Раздел 5

Предпосылки для исследования государственного менеджмента

Полемика о сходствах и различиях, как и дискуссия сторонников политики сближения и обособленности США и Советского Союза, вызывает в памяти старый спор о том, полон

387

ли стакан наполовину или же наполовину пуст. Я прихожу к выводу, что государственный менеджмент и частный менеджмент настолько же различны, насколько и схожи и что различия имеют большее значение, чем сходство.Опираясь на обзор истории вопроса, который был здесь представлен, я извлеку несколько уроков для исследований в области государственного управления. Я постараюсь изложить их кратко, но емко.

1. • Во-первых, требование, чтобы государственное управление действовало и действовало эффективно, реально и правильно. Представление о том, что в своей деятельности государственное управление отстает от частного бизнеса также является верным. Но мнение о том, что возможен перенос некоторых наработок и навыков из сферы частного менеджмента в сферу государственного менеджмента с целью усовершенствовать последнюю, неверно.

2. • Во-вторых, деятельность чиновников на многих государственных постах может быть значительно улучшена, возможно, во много раз. Однако такое улучшение не будет следствием массового заимствования суждений и навыков из области частного менеджмента. Вместо этого, оно придет, как это и было в истории частного менеджмента, из четкого формулирования функций общего менеджмента и осознания представления об общем государственном менеджменте. Единственный урок частного менеджмента, котрый наиболее поучителен для государственного менеджмента, это перспектива значительного усовершенствования через признание и осознание функций государственного менеджмента.

Отличенное наградами исследование Альфреда Чандлера “Видимая рука: управленческая революция в американском бизнесе”²⁵ описывает возникновение профессионального менеджмента в сфере бизнеса. На протяжении 19-го века большинство компаний управлялось людьми, которые исполняли менеджерские функции, но не осознавали своих менеджерские обязанности. С определением перспективы общего менеджмента и усовершенствования общих управленческих навыков американские компании к 1920 годам стали конкурентно способными в управленческой деятельности. В фирмы и отрасли, ранее управляемые семейными предпринимателями или обыкновенными служащими, пришли люди, могущие заниматься менеджментом, осознающие свои управленческие задачи – постановку целей, определение приоритетов и достижение организацией результатов – и резко повысили производительность. Появились школы бизнеса, которые были призваны зафиксировать лучшее и худшее в деловой практике, главным образом с помощью метода анализа конкретных ситуаций и для того чтобы сделать предложения по совершенствованию и обновить управленческий инструментарий. Важный прогресс был достигнут в технологиях. Но огромный скачок в повышении эффективности производства произошел в результате четкого формулирования представления об общем менеджменте и осознании менеджерами их функций. (Аналогично этому, на низшем уровне, четкое формулировка представления о роли и задаче торговцев вместе с навыками и ценностями торговли как профессиональной деятельности позволило людям со средними способностями увеличить свой уровень продаж в десять раз).

Пути, по которым люди достигают руководящих управленческих постов в государственном управлении, не гарантируют, что они будут в нем разбираться или будут компетентны. Как написал один мудрый обозреватель о государственных управленцах, “ одна из сложных проблем школ государственных дел это преодоление старомодного убеждения, все еще разделяемое многими искушенными в иных сферах людьми, что управленческие навыки – это всего лишь применение “здравого смысла” умным и широко образованным человеком к поставленным перед ним управленческим проблемам. Доказано, что много умных и широко образованных людей, “здравому смыслу” которых отдают должное, становятся очень плохими менеджерами. Навыки эффективного менеджмента требует большой доли редко встречающегося рассудка и редко встречающегося знания”.²⁶ Я считаю, что самый важный аспект Закона о гражданской службе 1978 года это создание Службы Высших Руководителей четкое определение места карьерных менеджеров в органах государственного управления. Задача теперь заключается в том, чтобы помочь людям, занимающим руководящие управленческие посты, стать по-настоящему руководящими менеджерами.

388

* В-третьих, внимательный анализ эмпирических методов, частного менеджмента, которые могут быть приспособлены к условиям государственного менеджмента, принесет свои плоды. Правило 80-20 - 80 процентов результата большинства производственных процессов достигается при затрате первых 20 процентов усилий – имеет широкое применение, например в попытках ЕРА сократить источники массовых загрязнений.

1. • В-четвертых, Чандлер обосновывает тезис о том, что категории и критерии установления издержек, или расчета текущей стоимости, или измерения налога на добавленную стоимость на промежуточные продукты не являются “естественными”. Они изобретены; это создание ума, привязанное к оперативным задачам. Хотя существуют особые бухгалтерские категории и правила, например, назначение цены на промежуточные продукты, которые могут быть прямо перенесены в сферу проблем государственного сектора, более серьезный урок заключается в том, что особое внимание к определенным управленческим функциям может, как в истории бизнеса, привести к созданию для государственных менеджеров таких бухгалтерских категорий, правил и мер, о возможности существовании которых сейчас нельзя и помыслить.²⁷

2. • В пятых, возможно обучение опытным путем. Какие навыки, отличительные свойства и работу демонстрируют компетентные менеджеры, и которых не хватает менее успешным менеджерам? Это эмпирический вопрос, который можно непосредственно изучать. Как отмечал Йоги Берра, “вы можете многое изучать, просто наблюдая”.

3. • В-шестых, усилия по разработке государственного менеджмента как области знаний должны начинаться с анализа проблем, с которыми сталкиваются реально действующие государственные менеджеры. Любовь профессоров к построению теорий объясняется их принадлежностью к учебным заведениям, что может быть преодолено только путем институционных изменений.

В свете этих уроков, я полагаю, что одна из стратегий развития государственного менеджмента должна включать в себя следующее:

*Подготовка для анализа большого числа конкретных ситуаций, отражающих проблемы и практику государственного управления.Ситуации должны описывать типичные проблемы, с которыми сталкиваются государственные менеджеры. Ситуации должны описывать не только деятельность высокопоставленных менеджеров, но и деятельность менеджеров среднего и низшего уровня. Недостаток описываемых ситуаций на этом уровне делает их разработку приоритетной. Ситуации должны исследовать и функции общего менеджмента и конкретные организационные задачи, например, при найме и увольнении. Ситуации в государственном менеджменте должны быть сосредоточены на работе менеджера, управляющего своим подразделением.

*Анализ ситуаций для идентификации лучшей и худшей практики. Ученые ищут “критические эксперименты”. Ученые в области государственного управления должны стремиться определить “критические эксперименты”, которые новые государственные менеджеры могли бы пережить косвенным путем и вынести из них уроки. В связи с доступностью информации, ученые проявляют тенденцию к рассмотрению, прежде всего, неудач. Но, обучение людей тому, что не надо делать, не является лучшим способом помочь им научиться стать деятелями. Путем анализа успехов можно будет вывести эмпирические правила, например закон Чейза: Там, где за продуктом государственной организации не был осуществлен контроль таким способом, который связывает исполнение и поощрение, введение эффективной системы контроля приведет к 50 % улучшению результатов за короткий период. Руководства по организации государственного управления по оценочным методикам и сводкам содержат предложения того, что должно быть сделано.

*Стимулирование систематического сопоставительного изучения: управленческих должностей в отдельных учреждениях в течение некоторого времени, сходных управленческих должностей в нескольких государственных учреждениях, уровней государственного менеджмента внутри отдельных учреждений; сходных функций менеджмента, например, финансирование или системы информационного управления, в разных учреждениях, менеджеров сверху до низу в государственных и частных организациях, и даже по всей стране. Данные для этого сопоставительного изучения будут

389

предоставлены благодаря усилиям по разработке конкретных ситуаций и будут дополнять широкомасштабные исследования конкретных ситуаций в частном менеджменте, которое сейчас проводится.

Связь с подготовкой государственных менеджеров. Интеллектуальное развитие области государственного управления должно быть связано с подготовкой государственных менеджеров, включая тех, которые находятся на ответственных постах. Успешная практическая деятельность появится в государственном управлении, а не в университете. Документирование лучшей и худшей практической деятельности, осуществленное в университете, и улучшение этой практической деятельности должно начинаться с рассмотрения проблем менеджеров-практиков. Интеллектуальные усилия, требующиеся для развития области государственного управления, и ресурсы, требующиеся для поддержания этих усилий, скорее всего можно аккумулировать, если исследование и обучение будут связаны. Новая служба высших руководителей предоставляет в этом отношении большие возможности.

Обрисованная здесь стратегия, конечно, не является единственной стратегией, которую можно использовать при изучении государственного менеджмента. Поскольку существует необходимость эффективного государственного менеджмента, я полагаю, что исследовательские усилия должны увеличиться, и что в ходе исследования должен использоваться целый ряд дополняющих друг друга стратегий. Учитывая, где мы начинаем, я не вижу угрозы в большом внимания к усилиям, необходимым в ближайшем будущем, или в их переоценке.

