1 Предисловие к “Public Budgets”,Annals of the American Academy of Political and Social Science (Ноябрь, 1915 ).

2William Willoughby, The Problem of a National Budget (New York: D.Appleton, 1918),1-29

37

5

Бюрократия

1. Основные черты бюрократии

Работа современного административного аппарата осуществляется в соответствии со следующими принципами:

I. Принцип закрепленных в нормативных документах официальных должностных полномочий, регулируемых правилами, т.е. законами или административными предписаниями. [курсив добавлен]

1. 1. Виды деятельности, необходимые для достижения целей, стоящих перед бюрократически управляемой структурой, распределяются в форме официальных должностных обязанностей.

2. 2. Право отдавать распоряжения, необходимые для выполнения обязанностей, предоставляется в установленном порядке и строго ограничивается правилами осуществления принудительных, физических, нравственных или каких-либо еще мер воздействия, которыми могут быть наделены официальные лица.

3. 3. Регулярное и непрекращающееся выполнение указанных обязанностей и осуществление соответствующих прав опирается на методическое обеспечение: на работу принимается лишь тот, кто имеет необходимую для определенной должности квалификацию.

В системе государственного управления, основанной на законодательных нормах, эти три элемента составляют «бюрократическую власть». В частном экономическом секторе они образуют бюрократическое «управление». Бюрократия, понимая таким образом, получает полное развитие в политических и духовных сообществах только в современном государстве, а в частном экономическом секторе только в наиболее развитых капиталистических институтах. Так происходило даже в крупных политических¹ образованиях, таких как те, что существовали на Древнем Востоке, в Германской и Монгольской империях завоевателей, или имели место во многих феодальных государствах. Во всех этих случаях правитель осуществлял свои наиболее важные функции через частных доверенных лиц, приближенных или придворных. Их полномочия и власть не были строго регламентированы и устанавливались применительно к каждому отдельному случаю.

II. Принципы иерархии и уровней полномочий должностных лиц означают строго определенную систему подчинения, в которой чиновники стоящие на более высокой ступени осуществляют надзор над нижестоящими. Такая система позволяет обжаловать решения, апеллируя к вышестоящим органам строго определенным для этого образом. Должностная иерархия в условиях развитой бюрократии опирается на единоначалие. Принцип иерархического подчинения, на котором строится власть учреждения, соблюдается во всех бюрократических структурах: в государственных, церковных, а также и в крупных партийных организациях и на частных предприятиях. Сущность бюрократии не зависит от того является ли власть «частной» или «государственной».

Когда принцип юридической «компетенции» осуществляется полностью, иерархическая субординация, по крайней мере, в государственном учреждении, не означает, что «высшей» власти просто поручено главенствовать над «низшей». В действительности все происходит наоборот. Будучи однажды созданным, и выполнив свою задачу, учреждение обычно продолжает работу, подчиняясь другому руководителю.

III. Управление современным учреждением основывается на письменной документах («файлах»), сохраняемых в своем оригинальном или черновом варианте. Поэтому в любой организации существует целый штат клерков и разного рода секретарей. Служащие, активно задействованные в работе «государственного» учреждения, материально-техническое обеспечение и документация в совокупности составляют «бюро». В частном бизнесе «бюро» часто называют «конторой».

Современная организация гражданской службы основана на отделении служебного помещения от частного жилища чиновника; и в целом в бюрократической сфере служебная деятельность и частная сторона жизни строго разграничены. Государственные денежные

38

средства и оборудование жестко отделены от частной собственности чиновника. К этому все пришли не сразу, а в результате длительного пути развития. И сегодня принцип разграничения общественного и частного наблюдается как в государственных учреждениях, так и на частных предприятиях, где он распространяется даже на самого предпринимателя. В теории его контора должна быть отделена от жилища, деловая корреспонденция от частной, а имущество фирмы от личного состояния. И в чем большей степени предприятие организовано на началах современного делового менеджмента, тем более последовательно этот принцип проводится в жизнь. И зачатки этого процесса можно обнаружить еще в средневековый период.

Особенность современного предпринимателя в том, что он выступает как «первое должностное лицо» своего предприятия; и таким же образом правитель современного бюрократического государства говорит о себе как о «первом слуге» государства. Представление о том, что характер функционирования государственного учреждения по самой своей природе отличается от управления конторой частного предприятия, присуще континентальной Европе и полностью чуждо американской практике.

IV. Управление бюрократической структурой (по крайней мере всеми специализированными бюрократическими структурами), а такое управление, характерно для современных условий, обычно предполагает основательную специализированную подготовку кадров. И это касается все в большей мере как управляющих и служащих, работающих в частном экономическом секторе, так и государственных чиновников.

V. Работа в развитой организации требует от служащего полной самоотдачи, независимо от того, что продолжительность его рабочего дня строго фиксирована. Обычно это является результатом долгого развития как государственной, так и частной бюрократической организации. В прежние времена положение дел было иным: официальные чиновнические функции не рассматривались как основной род деятельности.

VI. Бюрократическое управление регулируется общими правилами, которые в большей или меньшей степени остаются неизменными, в большей или меньшей степени являются исчерпывающими, и, следовательно, поддаются изучению. Знание этих правил отражает специальную профессиональную подготовку должностного лица. Обучение включает в себя правовую подготовку или подготовку в области государственного, либо коммерческого управления.

Сведение управления бюрократической организацией к набору правил проистекает из самой его собственной природы. Так, например, согласно теории современного государственного управления, полномочия отдавать распоряжения при помощи издания указов (декретов) (которыми официально наделены органы государственной власти) не дают бюрократии права регулировать каждый случай отдельным указом, а потому необходимо их абстрактное разрешение. Такая система является полной противоположностью способу регулирования всех отношений с помощью личных привилегий и наград, преобладавшей во время вассальных (patrimonial) форм правления, по крайней мере, такие отношения не освящены традицией.

Статус должностного лица

Перечисленные выше принципы в конечном счете определяет статус должностного лица как внутри так и вне организации:

I. Служба в бюрократической организации есть особая «профессия». В первую очередь, это отражается в необходимости прохождения кандидатом строго определенного курса обучения, который требует от него огромной работоспособности в течение продолжительного периода времени, а также сдачи строго предписанных и особых экзаменов, что является необходимым условием найма на службу. К тому же, статус должностного лица представляет собой своего рода долг, обязанность. Это определяет внутреннюю структуру отношений должностного лица следующим образом: юридически и фактически служба в бюрократической организации не должна рассматриваться как источник доходов или способ получения ренты, что было общепринятым фактом в средние века, да и до сих пор еще часто имеет место. Служба в бюрократической организации не должна рассматриваться и как обмен равноценными услугами, что имеет место при

39

подписании трудовых договоров по выбору. Поступление на службу в бюрократическую организацию, включая и работу на частном предприятии, рассматривается как принятие на себя особых определенных обязательств, преданного служения в обмен на стабильное существование. Решающим для современного понимания преданности бюрократической организации является то, что в чистом виде она (преданность) не формирует отношения вассальной верности отдельному человеку, как это было в случае феодальных или в патримониальных взаимоотношениях. Современная преданность проявляется по отношению к безличным функциональным целям. За функциональными целями, конечно же, скрываются «идеи культурных ценностей». Для светских и духовных руководителей они служат «заменителями» такие идеи как «государство», «церковь», «общество», «партия» или «предприятие» представляются воплощаемыми; они обеспечивают идеологический ореол руководителя.

Чиновник, по крайней мере в современном развитом государстве, не считает себя личным слугой правителя. Сегодня епископ, священник и проповедник уже не обладают такой личной харизмой, какую они имели в период раннего Христианства. Неземные священные ценности, которые они предлагают, даются каждому, достойному их, и тем, кто их просит. В прошлом такие служители церкви действовали, в основном, по личному приказу вышестоящего служителя церкви, и, в принципе, они отчитывались только перед ним. В настоящее время, несмотря на частичное сохранение старой теории, такие религиозные деятели являются чиновниками, стремящимися к достижению функциональной цели, которая в современной «церкви» стала привычной и затем идеологически освященной.

II. Личный статус государственного служащего моделируется следующим образом.

1. Независимо от того служит ли он в коммерческой структуре или в государственном учреждении современное должностное лицо в отличие от подвластных (governed) всегда стремится и обычно пользуется определенным «общественным уважением». Его общественное положение гарантируется правилами табеля о рангах, а для политических деятелей еще и специальными статьями уголовного кодекса, касающихся нанесения «оскорбления должностному лицу» и проявления «неуважения» к государственным и духовным властям.

Реальное общественное положение должностного лица обычно выше всего там, где, как в древних цивилизациях, выполняются следующие условия: непременное требование, чтобы государственное управление осуществлялось подготовленными экспертами; четкая и постоянная социальная дифференциация, при которой должностные лица бюрократических организаций являются преимущественно выходцами из социально и экономически привилегированного слоя общества, что связано с распределением власти внутри общества; или там, где из-за дорогостоящего образования, необходимого для данной работы, и статусных условностей, чиновник неизбежно будет принадлежать к привилегированному классу. Наличие документов об образовании, которые будут рассматриваться ниже, обычно связывается с квалификацией, необходимой для выполнения должностных обязанностей. Естественно, что такие сертификаты и дипломы лишь повышают «статус» должностного лица, определяющий его общественное положение. Для всех остальных, в каждом отдельном случае, этот «статусный элемент» изучается тщательно и беспристрастно; например, по неписаному закону утверждение или отклонение кандидата на официальный пост зависит от разрешения («выборов») членов бюрократической структуры. Примером этого может служить офицерский корпус немецкой армии. Подобные явления, которые поощряют кастовость бюрократического аппарата, типичны для вассальных (patrimonial) отношений и, особенно, бюрократического аппарата католической церкви в прошлом (пребенда). Попытки возродить такие явления в измененных формах не так уж и редки в современном чиновничестве. Примером могут служить требования, выдвигавшиеся опытными чиновниками недворянского, даже плебейского происхождения в годы Русской революции.

Обычно общественная оценка должностного лица как таковая является особенно низкой там, где нет спроса на квалифицированных чиновников, и статусным нормам не придается должное значение. Это особенно характерно для Соединенных Штатов: часто

40

подобное происходит в новых странах, где существует много возможностей для получения прибылей и имеет место интенсивная социальная мобильность.

