и начале 40-х годов. Они вели между собой живую полемику. Фридрих утверждал, что административную ответственность лучше всего можно обеспечить внутренними мерами, посредством повышения профессионализма, введения профессиональных стандартов или кодексов. Внутренние проверки и противовесы были нужны, поскольку выполнение обязанностей требовали от современного чиновника обширных знаний и особых способностей (в силу необходимости, так как современная политическая жизнь становилась все сложнее).

Следовательно, было мало реальных возможностей осуществить соответствующий контроль извне политическим или законодательным путем.¹³ Напротив, Файнер утверждал, что административная ответственность может быть поддержана только внешними мерами, посредством законодательного или общественного контроля. Внешние проверки и противовесы были единственным способом обеспечить подчиненность чиновников, потому что внутренний контроль неизбежно приводит к коррупции. По мнению Файнера, единственным способом, позволяющим избежать случаев превышения власти чиновником, могла бы быть какая-нибудь форма надзора со стороны электората или законодательства.¹⁴

Но классический обзор проблемы административной ответственности был сделан в книге И. Пендлтона Херинга (1903-____)¹⁵ “Государственное управление и интересы государства”, опубликованной в 1937 г. Херинг исследовал проблемы, возникшие в результате резкого увеличения сферы деятельности правительства и влияния свободы действий администрации. Он признавал, что принятые законы, институты, созданные с целью достижения компромисса, были естественным результатом законодательного компромисса и настолько расплывчатыми, что нуждались в дальнейшем уточнении. В обязанности чиновника, в виду отсутствия других органов, входило внесение уточнений общих принципов, содержащихся в законодательном акте, путем формулирования дополнительных правил и инструкций. “На плечи чиновника возлагалась большая часть бремени согласования интересов различных групп и придания экономическим и социальным компромиссам, достигнутым законодательным путем, эффективности и действенности”. В результате, именно в обязанности чиновника входило этическое определение государственных интересов.

В исследовании Херинга вопроса об интересах государства и ключевой роли, которую играют чиновники и заинтересованные круги в процессе формирования политического курса государства, правильно предвиделись многие важные проблемы, которые и сегодня все еще вызывают разногласия среди представителей разных научных школ в области политологии и государственного управления. Херинг является значительной фигурой в теории групп (как ее называют политологи), то есть в той научной школе, представители которой считают, что правительство должно представлять интересы различных групп и достигать политических компромиссов посредством переговорных процессов. По мнению Херинга, самая главная задача чиновника заключается в установлении рабочих отношений с различными группировками, обладающими особыми интересами, для того чтобы стать эффективным посредником в представлении их интересов. В то время, как Херинг рассматривал этот процесс как нечто желаемое, четверть века спустя Теодор Дж. Лоуи (см. главу IV) выступил

64

с убийственной критикой и показал, почему склонность современной бюрократии к установлению гармонических рабочих отношений парализует государственное управление в наши дни.

Наряду с все более значительным отходом от научного менеджмента как единственного способа достижения мудрых управленческих решений возрастало недоверие и к “идеальному типу” бюрократии Вебера. Еще до того, как стал доступен ее английский перевод, основополагающие принципы этой работы вызвала живую дискуссию. В 1940 г. в журнале “Соушиэл форсез” Роберт К. Мэртон (1910 - ____), один из наиболее влиятельных социологов современности, опубликовал статью “Бюрократическая структура и личность”, в которой было заявлено, что “идеальный тип” бюрократии, провозглашенный Вебером, обладал сдерживающей дисфункциональностью – характерной чертой бюрократии, которая мешала ей оптимально эффективной. Именно эта тема была подхвачена в последующих эмпирических исследованиях и развивалась в политической полемике. В 50-х годах Мэртон несколько изменил свою статью, предназначенную для включения в сборник очерков, под названием “Общественная теория и структура общества”, которая приводится в настоящей книге.

Вопросы об управленческих ресурсах в правительстве

30-е годы стали свидетелями появления все большего количества внутренних правительственных программ, требующих соответствующего роста затрат. Поэтому, финансирование приобрело первостепенное значение. Однако теория бюджета, - то есть, как рационально распределить правительственные ресурсы, была, к несчастью, неадекватной. Основное внимание уделялось процессу постатейного бюджетирования, который подчеркивал важность отчетности и контроля. Процедура исполнения финансового закона, которая также как и научный менеджмент, подчеркивала важность обязательной тарификации работы, быстро развивалась и использовалась как правильный управленчески ориентированный процесс распределения финансов. Тем не менее, процессы финансирования и осуществления рационального политического курса, а также принятия решений были еще плохо увязаны друг с другом. В 1940 г. В.О. Ки-мл. (1908-1963) – политолог, который должен был сыграть ведущую роль в развитии бихевиористского подхода к изучению политики США,¹⁶ написал статью со скорбным названием “Отсутствие бюджетной теории”. Чрезвычайно озабоченный повышенным вниманием к механике, он впервые выдвинул проблему, которая позже будет признано ключевой для финансирования: – “на каком основании будет принято решение по выделению “Х” долларов на деятельность “А” вместо деятельности “Б”?” Ки затем продолжил работу в тех областях исследования, которые, как он чувствовал, необходимы для развития теории распределения финансов. Именно это, наряду со все увеличивающейся потребностью все большего увеличения размеров правительственных программ, подготовило почву для основного рывка, который будет сделан в данной важной области науки о государственном управлении.