Некоторое сходство между предпочитаемой мной стратегией и стратегией, по крайней мере, одной школы государственного управления не является чистым совпадением.

Примечания

1 В отличие от управления структурированных иерархий, для которых метафора традиционной футбольной игры, в которой каждая команда пытается накапливать большее число очков, организованная анархия - лучшая мысль, чем игра футбола на круглом поле, окруженного воротами; игроки время от времени входят и оставляют поле, в то время как там энергично пинают различные мячи различных размеров и форм к одним или другим воротам; оценивая себя и оцениваемые различными, неоднозначными системами выигрыша. См. Michael Cohen and James March, Leadership and Ambiguity (McGraw-Hill, 1974.). 2 Selma J. Mushkin, Frank H. Sandifer, and Sally Familton, Current Status of Public Management: Research Conducted by or Supported by Federal Agencies (Public Services Laboratory, Georgetown University 1978), p. 10 3 Ibid., p. 11. 4 Хотя часто идентифицирован, как автор, установивший полное разделение между “политикой”(“полисом”) и “администрацией” Вудру Вильсон, фактически был несправедливо обвинен. “ Это - объект(цель) административного изучения, чтобы обнаружить, сначала, что правительство может должным образом и успешно делать, и, во-вторых, как может делать эти надлежащие вещи с предельно возможной эффективностью...” (Wilson, “The Study of Public Administration”, опубликовано в виде очерка в 1888 г. и перепечатано в журнале “Political Science Quarterly”, [December 1941]: стр. 481). Другую изложение см. Brooks Adams, The theory of Social Revolutions (Macmillan, 1913) стр. 207-208. 5 См. Dwight Waldo, Organization Theory: Revisiting the Elephant” Pub. Adm. Rev. (ноябрь-декабрь, 1978 г.) Пересматривая растущий объем книг и статей, посвященных управленческой теории, Валдо заметил, что “рост объема литературы не соотносится с ростом знаний”. 6 См. Cases in Public Policy and Management, Spring1979 Межуниверситетский Case Clearing Houseдля библиографии, содержащей описания 577 случаев(дел) 366 индивидуумами от 79 учреждений. Текущие работы используют и расширяют более ранние усилия Меж-университетской Программы Случая. См. Harold Stein, ed. Public Administration and Policy Development: A Case Book (Harcourt, Brace, and Jovanovich, 1952); Edwin A. Bock and Alan K. Campbell, eds., Case Studies in American Government (Prentice-Hall, 1962). 7 Luther Gulick and Al Urwick, eds., Papers in the Science of Public Administration (Institute of Public Administration, 1937). 8 См., например, Chester I. Barnard, The Functions of the Executive (Howard University Press, 1938); Peter F. Drucker, Management: Tasks, Responsibilities, Practices (Harper and Row, 1974). Признание Барнардом человеческих отношений добавило важные моменты, забытые в ранних работах. 9 См., например, George Romney, “A Businessman in a Political Jungle,” Fortune, April 1964; Michael Blumenthal, “Candid Reflections of a Businessman in Washington,” Fortune, Fortune, January 29, 1979; Donald Rumsfeld, “A Politician Turned Executive”, Fortune, September 10, 1979; George Shultz, “The Ambitions Interface”, Harvard Business Review (November-December 1979). 10 John T. Dunlop, “ Public Management” (проект неопубликованного документа, лето, 1979) 39011 Hal G. Rainey, Robert W. Backoff, and Charles N. Levine, “Comparing Public and Private Organizations”, Pub. Adm. Rev. (март-апрель, 1976 г.). 12 Richard E. Neustadt, “ American Presidents and Corporate Executives”, научный доклад для митинга (встречи) Национальной Академии Государственного Административной группы специалистов для публичного обсуждения общественно важного вопрса пр управлению в сфере работы Президента, октябрь, 7-8, 1979 г. 13 “Federalist papers”, № 51, Слово “департамент” было переведено как отрасль и имело такое значение в подлинниках. 14 Отказ признания факта распределений привел некоторых наблюдателей к прыжку от одного случая подобия между государственным и частным к общим суждениям относительно подобий между государственными и частными учреждениями управления. См., например, Michael Murray “Comparing Public and Private Management: An Exploratory Essay”, Pub. Adm. Rev.(июль-август, 1975 г.). 15 Эти примеры взяты из работы Bruce Scott. “American Motors Corporation” (Intercollegiate Case Clearing House #9-364-001); Charles B.Weigle совместно с C. Roland Christensen, “American Motors Corporation II” (Intercollegiate Case Clearing House #6-372-350); Thomas R.Hitchner and Jacob Lew, under the supervision of Philip B. Heymann and Stephen B. Hitchner, “Douglas Costle and the EPA (A)” (Kennedy School of Government Case #C94-78-216) and Jacob Lew and Strephen B. Hitchner, “Douglas Costle and the EPA (B)” (Kennedy School of Government Case #C96- 78-217). Для ранних исследований похожих сравнений , см. Joseph Bower, “Effective Public Management”, Harward Business Review (March- April 1977).Дж. Бойер, “ Эффективное государственное управление”, Гарвард Бизнес ревю (март-апрель, 1977 г. 16 U.S. Government Mannual 1978/1979, 507. 17 Kenneth R. Andrews, The Concept of Corporate Strategy (Dow Jones-Irwin,, 1971), стр. 28. 18 Rumsfeld, op.cit., p.92. 19 Blumenthal, op. cit., стр 39. 20 Shultz, op. cit., p. 95. 21 Blumenthal, op. cit., стр. 36. 22 Rumsfeld, op. cit., стр. 90. 23 Shultz, op. cit., p. 95. 24 Ситуации, разработанные Программой Государственного Управления Бостонского Университета, предлагают перспективное начала в этом направлении. 25 Alfred Chandler, The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business, (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, Belknap Press, 1977). 26 Rufus Miles, “The Search for Identity of Graduate Schools of Public Affairs”, Pub. Adm. Rev. (ноябрь, 1967 г.). 27 Chandler, op.cit., стр. 277-279. 391

39

“Уличный” уровень бюрократической системы управления: Важнейшая роль чиновников данного уровня

М.Липски

Работникам государственных учреждений сегодня принадлежит решающая роль в жизни американского общества. Несмотря на то, что обычно их относят к служащим низшего уровня, с действительности действия большинства государственных служащих - это "спущенные вниз" действия властей. Более того, совместно выработанные работниками государственной службы решения становятся , или, точнее сказать, составляют политический курс учреждений. Предоставляет ли государство посредством своей политики различные блага, например, такие как социальное обеспечение или муниципальное жильё, или же наклеивает определённый социальный ярлык, к примеру "преступник" или "душевнобольной" - дискреционные действия государственных служащих в этих и других случаях выступают как благодеяния или санкции, вытекающие из правительственных программ. Чиновники определяют также доступ к государственным правам и привилегиям.

Большинство граждан вступают в отношения с властью (если они вообще имеют такую возможность) не посредством переписки с конгрессменами или участия в заседаниях школьного совета, а с помощью, например, непосредственного контакта со своими преподавателями или преподавателями своих детей, с полицейскими, которые несут свою службу на улицах или патрулируют в автомобилях патрульной службы. Каждый контакт подобного вида представляет собой пример столкновения с политическим курсом государства.

Работники государственной службы, которые вступают в прямой контакт с гражданами при выполнении своих профессиональных прав и обязанностей, обладая при этом значительной свободой действий по собственному усмотрению, называются в настоящей работе чиновниками «уличного» уровня управления. Учреждения государственной службы, нанимающие на работу значительное количество бюрократов данного уровня соразмерно своему собственному штату, называются муниципальными бюрократическими системами управления. Типичными бюрократами муниципального уровня являются учителя, полицейские и другие лица, которые следят за исполнением закона, социальные работники, судьи, адвокаты и прочие должностные лица судебной системы, работники здравоохранения и многие другие государственные служащие, предоставляющие доступ к правительственным программам и услуги, предусмотренные данными программами. Люди этих профессий имеют много общего вследствие сходных условий труда.¹

Способ, которым бюрократы муниципального уровня создают общественные привилегии и применяют санкции, структурирует и ограничивает жизнь и возможности людей. Таким образом создается и обеспечивается тот социальный (и политический) контекст, на фоне которого действуют люди. Тем самым, любое увеличение предоставляемых служебных благ сопровождается усилением государственного влияния и контроля. Бюрократы муниципального уровня как "поставщики" социальных благ и хранители общественного порядка находятся в центре политических дискуссий. Со стороны населения они постоянно испытывают давление, которое выражается в требованиях увеличить эффективность их деятельности и проявлять неформальное отношение к людям, а группы граждан выдвигают требование увеличения эффективности и результативности деятельности государственных служб. С тех пор как жалованья бюрократов муниципального уровня стали составлять значительную долю от незащищённых государственных расходов, любые сомнения относительно размера федеральных бюджетов находят отражение в озабоченности по поводу масштабов и содержания деятельности этих государственных служб. Кроме того, работники данных служб действуют все более сплоченно и организованно, так что в спорах по поводу масштаба государственных служб и в процессе

392

отстаивания своих точек зрения, касающихся собственного статуса и занимаемых должностей, они превратились в значительную независимую силу.