2. Типичный бюрократ назначается вышестоящей организацией. Официальное лицо, избираемое управляемыми, не является бюрократом. Конечно же формальное проведение выборов само по себе не означает, что за ними не скрывается назначение, особенно это касается того государства, где назначение осуществляется партийной верхушкой. В любом случае зависеть это будет не от законодательства, касающегося назначения или выборов официального лица, а от способов функционирования партийного механизма. Будучи четко организованными структурами, партии могут превратить формально свободные выборы лишь в простое одобрение кандидата, назначенного партийной верхушкой. Как правило, однако, формально свободные выборы превращаются в проводимую в соответствии с определенными правилами борьбу за голоса в пользу одного из двух предложенных кандидатов.

При любых обстоятельствах назначение должностного лица посредством выборов снизу несколько меняет строгость иерархической субординации. В принципе, избранное подобным образом должностное лицо занимает более автономное положение по сравнению с назначенным чиновником. Положение избранного должностного лица зависит не от «вышестоящих», а от «нижестоящих», или по крайней мере, он подчиняется не вышестоящему органу в иерархической пирамиде, а могущественным партийным лидерам («боссам»), которые и определяют его дальнейшую карьеру. Карьера избранного должностного лица не зависит или, по крайней мере, не в первую очередь зависит от его непосредственного начальника в структуре государственного управления. Назначенное должностное лицо в отличие от избранного обычно действует более профессионально, поскольку при всех прочих равных условиях, скорее всего именно его опыт и квалификация будут определять как его назначение на соответствующую должность так и дальнейшее продвижение по служебной лестнице. Не будучи профессионалами, избиратели смогут разобраться, в какой мере их кандидат подходит для исполнения должностных обязанностей, лишь увидев, как он работает, и, следовательно, лишь по окончании срока его пребывания на посту. Более того, вполне естественно, что партии судят о должностном лице во всех случаях его назначения путем выборов не по его профессиональным качествам, а по его заслугам перед партийным боссом. Это справедливо в отношении всех видов назначения должностного лица на основе выборов, а также выдвижения партийными боссами кандидатов на пост должностного лица при формально свободных выборах, когда они определяют список кандидатов, или свободное назначение должностных лиц начальником, который сам был избран. Данное противопоставление тем не менее относительно: чрезвычайно сходные условия существуют там, где законные монархи и их подчиненные назначают должностных лиц, исключение составляет лишь то, что влияние последователей менее контролируемо.

Там же, где требуется высокий профессионализм в управлении, и партийным сторонникам приходится считаться с интеллектуально развитым и гибким «общественным мнением», правящая партия использует неквалифицированных должностных лиц на очередных выборах. Естественно, что скорее всего это может произойти тогда, когда должностные лица назначаются начальником. Спрос на профессиональных чиновников сейчас можно наблюдать в Соединенных Штатах, но в крупных городах, где за избирательными голосами иммигрантов ведется настоящая «охота», интеллектуальное общественное мнение конечно же отсутствует. Поэтому выборы населением главы администрации и его подчиненных ставят под угрозу профессионализм должностных лиц, а также точность функционирования такого бюрократического механизма, и ослабляет зависимость чиновников от иерархии. Это справедливо, по крайней мере, в отношении крупных административных органов, которыми трудно управлять. Профессионализм и неподкупность федеральных судей, назначенных Президентом, в отличие от избираемых судей в Соединенных Штатах хорошо известны, хотя и те и другие должностные лица отбираются прежде всего с учетом партийных интересов. Изменения в американском городском управлении, которых требовали реформаторы, прежде всего были инициированы

41

избранными мэрами, работавшими с чиновническим аппаратом, ими назначенным. Эти реформы осуществлялись в «цезаристской» манере. Рассматриваемая с технической точки зрения как организованная форма власти, эффективность «цезаризма», который часто возникает из демократии, опирается, в основном, на статус «Цезаря» как доверенного лица масс (армии или гражданских лиц), которому по традиции предоставляется полная свобода действий. Таким образом, «Цезарь» является неограниченным в своих полномочиях главой аппарата высоко квалифицированных офицеров и должностных лиц, которых он сам лично отбирает без учета традиции или каких-либо иных соображений. Данное «правление гения» однако противоречит формальному «демократическому» принципу повсеместно избираемого аппарата чиновников.

3. Обычно пост чиновника закреплен за ним пожизненно, так, по крайней мере, происходит в государственном аппарате, и все больше то же самое наблюдается в других подобных структурах. Как правило, пожизненное пребывание в должности предполагается даже тогда, когда случаются увольнения или происходит периодический перевод чиновника на другую должность. В отличие от работника частного предприятия, чиновник обычно выполняет свои функции пожизненно. Законодательное или же фактическое признание за чиновником нахождения в должности до пенсионного возраста, однако, не рассматривается как его исключительное право занимать пост в государственном учреждении, как это имело место во многих властных структурах в прошлом. Там, где созданы правовые гарантии против произвольного увольнения или перевода чиновника с занимаемого поста, они просто обеспечивают строго объективный характер исполнения особых должностных обязанностей независимо от всех личных пристрастий. Например, это относится ко всем должностным лицам, работающим в судебном и особенно государственном аппарате Германии.

Поэтому в рамках бюрократии мера «независимости» - законодательно гарантируемое пребывание в должности на государственной службе пожизненно -не обязательно является источником повышения статуса чиновника, чье общественное положение обеспечивается таким образом. На деле часто наблюдается обратное, особенно в древних цивилизациях и обществах, характеризующихся высокой степенью социальной дифференциации. В таких обществах чем жестче подчинение воле правителя, тем больше оно гарантирует поддержание традиционно синьориального (seigneurial) стиля жизни чиновничества. Из-за отсутствия правовых гарантий пожизненного пребывания на государственной службе престиж чиновника может расти подобно тому, как в средние века рос престиж знати, за счет оказания им чести быть почетными гражданами, и подобно тому как королевский судья превосходил мирового судью. В Германии офицер или государственный чиновник может быть уволен в любой момент, или, по крайней мере, это произойдет гораздо проще, чем с «независимым судьей», который никогда не лишается своего поста даже при самых грубых нарушениях «кодекса чести» или правил кабинета. По этой причине при прочих равных условиях судья, с точки зрения правящего класса, меньше подходит для общественной деятельности нежели офицеры и государственные служащие, чья большая зависимость от вышестоящего является большей гарантией их соответствия требованиям к их статусу. Конечно же, среднестатистический государственный служащий прилагает усилия к тому, чтобы закон о государственной службе предоставлял ему социальное обеспечение по старости и давал бы ему гарантию от произвольно принятых решений по поводу его увольнения. Однако эта борьба имеет свои пределы. Чрезмерно сильное развитие «права на должность» естественно затрудняет комплектацию штата в техническом плане, поскольку такое развитие уменьшает возможности продвижения честолюбивых кандидатов по службе. Это делается для того, чтобы государственные служащие, в целом, не чувствовали своей зависимости от тех, кто находится «наверху». Однако отсутствие ощущения зависимости от вышестоящих в первую очередь основывается на чувстве зависимости от равных себе, а не от тех, кто по положению в обществе находятся ниже. Для современного консервативного движения в среде духовенства (Badenia), вызванного беспокойством по поводу угрозы предположительного отделения церкви от государства, было характерно нежелание превратиться «из главы в слугу церковного прихода».

42

4. Государственный служащий получает регулярную денежную компенсацию в виде обычно фиксированного жалования и пенсионное пособие по выходу на пенсию. Жалование подобно заработной плате определяется не объемом проделанной работы, а соответствием «статусу», т.е. соответствием роду деятельности («рангу») и, кроме того, возможно, в соответствии со стажем. Относительно высокая гарантированность дохода чиновника, а также общественное уважение делают государственную службу привлекательной особенно в тех странах, где уже нет возможностей получать прибыли за счет колоний. В странах, располагающих колониями, сохраняется относительно низкий уровень заработной платы государственных чиновников.

0. 5. Чиновник ориентирован на «карьеру» в иерархической пирамиде государственной службы. Он продвигается с более низкого, менее важного, а потому и менее оплачиваемого поста к более высокому. Естественно, что среднестатистический государственный чиновник стремится к механическому фиксированию условий продвижения по служебной лестнице, если не занимаемых постов, то хотя бы уровней заработной платы. Он хочет, чтобы эти условия определялись либо с учетом «трудового стажа», либо, возможно, в соответствии с баллами, полученными в развитой системе профессиональных экзаменов. Повсеместно такие экзамены являются неотъемлемым показателем профессиональной пригодности чиновника и оказывают влияние на его карьеру в течение всей его жизни. Сюда же следует отнести желание ограничить право на занятие государственного поста и все возрастающую тенденцию к кастовости и материальной обеспеченности чиновничества. Все это ведет к тому, чтобы рассматривать государственные учреждения в качестве «пребенд» тех, кто имеет соответствующие документы об образовании. Необходимость учитывать прежде всего личностные и интеллектуальные качества, а не документы об образовании, имеющие нередко второстепенное значение, привела к тому, что самые высокие политические посты, особенно «министерские», в основном предоставляются без ссылки на подобные документы.

Примечания

1 Источник: Из книги From Max Weber: Essays in Sociology, edited and translated by H.H.Gerth and C.Wright Mills. Copyright © 1946 by Oxford University Press, Inc.; renewed 1973 by Hans H. Gerth. Reprinted by permission. Footnotes omitted.

43

6

Введение в науку государственного управления

Леонард Д. Уайт

Предисловие

Как ни странно, исследователи американских политических институтов никогда не производили систематического анализа нашей системы управления, кроме как с правовой точки зрения. До недавнего времени большое число вопросов, имеющих первостепенное значение для управления и представляющих огромный интерес, не рассматривались даже в учебниках; и даже сегодня им посвящены лишь отдельные главы. Но, конечно же, никто не пытается утверждать, что государственное управление можно отложить “как какой-то технический вопрос, который, в дальнейшем, и мог бы быть улажен чиновниками, после того, как ученые мужи договорятся об основных принципах”.