В течение двух десятилетий и в период между двумя мировыми войнами, система управления в США изменилась коренным образом. На федеральном уровне усилия по претворению в жизнь “Нового Курса”, направленные на преодоление депрессии в мировой экономике, сильно и быстро повлияли на распределение функций управления. Такое же значение имели реформы на штатном и муниципальном уровнях. Противостояние уступило дорогу сотрудничеству. Управленческая структура подверглась новым изменениям: централизации, планированию методов управления, тарификации работы и новым видам социальных программ. Но все еще оставались неясными как перспективы будущего развития государственного управления, так и основные направления его деятельности. В 1939 г. Леонард Д. Уайт опубликовал пересмотренное и исправленное издание своей новаторской книги. В предисловии он дает точное описание состояния дел в государственном управлении в конце эпохи громадных преобразований:

Десятилетие, которое прошло с момента выхода первого издания книги, потрясло экономические и политические основы в современном мире. Последствия повторяющихся кризисов тех лет стали настолько ощутимы для государственного управления, что их трудно определить. Однако, как единая нация, мы принимаем тот факт, что разболтанная, беспечная

65

и в чем-то безответственная система управления, которую мы имели с периода нашего сельскохозяйственного зарождения, больше не соответствует нашим настоящим и будущим потребностям. Форма муниципального управления, возглавляемая Советом, реорганизация органов управления в штатах и их подчинение федеральным властям, а также ожидающая решения реформа самой федеративной структуры, являются безусловными проявлениями адаптации к новым настоятельным потребностям.¹⁷

К окончанию Второй Мировой Войны, американское государственное управление было превращено в современную бюрократию. Но принципы государственного управления, основанные на теории научного менеджмента, становились все меньше удовлетворяющими размерам и сложности современных правительств. В послевоенный период, который охватывает большую часть 1940-х и все 1950-е годы, на передний план выдвинулись новые трудности, традиционные темам государственного управления. Наиболее заметными проблемами были знакомые вопросы сущности и влияние бюрократических организаций, а также политических аспектов нового измерения нового административного государства.

Хоторнские эксперименты предоставили первые эмпирические данные, оспаривающие постулат научного менеджмента о том, что рабочий – это, по преимуществу, экономическое животное, единственной целью труда которого являются деньги. Психолог Абрахам Маслоу (1908-1970)¹⁸ пошел дальше выводов Хоторнских экспериментов о том, что рабочие в той же мере и социальные существа, когда он впервые представил свою знаменитую “иерархию потребностей” в статье “A Theory of Human Motivation” (1943), опубликованной в журнале Psychological Review. Маслоу утверждал, что у людей есть 5 наборов целей или основных потребностей, организованных в иерархию доминирования: физиологические потребности (пища, вода, жилье и т.д.), потребности в безопасности, потребности в любви или участии, потребности в признании и, наконец, потребность в самовыражении - означает, что индивид теоретически достигает самореализации и становится тем, кем он способен стать¹⁹ . Нижние потребности перестают быть мотиваторами поведения по мере их удовлетворения. Напротив, верхние потребности не могут служить мотиваторами, пока не удовлетворены нижние. Психологический анализ мотивации, сделанный Маслоу, послужил основой дальнейших исследований организационного поведения. В последствии, такие ученые, как Фредерик Херцберг²⁰ , Дуглас МакГрегор²¹ , и Крис Арджирис²² развили положения Маслоу в более детальные теории мотивации и организационного поведения. Тем не менее, именно работы Маслоу, как и анализ бюрократической структуры Вебера, стали отправной точкой.

Отказ от политико-управленческой дихотомии

Новый Курс и Вторая Мировая Война оказали значительное влияние на теорию и практику государственного управления. Хотя эти войны против депрессии и угнетения были скорее экономическими и военными операциями, они, при этом, являлись масштабными управленческими предприятиями. Опыт тех лет поставил под сомнение многое из того, что считалось уже мудростью государственного управления. Политико-управленческая дихотомия утратила свою жизнеспособность во время войны и политике Нового Курса. Было практически невозможным применить к государственному управлению свободные от оценочных суждений бизнес-процессы. Правительство, несмотря на усилия многих реформаторов, не коммерческая организация и не свободно от оценок²³ .

Атака на политико-управленческую дихотомию началась сразу с нескольких сторон. Дэвид Лилиентали (1899-1981) в книге “Планирование и плановики” (1944) в главе “TVA (Управление по делам развития долины реки Теннесси): Демократия на марше”²⁴ описал о свой опыт участия в работе независимой государственной корпорации “Управление ресурсами бассейна реки Теннеси (Tennessee Valley Authority)”²⁵ . Он выяснил, что планирование в государственных структурах – это чисто политическая деятельность, которая при этом, что не случайно, является здоровой и полезной для демократического общества.

Исследования планирования и его последствий в TVA, проведенные Лильеналем, содержат еще один аспект, который не будет признан до 1970-х годов. Выражая серьезную озабоченность по поводу ответственности за претворение в жизнь реальных планов, он обратился к проблеме исполнения. Его вопросы до сих пор составляют основу нашей озабоченности по поводу государственной политики – как планирование соединяет

66

создателя и исполнителя внутри организации? И как процесс планирования обеспечивает участие, а не принудительное навязывание обществу планов?