Бюрократы муниципального уровня управления одерживают верх в политической полемике с государственными службами по двум основным причинам. Во-первых, споры по поводу надлежащего масштаба и сосредоточения правительственных служб в основном являются спорами относительно количества и функций самих государственных служащих. Во-вторых, бюрократы муниципального уровня оказывают значительное влияние на жизнь людей. Это влияние может быть нескольких видов. Они внушают надежду на получение государственных должностей и места в политической жизни. Они определяют, достоин ли гражданин поощрения со стороны государства или, наоборот, на него должны быть наложены какие-либо санкции. Бюрократы также наблюдают за тем, какую пользу извлекают граждане от реализации правительственных программ. Таким образом, в известном смысле бюрократы муниципального уровня неявным образом играют роль посредника во взаимоотношениях граждан и государства. Иными словами, в их руках находится ключ к определению степени прав и обязанностей гражданина.

Конфликт по поводу масштабов и сущности государственных служб

Исходя из жизненного опыта, мы воспринимаем учителей, работников социального обеспечения и полицейских как членов государственных учреждений, которые обладают некоей особой структурой и мотивацией. Такими эти люди и являются, даже если рассматривать их с нескольких точек зрения. Но если разделить государственных служащих в соответствии с тем, взаимодействуют ли они напрямую с гражданами и обладают ли свободой действий по собственному усмотрению в отношении существенных аспектов жизнедеятельности людей, то можно увидеть, что значительная доля и огромное количество государственных служащих обладают этими профессиональными качествами. Они составляют большую часть всех государственных служащих, работающих в сфере местного самоуправления. Государственные органы и органы местного самоуправления нанимают приблизительно 3,7 миллиона человек в местные школы, более 500 000 человек в полицейские управления и свыше 300 000 - в сферу государственного социального обеспечения. Служащие сферы образования составляют более половины всех работников, нанятых органами местного самоуправления. Непосредственно преподаватели составляют около 2/3 от всего персонала образовательных учреждений, а большинство остальных служащих являются бывшими учителями, ныне работающими в администрации, или социальными работниками, психологами и библиотекарями, которые непосредственно занимаются предоставлением различных услуг в школах. Из 3,2 миллиона государственных служащих, работающих в сфере местного самоуправления, но не занятых в сфере образования, приблизительно 14% составляют полицейские, а каждый 16-тый работает в сфере государственного социального обеспечения.² В названных и ряде других областей почти исключительно заняты люди, обязанностью которых - в той или иной форме - является непосредственный контакт с людьми.

Остальные чиновники уличного уровня, также занятые в сфере местного самоуправления, составляют важную часть всего персонала местных органов власти. Хотя Бюро США по переписи населения не предусматривает рассмотрения других классификаций, подходящих для наших целей, мы можем предположить, что к чиновникам уличного уровня могут быть также причислены многие работники здравоохранения из общего числа в 1,1 миллиона человек,³ большинство юристов на государственной службе из общего количества в 5 000 человек,⁴ многие служащие различных судебных инстанций и другие государственные служащие. Некоторые мегаполисы страны нанимают огромное количество чиновников данного уровня. Например, 26 680 школьных учителей в Чикаго превышают численность населения многих пригородов этого мегаполиса.⁵

Другой мерой, определяющей значение чиновников уличного уровня в государственном секторе занятости, является количество государственных фондов, выделенных для оплаты их труда. В 1973 году из всего совокупного фонда оплаты труда в сфере местного самоуправления более половины пришлось на образование. Почти 80% этих средств было использовано для оплаты труда преподавательского состава. Заработная плата

393

полицейских составила приблизительно 1/6 от общей суммы, предназначенной для работников сферы местного самоуправления, за исключением сферы образования.⁶

Наблюдаемый за последние 25 лет рост в сфере государственной занятости по большей части приходится на чиновников уличного уровня. С 1955 по 1975 годы количество государственных служащих более чем удвоилось - в основном из-за бума рождаемости в послевоенные годы и растущего числа пожилого населения и иждивенцев. Эти тенденции привели к усилению активности государства и местных органов власти в сферах образования, здравоохранения и государственного социального обеспечения.⁷

Работа аппарата чиновников уличного уровня является чрезвычайно напряженной, так как их обязанностью является предоставление услуг населению путем непосредственного контакта. Поэтому сумма текущих расходов учреждений, в которых работают чиновники уличного уровня, является отражением ее зависимости от количества оплачиваемого персонала.

Таким образом, большинство затрат, осуществляемых государством на образование, полицию или другие социальные услуги (кроме, конечно, обеспечения поддержания определенного уровня доходов или содержания заключенных в тюрьмах) направляется непосредственно на оплату чиновников уличного уровня. Например, в крупных городах 90% средств, выделяемых государством на содержание полиции, идет на выплату зарплаты.⁸

Но дело не только в заработной плате, которая съедает львиную долю средств государственных учреждений. Помимо этого, в последнее время увеличилось и число государственных учреждений, нанимающих чиновников уличного уровня. Если раньше благотворительные акции обеспечивались только организациями частного сектора, то сегодня этим также занимается федеральное правительство, обеспечивая необходимым уровнем дохода бедные слои населения. Государственный сектор, таким образом, “поглотил” функции, которыми до этого обладал частный сектор в таких разных и важных областях, как охрана общественного порядка, образование и здравоохранение. Более того, государство при этом не только вытеснило частные организации, но и расширило функции государственных организаций. Результатом этого стало усиление охраны общественной порядка, увеличение ответственности за умственное и физическое развитие учащихся школ и других образовательных учреждений, а также усиление системы доступного для населения медицинского обслуживания.⁹

Сегодня деятельность государства в области безопасности, образования и здравоохранения, возможно, имеет недостаточно четкие границы, тогда как в прошлом веке эти сферы четко регулировались государством. Такое активное государственное вмешательство, например, в сферу социального обеспечения привело к тем явлениям, которые сегодня существуют в американском обществе, а именно к требованиям населения улучшения его социального благосостояния и о защите этой «новой собственности» как неотъемлемой части прав граждан.¹⁰ Немаловажная роль при этом принадлежит чиновникам уличного уровня, которые обеспечивают проведение необходимых мер по защите этих прав путем непосредственного предоставления услуг. Они стараются только смягчить требования граждан, которые те выдвигают, почувствовав себя в новом для них статусе, хотя последний отнюдь не является прочным.

Чем ниже благосостояние людей, тем больше их зависимость от чиновников уличного уровня. В самом деле, условия труда этих служащих предоставляет им возможность непосредственно решать проблемы бедных слоев населения. Предположим, рядовой гражданин, живущий в муниципальном жилище, обращается к адвокату с тем, чтобы восстановить своего сына в школу, из которой тот был исключен по причине многократного столкновения с органами правопорядка. При этом ему приходится сталкиваться с противоречивыми мнениями различных чиновников уличного уровня по данному делу, и все они уверяют его в том, что действуют в его «интересах» и «во благо государства».¹¹

Люди, которые не в состоянии позволить себе пользоваться услугами частного сектора, вынуждены обращаться за помощью к государству, если им полагается это по праву.

Таким образом, когда реформаторы сферы социального обеспечения пытаются решить проблемы неимущих слоев населения, зачастую это заканчивается обсуждением статуса

394

чиновника уличного уровня. Реформаторы в сфере социальных услуг намереваются отделить процесс предоставления услуг от процесса принятия решений по обеспечению социальных платежей, они проектируют также такую отрицательную подоходную налоговую систему, согласно которой работники социальной сферы исключаются из процесса выплаты социальных благ. В муниципальных судах существует тенденция увеличения штата судей при накоплении большого количества нерассмотренных дел. Признание того, что раннее детское развитие в значительной степени является условием для дальнейших жизненных успехов имело следствием создание новых программ (таких как «Хед старт») в стенах созданных организаций, а также вне их. Это влечет за собой обогащение раннего детского опыта.