Дело в том, что за последние два десятилетия была написана огромная литература, посвященная принципам и методам управления. Настоящая книга представляет собой попытку обобщить, проанализировать и оценить наиболее важные наблюдения на основе американского опыта. Осуществить это в рамках одной книги нелегкая задача, сопряженная с постоянной опасностью пасть жертвой или Сциллы, увлекаясь деталями, или Харибды, занимаясь неоправданным обобщением. Полное отсутствие на карте какого-либо маршрута безопасного плавания через эти неисследованные воды дополнительно увеличивает рискованность данного предприятия.

Эта книга основывается, по крайне мере, на четырех предположениях. Предполагается, что государственное управление представляет собой единый процесс, однородный по своим сущностным характеристикам независимо от того, где он происходит, и поэтому отдельные исследования управления на городском, штатном или федеральном уровне не проводятся. Предполагается, что изучение государственного управления должно начинаться, скорее всего, с основ менеджмента, а не с основ права, и поэтому в книге больше внимания уделено деятельности Американской Ассоциации Менеджеров, а не решениям судов. Предполагается, что государственное управление все еще представляет собой, прежде всего искусство; в книге большое значение придается тенденции преобразования государственного управления в научную дисциплину. Предполагается, что государственное управление превратилось в наиболее важную задачу, стоящую перед государственным аппаратом и будет оставаться таковой в будущем.

Глава1

Управление и современное государство

”Управление постепенно стало профессией. Его задачи возросли по трудности, ответственности и сложности. В настоящее время оно имеет отношение ко всем наукам от химии и механики до психологии и медицины. И поэтому оно призывает к себе на службу, как мужчин, так и женщин, тактичных и высоконравственных, имеющих высокую степень квалификации, хорошо развитые организаторские способности и обладающих качествами лидера. В нем заняты адвокаты и доктора, бухгалтеры и художники. И через процесс руководства ими создается профессия управленца, стоящая над всеми ними, что предполагает дальнейшее совершенствование стандартов, квалификации, процесса практического овладения навыками и технологий уже по линии данной специальности”.

Оливер Шелдон “Философия управления.”

Масштаб и природа государственного управления

Процесс государственного управления, на каком бы уровне - городском, штатном, федеральном, он ни осуществлялся, обладает неким внутренним единством, что исключает всякую попытку его по уровневой классификации. Подразделять этот процесс на самостоятельные сферы городского, штатного и федерального управления – значит

44

проводить разграничения, которых в реальной жизни не существует. Ведь основные проблемы, которые приходится решать на всех этих уровнях - одни и те же. Это – развитие личной инициативы, обеспечение компетентности, неподкупности и ответственности чиновников, координации их действий, финансового контроля, руководящей инициативы и соблюдения этических норм. Да и для большинства субъектов управления политические разграничения между его местным и штатным уровнем мало что значат. В реальной жизни такие вопросы, как управление в области здравоохранения, лицензирование медицинской практики, контроль над торговлей, восстановление заброшенных земель, не могут ограничиваться собственно городским, окружным или штатным масштабом. Более того, не существует каких-либо особых приемов и методов их решения, присущих собственно городскому, штатному или федеральному уровню управления. Поэтому представляется важным с самого начала особо подчеркнуть единство административного процесса и, не расчленяя его на области городского, штатного и федерального, рассматривать его как процесс, общий для всех уровней управления.

Государственное управление – это руководство людьми и распределение материальных ресурсов для достижения целей, стоящих перед государством. Такое определение, выделяя управленческий аспект руководства, сводит к минимуму его регламентированность и формализм, а также позволяет скоординировать деятельность правительства и конкретные действия какой-либо организации, будь то коммерческая, благотворительная, религиозная или просветительская. В любой из этих организаций понимают, что правильное руководство является основным элементом успешной работы. Данное определение не затрагивает вопрос о том, в какой степени само управление участвует в формулировке целей, стоящих перед государством, и не касается споров относительно сущности управленческих действий.¹

Государственное управление призвано решать вопросы, связанные с наиболее эффективным использованием ресурсов, имеющихся в распоряжении руководителей и рядовых сотрудников. Имеются в виду не только ассигнования для реализации конкретных целей и материальные ресурсы (общественные здания, техническое оборудование, дороги и каналы), но и человеческие ресурсы (сотни тысяч мужчин и женщин, находящихся на государственной службе). Независимо от рода деятельности, разумное управление стремится избежать неоправданных затрат, экономно расходовать сырье и энергоресурсы и при этом в максимально кратчайшие сроки выполнить поставленные государственные задачи для обеспечения экономического роста и улучшения благосостояния рабочих.

Чтобы получить полное представление о функциях управления в этой области, вполне достаточно подробно описать рабочий день большого департамента, скажем, отдела службы здравоохранения большого города, который начинается в 9 часов. Предположительно, в это время служащие уже находятся на своих рабочих местах. Время прихода на работу они фиксируют либо расписываясь в журнале регистрации, либо с помощью компостера. После этого они оставляют одежду в своем шкафчике, обмениваются новостями и, в конце концов, приступают к работе, ритм которой постоянно нарастает. Поступают звонки от населения, от ответственных руководителей, курирующих то или иное направление, от групп, созданных для решения специфических задач, от персонала, который занимается приемом посетителей, по большому кругу крупных или мелких вопросов. Приходят телеграфные сообщения из ближайшего города об угрозе эпидемии, проводятся совещания как внутри отделов, так и между ними, спешат с поручениями курьеры. Здесь же и полицейский, который доставил образцы для анализа из местной СЭС. Взволнованные граждане хотят получить результаты лабораторных анализов, сданных вчера, а представители делегации от бюро ритуальных услуг пришли с жалобой на больничные морги. Явился член городской управы, чтобы похлопотать за своего протеже; очередь проституток в приемной, ожидающих медицинского освидетельствования, прежде чем будут слушаться их дела в суде; торговый агент, который не согласен с суммой контракта на поставку лабораторного оборудования; в коридоре горстка людей, отлынивающих от работы, что-то обсуждает шепотом. Непосвященному наблюдателю все увиденное кажется чрезвычайно хаотичным и беспорядочным. Но дальнейшие наблюдения рассеивают первоначальные впечатления. Все эти обязанности четко распределены среди сотрудников, которые имеют соответствующую квалификацию.

45

Вопросы и жалобы обрабатываются в соответствии с определенными нормами, бланки заполняются и рассылаются по инстанциям; какая-то работа выполняется рядовым служащим, а иная поручена заместителю начальника службы. Такое распределение обязанностей подразумевает исполнение рутинной работы персоналом низшего звена, тогда как важные дела находятся в компетенции руководителей более высокого уровня. И сложная процедура ведения дел в любых учреждениях осуществляется именно таким упорядоченным образом: какие-то сотрудники заполняют бланки, другие подшивают корреспонденцию в дела, кто-то принимает жалобы по телефону и дает указания инспекторам, а другие диктуют письма, проводят бактериологические анализы, проверяют вентиляционные системы, выдают лицензии, составляют планы, Глава департамента, который курирует здравоохранение, согласовывает деятельность своего учреждения с муниципалитетом и мэром, с партийной организацией, с финансовыми органами, с общественностью, а также с деятельностью подобных организаций на штатном и федеральном уровнях, не упуская при этом из вида контроль за деятельностью своего ведомства на всех этапах работы.

Все это имеет весьма отдаленное сходство с работой египетского писца, скрупулезно фиксировавшего сделки на свитке папируса. Однако в исторической ретроспективе управление представляется как постоянное эволюционное развитие с древних времен и поныне. Действительно, процесс разграничения функций привел к радикальным преобразованиям в методах работы, тем не менее, основные управленческие обязанности в военных и финансовых ведомствах, в учреждениях, занимающихся делами королевской семьи, практически остались неизменными. Основное различие между современным чиновником и писцом античных времен заключается в том, что первый имеет в своем распоряжении совершенное материальное обеспечение, необходимое для работы, и постоянно использует в своей профессии достижения науки.

Следовательно, государственное управление – это осуществление общественно-значимых функций: основная цель управленческой деятельности заключается в воплощении общественно-значимых программ в кратчайшие сроки с максимальной экономией. Естественно, это не единственная цель государства как организационного целого; защита личных прав граждан, наряду с формированием их гражданской позиции и ответственности, а также признание плюрализма общественного мнения, поддержание правопорядка и обеспечение благосостояния страны. Все это входит в круг постоянных целей государства. Управление должно быть соотнесено с другими сферами управления, а также должно учитывать огромную работу частного сектора, который в Америке, как нигде в мире, в значительной степени, дополняет государственный сектор. Следующая глава посвящена рассмотрению того, как это делается. Но сейчас было бы желательно выявить различия в таких смежных областях как государственное управление и административное право. Утверждается, что «…административное право, представляет собой тот раздел публичного права, который определяет организационную структуру и сферу управленческих полномочий, а также содержит отдельные статьи по защите прав в случае их нарушения…».² Данное определение совершенно справедливо указывает на то, что административное право в содержательном плане принадлежит юриспруденции и отмечает, что его основной целью является защита частного права, в то время как цель государственного управления состоит в эффективном решении общественно-значимых задач.

Эти две цели не только различны, но и порой вступают в противоречие. Управление, безусловно, регулируется нормами административного права, равно как и статьями Конституции. Однако, действуя в рамках правового поля, государственное управление делает все возможное для того, чтобы с максимальной эффективностью достигнуть цели, обладающие общественной значимостью. Профессор Френд излагает предмет нашего обсуждения в сжатой форме.³

По-видимому, внимание тех, кто занимается государственным управлением в настоящее время сосредотачивается, в основном, на проблемах эффективности. Это легко понять. При возрастающем контроле правительства над всеми важнейшими сферами интересов, в целом, мы продолжаем строго придерживаться теории самоуправления в

46

организации управленческого аппарата, что не обеспечивает высокого уровня профессиональных знаний и навыков.

Все же, расширяющиеся полномочия органов управления требуют повышения защищенности против злоупотребления ими. И пока есть вероятность совершения ошибки чиновником, проявления им пристрастности или чрезмерного рвения – защита частного права важна в такой же степени, как и осуществление любой другой правительственной политики.

