1 Bondy, “Separation of Government Powers,” Columbia College Series in History, Economics and Public Law 5, pp. 202 et seq.

2 Первым, кто привлек внимание к тому, что эта очень важная обязанность была принята на себя политической партией в американской системе органов государственного управления, был Г.Дж.Форд в своей чрезвычайно ценной и интересной работе The Rise and Growth of American Politics.

30

3

Научный менеджмент

Фредерик У. Тейлор

Я намерен сделать попытку доказать и разъяснить вам, что правильно примененные принципы научного менеджмента, если было потрачено много времени чтобы сделать их эффективными, обязательно должны давать результаты (как для работодателя, так и для служащего) лучше, чем в случае применения даже того достаточно редкого типа менеджмента, который я просто обозначил как менеджмент “инициативы и поощрения”, когда руководители сознательно поощряют работников, а взамен последние работают все время на пределе своих возможностей в интересах работодателей.

Я хочу показать, что научный менеджмент намного лучше даже этого достаточно редко встречающегося типа менеджмента..

Первое большое преимущество научного менеджмента перед менеджментом инициативы и поощрения, состоит в том, при научном менеджменте инициатива работников (то есть их усердный труд, добрая воля, и изобретательность) проявляется практически регулярно, тогда как инициатива при даже наилучшем, прежнем типе менеджмента проявляется достаточно нерегулярно. Но проявление рабочей инициативы менее существенная из двух важных причин,, которые делают научный менеджмент предпочтительным для обеих сторон по сравнению с менеджментом старого типа. При научном менеджменте несравненно больший результат дают новые, огромные, экстраординарных функции и обязанности, которые руководители берут на себя совершенно добровольно.

Этот новые функции и обязанности так необычны и велики, что их даже представить себе не могут люди, привыкшие к старым методам управления. Такие функции и обязанности добровольно взятые на себя руководителями в условиях научного менеджмента, делятся и группируются по четырем разным категориям, и эти четыре вида новых обязанностей, выполняемых руководством назвали (правильно или неправильно) “принципами научного менеджмента”.

Первый из четырех типов обязанностей руководителя представляет собой сознательное накопление менеджером всего объема тех традиционных знаний, которые в прошлом были только в голове рабочего, в его физических навыках и профессиональном умении и приобретались в ходе многолетнего опыта. Руководитель, использующий методы научного менеджмента, добровольно принимает на себя обязанность по сбору огромного объема традиционных знаний, их регистрации, сведению в таблицы с целью во многих случаях вывести правила, инструкции и даже математические формулы. И позднее, когда все эти законы, правила и формулы будут ежедневно использоваться в работе всего коллектива предприятия в тесном и открытом сотрудничестве с руководством, они, во-первых, приведут к резкому повышению выпуска продукции более высокого качества на каждого работника, во-вторых, дадут возможность компании повысить заработную плату своим работникам, и, в-третьих, увеличат прибыли компании. Следовательно, первый из этих принципов можно обозначить как развитие науки, призванное заменить знания , полученные старым интуитивном методом, то есть те знания, которыми обладал рабочий, и которые во многих случаях были точно такими же, как и те, которые, в конце концов, приобрел руководитель, но которые рабочий, в 999 случаях из тысячи держал в своей голове, и которые никогда постоянно и в полном объеме не фиксировались.

Было высказано серьезное возражение против использования в этой связи слова “наука”. Меня очень позабавило, что это возражение исходит, в основном, от профессоров нашей страны. Они отказываются употреблять это слово в отношении чего-либо настолько тривиального, как обычные, повседневные жизненные дела. Думаю, что достойным ответом на эту критику, станет следующие определение, которое было недавно дано таким

31

вдумчивым по общему признанию ученым, каким является президент Института Технологий в Бостоне МакЛогин. Не так давно он определил слово “наука” как “любое классифицированное и организованное знание”. Безусловно процесс накопления знаний, которые, как утверждалось выше, существовали ранее, но существовали в сознании рабочих не будучи расклассифицированными, а затем сведение этих знаний к законам, правилам и формулам, конечно же, представляют собой организацию и классификацию знаний, даже если некоторые не согласны называть это наукой.