Известный администратор времен Нового Курса, а также декан Школы Максвелла в Университете Сиракузы Пол Эпплеби (1891-1963)²⁶ в своей работе ведет, пожалуй, самую искусную полемику того времени о том, что теоретическая приверженность аполитичным управленческим процессам идет вразрез с опытом США. Эпплеби в работе “Большая демократия”²⁷ сравнил государственные структуры с бизнесом. В перепечатанной здесь главе “Правительство это особая структура” он разрушил установленную государственным управлением границу между политикой и управлением. Он считал, что отделение политики от управления является мифом.

Политическое участие было полезным, а не вредным, как заявляли многие прогрессивные реформаторы, потому что оно препятствовало произвольному использованию бюрократической власти. Можно сказать, что работа Эпплеби послужила некрологом для политико-управленческой дихотомии. В будущем все те, кто будут описывать проблемы политики и управления, не будут начинать с опровержения политико-управленческой дихотомии, скорее они начнут с утверждения, кратко сформулированного Эпплеби – “государственное управление это особая структура, потому что оно является политикой”.

Создание теорий принятия решений и государственного управления

Пожалуй, наиболее заметной вехой в мире государственного управления 1940-х годов стала книга Герберта Саймона (1916- ) “Administrative Behavior”, в которой он настаивал на использовании действительно научных методов при изучении управленческих феноменов, на том, что в вопросах разработки политики должны использоваться перспективы логического позитивизма, а также на том, что процесс принятия решений является действительной основой управления. Именно здесь Саймон опроверг принципы, основанные на доминировавшем тогда подходе в управленческом мышлении. В перепечатанной здесь статье “Поговорки управления” (1946) из Public Administration Review, которая впоследствии была включена в его книгу, Саймон исследовал модель POSDCORB Гулика и нашел ее неполной, внутренне противоречивой и неприменимой ко многим управленческим ситуациям, которые возникают в государственных структурах. В заключение, Саймон заявил, что так называемые принципы управления на самом деле “поговорки управления”²⁸ .

В последней части статьи Саймона есть небольшая дискуссия об ограничениях, накладываемых на процесс принятия решений в контексте рациональности. Саймон задает немало вопросов о том, как организации принимают управленческие решения. В его более поздней книге представлены основы концепции “ограниченной рациональности”. Основываясь на теории Честера Бэрнэрда, он выступает за системный подход к исследованиям различных сторон управленческого поведения. Эта первая работа, а также последующие исследования моделей и систем принятия решений, позволили Саймону, спустя более чем три десятилетия, стать единственным неэкономистом, получившем Нобелевскую премию по экономике.

С разрушением политико-управленческой дихотомии, также пропало и разделение на политологию и государственное управление. Роберт Даль (1915-), один из самых известных бихевиористов в политологии²⁹ , проанализировал состояние науки о государственном управлении в своей статье, опубликованной в Public Administration Review “Наука о государственном управлении” (1947). Он предложил пути развития нарождающейся научной дисциплины. Но, что важнее, он дал понять теоретикам государственного управления, что для признания в политологии (которой тогда занималось большинство ученых в области государственного управления) их доктрина о том, что управление является политикой, должна пойти дальше простого утверждения. По его мнению, необходимо было создать науку о государственном управлении, которая “честно формулирует цели” и

признает сложность человеческого поведения;

занимается проблемами нормативных ценностей в управленческих ситуациях; и

учитывает связь между государственным управлением и его социальным окружением.

Даль поясняет свое последнее положение, говоря что “до тех пор, пока, изучение государственного управления не станет сравнительным, претензии на “науку

67

государственного управления” выглядят сомнительными”. В течение двух десятилетий сравнительное государственное управление сформируется как важное направление в этой области³⁰ , но до сих пор этот предмет не включен в большинство программ.

Даль предвидел некоторые трудности, которые возникли бы перед государственным управлением, если бы оно хотело остаться в рамках политологии. В последствии, в 1970-е годы государственное управление начнет выделяться из политологии и делового администрирования и станет самостоятельной научной областью. Тем не менее, не смотря на роль этого предмета, в большинстве американских университетов им занимаются на факультетах политологии или в школах бизнеса.

Первоначальная критика управленческих принципов и политико-управленческой дихотомии получила поддержку из очень влиятельного источника – работы Дуайта Валдо “Административное государство”, впервые опубликованной в 1948 году. Изначально, это была его докторская диссертация в Йельском Университете. Как автор, Валдо оказал огромное влияние на государственное управление (он наиболее известный летописец и критик в этой области), а также, как редактор журнала “Public Administration Review” с 1966 по 1977 гг. В 60-х на Минноубрукской Конференции Валдо собрал молодых ученых, изучающих вопросы государственного управления, с целью выявления проблем новой теории государственного управления. Он также пытался дать объяснение государственному управлению с точки зрения культуры. Только в 80-х гг. подход к определению государственного управления на уровне организации действительно стал актуален. Однако Валдо настаивал на понимании государственного управления как направлении политологии, на том, что давно сложившееся искусство государственного управления слились воедино с новорожденной наукой о государственном управлении³¹ .

Вывод Валдо, сделанный в работе “Административное государство”, перепечатанной в данной книге, показывают на источник его тревог в послевоенный период, когда государственное управление боролось за свое место. Кроме того, Валдо был популистом, который постоянно беспокоился о ценности демократии и философии государственного управления. Даже в этом коротком отрывке он задавался вопросами, с которыми мы столкнулись только в 80-х гг. Например вопрос о том, “достаточно ли высок уровень подготовки в области механизмов управления и знания кодекса профессиональной этики”. Некоторые теоретики видят в “Административном государстве” еще одну работу, отвергающую систему “POSDCORB” и другую ортодоксальную идеологию государственного управления 30-х гг. Однако на деле все обстоит намного сложнее. Она остается работой человека, который всегда ставил большие вопросы, а ответы на них лучше всего показывают, какой прогресс достигнут в данной области.