Специалисты государственного управления знакомы с традиционным делением управленческой деятельности в рамках законодательной, исполнительной и судебной власти.⁴ Важно понять, что работа управленческого аппарата включает все три вида деятельности, хотя строгое следование теории разделения властей ограничило бы, вероятно, эту деятельность выполнением « исполнительских» функций. Заострив внимание на том, что административный орган выполняет полномочия, которые частично являются исполнительскими, частично законодательными и частично судебными, Кроули утверждает, что « административный орган является просто средством консолидации разделенных видов управленческой деятельности правительства в определенных практических и социальных целях»; и далее дает обоснованную аргументацию в защиту слияния властей.⁵ В действительности, управление все чаще стремится войти в область законодательства принятия судебных решений, поднимая важные проблемы, которые будут рассмотрены в последующих главах.

Специалисты в области общественных наук начинают понимать, что, фактически, администрирование стало основной функцией современного правительства. В более ранний исторический период законодательные органы занимались основными вопросами, доступными пониманию непрофессионалов. Это были, прежде всего, проблемы юридической оценки важных вопросов политической этики; таких, как предоставление права голосования гражданам путем устранения имущественного ценза, предоставление в пользование общественных земель, отделение англиканской церкви от государства или либерализация монархического государства. Проблемы, которые нахлынули на законодательные органы в настоящее время, зачастую являются исключительно техническими и могут быть решены непрофессионалом лишь с помощью услуг эксперта. Контроль над местными органами управления, управление государственными службами, принятие запретительных поправок, бюджетные ассигнование на военно-морской флот, организация здравоохранения, поддержка государственных научных исследований в сельском хозяйстве – все это вопросы, которые могут быть разработаны и приняты в качестве законов лишь с помощью людей, которые детально разбираются в каждом конкретном случае. Так, например, мы обнаруживаем, что на государственной службе есть чиновник, который знает все, что, положено, о том, как осуществить контроль за качеством воды во избежании заболеваний, другой чиновник понимает суть проблем, связанных с появлением пшеничной ржавчины, а третий «не будет огорошен» размерами субсидий на развитие национального парка. Эти люди не только полезны законодателям, погибающим под нарастающим потоком законопроектов – без них просто невозможно обойтись. А можно действительно предположить, что в недалеком будущем традиционное предназначение законодательной власти, как главной составляющей управленческого триумвирата будет заменено на более реалистический анализ, который позволит определить государственное управление как деятельность правительства, осуществляемая в сферах, оговоренных ветвями законодательной и судебной власти.

Возникновение государственного управления.

Управленческие институты США возникли и развивались по аналогии с британскими. Наши местные органы управления были построены по модели английских, существовавших в 17 веке. Децентрализованные, самоуправляемые, находящиеся под давлением со стороны сословия сквайров, они смогли приспособиться к экономическим и общественным условиям Нового Света. Даже в настоящее время основные элементы нашей административной структуры находятся под влиянием старой английской системы, ни в одном Американском штате сообществ не существует прототипа континентального интенданта или его преемника-

47

префекта. Однако современные общественно-экономические условия, в которых действует администрация, и настоятельная необходимость в возрастающей степени вмешательства государства в разные сферы жизни общества, требуют ускорить решение вопроса о том, может ли современное индустриальное социальное (interventionist) государство действовать на основе добровольной и в значительной степени непрофессиональной деятельности чиновников, что характерно для нашего административного наследия. Проблемы, которые чиновники должны решать в данный момент, так многочисленны, разнообразны и технически трудны, что вряд ли государство сможет сохранить свои позиции, если не примет хотя бы основных принципов бюрократического государственного управления. Не является ли жизненно необходимым для демократических государств использование преимуществ государственной службы, которые выражаются в пожизненном сохранении должности чиновника, особом образовании должностных лиц, наличии профессионального интереса государственного служащего, преданности интересам государства? Никто не поймет, что это предложение в пользу автократии, а не демократических институтов. Но, демократические общества могут успешно заимствовать у хорошо организованных административных систем те элементы, которые можно должным образом приспособить к их собственным основным политическим институтам для того, чтобы способствовать эффективному осуществлению их целей и программ.

Дело в том, что роль управления в современном государстве подвержено глубокому влиянию общеполитической и культурной среды определенного исторического периода. Требуя ограничить деятельность государства выполнением полицейских и оборонных функций “теория Laisser-fair”, созданная школой социальной философии, способствовала созданию такой ситуации, когда администрация оказалось малочисленной и малоэффективной. Чиновничество рассматривалось как неизбежное зло, а бюрократия как постоянная опасность. На континенте безответственные государства, игнорируя большей частью чаяния народа и не имея собственных программ улучшения благосостояния, в значительной степени способствовали усилению научной философской аргументации в пользу невмешательства государства.

Новая социальная философия и новая концепция государственного управления появилась в результате промышленной революции и ее социальных, экономических и политических проявлений. “Теория Laisser-faire” была отброшена как философами, так и государственными деятелями, и двадцатом веке началась эра коллективной деятельности. Расширение промышленности в национальных и международных масштабах, увеличение объема перевозок воздушным, железнодорожным и автомобильным транспортом, изменение систем связи (почта, пресса, телеграф, телефон, радио), невероятно возросшая мобильность людей и идей, урбанизация индустриальных государств и формирование мощных социальных классов и экономических интересов – все это не только увеличило сферу и интенсивность управленческой деятельности, но и создало новые проблемы, усугубив важность и трудность уже существующих.

Короче говоря, промышленная революция обусловила такую степень общественного сотрудничества, что это сделало невозможным существование “теории Laisser-faire”. И постепенно новая общественная среда создает в сознании людей концепцию роли государства, которая приближает функции выполняемые им к условиям современной жизни. Эти новые идеи предполагают, что государство должно быть гарантом, как общественного сотрудничества, так и социального регулирования. Государство, таким образом, становится важным инструментом, при помощи которого выполняется программа совершенствования общества. «Власть государственной службы возрастает, пишет английский ученый, поскольку государство отказалось от старой роли, как сказал Лассаль, ночного сторожа, от роли простого исполнителя правосудия в прямом смысле слова. В наше время государство исходит из теории, что благо как отдельного человека, так и общества в целом создается коллективным разумом и объединенными усилиями, и прийти к нему можно через законодательные нормы».⁶

Широкомасштабная государственная программа, направленная на повышение благосостояния народа, никоем образом не предполагает ограничения репрессивных и

48

контрольных функций государства. Борьба классов за распределение общественного прибавочного продукта привела к вмешательству в нее государства, которое выступило на стороне экономически незащищенных слоев населения (детей, женщин, рабочего класса), настаивая на установлении минимальной заработной платы, сокращении рабочего дня и на благоприятных для здоровья условий труда. Настоятельные требования различных групп «реформаторов» вылились в установление различного рода запретов и предписаний относительно продажи товаров, продававшихся на «черном рынке» товаров (сигарет, наркотиков, алкоголя), а также к цензуре кинопродукции. Необходимость гарантировать интеграцию процессов самоуправления привела к контролю за выборами и политическими партиями, а также к разработке законодательства, направленного на борьбу с коррупцией.

Поэтому, в каждой области общественной жизни объем задач современного государства расширяется. При этом в каждой области общественной жизни расширяется также и сфера деятельности государственного управления, т.к. каждый этап новой государственной программы требует дополнительной управленческой деятельности.

Ввиду этих причин неудивительно, что в последние два десятилетия технической стороне управления уделялось повышенное внимание. Примечательно, что за сотню лет существования нашей нации, единственный сторона госуправления, которая выступила на первый план при решении общенациональных вопросов, была «система дележа добычи»(spoils system). В своем блестящем эссе В.Вильсон объяснил, почему американцам не удалось осознать важность научно-обснованного управления. В журнале “Political Science Quarterly” он указывает: «…до второй половины нашего столетия, пока не начался расцвет систематического знания, никто не пытался привести в систему госуправление, как отрасль науки об управлении. До настоящего времени все публицисты, читаемые сегодня, думали, спорили и отстаивали догмы, касающиеся только устройства правительств: природы и сущности государства, места верховной власти, власти народа и королевской прерогативы. Все дискуссии сводились к той области теории, где монархия выступала против демократии, где олигархия могла бы создать для себя оплот привилегий и где тирания могла бы найти возможность удовлетворить свои притязания на власть путем подавления противников. Вопрос о том, как провести закон в жизнь быстро и беспрепятственно, основываясь на принципах просвещения и беспристрастности, был отложен в сторону, как какой-то технический вопрос, легко решаемый чиновниками после того, как ученые мужи договорятся об основных принципах…».

К сожалению, будущий президент Принстонского университета, а затем и президент Соединенных Штатов, за исключением этой работы больше никогда не занимался глубокими исследованиями данной проблемы.

Интерес к государственному управлению в ХХ веке возник в силу разных причин. Одна из самых важных - это быстро растущие правительственные расходы «беспрецедентный катаклизм расходов государства».⁷ Утверждается, что общая доля государственного дохода, предназначенная для удовлетворения муниципальных нужд, нужд округа, штата и государства в целом, увеличилась с $ 2.131.402.000 в 1912 году до $ 6.346.332.000 в 1922 году, рост составил 198%, расходы на душу населения возросли с $ 21.96 в 1912 году до $ 58.37 в 1922 году.⁸ Совокупные чистые расходы федерального правительства достигли своей наивысшей точки $ 5.687.712.849 в 1920 финансовом году. С этого времени были предприняты меры по постепенному уменьшению ежегодных расходов до $ 3.000.000.000.

Однако, после войны наблюдается быстрое увеличение расходов правительств штатов. В 1913 году они составили $ 3.95 на душу населения, а в 1922 году $ 11.82.⁹ Муниципальные расходы на душу населения по всем основным службам возросли с

$ 17.34 в 1912 году $ 33.15 в 1922 году.¹⁰ Доктор Митчел и его коллеги подсчитали, что национальный доход с 1913 по 1919 годы увеличился с 33.3 млр до 66.00 млр долларов, что составляет примерно 200%. Эти данные указывают на то, что национальный доход отягощен правительственными расходами в последнее время не на много больше, чем это было до войны, но протесты против высоких налогов не прекращаются.¹¹ Получившая огласку тенденция к увеличению расходов, тяжелое бремя налогов, а также отчаянные попытки

49

федерального правительства экономить средства поставили на повестку дня вопрос о повышении эффективности управления. Настоятельная необходимость более эффективного использования общественных ресурсов остается неизменной, и пока сохраняется существующий высокий уровень налогообложения, чрезвычайно важно использовать каждую возможность для того, чтобы обеспечить максимальную результативность затрат.