В 60-е и в начале 70-х годов в ответ на социальные проблемы общества правительство формально поручило чиновникам уличного уровня уделить этим проблемам пристальное внимание. Лишены ли неимущие слои населения по сравнению с другими равного доступа в судебные инстанции? Если так - обеспечить их адвокатами. Лишены ли они возможности заботиться о своем здоровье так же, как и все остальное население? Если так - создать местные клиники. Лишены ли они равной возможности получения образования ? Если так - развить дошкольные обучающие программы. Намного проще и менее болезненно увеличить занятость чиновников уличного уровня, чем снизить разницу в сумме заработной платы.

В последнее время рост государственных затрат на чиновников уличного уровня значительно улучшил положение государственных служащих.¹² Уровень зарплат вырос от не соответствующего требованиям до достаточного и даже до желаемого уровня. Между тем государственные служащие во главе с чиновниками уличного уровня обеспечивают путем развития различных союзов и ассоциаций полный контроль над своим статусом.¹³ Например, преподавателям и другим представителям обучающего персонала часто удается поддержать свой статус, и при этом их количество увеличивается с каждым годом, хотя это все чаще подвергается критике, поскольку учебные заведения финансируются за счет налогоплательщиков. Число учителей в школах продолжает расти, несмотря на уменьшение количества детей школьного возраста.¹⁴ Такое развитие событий укрепляет уверенность общественности в том, что некоторые чиновники уличного уровня, такие как учителя и полицейские, необходимы для нормального функционирования общества.¹⁵

Финансовый кризис, который затронул множество городов, особенно Нью-Йорк, а недавно Кливленд и Ньюарк, убедительно показал способность государственных служащих муниципального уровня сохранять рабочие места даже в период жестокого кризиса. Так как большая часть муниципального бюджета складывается из негибких, четко определяемых затрат на обеспечение долговых обязательств, пенсий и других социальных выплат, из дополнительной суммы на повышение зарплат, предусмотренного контрактом, из обязательств по капитальным затратам, из затрат на потребление энергии и т. д., единственным источником сокращения "жира", который можно изъять из муниципального бюджета, остается сектор услуг, в котором большая часть затрат идет на выплату заработной платы. Хотя большинство государственных служащих было уволено во время этого финансового кризиса, служащим муниципального уровня всегда удается путем лоббирования своих интересов свести к минимуму негативное воздействие обстоятельств.¹⁶ Они поддерживают свои требования путем нагнетания общественного недовольства в связи с возможным сокращением количества полицейских на улицах и увеличением загрязненности улиц из-за нехватки мусоросборочных машин. В их поддержку выступают также родители, чьи дети получат недостаточное по сравнению с прошлым образование в связи с увеличением количества уволенных с работы учителей. И тот факт, что многие государственные служащие и их родственники голосуют в муниципальном совете за сокращение полиции, не заставляет их отказаться от своих аргументов.¹⁷

Рост обслуживающего сектора представляется наиболее существенным достижением на пути к государству всеобщего благосостояния. Сектор услуг проникает в каждую сферу человеческих потребностей, признанных обществом, и находится в состоянии постоянного развития. Это не значит, что потребности удовлетворяются, можно говорить лишь об

395

устранении барьеров между государственными обязательствами и частной жизнью населения.

Финансовый кризис, затронувший крупные города США, наиболее сильно отразился именно на секторе услуг, заставив тем самым фундаментально пересмотреть его функционирование при нынешнем осознании дефицита. Либералы сегодня объединяются с финансистами-консерваторами, подвергая сомнению деятельность сектора услуг. При этом они не пытаются напрямую выяснить приемлемость данного уровня услуг и обязательств. Вместо этого они пытаются любыми способами доказать, что рост числа государственных служащих и их постоянные требования увеличения заработной платы угрожают автономии, гибкости и успехам политической системы. Дебаты по поводу необходимого объема услуг, предоставляемых государством, сталкиваются с угрозой уничтожения всей структуры предоставления услуг в целом, как это видно из перспективы несбалансированных государственных бюджетов.

Конфликт во взаимоотношениях с гражданами

Я уже отмечал, что вокруг чиновников уличного уровня разгораются споры, так как именно их деятельность должна находиться в центре внимания, когда меняется политика государства. Вторая причина, по которой этот уровень бюрократии находится в центре общественной полемики – это их непосредственное взаимодействие с населением и их возможность значительного влияния на жизнь граждан. Политика, проводимая чиновниками уличного уровня, это почти всегда политика непосредственного контакта с личностью и незамедлительного реагирования. Решения обычно принимаются чиновниками прямо на местах (хотя иногда они избегают этого) и направлены всецело на индивида.

Программа городского обновления, напротив, может разрушить сложившиеся отношения в небольших территориальных образованиях, поскольку она предусматривает строительство нового жилья, в котором будут жить новые люди, но исполнение программы затянулось, оно было разбито на несколько стадий, и изменения производились в областях, далеких от повседневной жизни населения.

Решения чиновников уличного уровня могут касаться как распределения, так и размещения социальных благ. Определяя права на получение выгод, они увеличивают возможность некоторых граждан получать государственные товары и услуги за счёт основного контингента налогоплательщиков и тех, чьи требования не удовлетворяются. С помощью увеличения и уменьшения доступности выгод для населения с низким уровнем дохода они косвенно регулируют степень перераспределения. Эти выгоды оплачиваются более богатыми слоями населения.

С другой стороны, в процессе своей деятельности чиновники уличного уровня принимают решения, которые влияют на жизнь людей. Они определяют, кто может являться реципиентом социальной помощи, кто - юным правонарушителем или удачливым человеком, что влияет на отношение окружающих к этому человеку и на его самооценку. Мы можем сделать вывод, что таким образом начинается (или продолжается) социальный процесс, который объясняет, почему процесс развития человека идет предопределенным путем. У ребёнка, которого считают малолетним правонарушителем, развивается подобное самовосприятие; и в дальнейшем, когда его объединяют с другими “правонарушителями”, он, по всей вероятности, начинает перенимать поведение этой группы подростков. Дети, которых преподаватель считает более одаренными, учатся лучше, чем их сверстники с равным интеллектом, но не считающиеся лучшими.¹⁸ Реципиенты социального обеспечения обычно соглашаются на худшие жилищные условия, чем нереципиенты с равным уровнем дохода.¹⁹

Определяющим аспектом условий труда чиновников уличного уровня является то, что они лично сталкиваются с реакцией клиента на их решения, и тем не менее они справляются с этой проблемой. Говорить о том, что самооценка людей находится под воздействием чиновников уличного уровня- значит утверждать, что люди реагируют на их стратегию поведения. Это сводится не только к подсознательному уровню. Клиенты чиновников уличного уровня остро реагируют на явную или предполагаемую несправедливость, развивают стратегию доверительного отношения к чиновникам, воспринимают действия с

396

благодарностью и с радостью или же становятся безвольными и пассивными – всё это реакции на решения чиновников уличного уровня. Одно дело, когда безлично и рутинно по отношению к своим клиентам работает телефонная компания, бюро по прокату автомобилей или другие государственные учреждения, чьи сотрудники ничего не знают о личных обстоятельствах, сопутствующих цели или запросу. Совсем другое дело, когда чиновник, к которому непосредственно обращаются и от которого по крайней мере ожидают того, что он хотя бы открыто и с симпатией выслушает просьбу, старается отделаться от просителя, относит его к какому-то определенному типу, короче, относится к делу своего клиента «бюрократически» (в отрицательном смысле этого слова). Таким образом, в действительности условия работы чиновников уличного уровня почти приближаются к бюрократическому идеалу безличной отстранённости в процессе принятия решений.²⁰ И наоборот, объекты важнейших решений – люди - сразу же ощущают на себе результаты этих решений.

На чиновников уличного уровня также очень часто стараются повлиять граждане, по мнению которых свобода действия чиновников по собственному усмотрению открывает возможность того, что последние благосклонно отреагируют на просьбы клиентов. Общее и размытое определение обязанностей чиновника по отношению к “общественному интересу” вселяет в граждан надежду на то, что чиновник на них обратит внимание и поможет. Таким образом, в мире крупных и безличных учреждений, обязанностью которых является распределение важных льгот, санкций и возможностей, двусмысленность таких определений всегда дает повод рассчитывать на "поддержку".