Вторая группа обязанностей, которые добровольно возлагают на себя руководители в условиях научного менеджмента, это научно-обоснованный отбор и и дальнейшее развитие работников. В обязанности руководства входит осознанное изучение характера, сущности поведения каждого работника с целью нахождения предела его возможностей, с одной стороны, а с другой стороны, что важнее, определения его возможностей для дальнейшего развития с тем, чтобы затем целенаправленно и систематически обучать, помогать и наставлять работника, открывая для него широкие возможности, которые в конечном итоге помогут найти наиболее выгодную, интересную и высочайшего класса работу в соответствии с природными способностями, при этом шансы получить такого класса рабочего в той компании, причем именно в компании, где он работает. Подбор работника на научной основе и развитие его способностей не одноразовое мероприятие, оно продолжается в течение многих лет и является предметом постоянного изучения со стороны руководства.

Третий принцип научного менеджмента имеет своей целью сведение в единое целое науки и научно отобранных и обученных работников. Я сознательно говорю “сведение в единое целое”, потому что как бы ни вы не развивали науку, какими бы научными принципами вы ни руководствовались при отборе и обучении работников, все ваши усилия будут потрачены даром, если наука и работники не будут сведены воедино. Все мы устроены таким образом, что 3/4 времени мы работаем так, как нам удобно, то есть мы будем использовать или не будем использовать научный подход, мы будем выполнять нашу работу в соответствии с научными законами или так, как нам нравиться до тех пор, пока не будет кто-то, кто будет следить, чтобы мы работали в соответствии с требованиями науки. Вот почему я рекомендую “свести вместе науку и работника”. К сожалению, слово “свести” имеет несколько неприятный, принуждающий оттенок и, между прочим, когда мы слышим это слово в первый раз, оно не ассоциируется с тем, на что мы предлагаем смотреть как на современную тенденцию. Те времена, когда слово “свести” употреблялось только в значении “заставить” уже прошли; но думаю, что его значение можно смягчить в данном конкретном случае, сказав, что 9/10 трудностей тех из нас, кто был вовлечен в процесс помощи людям перейти от старых к новым, то есть научным, методам менеджмента, что 9/10 трудностей заключались в том, чтобы заставить руководителей выполнять свою долю работы, и только 1/10 трудностей относится к работникам. Со стороны руководства неизменно чувствуется упорное противостояние к выполнению новых обязанностей в отличие от сравнительно слабого нежелания работников сотрудничать в выполнении новых обязанностей.. Поэтому слово “свести” в значении “заставить” имеет больше отношение к руководству, чем к работникам.

Четвертый принцип научного менеджмента, пожалуй, самый трудный из всех для понимания. Он состоит в почти равном распределении фактической работы между руководством, с одной стороны, и работниками предприятия, с другой. Иначе говоря, работа, которая при старых методах руководства выполнялась практически только рядовыми работниками, в условиях научного менеджмента поделена на две большие части, причем одна из них передается руководству. Я полагаю, что вы сможете лучше представить такое новое разделение труда и долю в нем руководства, если представить это в цифрах. Для примера возьмем машиностроительное предприятие, которое представляет собой очень сложный механизм (я говорю не о предприятии, которое производит машины, а о том, которое разрабатывает их, то есть не производит а конструирует ), где на одного руководителя приходится трое рабочих, то есть громадная доля работы (одна треть) была намеренно переложена с плеч рабочих на руководителя. И именно благодаря этому фактически существующему разделению труда между сторонами, а не чему-либо еще, в

32

условиях научного менеджмента до лета прошлого года не было ни одной забастовки.. При новом типе руководства на том же машиностроительном предприятии рабочий не совершит ни одного действия или какой-то части работы без предварительной или последующей работы руководителя. В течение всего дня действия рабочего увязываются с соответствующими действиями руководителя. Сначала рабочий что-то сделает, а затем руководитель; потом что-то делает руководитель, а затем рабочий. Вот такое тесное, личное сотрудничество практически исключает серьезные конфликты.