Филипп Селзник (1919-), социолог, считал, что Лилиенталь и его коллеги бывало заручались поддержкой местных властей для программ TVA и ввели в общее употребление новый термин “кооптация”, которое описывает попытки организации внести и сгруппировать новые элементы в процессе выработки политики с целью исключения угрозы по отношению к организации и/или ее миссии со стороны этих элементов. Здесь вы можете найти отрывки из книги Селзника 1949 г. “TVA и Грасс Рутс”³² , касающиеся анализа процесса, результатов, а также выводы по использованию “Механизма Кооптации”. Это первое глобальное социологическое исследование “мощи” административных организаций, а также их влияния на демократическое общество и политику вовлечения общества в процесс формирования политики.

Селзник утверждает, что в бюрократических организациях кооптация выражает “состояние напряженности в отношениях между официальной властью и общественными структурами”. Десять лет спустя в своей работе “Лидерство в государственном управлении”³³ он более детально рассмотрел различные аспекты использования бюрократической власти административными организациями, а также процесс определения и достижения стратегических целей. Селзник предвосхитил многие представления о появившемся в 80-х гг. понятии “трансформационного лидерства”³⁴ , когда он утверждал, что функция лидера высшего звена в том, чтобы помочь сформировать ту среду, в которой

68

действовала бы организация; и определить новые институциональные направления развития путем набора персонала, обучения и переговоров.

Государственное управление в середине века: Комиссия Гувера

Первая Комиссия Гувера (1947-1949) под председательством бывшего президента Герберта Гувера (1874-1964) была в действительности вехой в государственном управлении, поскольку, как первое большое общенациональное исследование, предпринятое после Второй мировой войны, она породила большое число последователей в других западных демократиях. Конкретной задачей Комиссии в отношении правительственной машины было уменьшение числа правительственных учреждений, созданных в течение Второй мировой войны, но она этого не сделала. Вместо этого она сосредоточила внимание на усилении исполнительной ветви власти и обеспечении реорганизации управленческих ведомств с тем, чтобы придать каждому министерству четкую направленность. Вместо призыва к сокращению правительственных ведомств Комиссия энергично потребовала увеличить управленческие возможности Администрации Президента посредством: 1) неограниченной свободы действий в отношении президентских организаций и персонала, 2) усиления Бюджетного Бюро, 3) создания Отдела Персонала в составе Администрации президента, 4) создание должности Секретаря по персоналу, который должен был обеспечивать связь между президентом и его подчиненными. В добавление к этому Комиссия рекомендовала, чтобы ведомства исполнительной ветви власти были реорганизованы с целью придания четкой направленности каждому министерству и улучшения контроля со стороны президента. Семьдесят два процента рекомендаций (196 из 273) были приняты, включая закон о реорганизации 1949 года и создание министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения в 1953 году. Отрывки из доклада Комиссии приводятся в настоящей книге.

Вторая Комиссия Гувера (1953-1955) также под председательством бывшего президента Герберта Гувера вновь собралась через четыре года, чтобы продолжить свою работу. Она даже сохранила большую часть своего состава и персонала. Эта Комиссия собралась под предлогом достижения трех целей: 1) способствование экономии, эффективности и улучшению услуг в осуществлении государственных задач, 2) определение и ограничение исполнительных функций, 3) ограничение и запрет правительственных функций и действий, конкурирующих с частными предприятиями. Главной рекомендацией было уничтожение несущественных правительственных услуг и действий, конкурирующих с частными предприятиями, на том основании, что федеральное правительство разрослось до невероятных размеров, и что такой рост должен быть уменьшен. В отличие от предыдущей Комиссии рекомендации второй Комиссии достигли очень малого. В почти 18-ти томах бывший президент и одиннадцать членов Комиссии старались достичь этих целей, но Конгресс Соединенных Штатов к этому не склонялся, и поэтому рекомендации, данные Комиссией в основном пропали втуне. Однако, что интереснее в плане ее исторического влияния, чем в плане достижений ее целей в тот период, вторая Комиссия Гувера энергично убеждала в том, что целый набор видов деятельности правительства должен быть передан в частный сектор. Но в середине 50-х годов не было политика, который бы пожелал это сделать. Это знамя, валявшееся в пыли, было поднято администрацией Рейгана в 80-х годах, и администрацией Клинтона в докладе Анализ деятельности федерального правительства (National Performance Review).

Примечания

1 Иногда Гулика называли “старейшиной государственного управления Америки”. Он является профессором в области муниципальной науки и управления в Итоне и университете штата Колумбия с 1931 по 1942 г.г.; Близкий советник Президента Франклина Д. Рузвельта еще до своего губернаторства в Нью-Йорке; основатель института Государственного управления и Американского Общества Государственного Управления, Национальной академии государственного Управления. Информацию о его карьере см.: Stephen K. Blumberg, “Seven Decades of Public Administration: A Tribute to Luther Gulick,” Public Administration Review 41 (March-April 1981).