Мировая война выявила контраст между методами управления демократических и автократических правительств, а также способствовала резкой критике освещенного временем плана «доведения дела до конца кое-как». На раннем этапе было объявлено, что война состоится между демократией и автократией, но позже все сошлись на том, что, для того, чтобы эту войну закончить, демократии просто необходимо было принять навязанные ей автократические методы управления.¹² Различные управленческие методы, которые применялись воюющими странами для контроля над снабжением продовольствием, являются, однако, яркой иллюстрацией демократического и автократического подходов к определенным проблемам.

Менее заметна международная конкуренция в торговле и промышленности, которая продолжает повышать требование к эффективности управления. Федеральная Торговая палата проявила большую заинтересованность в повышении эффективности, поскольку, «…будучи бизнесменами, они уже поверили в эффективность и экономию и хотели увидеть, их можно применить на уровне городского, штатного и федерального правительств; поскольку они уже осознали, что эффективное и экономное управление представляет собой залог процветания и делового успеха; поскольку, как настоящие граждане своей страны, они желали видеть честное, научно-обоснованое и разумное государственное управление». В 1912 году на первом ежегодном заседании Торговой палаты развернулась дискуссия по бюджетной реформе федерального управления, после которой состоялся референдум, почти единодушно принявший конкретные предложения. Год за годом Торговая палата ставила эти вопросы перед Конгрессом.

Данная организация также добилась выделения правительственных субсидий в помощь профессионально-техническим школам, федеральному министерству по общественным работам, общей реорганизации административной системы, улучшившей методы управления персоналом, и для финансирования деятельности постоянного отдела планирования при почтовой службе. Нью-йоркская Торговая палата принимала также активное участие в выдвижении предложения об улучшении государственного управления, как на уровне штатов, так и на федеральном уровне. Реорганизация консульской и дипломатической служб, осуществленная согласно закону Роджерса, была вызвана интересами бизнеса. Недавние откровения госсекретаря Гувера о контролируемых иностранными правительствами монополиях, выпускающих резину, кофе, сизаль и другую продукцию, указывают на новый этап в международной торговой конкуренции, что может серьезно повлиять на проблемы организаций нашего государственного управления. Дело в том, что американский бизнес достиг того предела, когда он не может продолжать получать прибыли просто увеличивая производительность труда с тем, чтобы удовлетворить запросы внутреннего рынка, защищенного стеной высоких тарифов. Сейчас, являясь конкурентом на мировом рынке, он столкнулся с необходимостью поддержания доходов в значительной степени путем уменьшения цены производства, благодаря лучшему менеджменту и более эффективному использованию ресурсов. Другими словами, стало необходимым широкомасштабное сокращение расходов и наиболее эффективное использование оборудования. На этом этапе бизнес опередил государственное управление.

Настоятельные требования влиятельных социальных групп практической реализации их законодательных программ является постоянным стимулом методов управления. Действие восемнадцатой поправки к Конституции США – важная иллюстрация этого положения. Сторонники ее обязательного проведения в жизнь сумели настоять на том, чтобы запретить отбор чиновников, основанный на системе заслуг. Недостаточно активное проведение в жизнь закона Волстада явилось причиной того, что Антиалкогольная Лига Америки потребовала более последовательного выполнения закона, и вопрос, таким образом, из политической сферы перешел в сферу управления. Этот пример иллюстрирует

50

универсальный перенос интереса, поскольку, как только политика достигает законодательной силы, главная проблема переходит в область управления. Точно также организации, заинтересованные в сокращении рабочего дня, в установлении минимальной заработной платы, в налоговой реформе и других вопросах, становятся ярыми сторонниками научно-обоснованных методов управления.

Движение научного менеджмента внесло достойный вклад в осуществление социально-значимых задач.¹³ Движение, начало которому было положено новаторской работой Ф.Тэйлора, способствовало постоянному расширению сферы интересов и, в конце концов, создало целую философию социального совершенствования на основе научного контроля над процессом производства.

Значительные улучшения, достигнутые промышленностью в результате применения методов научного менеджмента, поставили вопрос о возможности подобных же заметных улучшений в сфере госуправления. Какой бы ответ не был дан на этот вопрос, нет сомнения в том, что достижения научного менеджмента сделали заметным всю ту неудовлетворенность от использования устарелых методов, которые характерны для многих государственных учреждений. Становится все более очевидным, что обещания американского образа жизни не исполнятся до тех пор, пока американское госуправление не расстанется с теми привычками, которые ему были навязаны веком небрежения.

Примечания

1 Одно из первых определений, данных американским автором, можно найти у Вудро Вильсона: "Сфера управления – это сфера бизнеса…Цель науки об управлении – спасти методы исполнительной власти от беспорядка и дороговизны эмпирического эксперимента и установить их на фундамент твердых принципов…Государственное управление – это детальное и систематическое исполнение государственного законодательства. Каждое конкретное применение общего права - это управленческий акт." «The Study of Administration.» Political Science Quarterly - №2. С. 210, 212.

Гуднау определил сферу управления следующим образом: " Итак, на этих страницах под функцией управления понимается исполнение, по неюридическим делам, закона или воли государства, выраженных полноправной властью." Principles of Administrative Law of the United States. С. 14 (1905). В работах Гуднау, однако, нет четкого разграничения между управлением и административным правом. В принципе, разница начинает проявляться только сейчас. Она видна в таких французских терминах, как droti administratif и doctrine administrative; в таких немецких терминах, как Verwaltungskunde и Verwaltunsrecht, или Verwaltungspolitik. Отметь также слова "les sciences administratives." Об авторском разведении понятий смотри ниже.

2 Frank J. Goodnow, Comparative Administrative Law. №1. С. 8-9. (1893). Контраст хорошо виден при сравнении двух статей, в которых описываются две сферы, соответственно: J.D. Barnett, «Public Agencies and Private Agencies». Am. Pol. Sci. Rev. 18 pp.34-48 (1924); и J.C.Logan, «Cooperation of Public and Private Welfare Agencies», Annals 105.pp. 88-92 (1923).

3 Proceedings. Am. Pol. Sci. Assoc. No 6. p. 58 (1909).

4 Четкое описание терминов можно найти у редактора Illinois Law Review No. 15, pp. 108-118. Он пишет: "Законодательство – это объявление новых правил (независимо от их применения) обязательного поведения органом государства, чьи власти призваны исключать другие функции, кроме как непредвиденных. Вынесение решения – это определение характерной дискуссии через применение правил обязательного поведения, через орган государства, чьи власти призваны исключать другие функции, кроме как непредвиденных. Исполнительная функция – это фактическая и окончательная реализация правил обязательного поведения через государственный орган власти, при чем ветви власти этого государства призваны исключать другие функции, кроме как непредвиденных. Исполнительная власть это четвертый термин; его функции в чистой теории всегда должны присутствовать среди трех вышеперечисленных типов власти, но на практике она может быть и зачастую является комбинацией двух и более властей. Примерами такой комбинации властей являются Международная коммерческая комиссия, Федеральная торговая палата и многочисленные государственные комиссии предприятий общественного пользования."

5 Herbert A. Croly, Progressive Democracy. Ch. 17 (1914).

6 Herman Finer, «The Civil Service in the Modern State». Am. Pol. Sci. Rev. No 19. pp. 277-289 (1925).

7 См. Henry J. Ford, Cost of Our National Government (1910); Edward B. Rosa, «Expenditures and Revenues of the Federal Government». Annals 95. P.1 (1921); Herbert D. Brown, «The Historical Development of National Expenditures», Proceedings of the Academy of Political Science No.9. pp. 336-346 (1921).

8 «The Trend in Public Expenditures» Annuls 113.part I (1924).

9 Austin F. MacDonald, «The Trend in Recent State Expenditures». Annuls 113. pp. 8-15; сравни Миннесотская налоговая комиссия «Cost of Government in Minnesota». Biennial Report, 1918. "Экономический факт, который оказывает давление на муниципальные правительства, даже на научное управление городскими делами, - растущие расходы по обязательствам. Это происходит только потому, что у нас нет расчетов, которые

51

отражают трудности задач, стоящих перед нами, потому эти трудности не пугают нас." Morris L. Cooke, «Scientific Management of the Public Business», Am. Pol. Sci. Rev. 9, pp. 448-495 (1915); ср. «The Cost of Government. City of Detroit», Public Business 80, p. 97, издано Детройтским управлением правительственных исследований.

10 Lane W. Lancaster, «The Trend in City Expenditures» Annuls 113, pp. 15-22 (1924).

11 National Bureau of Economic Research. Income in the United States, No. 1. p.13 (1921).

12 Сравни: Charles G. Fenwick, «Democracy and Efficient Government - Lessons of the War». Am. Pol. Sci. Rev. 14. Pp.565-586 (1920).

13 Смотри Frank B. Copley, Frederic W. Taylor, the Father of Scientific Management (1923); Horace B. Drury, Scientific Management. A History and Criticism (1915); Edward E. Hunt, Scientific Management since Taylor (1924); General William Crozier, «Scientific Management in Government Establishments» Bulletin of the Taylor Society 1 (1915); C.B. Thompson, «Literature of Scientific Management» Quarterly Journal of Economics 28 pp.506-507 (191314); Henry H. Farquhar «Positive Contributions of Scientific Management». Там же, 33, pp. 466-503 (1918-19), и «Critical Analysis of Scientific Management». Bulletin of the Taylor Society 9, pp.16-30 (1924); Frederic A. Cleveland, «The Application of Scientific Management to the Activities of the State», Tuck School Conference on Scientific Management, pp.313-335 (192); Morris L. Cooke, «The Influence of Scientific Management upon Government». Bulletin of the Taylor Society 9, pp.31-38 (1924).

Смотри также William H. Leffingwell, Office Management (1915); Richard H. Lansburhg Industrial Management (1923).

О значительном изменении в отношении членов профсоюза к менеджменту читай "Labor’s Ideals Concerning Management" by President William A. Green of the American Federation of Labor, Bulletin of the Taylor Society 10, pp. 241-253 (1925).