Конечно, я не хочу, чтобы все подумали, что в условиях научного менеджмента никогда не бывает споров и конфликтов. Конечно, нет, но это скорее исключение, чем правило. Совершенно очевидно, что когда рабочий учится работать в условиях этой новой системы, и когда руководитель учится работать в условиях этой новой системы, когда они вместе учатся тесному сотрудничеству, существует достаточно поводов для разногласий и недопонимания. Но после того, как обе стороны осознают, что, в конечном счете, невозможно заставить предприятие работать с достаточной эффективностью и стабильностью, когда нет тесного, личного сотрудничества, что ни рабочие, ни руководство не смогут добиться успехов без глубокого братского взаимопонимания, только тогда всякого рода несогласия, трения и ссоры будут сведены к минимуму. Поэтому я думаю, что научный менеджмент можно искренне и справедливо охарактеризовать как такое руководство, при котором правилом становится гармония, а не разногласия.

Хочу привести еще одну иллюстрацию применения принципов научного менеджмента, которую мы все знаем еще с мальчишеских времен, и думаю, что этот пример является наилучшей иллюстрацией научного менеджмента. Я имею в виду руководство американской бейсбольной командой первого класса. В такой команде присутствуют почти все элементы научного менеджмента.

Вы поймете, что разработана наука выполнения каждым игроком каждого действия на бейсбольном поле. Каждый элемент игры в бейсбол был основательно и тщательно изучен большим количеством людей, что, в конечном итоге, привело к согласованию и стандартизации по всей стране наилучших способов выполнения каждого действия. Игрокам не только рассказывали о лучшем способе выполнения основных элементов какого-то движения или игры, их обучали, тренировали и воспитывали, месяцами натаскивая во время тренировок. Я полагаю, что каждый, кто наблюдал игру команды первого класса или имеет какое-то представление о системе руководства в современной бейсбольной команде, осознает абсолютную невозможность даже самой лучшей команде, состоящей из отдельных игроков, одержать победу, если каждый игрок команды не будет подчиняться сигналам или приказаниям своего тренера, причем подчиняться им сразу же, как только они даны. Иначе говоря, победа невозможна без тесного сотрудничества членов и руководства команды, которое типично для научного менеджмента.

33

4

Движение к бюджетной реформе в США

Уильям Ф. Уиллоуби

Введение: истоки движения

В очень немногих случаях можно точно определить причины и точное время возникновения движений за политическую реформу. Если попытаться найти объяснение современному движению, которое сейчас в полном разгаре (поскольку бюджет воспринимается несколькими органами государственного управления в США как главный контролъный параметр всех их систем финансового управления), то его следует искать в ряде более или менее заметных движений, каждое из которых обнаружило в этом инструменте важный способ достижения или продвижения к поставленной цели.

Бюджет как инструмент демократии

Из них первое место следует дать тому движению, постоянно прикладывающему усилия к созданию методов, с помощью которых народное правительство (в том смысле, что правительство должно действовать в соответствии с волей народа), может стать реальностью не только по названию, но и на деле. Едва ли нужно подчеркивать тот факт, что народной воле невозможно придать разумную формулировку или выразить до тех пор, пока общественность не будет иметь адекватных средств для четкого понимания действий органов управления в прошлом, современных условий и того, что представляют собой дальнейшие планы, представленные на рассмотрение в настоящий момент. Из всех существующих средств, разработанных с целью удовлетворения перечисленных выше требований, нет ни одного, которое достаточно эффективно можно было бы использовать для составления хорошо спланированного бюджета. Такой бюджет одновременно способствует пониманию прошлых операций, настоящих условий планов на будущее, четко определяет ответственность и устанавливает средства контроля.