69

2 Chester I.Barnardt , The Fuctions of The Executive.Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1938. Единственная другая книга Барнардта: Organization and Management: Selected Papers (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1948).

3 Информацию, относящуюся к биографии см.: William B. Wolf, The Basic Barnard: An Introduction to Chester I. Barnard and His theories of Organization and Management (Ithaca, N.Y.: New York State School of Industrial and Labor Relations, Cornell University, 1974).

4 Harolds Seidman, Politics, Position, and Power: The Dynamics of Federal Organization, 3rd ed. (New York: Oxford University Press, 1980).

5 Frederick C. Mosher, Government Reorganization: Cases and Commentary (Indianapolis, Ind.: Bobbs-Merrill, 1967).

6 Peter L. Szanton, ed., Federal Reorganization: What Have We Learned? (Chatham, N.J.: Chatham House, 1981).

7 Автобиография Браунло см.: A Passion for Politics: The Autobiography of Louis Brownlow, First Half (Chicago: University of Chicago Press, 1955); A Passion for Anonymity: The Autobiography of Louis Brownlow, Second Half (Chicago: University of Chicago Press, 1958). Для более объективной оценки см.: Barry D. Karl, “Louis Brownlow,” Public Administration Review 39 (November-December 1979).

8O работе Комитета Браунло u реорганизации исполнительной власти в период Нового курса см.: Barry Karl, Executive Reorganization and Reform in the New Deal (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1963); Richard Polenberg, Reorganizing Roosevelt’s Government: The Controversy over Executive Reorganization, 1936-1939 (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1966).

9 Во время слушания дела “Cлужба иммиграции и натурализации против Чадха” в 1983 г. Верховный Суд США впервые поставил под сомнение конституционность правa Конгресса на вето.

10 Например, Комитет порекомендовал реорганизацию Комиссии государственной службы как основного органа по работе с персоналом. Единственный случай до принятия закона о реформе государственной службы в 1978 г.

11 Мериам, находясь в штате Брукингз Инститьюшен, координировала работу между комитетом Браунло и Бруклингз, который в то время проводил работу по заданию одного из комитетов Конгресса. Этот комитет был основным противником усиления полномочий исполнительной власти по предложению Комитета Браунло. Биографический очерк. См.: Donald T. Critchlow, “Lewis Meriam, Expertise, and Indian Reform,” The Historian 43, no. 4 (May 1981).

12 Blumberg, p. 247.

13 Carl J. Friedrich, “The Nature of Administrative Responsibility,” in Public Policy, edited by Carl J. Friedrich (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1940).

14 Herman Finer, “Administrative Responsibility in Democratic Government,” Public Administration Review 1 (Осень 1941).

15 Херинг, профессор Гарвардского университета в течение двадцати лет президент Комитета по исследованию общественных наук написал новаторскую работу о роли влиятельных групп “Group Representation Before Congress (New York: Russel & Russel, 1929) и одну из первых работ о взаимосвязи между квалификацией руководителя и поведением на работе, “Federal Commissioners: A Study of their Careers & qualifications (Cambridge, Mass.; Harvard University Press, 1936).

16 Основные работы Ки: Politics, Parties and Pressure Groups (New York: Crowell, 1942; 5th ed., 1964); Southern Politics in State and Nation (New York: Alfred A. Knopf, 1949); American State Politics: An Introduction (New York: Alfred A. Knopf, 1956); Public Opinion and American Democracy (New York: Alfred A. Knopf, 1961).

17 Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration, rev. Ed. (New York: Macmillan, 1939), p. xiv.

18 Биографию см.: Frank G. Goble, The Third Force: The Psychology of Abraham Maslow) (New-York: Grossman Publishers, 1970). Впоследствие Маслоу представит более расширенный анализ "иерархии потребностей" в своей работе Motivation & Personality, 2-ое издание (New-York, Harper & Roy, 1970).

19 Значение концепции самоактуализации было доказано задолго до того, как Маслоу обнародовал ее. Поэт XIX века Роберт Броунинг описал ее сущность, когда писал, что "кругозор человека должен превышать его способности восприятия, иначе для чего рай?"

20 См. теорию "мотивации-гигиены" в Frederick Herzberg, Bernard Mausher, and Barbara Snyderman The Motivation to Work (New York: Wiley, 1959).

21 См. Теорию Х и Теорию У, Douglas M. McGregor The Human Side of Enterprise (New York: MeGraw-Hill, 1960).

22 См. гипотезу "личность против организации" в книге Chris Argyris, Personality and Organisation (New York: Harper and Row, 1957).

23 Наиболее исчерпывающий анализ значения государственного упрвления в это время дал Дуайт Вальдо The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration (New York: Roland Press, 1948), который критиковал "евангелие эффективности" которая доминировала в административном мышлении до второй мировой войны.

24 (New York: Harper ( Row, 1944).

25 Лилиенталь (Lilienthal) был спикером УРБТ и, позже, комиссии по атомной энергии. Он вел, а позднее опубликовал дневники с подробными описаниями своих экспериментов. См. The Journals of David E. Lilienthal (New York: Harper and Row, 6 томов, 1964-1976).