52

7

Отдача распоряжений

Мари Паркер Фоллетт¹

Для некоторых людей отдача распоряжений представляется достаточно простым делом: они полагают, что могут давать указания, которым будут беспрекословно подчиняться. С другой стороны, проницательное чувство здравого смысла многих руководителей подсказало им, что отдача указаний сопряжена со многими трудностями и что требование беспрекословного подчинения распоряжениям, которые не одобряются и даже, возможно, не понимаются, является в бизнесе плохой политикой. Психология, так же как и наши собственные наблюдения, показывает, что мы не только не можем заставить людей выполнять работу наилучшим образом путем приказаний или увещеваний, но даже доказательства и убеждение могут быть недостаточными. Даже, «согласие подчиненного» не сделает все то, что должно быть сделано - это важное замечанием для тех, кто защищает представительство работников. Потому что, вся наша прошлая жизнь, полученное образование, приобретенный опыт, все наши эмоции, верования, предрассудки, любые наши желания сформировали определенный склад ума, который психологи называют моделью поведения или действия.

Поэтому простое достижение согласия принесет мало пользы: до тех пор, пока вы не поменяете модель поведения людей, вы не измените самих людей. В процессе управления хозяйством, организации производства создаются определенные модели поведения людей, то есть, определенные ментальные отношения. Например, фермер имеет основную склонность к тому, чтобы «быть самому по себе». Предположим, что данная установка изменена действиями партнеров фермера, причем, поскольку фермер сам примет участие в смене данной установки, мы можем сказать, что она будет изменена и его собственными действиями. Точно также рабочий часто имеет склонность проявлять антагонизм по отношению к своим работодателям, которую можно сменить не путем споров или увещеваний, а только путем определенных действий, которые приведут к смене данной склонности. Один из моих друзей по профсоюзу сказал мне, что, будучи маленьким мальчиком, он слышал как его отец, работавший в обувном магазине, все время ругал своего начальника. Так он вырос, веря в то, что рабочий должен по природе вещей испытывать антагонизм по отношению к своему работодателю. Я знаю многих рабочих, которые имеют предубеждение против найма на фабрики людей из колледжа. Думаю, вы все можете привести мне примеры отношения к вам ваших работников, которое вы хотели бы изменить. Например, хотелось бы сформировать отношение уважения к мнению профессионала.

Продолжая рассматривать этот вопрос, мы увидим, что должны будем сделать три вещи. Я собираюсь использовать язык психологии:

1. 1) Сформировать определенные установки

2. 2) Обеспечить средства выражения этих установок

3. 3) Увеличить выраженную реакцию по мере того, как она осуществляется

Что это означает на языке бизнеса? Психолог дал нам пример покупки товара. Продавец сначала формирует вашу установку, то есть стимулирует в вас желание купить его товар. Затем, в особый психологический момент, он достает бланк контракта, который вы можете подписать и таким образом выразить эту установку. Затем, в то время, как вы готовитесь подписать контракт, кто-нибудь входит в комнату и сообщает вам, как он был доволен покупкой этого изделия, это усиливает вашу реакцию, которая уже была выражена.

Если мы применим это к вопросу распоряжений и подчинения им, то увидим, что люди могут подчиняться распоряжениям, только если они апеллируют к старым моделям поведения или к вновь созданным. Когда работодатель обдумывает приказ, он должен учитывать поведенческие привычки, которые будут гарантировать его выполнение. Мы должны сначала подвести продавца, торгующего обувью, или клерка, получающего деньги по чеку, к тому, чтобы он ощутил потребность в необходимости другого метода работы.

53

Затем правила работы магазина или банка должны быть изменены таким образом, чтобы сделать принятие этого нового метода продавцом или клерком возможным. На третьем этапе их готовность использовать новый метод может быть повышена путем убеждения отдельного индивида, который покажет пример для всех остальных. Обычно вы можете заранее убедить одного или двух, или трех рядовых членов организации. Вам этот шаг должно быть хорошо известен из личного опыта как хорошая тактика, это то, что психологи называют усилением готовящейся к реализации установки. Следует сказать, что показанное работником отношение как правило не фиксируется в виде привычки, если он выразил его один раз; требуется много ответных реакций, чтобы это вошло в привычку.

Для нас это положение является важным, ибо успех в бизнесе во многом зависит именно от того, является ли он достаточно организованным и управляемым, чтобы способствовать формированию определенных привычек, определенных моделей поведения. Многим управляющим «по старинке» было тяжело понять, что приказы не могут занять место обучения. Хочу выделить это курсивом. Неоднократно работодатель сердился из-за того, что работник не «желал» делать того-то и того-то, когда суть предмета состояла в том, что работник не мог, на самом деле, не мог делать так, как приказано, потому что он не мог нарушать сформированные в течение всей своей жизни привычки. Всю эту проблематику можно рассмотреть в плане образования, поскольку можно было бы привести множество примеров, когда произвольный авторитет занимал место обучения. Последствия всех революций в истории показывают результат недостатка образования.

Психология делает важный вклад в изучение путей достижения лучшего восприятия распоряжений за счет подготовленных заранее моделей поведения, когда она указывает, что, что одни и те же слова часто вызывают в нас довольно разные реакции в зависимости от определенного места и определенных обстоятельств. Мальчик может по-разному отреагировать на один и тот же совет, в одном случае, данный его учителем, а в другом случае - школьным приятелем. Более того, он может неодинаково отреагировать на один и тот же совет, данный учителем в классе и данный учителем во время совместной прогулки. Применительно к отдаче распоряжений мы видим, что место, в котором даются указания, условия, при которых они отданы, могут иметь огромное значение для получаемой нами ответной реакции. Отправьте указания долгим путем вниз от президента до менеджера на производстве, и эффект ослабевает. Кто-то может сказать, что сила благоприятной реакции на приказ обратно пропорциональна пути, который проходит данный приказ. Однако это не всегда так, и эффективность производства порой находится в опасности, если приказы с долгим путем следования меняются на указания, отданные лично. Для этого существует своя причина, о которой я сейчас расскажу.

Все, что мы сказали... об интеграции и круговом поведении можно применить к предвосхищению ответной реакции на приказ. Мы говорили тогда о том, что психологи называют линейным и круговым поведением. Линейное поведение это ситуация, цитируя д-ра Кэбота, который написал рецензию на мою книгу Creative Experience, когда указание воспринимается так же пассивно, как сарай, в который загружаются дрова. При круговом поведении вы имеете «возврат». Известно, что мы сталкиваемся с возвратом каждый день и, безусловно, должны учитывать его при отдаче приказов... Я должна отметить, что отдача и получение указаний должны быть сущностью интеграции посредством кругового поведения, и нам следует искать пути, приводящие к этому.

Психология делает еще один важный вклад в вопрос отдачи распоряжений или отдачи указаний: перед тем, как сможет осуществиться взаимодействие между отдающим и принимающим указания, часто должна быть осуществлена интеграция внутри одного или обоих заинтересованных индивидов. Так как у каждого индивида существует две разобщенные стороны, то, если вы достаточно сообразительны, чтобы обнаружить их, вы сможете иногда предупредить фрейдистский конфликт, и сделать так, чтобы интеграция появилась до того, как он вошел в пиковую стадию.

Чтобы объяснить, что я имею в виду, позвольте мне кратко описать случай с работницей социальной сферы. После развода родителей маленькую девочку Грэйси отдали в спокойную, благополучную, но неопрятную семью, состоящую из отца, матери и

54

одиннадцати детей. Девочке было хорошо в семье, но когда работница социальной сферы узнала, что условия , в которых живет Грэйси имеют ряд неудобств, она предложила отправить ее в другое место. Тетя Грэйси, живущая в роскошных условиях, узнав об этом, захотела, чтобы девочка жила с ней. Девочке эта идея тоже очень понравилась. Работница социальной сферы поинтересовалась у Грэйси : “Почему же ты переехала к тете? Ведь тебе хорошо там, где ты живешь ?.” На что девочка ответила:"А разве не может быть и “хорошо” и ”роскошно”. Как вы видите, Грэйси изъявила два желания. Возможно, что работница соцсферы предотвратила фрейдистский конфликт , тем , что поселила девочку к тете, объединив таким образом различные линии поведения. Я не знаю, чем закончилась эта история, но она иллюстрирует как нам следует общаться с начальниками: пусть им будет и “хорошо” и “роскошно”.

В управлении бизнесом часто приходиться встречаться с различными линиями поведения как у отдельных работников так и в группах. Разными отделами разработаны различные методы управления Мы пока еще едва ли признаем, что это лишь часть методов работы с подчиненными, однако умелый продавец знает, что, именно, это и есть главная часть его работы. Потенцеальный покупатель либо хочет купить товар, либо не хочет. Хороший продавец не станет утаивать негативные черты товара, потому что в противном случае покупатель пожалеет о покупке, а это вряд ли будет хорошей коммерцией. Если продавец не сможет четко объяснить покупателю все "за" и "против" совершаемой им покупки, то будущее его продаж будет под угрозой, и продавец не будет считаться высококвалифицированным работником.

Заметьте, что вышесказанное выходит за рамки того, что отметил цитируемый мной психолог в начале главы. Он сказал: "Продавец должен вызвать у вас желание купить товар ". Да, но только если он вызывает это желание, не утаивания недостатков товара.

То же самое применимо и к распоряжениям. Распоряжение должно интегрировать, объединять в себе различные линии поведения, хотя довольно часто мы наблюдаем обратное. Суд зачастую принимает решения каким из двух возможных путей идти, не учитывая возможности объединения обоих, таким образом, оставляя человека наедине со своим внутренним конфликтом. Судьи и управляющие бизнесом должны предупреждать появление внутренних конфликтов, как среди отдельных личностей, так и среди групп.

Обсуждая подготовку к отдаче распоряжений, я совсем не упомянула об апеллировании к определенным инстинктам, которым многие авторы придают большое значение. Например, одни авторы выделяют инстинкт самонадеянности: он будет задет либо строгим приказом, либо грубо осуществляемой властью. Другие говорят о существовании инстинкта подчинения власти. Я не могу сейчас обсуждать это, т.к. в первую очередь надо дать определение понятию "инстинкт", а на это уйдет много времени . К тому же, повышенный интерес к инстинктам в последнее временя падает, или, по крайней мере, вытесняется благодатным интересом к привычкам.