Профессор А.Р.Хаттон прав, когда говорит:

Помимо того, что бюджет имеет отношение к экономике и действенности политики государства, он (бюджет) может стать одним из наиболее мощных инструментов демократии. При условии предоставления избирательного права, по крайней мере, всем взрослым мужчинам, любое правительство, сформированное таким образом, чтобы быть в состоянии создать и внедрить в практику научную бюджетную систему, будет находиться под сильным и разумным народным контролем. Напротив, те правительства, которые не в состоянии предусмотреть адекватные бюджетные меры, несмотря на все другие достоинства, никогда не достигнут максимальной эффективности и не будут полностью ответственны перед народом.

Новый дух американской политики проявляется в мощном движении за реформу организации и методов государственного управления в интересах обеспечения контроля общественности и эффективности. Естественно, что в программе есть много способов, позволяющих решить эту двойную задачу. Никакое другое изменение не способствовала бы значительному росту демократии и эффективности, как внедрение правильных бюджетных мер”.¹

Бюджет как инструмент взаимодействия законодательной и исполнительной власти.

Тесно связанным с тем требованием, что должны быть обеспечены более эффективные способы, которые сделают волю народа и принцип общественного контроля действенными, является ощущение, что в настоящее время рабочие условия наших законодательных органов и особенно их отношения с исполнительной властью далеко неудовлетворительны. Растет убеждение, что стремление заставить высшие законодательные органы постоянно вникать в действия, организацию и методы работы административных служб было ошибкой; что подлинная функция законодательства заключается в том, чтобы действовать как орган,

34

выражающий общественное мнение в широком смысле этого слова, и как способ, при помощи которого можно было бы руководить, контролировать и требовать строгой отчетности за выполнение своих обязанностей от тех, кто занят реальным государственным управлением.

Это, естественно, привело к такой ситуации, когда на исполнителя возлагается ответственность за формулировку рабочих программ и за принятие решения, по крайней мере, относительно выбора средств для реализации конкретной программы. Казалось, это усилило позиции исполнительной ветви власти в ущерб законодательной. В определенном смысле так оно и есть. Однако основной принцип науки государственного управления гласит, что в том случае, когда происходит возрастание свободы действий и полномочий, должно быть осуществлено пропорциональное усиление мер контроля и руководства теми способами, которые используются при реализации возросших полномочий. Если законодатели должны подчиниться возросшей исполнительной власти в отношении осуществления управленческой деятельности, то они должны усилить средства, которые гарантируют им ее надлежащее использование. Руководство, контроль и надзор можно осуществлять двумя путями, а именно: путем предварительного уточнения или внедрения строгой системы отчетов и докладов, путем разработки способов получения в полном объеме текущей информации, касающейся методов использования делегированных полномочий. Законодателей просят отказаться от первого метода контроля. Если они это сделают, то оговоренные во второй альтернативе условия должны быть обязательно удовлетворены.

Именно в этот момент требование принять бюджет находит свое место в движении за улучшение рабочих отношений между двумя ветвями власти. В бюджете должны быть найдены намного более эффективные, чем разработанные до сих пор, средства, при помощи которых на исполнителя возлагается большая ответственность за формулировку и исполнение финансовой и рабочей программ, и в то же время он удерживается в строгих рамках отчетности за те методы, которые он использует в своей деятельности. Вот почему, в истинном смысле движение за принятие бюджетной системы является неотъемлемой и очень важной частью всего грандиозного движения за осуществление вообще реформы государственного управления.