26 Обзор работ Эпплеби см. в книгах: под редакцией Мартина (Roscoe D. Martin)Public Administration and Democracy: Essays in Honour of Paul H. Appleby (Syracuse, N.Y.: Syracuse University Press. 1965)

70

27 Paul H. Appleby,Big Democracy (New York: Knopf, 1945).

28 По причине того, что по-настоящему рациональное исследование любой проблемы никогда не может быть закончено, люди накладывают "ограничения" на свою рациональность и принимают решения не на основе оптимальной информации, а на основе информации удовлетворительной. Таким образом, люди склонны принимать решения путем получения "удовлетворения" ( выбора курса действий, который неминуемо столкнется с чьим-либо наименьшим уровнем удовлетворения. Simon with James March развивают эту идею в работе Organizations (New York: Wiley, 1958).

29 29. Даль был первым представителем плюрализма и участия заинтересованных групп в политическом процессе. Его основные работы: вместе с Ч. Линдбломом Politics, Economics and Welfare (New York: Harper ( Row, 1953), A Preface to Democratic Theory (Chicago: University of Chicago Press, 1956), Who Governs? Democracy and Power in an American City (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1961), Modern Political Analysis, 3-е изд. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1976).

30 Основной материал, посвященный сравнительному государственному управлению, находится в книге Ferrel Heady Public Administration: A Comparative Perspective 3-е изд. (New York: Marcel Dekker, 1984)

31 Первая глава книги The Study of Public Administration (New York: Random House, 1955) представляет обширный анализ определения государственного управления. Она была представлена в более ранних изданиях книги "Классика государственного управления" (Classics of Public Administration).

32 Philip Selznick TVA and the Grass Roots (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1949).

33 Philip Selznick Leadership in Administration (New York: Row, Peterson, 1957).

34 См., например, работу Warren G. Bennis Leadership and Organisational Culture (Urbana, III. University of Illinois Press, 1984), Noel M. Tichny and David O. Ulrich “The Leadership Challenge - A Call for the Transformational Leader”, Sloan Management Review 26 (fall 1984).

71

8

Государственное управление и общественные интересы.

Е. Пендлтон Герринг

На плечи чиновника возложено бремя согласования различий между группами и достижение эффективных и приемлемых экономических и социальных компромиссов, которые могут быть достигнуты в ходе законодательного процесса. Итак, Конгресс принимает законодательный акт, в котором сформулирован общий принцип. Детали же регулируются дополнительными постановлениями и распоряжениями. За чиновником остается право решать, при каких условиях необходимо обращаться к закону. Он находится в более выгодном положении, чем законодатель. Его каждодневная работа предполагает непосредственный контакт с той ситуацией, которая оговорена законом. Он знает, где можно применить закон, и он может лучше определить границы законодательных актов. Эта административная проницательность способствует пониманию того, как применять правовые нормы в конкретной ситуации, и в то же время возлагает серьезные обязательства на чиновника. Нормы законодательного акта определяют границы его возможностей, но на ''полях'' своих полномочий он должен написать собственную трактовку государственной задачи.

Социальная и экономическая стороны законодательства должны быть оставлены другим. Результатом политической деятельности было сохранение либерально-демократического государства, как института контроля, которому перешла значительная часть права Конгресса на непосредственное управление согласованием интересов конфликтующих групп внутри страны. Последствием деятельности правительства было создание огромного бюрократического аппарата с широкими полномочиями по выполнению этих функций. Разросшиеся государственные службы необходимы для выполнения самых разнообразных функций, начиная с основных, таких, как охранительная (полиция), санитарная, забота о малоимущих, вплоть до создания государственных предприятий, конкурирующих с частным сектором. Существует огромное количество программ помощи населению, финансируемых за счет налогообложения одной группы населения с целью облегчить страдания от голода другой. Степень реализации таких проектов не является стабильной и изменяется в соответствии с характером экономических групп, которым удалось добиться контроля над правительством в данный период времени. Тем не менее, вне зависимости от того, какая группировка контролирует правительство, сохраняется некоторая доля ответственности. Наличие большого административного аппарата требует определенной преемственности, которая мало связана с политическими перестановками. Группы должны добровольно признавать, что цели государства намного превосходят их собственное стремление получить немедленную выгоду. Бюрократия не может провозгласить государственную задачу, противоречащую идее согласования интересов враждующих групп, которые в принципе и содержат в себе источник власти.

В США бюрократия страдает от несовершенства иерархической структуры и кадрового состава, объединенного гармоничной концепцией государственной службы. Однако в этих условиях бюрократия вызывает подозрение и критику со стороны заинтересованных групп, которые рассматривают администрацию как институт, созданный служить им или, по крайней мере, не вмешиваться в их групповые интересы. И именно эти группы интересов обладают властью в системе представительства. Такие группы критикуют "бюрократию" за враждебность по отношению к правительству. Но все же только надлежащее развитие административного аппарата может обеспечить существование демократии в стране.

Таким образом, основной задачей демократического государства является обеспечение должного согласования групповых интересов. Этого можно достигнуть путем создания развитого бюрократического аппарата.

72

Таким образом, как это не покажется ортодоксальным демократам, сторонникам Джефферсона, либеральное демократическое государство должно поддерживаться колоссальной бюрократией. Однако такая точка зрения не получила всеобщего признания.

Группы граждан, стремящихся продвинуть свои собственные интересы или защититься от натиска соперников, обратились к правительству за помощью. Все же гражданин не доверяет государству и одновременно обращается к нему за помощью. Он стремится использовать возможности правительства, однако не желает, чтобы правительство руководило им или контролировало его деятельность. В результате федеральные службы управления оказались не объединены в единое, надежное целое. Они представляют собой конгломерат агентств, независимых распорядительных комиссий, несоразмерных бюро и департаментов.