Это обсуждение помогает понять непрекращающуюся полемику по поводу индивидуального обеспечения услугами на уровне чиновничьих структур уличного уровня. В то же самое время специфическая особенность предоставления услуг государством через чиновников уличного уровня позволяет объяснить, почему именно чиновничьи структуры уличного уровня сегодня являются, и по всей вероятности, останутся в обозримом будущем главным центром общественного конфликта. Не случайно, что с 1964 года самые горячие дискуссии в обществе возникали вокруг школ, полицейских участков и по поводу отзывчивости работников сферы здравоохранения и социального обеспечения.²¹ Другими словами, вокруг тех сфер, где обеспечиваются общественные выгоды и санкции, и где чиновниками на местах принимаются индивидуальные решения по проблемам населения. Как пишут Франсис Фокс Пивен и Ричард Кловард:

…люди сталкиваются с лишениями и притеснениями в конкретных условиях, не как с конечным продуктом длительных и абстрактных процессов; именно конкретный опыт трансформирует их недовольство в конкретные жалобы против конкретных целей…

Безработным [например] для получения пособия по безработице приходится просиживать в грязных комнатах ожидания, сталкиваться с надзирателем или работником сферы социального обеспечения. Они не испытывают на себе американской политики социальных благ…. Другими словами, именно ежедневный опыт людей формирует их жалобы, устанавливает границы их запросов и указывает на объекты их гнева.²²

Тогда как люди могут испытывать на себе влияние этих чиновничьих структур в качестве индивидуумов, школы, полицейские участки или районные клиники являются местами, где политика по отношению к индивидуумам организуется коллективно. Такой административный порядок предлагает гражданам возможность контроля или, по крайней мере, известного воздействия на структуры административных учреждений, что может повлиять на качество индивидуального обслуживания. Таким образом, у нас есть два предварительных условия для успешных действий по организации общества: надежда и вероятность того, что те, кто участвует в групповой деятельности, могут получать индивидуальные выгоды, и видимая и доступная коллективная цель.²³

Деятельность общества, сконцентрированная на чиновничьих структурах уличного уровня, также безусловно мотивирована заботами общественного характера. Основные институты общества помогают сформировать общество как единую целостную структуру. Они могут чутко реагировать на запросы доминирующей группы в обществе (такую роль традиционно играли школы в Бостоне) или они могут не соответствовать и противостоять

397

концепциям общества как целостной структуры, принимаемым населением, как в случае со школами, которые игнорируют значительное наследие испанского меньшинства. Главным моментом при опротестовании действий местных инстанций может являться хорошая осведомленность этих учреждений о жизни людей, их важная роль в благосостоянии общества и понимание на некотором уровне того факта, что эти инстанции недостаточно ответственны перед людьми, которым они служат.

Наконец, чиновники уличного уровня играют решающую роль в регулировании масштаба современных конфликтов благодаря своей роли агентов социального контроля. Льготники вступают во взаимодействие с государственными агентами, которые требуют от них соответствующего поведения. Они должны предугадывать требования этих агентов, должны корректировать свои поступки и развивать “правильную” позицию как к услугам, которые они получают, так и к самим чиновникам. Учителя выражают и поддерживают идею надлежащего отношения к процессу обучения, к самому себе, а также идею эффективности в общении с другими. Полицейским всегда важны их полномочия и подобающее поведение людей в обществе. Для социальных работников важны вопросы социальных льгот и статуса того, кто их получает.

Функция социального контроля чиновников уличного уровня требует комментариев в дискуссии о месте государственных работников в сфере услуг в масштабах общества в целом. Сектор общественных услуг играет решающую роль в ослаблении влияния экономической системы на тех, кто не является первоочередным льготником и убеждает людей примириться с неадекватностью основных экономических и социальных институтов. Полиция, суды и тюрьмы очевидно влияют таким образом на наркоманов, мелких воришек, грабителей и других, чьё поведение по отношению к обществу ассоциируется с их экономическим положением. В равной степени такую роль играют и школы, подготавливая людей к жизни при данном экономическом порядке и в условиях равных прав для разных слоев общества. Государственная поддержка и программы занятости расширяются, чтобы смягчить последствия безработицы или снизить уровень недовольства; однако они сокращаются, когда увеличивается число рабочих мест.

Более того, эти программы планируются и осуществляются с целью выразить и донести мысль о том, что необходимо избегать статуса объекта органов социального обеспечения и что работа, какой бы низко оплачиваемой она ни была, предпочтительней общественного содействия. Существуют также две стороны государственной политики «войны с бедностью», когда определенная доля от государственных выгод, получаемых от социальных служб и общественной деятельности, инвестировалась в различные местные организации, несмотря на то, что на нее могли бы претендовать потенциальные отщепенцы, а также рядовые граждане.²⁴

Что для одних является наивысшим достижением стабильного социального обеспечения, для других является наибольшим расширением социального контроля. Чиновники уличного уровня отчасти потому оказываются в центре дебатов, что именно они играют эту двойственную роль. Реформа социального обеспечения пробуксовывает из-за столкновения следующих проблем: нужно ли исключить тщательную проверку лиц, предоставивших заявление на получение социального помощи с целью сокращения административных расходов и давления на реципиентов, или же усилить проверку с целью контроля за злоупотреблениями и предотвратить получение неоправданной выгоды со стороны получателей социальной помощи. Государственные программы, направленные на работу с трудными подростками и людьми с психическими заболеваниями, не могут разрешить также дилемму, нужно ли ликвидировать крупные специализированные учреждения для того, чтобы снизить лишние расходы на реабилитацию этих больных, или же сохранять наблюдение за этими группами населения с целью избежать издержек в том случае, который может возникнуть, если оставить этих "девиантных" граждан без контроля. Короче говоря, чиновники уличного уровня являются также предметом споров потому, что по мнению различных сторон социальный контроль во имя общественного порядка и принятия статус-кво чиновников этого уровня является социальной целью, достижению которой препятствуют предложения по сокращению роли чиновников уличного уровня

398

(исключить проверки со стороны органов социального обеспечения, сократить число заключенных, освобождаемых досрочно, узаконить употребление марихуаны ).

Споры в обществе также вызывает вопрос о надлежащем характере социального контроля. Текущие разногласия в области коррекционной политики по отношению к заключенным состоят в следующем: применять ли строгие меры наказания или же ориентироваться больше на реабилитацию личности. Эти разногласия являются отражением конфликта относительно степени суровости обращения с заключёнными. Такие же споры возникают и в сфере образования: есть сторонники жестких и традиционных методов обучения и дисциплины, а есть, в свою очередь, сторонники более либеральных и гибких методов. Медицинский подход к людям с различными отклонениями в поведении, предполагающими вмешательство врача, а не применение дисциплинарных мер, представляет собой другую сферу разногласий по поводу подходящего вида социального контроля.

С точки зрения граждан роль чиновников уличного уровня так же широка, как функции правительства и настолько же профессиональна, как того требует ежедневное взаимодействие с работниками образовательных и медицинских учреждений, а также урегулирование различных вопросов. В целом эти чиновники поглощают большую часть государственных ресурсов, и общество надеется на здоровый баланс между осуществлением ими государственной деятельности и разумным объемом общественных расходов. Как отдельные личности, чиновники уличного уровня представляют собой надежду граждан на справедливое и эффективное разрешение проблем со стороны государства именно потому, что они по своему статусу должны ясно видеть границы эффективности своего вмешательства и ограничения возможности внимательного и благожелательного рассмотрения вопросов, что неизбежно возникает в процессе рассмотрения огромного количества дел.

Примечания

1. Эти определения являются аналитическими. Они сосредоточены не на номинальных профессиональных ролях, а на особенностях специфической рабочей ситуации. Таким образом не каждый чиновник уличного уровня работает в учреждении такого уровня [например, специалист по перепланировке (тип чиновника уличного уровня) может работать в агентстве по перепланировке городских сооружений, где в основном служащими являются проектировщики, строители и другие технические работники]. И наоборот, не все служащие чиновничьих структур уличного уровня являются чиновниками уличного уровня (например, клерк в

399

департаменте социального обеспечения или офицер полиции на должности конторского служащего в полицейском участке).

Концепция бюрократии уличного уровня впервые была изложена в докладе на ежегодной конференции Американской Ассоциации Политологов в 1969 году « О теории бюрократии уличного уровня». Впоследствии исправленный вариант доклада был опубликован в Willis Hawley & Michael Lipsky, eds., Theoretical perspectives On Urban Politics (Englewood Cliffs, N.J: Prentice- Hall,1977), стр.196-213.

2. U.S. Bureau of the Census, Public Employment in 1973, Series GE 73 №1 (Washington, D.C.: Government Printing Office,1974), стр.9. Представлено в статье: Alan Baker and Barbara Grouby, «Employment and Payrolls of State and Local Governments by Function : October 1973 «Municipal Year Book, 1975 (Washington,D.C.: International City Managers Assotiation,1975) стр.109-112, table 4/3. Также в статье Marianne Stein Kah, «City Employment and Payrolls : 1975» Municipal Year Book, 1977 (Washington,D.C.: International City Managers Assotiation, 1977) стр.173-179. Эти данные приведены с целью отразить количество работников, занятых полный рабочий день. С целью оценить государственные обязательства по социальному обеспечению населения такой показатель более подходит для статистики, чем показатель совокупной занятости, так как он включает и работников с неполным рабочим днём.