Бюджет как инструмент, обеспечивающий действенность и экономичность

Еще одним движением, которое логически приводит к требованию введения бюджетной реформы, является движение за перенесение чисто технических методов в государственной организации и управлении на более эффективную и экономичную основу. Был поставлен вопрос о том, существуют ли внутренние причины соблюдения государственными служащими таких же норм производительности и честности, как в бизнесе. Потребность в соблюдении таких критериев стала тем более настоятельной, что правительства вынуждены решать все более многочисленные и сложные задачи, во многих случаях схожие с теми, которые приходится решать частным корпорациям. В деловом мире считается, что ни одно крупное дело и, конечно же, ни одно предприятие с корпоративной формой организации, не может быть успешно управляемым, если отсутствует система отчетов и докладов, которая позволяют руководящему органу, совету директоров и акционерам получить информацию о состоянии дел в прошлом, о текущем положении дел и о будущих программах. Во всех предложениях, касающихся изменений в методах ведения дел правительственными органами, главное внимание, соответственно, обращалось на требования улучшения методов осуществления финансовой политики. Крайне непоследовательно со стороны органов государственного управления требовать от подконтрольных им корпораций введения системы отчетов и докладов, соответствующих общепринятым современным стандартам отчетности, не имея при этом подобной системы управления финансами в своей собственной структуре. Требования улучшения методов государственного управления, таким образом, неизбежно свелись, в основном, к требованиям совершенствования методов управления финансами, и, чтобы это стало возможным, к требованию принятия бюджетной системы как главной составляющей такой усовершенствованной системы.

Бюджет как неотъемлемая характерная черта муниципальных реформ

35

Обращаясь к истории самого движения, следует отметить, что его отправной точкой надо считать то огромное движение, свидетелями которого является наше поколение, движение за улучшение методов муниципального управления. После череды неудач люди, заинтересованные в муниципальной реформе, начали понимать, что реформа не может будет осуществлена путем приведения в порядок списков кандидатов от различных партий на выборах и увольнения тех официальных лиц, которые подчиняли общественные интересы своей личной выгоде. Все больше людей стали осознавать, что, если осуществлять долгосрочные улучшения, то тогда надо менять всю систему самого муниципального управления и методы администрирования, чтобы установить принципы управления, способы руководства, наблюдения и контроля, которые бы, так сказать, автоматически привели к лучшему государственному управлению, или, по крайней мере, позволили бы всем заинтересованным сторонам (без обращения к специальному расследованию) определять, насколько эффективно и экономно государственное управление ведет дела, или имеет место обратный процесс. Словом, оказалось, что проблема должна решаться с учетом как технической, так и моральной стороны.

Это изменение в подходе отразилось не только на характере работы, проводимой такими организациями, как Национальная Муниципальная Лига, но и привело к осознанию того, что тщательное исследование технических проблем муниципального управления в плане конкретных формулировок реформистских мероприятий может быть предпринято только силами постоянной, специально созданной организацией с технически компетентным персоналом. Это обстоятельство привело к созданию общественно настроенными людьми огромного количества бюро, занимающихся муниципальными исследованиями, которые придали мощный импульс улучшению методов муниципального управления в США в последние годы. Здесь не место для общего описания работы таких органов. Но необходимо сказать, что эти бюро почти без исключения большую часть своего внимания уделили проблемам управления финансами, и что все они без исключения направляли свою энергию на то, чтобы города с которыми они имели дело, ввели бюджетную систему. Их деятельность в большой степени основывалась на представлении о том, что муниципалитеты и корпорации сходны по своим характеристикам и поэтому должны управляться одинаково. Это означало, что должны быть задействованы те методы и структуры, которые доказали свою необходимость в обеспечении эффективной деятельности крупной корпорации. Как только эта точка зрения была всеми принята, сразу же возникло требование привести городские расходы в прямое соответствие с его возможными или фактическими доходами на основе оценок и рекомендаций тех ведомств, которые занимаются расходной частью бюджета. Сразу же было обнаружено преимущество получения оценок и рекомендаций, представленных несколькими службами управления, и направления их в центральный исполнительный орган, который был наделен полномочиями не только проверять, но и сокращать расходы в случае необходимости и приводить их в надлежащее соответствие друг с другом. Такая процедура была необходима, поскольку каждое расходующее ведомство занималось своей работой и было заинтересовано в получении для себя как можно большего финансирования из общей казны. Для того, чтобы защитить казну и определить относительную и абсолютную полезность каждого вида работы, внутри системы управления должен существовать некий орган, который сам не является расходующим ведомством, но имеет особую функцию по установлению равновесия между запросами расходующих ведомств и защите казны от запросов, превышающих ее финансовые ресурсы.