Существующая в настоящее время неразбериха в уродливых ведомственных учреждениях не является новым явлением. Растущее разнообразие федеральных функций еще больше усугубляют эту путаницу. Если правительство собирается взять на себя ответственность за экономические гарантии различных классов, то административная машина должно соответствовать возложенному бремени. Это означает скорее всего реорганизацию уже существующих, а не создание большего количества новых бюро и комиссий. Федеральную администрацию следует рассматривать как единое целое: она должна преобразоваться в институт для осуществления политики в общественных интересах и для содействия всеобщему благосостоянию. Для этого понадобится изменить отношение большинства граждан к данной проблеме. Определенные группы потребовали к себе особого внимания со стороны федерального правительства, и в то же время осуждали повсеместное вторжение государства в их личные дела. Для выполнения все возрастающей нагрузки государству необходимо создать адекватную структуру управления и набрать соответствующий персонал. Необходимо обратить внимание на проблему бюрократии.

Однако ни один государственный служащий, наделенный официальной властью, не сможет считать себя изолированным от потока мнений, порожденных в группах, с которыми его контора вступает в контакт. Гражданин со своей стороны должен чувствовать, что его опыт и особая компетенция занимают определенное место в управлении. Как можно наладить такой взаимовыгодный союз?

Это сделать непросто. “В каждой стране, - заявляет Герман Файнер, - общественность настроена враждебно по отношению к чиновнику, потому что, куда бы он ни приходил в качестве инспектора, сборщика налогов или работника медицинской службы, или кого-нибудь еще, он приходит, чтобы забрать, а не дать - такова суть его деятельности - ограничивать чью-то свободу и собственность”.¹ Подозрение к бюрократии ощущается особенно остро в Соединенных Штатах, и не без основания. “Политическое влияние” остается главной защитой гражданина от бюрократизма в этой стране. Этот несовершенный ресурс еще больше необходим в условиях системы, где отсутствует ответственность со стороны министерств, и в официальных кругах востребованы честность и неподкупность должностных лиц. Кроме того, у нас существует традиционное недоверие к правительству, восходящее к временам колоний и революций. Длительное время действия официальных кругов вызывали раздражение и враждебность. Условия жизни первооткрывателей несомненно усиливали это чувство. Мы приняли бюрократическую некомпетентность как неизбежное свойство института, от которого, вряд ли можно ожидать чего-то хорошего. Мы доверились судам, где принцип господства права должен был, как мы надеялись, защитить нас от своенравия государственного управления, осуществляемого человеком.²

Суды часто выступали на стороне гражданина против власти бюрократии. Их решения постоянно определяют границы власти или ограничивает бюрократическую правомочность. Избранная исполнительная и законодательная власть дает гражданину возможность политическим путем достигнуть определенной степени контроля. Традиция господства права дает ему веру в суды. Однако как он может влиять на ход управленческого процесса?³ Основной причиной критики является чувство беспокойства по поводу того, что усилия правительства обращены на достижение целей, противоположных намерениям группы граждан. Часто случается, что управленческие решения принимаются без учета упорных

73

протестов тех, на кого они направлены. Законодательная власть, поддерживаемая кратковременным энтузиазмом общественности, освобождается от своей обязанности принимать закон и обращается к другим проблемам. Эта роль достается чиновнику, который проводит в жизнь закон через группу выражающих недовольство граждан, таким образом подчиняя их своей юрисдикции. Деятельность правительства приемлема для определенных деловых кругов, когда она осуществляется в соответствии с их намерениями, но когда она направлена на достижение других целей, высказывается недовольство вмешательством бюрократии.

Часто лишь благодаря случайному сочетанию политических факторов законодательная власть принимает какой-либо закон. Ответственность за его выполнение несет определенный орган управления, и, таким образом, законодательство институализируется и персонифицируется. В исключительно редких случаях законодательный акт признается бессодержательным из-за невозможности его исполнения, и пока этот законопроект не будет изменен, воля законодателя останется «замороженной». Между тем, изменения экономических и политических условий могут изменить расстановку сил в обществе и, таким образом, этот законодательный акт может не получить одобрения без обязательного внесения поправок в законопроект в соответствии с высказанной критикой. Юридическая ответственность чиновника остается прежней, а критическая оценка – это цена за выполнение им его очевидных служебных обязанностей.

* * *

Государственного управление сегодня это в значительной степени вопрос квалифицированной администрирования. Исполнительная ветвь наделяется все большей властью и полномочиями. Государство взяло на себя большое количество функций, которые раньше осуществлялись частными предприятиями или почти совсем не осуществлялись. Такая деятельность предоставила определенным заинтересованным лицам места в правительстве. Лишь в особых случаях, когда право свободно преследовать свои личные цели вступает в конфликт с выполнением более масштабных задач общества, этот факт становится предметом осуждения. Однако государственный служащий не имеет четкого критерия, согласно которому он должен действовать. Одним словом, наша нынешняя бюрократия аккумулировала обширную власть, однако ей не хватает управления и координирования.

Президент условно является главой «администрации», однако в современных условиях задача координирования находится за пределами возможностей лица, временно занимающего этот пост. Система административного права сможет со временем очертить границы бюрократической ответственности и разработать концепцию общественных интересов. Но в настоящее время чиновник чувствует себя в значительной степени изолированным, если не считать тех заинтересованных лиц, на которых непосредственно влияют результаты его деятельности. Наиболее ярко это просматривается в отношении к его административному окружению.