В психологии содержится много информации о формировании привычек и подготовке к отдаче распоряжений, но я хотела бы поподробнее остановиться на теме " способы отдачи распоряжений". Возможно, именно, из-за способов, которыми отдавались распоряжения и возникали производственные проблемы. В отчете Британского правительства "О забастовках, закрытии предприятий и массовых увольнениях”, причина забастовок объясняется “сомнительным, деспотичным поведением заместителей начальников ” и “сомнительным властным поведением должностных лиц”. Однако, принимать тиранию управляющих за основную причину возникновения забастовок, по крайней мере, странно, т.к. существует масса других проблем. Требования лучшего отношения к себе очень часто носят недвусмысленный характер. Например, работники металлургической и деревообрабатывающей отрасли в авиационной промышленности объявили, что на неуважительное обращение с подчиненными они будет отвечать остановкой работы. Мы абсолютно согласны с рабочими, которые говорят, что ”к человеку надо относиться с должным уважением, угрозы и оскорбления должны быть исключены”.

Что же происходит с человеком, в его душе, когда распоряжения отдаются в неприятной для него форме? Люди говорят о том, что задета их самооценка, что посягают на

55

их святыню. Человек теряет самообладание, становится замкнутым. Говоря языком психологии у него включаются механизмы самозащиты и он начинает задумываться о своих “правах”. В таком состоянии человек едва ли будет приносить пользу своей организации. Существует еще один психологический момент: чем больше на вас “давят”, тем более оппозиционное положение вы принимаете по отношению к начальству.

Оскорбителные обращения и деспотичное отношение начальства - это хорошо знакомая нам история , но существует и полная противоположность этому. Часто непосредственные начальники настолько близки с подчиненными, что они совсем забывают о своих обязанностях. Избегая роли злого начальника, сотрудник решает главную проблему: как выполнять возложенные на него функции, учитывая, что он стоит над своими подчиненными. Очевидно, что такие начальники не хотят портить отношения со своими подчиненными, с которыми они общаются и работают на протяжении всего дня. Руководитель отдела женской одежды в магазине интересуется: “Скажи, Сэди, у тебя 36 размер, не так ли? Там внизу женщина, она жалуется. Ты вчера ей обещала что-то”. “Нет, мне это нравится”. “Некоторые из этих женщин и в раю будут жаловаться”. И это все, что случилось. Конечно, леди стоит успокоить. Но чаще всего то, что произошло, не будет изучаться с точки зрения полезности для магазина. Я не хочу сказать, что отсутствие связи между такими инцидентами и улучшением обслуживания в магазине является частым, но оно безусловно существует и представляет проблему для тех служащих, которые непосредственно руководят работой начальников отделов. Конечно же, женщина не хочет вступать в конфликт с работодателем, с которым она разговаривает и встречается каждый день. Рассмотрите, к примеру, работу главного оператора в телефонной компании, имея в виду то, что она является членом профсоюза, а управляющий таковым не является.

Так в чем же здесь проблема? Как мы можем избежать этих двух крайностей: авторитаризм в отдаче распоряжений и фактически отсутствие каких-либо распоряжений. Я собираюсь спросить, как ВЫ будете избегать этих крайностей? Мое решение - деперсонализировать отдачу распоряжений, объединить все усилия для изучения ситуации, открыть закон ситуации и подчиняться ему. Если мы так не будем делать - вряд ли можно говорить об эффективном управлении бизнесом. Это то, что происходит, что должно происходить, когда возникают вопросы у людей, обладающих одинаковой властью. Глава отдела продаж не отдает распоряжений начальнику отдела производства, и наоборот. Каждый из них изучает рынок, и конечное решение диктуется рыночным спросом. Вот, что в идеале должно происходить между начальниками и между начальниками и их подчиненными. Один человек не должен отдавать распоряжения другому, а оба должны подчиняться законам ситуации.

Если приказы просто вытекают из ситуации, то вопрос, кто отдает, и кто получает приказы, не возникает. И те, и другие принимают приказы, “отдаваемые” ситуацией. Работодатели принимают приказы, данные ситуацией; и сотрудники принимают приказы, данные ситуацией. Это придает несколько другой оттенок управлению бизнесом в рамках целого завода, не так ли?

Я думаю, один из наиболее значительных вкладов научного менеджмента в том, что, он стремится обезличить приказы. С одной точки зрения, заслуга научного менеджмента заключается в попытке найти закон ситуации. Согласно концепции научного менеджмента, менеджеры получают приказы, также как и работники, и те, и другие должны повиноваться закону ситуации. Наша задача заключается не в том, как заставить людей выполнять приказы, а в том, как разработать методы, при помощи которых мы сможем лучше распознать “приказы” ситуации. Когда они будут разработаны, сотрудники смогут отдавать приказы начальникам, так же, как и начальники своим сотрудникам. Такое часто случается просто и естественно. Моя кухарка или стенографистка указывает на закон ситуации, а я, если я признаю его таковым, принимаю его, даже если он противоречит какому--либо моему приказу.

Если обезличить приказы на высшем уровне управления, то тогда не будет ни властных полномочий, с одной стороны, ни этой опасной политики невмешательства (laissez-aller), которая порождается страхом перед развитием власти. Конечно, мы должны осуществлять

56

властные полномочия, но только властные полномочия ситуации. Я не говорю, что мы открыли путь к существованию без трений, до этого еще далеко, но сейчас мы осознаем, какое место отводим этим трениям. Мы собираемся заставить их работать на нас, как это делает инженер, когда накидывает на блок приводной ремень. В проповедуемом мной методе будет столько же, а, возможно, и больше оснований для споров. Ситуация будет часто рассматриваться и интерпретироваться по-разному. Но мы должны знать, что с ней делать, и мы должны найти способ, как с ней справиться.

Я называю это обезличиванием, потому что нет времени углубляться в суть дела. Я думаю, что на самом деле это «переперсонализация». Мы, “личности”, между нами существуют отношения, но нам следует найти их внутри ситуации. Мы не можем иметь никаких серьезных отношений друг с другом, как только мы их извлекаем из того контекста, который придает им ценность и смысл. Такое разделение людей и ситуации причиняет очень много вреда. Я только что сказала, что научный менеджмент обезличивает; более глубокая философия научного менеджмента демонстрирует нам личные отношения в контексте того, частью чего они является.

Часто в психологии, особенно в современной, люди и ситуация разделяются. Я имею в виду тот пыл, с которым в настоящее время относятся к психологии личности. Когда возникает какая-то трудность, мы часто слышим слова психолога, чья специальность изучение личности: “ Изучите психологию этого человека.” И это очень хороший совет, но только если мы одновременно изучим всю ситуацию. Абстрагирование от ситуации в целом - настолько распространенная грубая ошибка в исследованиях таких психологов, что она составляет серьезный недостаток их работы. И поскольку те из вас, кто является менеджерами по персоналу, больше работают с психологами, которые специализируются в области психологии личности, чем с какими-либо другими, я бы хотела, чтобы вы понаблюдали и увидите, как часто вы будете обнаруживатьте, что это ограничение уменьшает ценность их заключений.

Выше я отметила, что нам следует заменить приказ, отдаленный по времени, предложением в личной беседе. Я думаю, мы сейчас можем обнаружить более убедительную причину для этого, чем та, которая была указана ранее. Мы стремимся не к предложению в личной беседе, к совместному изучению проблемы, и такое совместное изучение может быть лучше проведено сотрудником и его непосредственным начальником или сотрудником и специалистом в этом вопросе.

Я начала этот разговор с того, что подчеркнула желательность предварительной подготовки отношений, необходимых для выполнения приказов так же, как в предыдущей работе мы рассмотрели подготовку отношений для интеграции; но сейчас рассматривая совместное исследование ситуаций, и особо подчеркивая соблюдение закона ситуации, мы, возможно, немного вышли за эти рамки, сейчас мы должны определить, в каком смысле мы хотим принимать психологическую доктрину о предварительной подготовке отношений. Само по себе это не завело бы нас далеко, так как каждый в наши дни изучает психологию и наши сотрудники будут такими же активными, подготавливая нас, как мы, подготавливая их!. Однажды девушка, работающая на фабрике, сказала мне: “ У нас были курсы по психологии прошлой зимой, и я теперь поняла, что надо подходить достаточно осторожно к тому, как подавать информацию менеджерам, если ты хочешь, чтобы они отнеслись благосклонно к твоим просьбам.” Если эта идея предварительной подготовки представляла бы все, что о ней думают психологи, то ее нужно было бы издавать как секретную доктрину Но правда заключается в том, что лучшая подготовка к интеграции в плане приказов или чего-либо еще - это совместное изучение ситуации. Мы не должны пытаться создать отношение, которое мы хотим, хотя это обычная фраза, а отношение, требующееся для совместного изучения и принятия решения. Это также полезно и для продавцов. Мы отмечали выше, что когда продавцу говорят о необходимости вызвать у будущего покупателя желание купить товар, ему также должны сказать, что он должен это сделать при помощи интеграции, нежели при помощи давления. Теперь у нас есть намек на то, как он должен достичь этой интеграции.

57

Я говорила о важности некоторого изменения языка деловых отношений с персоналом. Мы рассмотрели, не вызывают ли слова “обида”, “жалоба” или фордовские “проблемные специалисты” неправильные модели поведение. Я думаю, слово “приказ” точно вызывает. Если это слово больше не означает внешней власти, власти произвола, а означает закон ситуации, тогда нам нужен новый термин для этого понятия. Люди часто обижаются на сам приказ так же сильно, как и на то, что приказывают. Людям не нравится даже, когда им отдают приказ взять отпуск. Я часто наблюдала тому примеры. Желание управлять чьей-то жизнью, конечно, - одно из самых основополагающих чувств каждого человеческого существа. Назвать это “инстинктом самоутверждения”, “инстинктом инициативы” не значит отразить его значение в полном объеме. В биографии одного известного американца сказано, что когда он был ребенком, и его мама сказала: “Пойди и набери ведро воды!”, он перед тем, как взять ведро и пойти за водой, ответил: “Не пойду”. Это важно, он обиделся на команду, но пошел и принес воду, не потому, что должен был, а потому, что осознал требование ситуации. Потому, что он знал, что должен подчиниться, потому, что он хотел подчиниться. И этот вид подчинения не противоречит желанию самому управлять кем-то, и то, и другое - это части одного и того же самого главного стремления, лежащего в основе существования. Мы здесь имеем что-то намного более глубокое, чем “эгоистический импульс” или “инстинкт самоутверждения”. Мы имеем саму суть человека.