3. J.H. Galper, The Politics of Social Services (Englewood Cliffs, N.J: Prentice- Hall, 1975) стр.56

4. Lois Forer, Death of the Law (New York: McKey, 1975) стр.191

5. New York Times, April 3, 1976, стр.22

6. Alan Baker and Barbara Grouby, «Employment and Payrolls of State and Local Governments».

7. New York Times, July 10, 1977, стр.F13

8. Согласно исследованию четырех крупных городов с населением более одного миллиона человек, приведенному в Municipal Year Book, соотношение затрат на одного человека и совокупных затрат на все полицейские департаменты составило в среднем 94% и не снижалось ниже 86%. В городах с меньшим населением наблюдались те же тенденции. Эти исследования взяты из статьи: David Lewin, «Expenditure, Compensation, and Employment Data in Police, Fire and Refuse collection and Disposal», напечатанной в Municipal Year Book, 1975, стр.39, table1/21. Однако, разница была большей в городах с меньшим населением, по причине того, что сами исходные цифры оказались меньше, а также того факта, что при крупных инвестициях в этих городах соотношение отдельных и совокупных затрат становится более заметным.

Ситуация, при которой общественные затраты на чиновников уличного уровня выражаются в основном в виде жалований, проиллюстрирована на примере сектора образования. Например, более 73% всех некапитализированных расходов на образование приходится на удовлетворение личных потребностей (то есть на жалование). См. Government Finances, №1, Finances of Scholl Districts, 1972 U.S. Census of Government (Bureau of the Census, Social and Economic Statistics Administration, U.S. Department of Commerce), table4.

9. Mногие аналитики обсуждают увеличивающуюся роль служб в экономике: см. Daniel Bell, The Coming of the Post-Industrial Society: A Venture in Social Forecasting (NY, Basic Books, 1973); Alan Gartner and Frank Reissman, The Service Society and the Consumer Vanguard (NY, Harper and Row, 1974), Victor Fuchs, The Service Economy (NY, Columbia University Press, 1968).

По поводу изменений в области социального обеспечения см.: Gilbert Steiner, Social Insecurity (Chicago: Rand MacNally, 1966), глава 1; по поводу государственной безопасности : Allan Sylver, « The Demand for Order in Civil Society», в книге David Bordua, ed., The Police: Six Sociological Essays (NY: John Wiley, 1967), стр.1-24.

10. Charles Reich, «The New Property», Yale Law Journal, vol. 72 (April, 1964), стр.733-787.

11.Carl Hosticka, «Legal Services Lawyers Encounter Clients: A Study in Street-level Bureaucracy» (Ph.D. diss., Massachussets Institute of Technology, 1976), стр. 11-13.

12. См. убедительное эссе, написанное Frances Piven, в котором она доказывает, что работники социальной службы были основными бенефициарами федеральных программ 1960 года, касающихся городов и бедных слоёв населения. См.: статья Frances Piven,: The Urban Crisis: Who got What and Why», в книге: Richard Cloward and Frances Piven, The Politics of Turmoil (NY: Vintage Books, 1972), стр. 314-351.

13. J. Joseph Loewenberg and Michael H.Moscow, eds., Collective Bargaining in Government (Eaglewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1972). A. Laurence Chickering, ed., Public Employee Unions (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1976), and Margaret Levi, Bureaucratic Insurgency (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1977).

14. Этот спад явился результатом низкого уровня рождаемости и периодических изменений в количестве детей школьного возраста, что объясняется резким подъемом рождаемости после 2-ой мировой войны. См.: Alan Baker and Barbara Grouby, «Employment and Payrolls» Municipal Year Book, 1975, стр.109ff., касательно коэффициента полезности.

15. Эти перспектива применима и в настоящее время. Однако, в качестве реакции на эту тенденцию, получили поддержку программы (которые исключили бы посредников и поставщиков услуг) типа рассеивающего доходы налогообложения и разрешения на предоставление жилья. Налоговая недостача привлекла внимание общества к вопросам, касающимся предельной полезности некоторых из этих сфер предоставления услуг.

16. Например, полицейский из Нью-Йорка, который в октябре l976 года, согласился работать сверхурочно и безвозмездно для того, чтобы не сократили количество новобранцев, поступающих на службу в качестве патрульных полицейских. "New York Times", 24 октября, l976, стр. 24.

17. Нет лучшей иллюстрации силы организованных работников социальной сферы, чем преодоление Ассамблеей штата Нью-Йорк вето, наложенного на так называемый билль Стависки. По этому законопроекту, написанному в период массовой озабоченности по поводу сокращения бюджета Нью-Йорка, ассигнования на сферу образования на ближайшие 3 года после нагрянувшего финансового кризиса по сравнению с

400

предыдущими тремя годами, не должны были сокращаться, что еще больше связало руки ответственных работников финансовой сферы города. «New York Times, April 4, 1976, стр.E6; April 18, 1976, стр.E6

18. Плодотворной работой в этой области является книга R. Rosenthal and Lenore Jacobson, Pygmalion in the Classroom (NY: Holt. Rinehart and Winston, 1968).

19.Martin Rein, « Welfare and Housing», Joint Center Working Paper Series, №4 (Cambridge, Mass.: Joint Center for Urban Studies, Spring, 1971, rev. Feb.1972).

20. O предполагаемом значении бюрократической безличной отстраненности в процессе решения проблем населения, см.: Peter Blau, Exchange and Power in Social life (NY: John Wiley, 1974), стр. 66.

21. См.: National Advisory Commission on Civil Disorders, Report (NY: Bantam, 1968), Peter Rossi et al., Roots of Urban Discontent (NY: John Wiley, 1974).

22. Frances Fox Piven and Richard Cloward, Poor People’s Movement (NY: Pantheon, 1977), стр.20-21.

23.Michael Lipsky and Margaret Levi, «Community Organization as a Political Resourсe», в Harlan Hahn, ed., People and Places in Urban Society (Urban Affairs Annual Review, vol.6) (Newbury Park, Calif.: Sage Publications, 1972), стр. 175-199.

24. См. обсуждение «легитимности» и общие тезисы относительно роли государственного обслуживающего сектора в книге: O'Connor, The Fiscal Crisis of the State (NY: St. Martin’s, 1973). Взгляд на социальные функции управления в специфических секторах политики: Samuel Bowles and Herbert Gintis, Schooling in Capitalist America (NY: Basic Books, 1976); Frances Fox Piven and Richard Cloward, Regulating the Poor (NY: Pantheon, 1971); Galper, The Politics of Social Services; Richard Quinney, Criminology (Boston: Little Brown, 1975); Ira Katznelson, «Urban Counterrevolution», в книге Robert P. Wolff, ed., 1984 Revisited (NY: Alfred Knopf, 1973), стр.139-164.

401

40

Государственный бюджет в неопределенной и нестабильной среде

Наоми Кейден

Мир бюджета, с которым мы достаточно хорошо познакомились за последние 50 лет, с наступлением кейнсианской революции в теории государственной экономики и быстрого развития административного государства оказался сегодня дезориентированным в связи с новыми и неожиданными событиями. Хорошо известные ориентиры уничтожены. Правила бюджетной игры быстро меняются, и многие государственные служащие высоко ранга могут потерять ориентацию, если не приспособятся к новым изменяющимся условиям. Надежность и стабильность государственных финансов, которая в течение долгого времени считалась само собой разумеющейся, в настоящее время подвергается сомнению. Уверенность и стабильность уступают место неопределенности и нестабильности.

Процессы составления бюджета, можно сказать, держатся на стабильности. Так как задачей разработки бюджета является финансовое обеспечение будущей деятельности, оно во многом зависит от точного прогноза будущих расходов и доходов. Для составления более сложной формы бюджета требуются знания о будущих предполагаемых результатах и достижениях, предпочтительно на длительный период времени. Составление бюджета происходит наилучшим образом тогда, когда ежегодные корректировки бюджета достигают уровня предельной полезности, когда есть возможность давать четкие обязательства по расходам, когда недавнее прошлое является хорошим руководством для ближайшего будущего и когда результаты могут быть легко и точно оценены.

Классическая теория составления бюджета пыталась ограничить возможные неопределенности, устанавливая четкие временные рамки - годовой бюджет (определяя период времени), бюджетное единство (пытаясь держать все расходы под единым контролем), четкие ассигнования (предотвращая неправомочные изменения) и своевременный аудит (в целях проверки прошлой деятельности). Бюджетный процесс сам по себе был некоторой мерой стабильности и предсказуемости, которой так не хватало государственным финансам, но попытки бюджетирования внести порядок никогда не обеспечивали возможность построить мир по его правилам или исключить всякую неопределенность. Участники бюджетного процесса обычно защищали себя от такого рода неожиданностей с помощью неформальных приемов, таких как занижение доходов и завышение расходов. Политика дополнительных поступлений также помогает приспосабливаться к изменениям и с каждым годом увеличивает предсказуемость. Обычно достаточно высокие доходы во многих областях обеспечивают известный запас прочности, смягчая неопределенности и обеспечивая гибкость и коррекцию ошибок.