Какими критериями он должен руководствоваться? Общественные интересы – вот тот критерий, которым руководствуется чиновник, исполняя закон. Это словесный символ, предназначенный для установления единства, порядка и объективности в государственном управлении.

Для бюрократии это понятие является тем же, что и «условие надлежащей правовой процедуры» для судебной системы. Ее абстрактное значение туманно, однако ее применение преследует далеко идущие цели. Так, например, работники радио должны исполнять закон с учетом «общественных интересов, удобства и необходимости». Работники торговли должны применять закон, когда они полагают, что такие действия осуществляются «в интересах общественности». Для определения понятия «общественные интересы» Конгресс обычно создавал советы и квази-юридические комиссии.

Хотя и очевидно, что чиновник должен примирять интересы конфликтующих групп, находящихся в поле его зрения, тем не менее, возникает вопрос, какими критериями он должен руководствоваться для этого? Выдвигать в качестве нормы общественные интересы – означает предлагать что-то, не поддающееся точному определению. Смысл этого понятия

74

носит чисто психологический характер и не выходит за рамки того значения, которое любой ответственный государственный служащий найдет для себя в этой фразе. Действуя в соответствии со своим субъективным представлением и в рамках установленной законом компетенции, чиновник создает определенный набор интересов и официально его утверждает. Таким образом, неизбежно на практике понятию «общественный интерес» придается смысл, путем отождествления его с интересами определенных групп. Бюрократ оказывается в ситуации, подобной незавидному положению гражданина в исследованиях Руссо. Последний был вынужден голосовать в соответствии с всеобщим волеизъявлением. Если он оказывался в меньшинстве после подсчета голосов, он осознавал, что его предположения относительно volonte generale (всеобщей воли) были неправильными. Чиновник, тем не менее, должен стремиться действовать в интересах общественности, однако не утешаться проверкой своей оценки в ходе бюрократического плебисцита. Он должен следовать за своей звездой, которая лишь слабым светом озаряет попадающиеся на его пути западни.

Управленец руководствуется определенными критериями, предоставляемыми ему законодательными актами, однако неизбежно для процесса управления характерна определенная свобода действий. Управленец может создавать поддержку своим действиям и в определенной степени выбирать себе оппонентов. Этот выбор может иметь решающее значение. Поддерживая группы, требующие четкого исполнения закона, он может вызвать последствия, совершенно отличающиеся от тех, которые возникают в результате сотрудничества с группами, отдающими предпочтение либеральному прочтению законодательного акта. Он может также ухватиться за мнения, высказываемые менее организованными или же агрессивно настроенными группами.

Теперь становится ясно, в каком затруднительном положении находится бюрократ. Определенные заинтересованные группы не могут быть лишены голоса в государственных органах управления, поскольку именно их предприятия обеспечивают богатство, создающее благосостояние общества. С другой стороны, хорошо скоординированная и ответственная бюрократия играет важную роль, когда идет речь о достижении государственных целей.⁴ Объяснение сути либерально-демократического государства должно заключаться в установлении действующих взаимоотношений между бюрократами и определенными заинтересованными группами – взаимоотношений, которые позволят первым выполнять государственные задачи, а последним достигать своих личных целей.

В Соединенных Штатах осуществление такого гармоничного взаимоотношения осложняется существующим в стране разнообразием условий и действий, предпринимаемых правительством. Более того, федеральные чиновники иногда занимаются проблемами, относительно которых они не могут использовать принудительную власть. Успешное управление во многих федеральных ведомствах зависит от сотрудничества государственных местных органов власти с федеральным правительством. Лучше всего можно представить и оценить связи между общественностью и федеральной бюрократией, когда они реализуются в определенных ситуациях. Их трудно обсуждать в общем смысле. Чиновники, работающие в своих собственных областях, использовали свою изобретательность и находили свои собственные решения.

Фактически, государственное управление – это процесс, посредством которого один индивид, действуя в официальном качестве и в соответствии с пониманием своей правовой ответственности, применяет определенный законодательный акт по отношению к другому индивиду, находящемуся согласно закону в подчиненном положении. Общественность как таковая не вмешивается в этот процесс.

Для чиновника, исполняющего этот закон, общественность – это просто абстракция. Закон применяется одним человеком в отношении другого. В сфере дискуссий общественность представляется как реальность, а слова направлены к населению. Однако, это односторонняя связь. Люди по-разному реагируют на деятельность чиновников, но последние выбирают единственную реакцию, исходящую от общественности, чтобы истолковать ее как обобщенное мнение отдельных людей.

75

Как правило, эти реакции можно систематизировать в более точные категории, сгруппировав их в соответствии с профессиональными или экономическими интересами. Когда это происходит, чиновник считает возможным вести переговоры с группами, умеющими хорошо выражать свои интересы и вследствие этого обладающими самосознанием.

Таким образом, закон исполняется не в вакууме, а в среде, состоящей из людей, заинтересованных или не заинтересованных в проведении данного законодательного акта. Чиновник окружен паутиной интересов, паутиной, где властвует непредсказуемый паук. В качестве последней инстанции принятия решения могут выступать суды, законодательные органы, руководящие органы или мощный экономический интерес. Руководитель – это лишь одна нить в сложной сети средств принуждения – политического, социального и экономического. И в данном смысле общественность, рассматриваемая в целом, играет относительно малую роль.

Примечания