Тема приказов подвела нас к самой сущности вопроса о властных полномочиях и согласия в целом. Когда мы рассматриваем властные полномочия и согласие как части включающей их ситуации, не проливаем ли мы свет на этот вопрос? Представленная здесь точка зрения избавляет от нескольких дилемм, которые, казалось, ставят людей в тупик, когда они имеют дело с согласием. Чувство нахождения “под” кем-то, чувство субординации, рабства проявляется снова и снова в действиях продавца в магазине и в выступлении перед Угольной Комиссией. Один человек сказал перед Угольной Комиссией: “Работать с кем-то - это нормальный процесс; что неприемлемо, так это отчетливо ощущать, что работаешь под кем-то”. С - это достаточно хороший предлог, не потому, что он означает демократию, а потому, что он означает функциональное единство, более глубокое понятие, чем то, которое обычно обозначают словом “демократия”.

Изучение ситуации предполагает использование предлога “с”. В такой ситуации работник не оставлен без надзора начальника отдела , но и не обязан полностью ему подчиняться. Руководитель отдела говорит: “Давайте посмотрим, как лучше поступить в данной ситуации, и в дальнейшем будем придерживаться выбранной тактики”. Сэди не находится в подчинении у руководителя отдела, а они оба находятся в подчинении ситуации.

Дважды мне приходилось нанимать домработниц, которые спрашивали меня , будут ли к ним относиться как к слугам. Когда в первый раз меня об этом спросили, я не поняла, что имеется в виду. Я подумала, что домработница, возможно, не хочет выполнять самую грязную работу. Но впоследствии я пришла к выводу, что быть слугой означает находиться в чьем-либо подчинении без права голоса. Если мы полагаем, что то, что повышает самоуважение работника, является важнейшим стимулирующим фактором, мы должны это учитывать.

С этим тесно связан и вопрос о гордости за свою работу. Если распоряжение руководителя идет вразрез с мнением рабочего или клерка о наилучшем способе выполнения данного задания, то его нежелание повиноваться этому распоряжению оправдано. Можно ли преодолеть эту проблему, объединив усилия сторон при исследовании ситуации? Известно, что охарактеризовать британского рабочего можно используя следующее утверждение: “Я знаю свою работу, и не надо учить меня , как ее делать.” С особенностями поведения британского рабочего можно справиться при помощи совместного изучения ситуации, в котором долю участия самого рабочего нельзя переоценить...

Есть другая дилемма, с которой сталкивается любой, кто занимает руководящую должность: как можно ожидать от людей беспрекословного исполнения ваших приказов, предполагая при этом наличие у работников определенного уровня ответственности. Действительно, исходя из моего опыта , я могу утверждать, что люди, бездумно подчиняющиеся приказам, пытаются таким образом избавиться от ответственности. Но

58

принятие на себя ответственности в рамках своих функциональных обязанностей, является важнейшим моментом в жизни каждого работника, так же, как и распределение ответственности является важнейшей частью управления.

Однажды мне был задан вопрос молодым членом профсоюза: «В какой степени я могу себя уважать, будучи простым рабочим?» Он может испытывать огромное чувство собственного достоинства, если ему будет позволено внести свою лепту в общее дело, взяв при этом на себя часть ответственности.

Я думаю, самая серьезная проблема заключается в установлении компромисса между отдачей распоряжения и принятием ответственности. И я думаю, что компромисс может быть найден при помощи нашей концепции закона ситуации.

Мы рассмотрели тему символов. Очевидно, что приказ- это символ. Например, судья в игре стоит с часами в руке и говорит: “Марш!” Это приказ, но только как символ. Я могу сказать работнику: ”Делай так и так”, но я говорю так тогда, когда мы оба, прямо или молча, согласились, что это наилучший вариант решения вопроса. В данном случае приказ - это символ. Если в плане философии и психологии верно, что мы подчиняемся только функциональному единству, вклад в которое мы вносим, то нам следует помнить, что более точно это можно сформулировать так: наши обязанности способствуют единению, как процессу.

Это подводит нас еще к одной наиболее серьезной проблеме в вопросе отдачи распоряжений. Это важно, но мы коснемся ее только вскользь: это то, о чем мы говорили …как о развивающейся ситуации. Я пытаюсь здесь показать, что приказы должны быть адекватны ситуации, и именно так их и нужно воспринимать. Мы видели, что ситуация постоянно развивается. Если ситуация изменчива, то и приказы не должны быть статичны. Как это сделать - наша задача. Ситуация меняется, пока выполняются приказы… Что нужно сделать, чтобы успеть за ситуацией? Приказы, идущие извне, таким качеством не обладают, только те, которые вытекают из самой ситуации.

Более того, если ответственное отношение к опыту предполагает признание меняющейся ситуации, то сознательное отношение к опыту означает, что мы отмечаем те изменения, которые развивающаяся ситуация вызывает в нас самих: ситуация не меняется, не меняя нас.

Суммируя вышесказанное, …объединение является основным законом жизни, приказы должны быть общим выводом тех, кто их отдает, и тех, кто их получает; более того, они должны представлять собой объединение людей, вовлеченных в ситуацию, и самой ситуации, даже более того, это должно быть объединение в условиях меняющейся ситуации. Если вы согласитесь со следующими моими тремя основополагающими утверждениями: (1)приказ должен быть законом ситуации; (2)ситуация всегда изменяется; (3)приказы должны включать в себя круговое, а не линейное поведение, то вы увидите, что наша старая концепция приказов частично изменилась, и, следовательно, должны быть определенные изменения в практике ведения бизнеса.

Есть еще одна проблема, тесно связанная с проблемой приказов, которую я хочу предложить для дальнейшего обсуждения. После того, как мы пришли к определенному решению в отношении приказов, мы должны рассмотреть, какой контроль необходим или желателен, чтобы приказы выполнялись. Мы знаем, что многие рабочие негативно относятся к пристальному надзору за их деятельностью. Что это значит, насколько это оправдано? Как же избежать конфликта, сохранив при этом необходимый контроль? Я думаю, что в полной мере этот вопрос не изучен. Когда я спросила одну девушку, в чем, на ее взгляд, преимущества участия рабочих в распределении прибыли и их представительства в руководстве фабрики, где она работала, она радостно ответила: “В том, что нам не нужны больше мастера.” Хотя и забавно, что она полностью игнорировала тот факт, что у мастера есть и другие обязанности помимо удержания рабочих на их рабочих местах, хотелось бы, оставив в стороне забавный аспект проблемы, понять, что означает такое негативное отношение к надзору.

59

По делу, которое рассматривалось в Шотландии в соответствии с Законом о минимальной заработной плате, в суд был приглашен инспектор по труду, чтобы дать показания относительно качества труда работника. Это происходило следующим образом:

Судья: “Разве не является вашей обязанностью в соответствие с Законом о шахтах обходить все рабочие места два раза в день?”

Инспектор: ”Да”.

Судья: “Разве Вы этого не делаете?”

Инспектор: “Делаю”.

Судья: “Тогда, почему же вы не видели, как он работает?”

Инспектор: “Они всегда прекращали работу, когда видели инспектора, садились и ждали, пока он уйдет. Иногда они даже закуривали, если в шахте не было газа. Они не хотели, чтобы кто-то за ними наблюдал”.

Те же самые жесткие стандарты были введены на заводах Клайда на короткий период во время войны. Однажды утром председателю профсоюза поступила жалоба из кузнечного цеха: один из кузнецов был в ярости, из-за того, что директор, совершая свой обычный обход, остановился на пять минут и наблюдал за работой кузнеца. После общецехового собрания, председатель профсоюза обратился к директору и получил у него обещание, что такое больше не повторится. На очередном собрании коллектива председатель рассказал об этом инциденте, и в результате подобное же требование поступило от всех рабочих, и практически привело к тому, что директор во время своего утреннего обхода не решался задержаться у рабочего места кузнеца.

Я видела упоминания подобных случаев в литературе. Большинство рабочих считают невыносимым, когда за ними наблюдают. Что же мы можем здесь сделать? Как контролировать работника без непосредственного наблюдения за ним, которое он не терпит? Как найти компромисс? Некоторые говорят: ”Позвольте рабочим самим выбирать инспекторов”. Я в это не верю.

Есть еще три момента, непосредственно связанных с темой настоящей работы, на которых я хотела бы кратко остановиться. Во-первых, когда и каким образом следует обращать внимание рабочих на их ошибки и проступки?

Здесь мы должны руководствоваться единственным принципом: не обвиняйте ради того, чтобы обвинить, говорите то, что вам нужно сказать, чтобы это привело к определенному результату; говорите это в такой форме, в такое время и при таких обстоятельствах, чтобы это стало настоящим уроком для вашего подчиненного. Во-вторых, поскольку признано, что человек, отдающий приказы, как правило, не очень популярен, руководство иногда пытается компенсировать это, разрешая человеку, несущему это бремя, сообщать служащим приятные новости или делать нововведения, которое работники очень хотят. Один менеджер сказал мне, что он всегда старается делать именно так. Я полагаю, что с точки зрения психологии это хороший бихевиористский подход, но все же я не уверена, что с данным методом я полностью согласна. Иначе обстоит дело в том случае, если отдается неверный приказ; тогда, на мой взгляд, тот, кто допустил ошибку, несомненно, должен ее исправить, и не потому, что это вопрос стратегии, а потому, что так будет лучше для него. Для всех нас лучше признавать свои ошибки, и пытаться их исправить. Если начальник отдела увольняет кого-либо, а потом принимается решение о восстановлении уволенного в должности, то, как верной тактикой, так и справедливым решением будет предоставить именно начальнику осуществление принятого решения.

Конечно, тема отдачи приказов охватывает гораздо больше проблем, чем те, которых мы коснулись, далеко не исчерпав ее, я лишь намекнула на некоторые вопросы. Мне известно, что артиллеристы в военное время испытывали больший дискомфорт, чем другие. Это объясняется тем, что их действиями руководят со значительного расстояния. Числовые комбинации, с помощью которых они фокусировали выстрелы, передавались им по телефону. Результат их действий также был удаленным. Другими словами, их деятельность не была достаточно тесно связана с реальной ситуацией и в случае получения приказа, и в случае его исполнения.

60

Примечания

1 Источник: Из Scientific Foundations of Business Administration by H.C. Metcalf (ed.). Copyright © 1926 The Williams & Wilkins Co.

61