Сейчас, когда неопределенности приняли беспрецедентные размеры, традиционные средства борьбы с ними представляются неадекватными. Симптомы становятся более явными. В течение двух десятилетий цена на американский доллар падала, и в будущем улучшения положения не предвидится. Штатные и местные правительства становились все более зависимыми от федеральных субсидий, без которых они могли бы обанкротиться. Некоторым из них приходилось оказывать помощь, так как они уже стояли на краю пропасти. Рост протеста против увеличения государственных расходов и налогов вылился в установление потолка расходов и открытые протесты против налогов. Государственные власти не могут исходя из данных одного года предсказывать, на что им придется тратить средства и где они будут их изыскивать в следующем году. Они все еще не могут убедительно доказать, что тратят деньги целенаправленно и что население получает от этого выгоду.

Процесс составления государственного бюджета стал бесконечно более сложным и требующим огромных усилий разработчиков. Существующая бюджетная теория и практика не успевают за требованиями времени. Срочно необходим новый подход, который смог бы устранить этот разрыв и обеспечить инструменты, которые могли бы с большим успехом

402

устранить неуверенность и нестабильность При этом необходимо избегать переделки на новый лад тех традиционных методов, которые не в состоянии отразить перемены в области государственного бюджетирования.

Составление бюджета в изменяющейся среде

Длительное время полагали, что основные проблемы в области разработки государственного бюджета уже решены; единственное, что остается - это внести небольшие изменения в форму бюджета в соответствии с государственными вложениями и объемом производства, с затратами и доходами. Первоначально потребности общества представлялись ограниченными, государственные ресурсы же, наоборот, неограниченными. А возможности государства увеличивать доход и регулировать крупные расходы - само собой разумеющимися. При имеющейся современной технологии налогообложения и заимствования денежная масса, которую можно было получить, представлялась безграничной, в то время как социальные проблемы, казалось, можно было легко решить посредством механизмов административного государства. Теперь становится очевидным, что административное государство зачастую просто поддерживает новые общественные запросы, не гарантируя эффективное использование имеющихся государственных ресурсов или устранение недовольства системой налогообложения. Сейчас мы должны основываться на другом предположении, а именно на том, что государственные ресурсы– ограниченны, а потребности общества, напротив, неограниченны.

Возможность государственной власти беспрепятственно увеличивать любой уровень своих доходов, не сталкиваясь с серьезным сопротивлением, нельзя больше принимать как нечто само собой разумеющееся. История учит, что возможность обложения налогом в значительных масштабах зависела от степени индустриализации и демократизации. Это было обусловлено сохранением высокого уровня экономической активности и сохранением уверенности общества в квалифицированности, эффективности действий и подотчетности государственной администрации, способной предоставлять качественные товары и услуги. Позднее сомнения относительно объема налогообложения, опасения, что государственный сектор в смешанной модели экономики достигает своего предела, а также недоверие к распространению государственной бюрократии свидетельствуют о том, что эра увеличения государственных доходов, возможно, подходит к концу. Инфляция временно затеняет долгосрочный эффект от сильного финансового давления на налогоплательщиков, требования налоговых льгот и уменьшения объема реальных налоговых платежей, если рассматривать их относительно затрат на ожидаемые услуги. Все это делает увеличение реального дохода более проблематичным, особенно, если налогоплательщик под давлением инфляции поддается искушению избежать налогов или уклониться от их уплаты. Все больше людей уходит в «теневую» экономику из-под контроля государства и обложения налогами.

Помимо таких осложнений, возникает новый серьезный фактор воздействия на способность правительства увеличивать доход, а именно многочисленные попытки со стороны общества ограничить государственные доходы и/или затраты конституционным путем, что немедленно воздействует на предполагаемый уровень денежной массы в силу неуверенности в том, удастся ли осуществить эти попытки и каковы будут их последствия. Государство должно подготовить несколько проектов бюджета, которые будут учитывать все возможные исходы. Даже без формальных ограничений политические деятели, учитывая, как они полагают, настрой общества, вводят налоговые льготы и сокращают бюджет в приоритетных статьях, ограничивая рост затрат в соответствии с уровнем инфляции или в еще большей степени.

Напротив, спрос на общественные товары и услуги не уменьшается, а в будущем, возможно, увеличится. Увеличение числа престарелого населения США повлечет значительное увеличение социальных затрат на данную группу населения как раз тогда, когда объем рабочей силы уменьшится. Надежды, что проблема бедности может быть решена "одним махом", уступили место трезвой оценке ситуации: эта проблема структурная, и потребуются поколения, чтобы решить ее. Бурное развитие новых технологий требует огромных затрат государства на финансирование исследований а также на обеспечение безопасности и на защиту окружающей среды. Удовлетворение потребностей общества

403

оказывается не под силу рыночной экономике. Набирает силу тенденция перехода к административно-государственной системе. Создаются новые правовые нормы. Следовательно, во многих сферах государственного управления, таких как здравоохранение, образование, социальное благосостояние, городское строительство, контроль над преступностью, защита прав потребителей, не определен четкий и приемлемый уровень затрат. Деньги могут до бесконечности поступать на оборону, экологию, полицию, школы, больницы, курсы переквалификации и оздоровительные комплексы. Расходы на эти цели - это расходы "без верхней границы", в том смысле, что нет предела потенциально возможному объема государственных денежных фондов, которые могут быть выделены на улучшение положения в этих сферах.

Все больше и больше государственных управленцев работает в условиях тяжелейшей финансовой ситуации, когда им приходится изыскивать пути, чтобы добиваться неограниченных целей при помощи очень скудных ресурсов. Им все труднее становится предусмотреть непредвиденные обстоятельства посредством замаскированных резервов и излишков, или компенсировать ошибки и неправильно сделанные заключения, или же уменьшать доли выделяемых ресурсов для удовлетворения как можно большего количества финансируемых областей. Теперь им приходится делать тяжелый выбор. Им все труднее сделать прогноз доходов и расходов, и их бюджетные планы нарушаются из-за экономических проблем. При имеющемся изменчивом уровне потенциальных ресурсов и более сложных целях, прошлый опыт становится менее значимым для составления бюджета. Тем временем усиливается конкуренция за ресурсы среди влиятельных групп на уровне правительства и государственных агентств. Ранее бывшие устойчивыми группы распадаются и меняют свои позиции с невероятной скоростью. Бюджетные игры включают в себя множество конфликтов, и разработчики вынуждены идти на нарушение правил. Все труднее достичь соглашения по поводу бюджетного плана и все труднее выполнять его.

При усилении экономической нестабильности процесс составления бюджета превращается в еще более сложную, трудно контролируемую и менее прогнозируемую задачу. Администраторы, пытаясь защитить себя в обстановке нестабильных доходов, предлагают различные бюджетные программы и неконструктивные тактики. Исходя из того, что эти программы приходится принимать и поддерживать, до последней минуты не зная, откуда взять деньги, администраторы вынуждены принимать защитные меры, которые могли бы служить некоей компенсацией. Государственные управленцы отыскивают новые ресурсы, перераспределяют затраты между статьями, завышают показатели в предварительных расчетах, урезают финансирование приоритетных направлений для поддержки других статей, заранее зная, что в будущем им придется компенсировать их, и в целом пользуются множеством уловок, знакомых студентам по курсу бюджетной политики. К сожалению, пытаясь обезопасить себя, они создают состояние неопределенности у всех остальных, так как общий резервный фонд сокращается, а информация внушает все меньше доверия.

Неустойчивость ресурсов и обязанностей на различных уровнях государственного управления в значительной степени усложняет внутреннюю структуру правительства и практически лишает возможности проследить за движением капиталов в этом лабиринте. Некогда четкая стратификация типов правительственных структур, предназначенных для выполнения какой-либо определенной функции, внутриправительственная система превратилась в сложный и запутанный механизм взаимозависимых обязательств и финансовых средств. Сегодня бюджет на всех уровнях представляет собой сложный лабиринт межуровневых правительственных грантов (займов), субсидий и компенсаций, нацеленных на различные цели и финансируемых в соответствии с различными критериями. Нелегко обнаружить, кем делаются определенные расходы, сколько и на какие цели. Кроме того, так как многие межуровневые правительственные программы финансируются на определенных условиях или же часто подвергаются изменениям, постоянное финансирование не обеспечивается. Реципиенты сталкиваются с бюрократической волокитой, порожденной усилиями доноров, направленными на целевое финансирование наиболее нуждающихся сфер и обеспечение эффективного использования данных финансовых средств на те цели, на которые они были выделены. Между тем доноры

404

обнаруживают, что существующие способы финансирования устарели, что они не в состоянии предотвратить различного рода утечки и не выдерживают натиска изменяющейся действительности. Чтобы обуздать явно «неконтролируемый» бюджет, доноры изобретают новые и все более изощренные методы, которые еще больше усугубляют сложность и неопределенность составления и осуществления бюджетной политики.