Многие муниципальные реформаторы отмечали эту основную характерную черту еще до создания бюро муниципальных исследований. Так, Национальная Муниципальная Лига еще в 1899 г. включила в проект закона о моделе муниципалитета положение, предусматривающее следующее:

В обязанности Мэра вменяется время от времени давать Совету такие рекомендации, которые, как он считает, способствуют повышению благосостояния города и в ………….. день …………….. каждого года представлять на рассмотрение Совету ежегодный бюджет текущих городских расходов, любая статья которого может быть сокращена или исключена

36

Советом, но Совет не вправе увеличить расходы любой статьи, а также общую сумму заявленного бюджета.

Реализация бюджетной реформы в муниципалитетах была также серьезно поддержана Бюро по Переписи Населения посредством постоянного давления, которое оно оказывало на муниципалитеты с целью усовершенствования их методов отчетности и особенно посредством стандартной классификации расходных статей муниципального бюджета, которая была им разработана совместно с профессиональными экспертами бухгалтерского учета из Национальной Муниципальной Лиги. В последующие годы появление ряда комиссий и городских управ в системе муниципального управления, наряду с мерами, предпринятыми в ряде крупнейших городов по пересмотру своих уставов, чтобы иметь возможность создать комитеты расчетов, среди чьих функций самой важной была функция принятия и проверки расчетов, первоначально представленных расходующими ведомствами, также чрезвычайно способствовало продвижению бюджетной реформы. Все эти шаги свидетельствуют о принципиальном принятии важнейшего требования бюджета, что должен быть создан центральный орган, формирующий бюджет, который занимал бы промежуточное положение между ведомствами, составляющими смету, и ведомством, уполномоченном осуществлять финансирование. В некоторых исключительных случаях, однако, был принят принцип предоставления главе исполнительной власти полномочий для окончательной сверстки бюджета.

Однако в заключение можно сказать, что настоятельные требования превращения бюджета в фундамент системы финансового управления во всех муниципалитетах, были выражены именно бюро муниципальных исследований и сотрудничающими с ними организациями, которые были созданы Советами по торговле и другими агентствами граждан. Они не только не прекратили своих требований, но провели большую работу в плане разработки и внедрения системы финансового управления в различных городах на этой основе.

Движение к бюджетной реформе на штатном уровне

Активное движение к бюджетной реформе в муниципалитетах неизбежно должно было привести к попыткам усовершенствования методов управления на штатном уровне. Все те причины, которые диктовали необходимость проведения реформы на уровне муниципалитетов, еще в большей степени касались штатного уровня. Однако здесь условия, необходимые для проведения реформы, оказались намного сложнее, чем в городе. Вообще говоря, управленческая структура муниципалитетов соответствует интегрированному типу организации, возглавляемой мэром, который и является главным исполнителем. Когда мы рассуждали о характерных свойствах и функциях бюджета² , мы подчеркивали как важна такая форма организации для нормального функционирования бюджетной системы. К сожалению, как с точки зрения бюджетной реформы, так и с точки зрения хорошего государственного управления вообще, очень небольшое число штатов удовлетворяет этому условию. Только в малой степени губернатор имеет реальную власть руководства и контроля. Полномочия в каждом случае определены законодательством; к тому же полномочия организации ограничены из-за того, что руководители служб избираются на эту должность не организацией, а в результате народного голосования. Вот почему, в большинстве, если не во всех, штатах введение эффективной бюджетной системы включает в себя фундаментальную реорганизацию их систем управления.

Примечания