Введение новых методов, таких как перспективное планирование, непосредственное участие, формальная оценка программ, определение приоритетов и рассмотрение бюджета на нулевой основы чрезвычайно затрудняет жизнь составителей бюджета. Бюджетная документация, которая раньше умещалась в нскольких отдельных папках, разбухла теперь до целого комплекта томов, занимающих на стеллаже несколько футов. Непосредственное участие добавило количество ступеней и пар рук, через которые вынужден путешествовать бюджет.

Технические нововведения влекут за собой переход одной системы составления бюджета к другой и затем возвращения к старой системе. В случае интегрированной системы бюджетирования изменения одного параметра требуют изменения и всей системы. Чтобы удовлетворить требованиям формального планирования и более длительного процесса составления бюджета, время, отведенное на составление федерального бюджета увеличивают до двух и более лет. Составители бюджета оказываются перед лицом того факта, что они вынуждены работать над тремя проектами бюджета одновременно, используя информацию, которая успевает устареть ко времени завершения работы.

Даже когда бюджет уже принят, различные проблемы продолжает препятствовать его исполнению. В прошлом мы могли рассчитывать на то, что как только проект бюджета одобрен, расходы будут соответствовать принятым в данном бюджете цифрам. Постоянный аудит в конце года будет обеспечивать соответствие между целями и расходами. В постоянно меняющейся действительности очень трудно составить бюджет, успевающий за этими изменениями. Обмен ассигнованиями между реципиентами постоянно растет и теперь является установившейся практикой в некоторых организациях. Расходы обычно осуществляются к концу бюджетного года, т.к. организации склонны сберегать денежные средства в начале года, боясь перерасхода и, следовательно, сокращения бюджета на следующий год. Таким образом, даже сами организации признают, что трудно проследить за расходами, знать как потрачены средства и как контролируются фонды. Рост межгосударственных компенсационных выплат, бюджетирование "из нескольких карманов", взаимные договоренности и платежи через третьих рук оказываются основной проблемой контроля.¹

Не удивительно, что в среде составителей бюджета и финансовых менеджеров царят настроения сомнений и пессимизма. Даже в лучшие времена они осознавали, что значительная часть государственного бюджета не подвластна контролю² или что она такова, как ее представляли эксперты. Но исчезновение уверенности и стабильности совсем сбило их с толку. Они не имеют точных и адекватных данных, на основе которых они могли бы строить реалистичные прогнозы относительно статей доходов и расходов. Они не могут дать четкую оценку различным категориям расходов. Им с трудом удается определить, соответствуют ли достижения в области социального обеспечения тем финансам, которые были потрачены на них. Проблемы контроля и отслеживания расходов в сложной бюджетной системе создают новые возможности для обмана, злоупотребления, бесполезных трат, расточительности и коррупции. И все же составители бюджета отдают себе отчет в том, что многие попытки улучшения сегодняшней ситуации, возможно, ухудшат ее в дальнейшем. Им приходится бросить вызов традиционным теориям, которые сформировали наше понимание процесса составления бюджета и предложили эти не вызывающие доверия решения: они отдают себе отчет в том, что не только они оказались захваченными врасплох событиями сегодняшнего дня.

Поиски бюджетной реформы

Вопрос о реформировании теории бюджетирования стоял еще тогда, когда основные концепции составления бюджета не были поколеблены недавними событиями. Хотя традиционное бюджетирование было достаточно приемлемым, в нем были недостатки, на

405

которые указывали сторонники ППБ (планирование-программирование-бюджетирование) и ЗББ (бюджет на нулевой основе). В любом случае традиционное бюджетирование всегда оставалось мишенью для реформаторов. Управление процессом составления бюджета - это деятельность, которой любое государство должно уделять много внимания, так как в денежной экономике оно является важнейшим элементом проведения государственной политики. Бюджет является результатом конкуренции за политическую власть. Исходя из того, что мерилом успеха любой политической фракции является внесение ее требований в проект бюджета, структура и процесс бюджетирования должны касаться любых объединений, пытающихся оказать влияние на политику правительства. Более того, бюджет является главным оружием для контроля над правительством. Ведь лишение правителей возможности произвола в финансовой сфере было основной конституционной целью развития представительных государственных институтов.

В итоге сегодня существует внушительное количество бюджетных реформ, которые включают:

1.Мобилизацию ресурсов для государственного использования и применения.

2.Консолидацию и контроль над имеющимися ресурсами с целью предотвращения их утечки и постоянным наблюдением за ними.

3.Распределение ресурсов среди конкурирующих сторон.

4.Своевременное и рентабельное расходование государственных фондов.

5.Повышение мастерства и профессионализма в финансовом управлении.

6.Установление честной, открытой и четкой аудитной практики.

7.Установление независимого аудита.

8.Научную оценку государственных расходов и проектов.

Многие из этих методов были внедрены в практику и дают весьма ощутимые результаты. Применение некоторых из них оказалось менее успешным. Анализ целесообразности расходов, например, все еще находится в начальной стадии. Аудитный контроль обеспечивает основу бюджетных нововведений. Слишком много внимания было уделено новшествам,таким , как ППБ и ЗББ, которые являются малой частью текущих усилий, направленных на улучшение процесса бюджетирования.

Часто бюджетный опыт обнаруживал огромный разрыв между теорией и практикой. Как и в случаях с другими административными реформами, очень трудно убедить консервативных государственных служащих пытаться действовать по-новому, в то время как они упорно не хотят отказываться от удобных для них старых методов, несмотря на их явные недостатки. Они дорожат принципами подотчетности: ежегодность, бюджетное единство, ассигнования, баланс и аудит- несмотря на то, что они часто идут в ущерб государству при его дальнейшем развитии. В обширных бюджетных проектах современного правительства ответственность государственных служащих перед обществом и представителями общества является по большому счету фикцией. Даже не принимая во внимание скрытые расчеты для секретных разведывательных агентств и других соприкасающихся с политикой сфер, бюджет слишком сложен для того, чтобы в нем можно было без подготовки разобраться. Внебюджетные трастовые фонды и многолетние ассигнования приводят к появлению больших неконтролируемые счетов (расчетов), которые нарушают принцип ежегодности и бюджетного единства. Сбалансирование бюджета фактически не применяется на практике, принимая во внимание стойкий дефицит на федеральном уровне и значительное использование средств основного бюджета государственными служащими на уровне штата и на местном уровне. Подобным образом внешний аудит уступил место внутренним проверкам. Даже теперь государственные служащие только на словах поддерживают принципы, которым они не следуют. Они не желают заменять их теми принципами, которые более соответствуют новой реальности.

Это нежелание частично явилось причиной того, что не были приняты новые, более совершенные программы, предназначенные для достижения большей эффективности и рациональности в процессе планировании бюджета. Наиболее тщательно разработанная в этом направлении программа бюджетирования или ППБ, была провалена на федеральном уровне. За ней последовала другая программа под названием ЗББ (бюджет на нулевой базе),

406

Она тоже постепенно сходит со сцены. Накопленные данные свидетельствуют о том, что эффективность этой программы в отношении влияния на процесс принятия решений и следующих за этим последствий сомнительна.³ Об этих новых концепциях составления бюджета говорилось не раз и вряд ли стоит останавливаться на них.⁴ Достаточно сказать, что большие надежды, возлагавшиеся на радикальные перемены в методах составления бюджета ни в коей мере не оправдались, вызвав скептическое отношение к ситуации с бюджетом, которая представляется неуправляемой и выходящей из-под контроля.

Провал данных бюджетных реформ нельзя объяснить отсутствием готовности к экспериментам или недооценкой целей этих реформ, или же явным упорством самодовольных и самоуверенных бюрократов и их желанием действовать согласно старым методам. Анализируя клубок причин, которые могли првести к провалу, в частности, этих реформ, необходимо сделать ряд существенных замечаний.

Во-первых, бюджетная реформа как таковая, возможно, была задумана неправильно и обречена на провал. Во-вторых, неправильно были поняты цели составления бюджета, кроме того, реформа акцентирует излишние внимание на форме, не принимая во внимание то, что конечные цели возможно недостижимы и противоречивы. В-третьих, бюджетные системы внутренне слабы и совокупная реформа недостижима. Наконец, реформаторы недостаточно уделяют внимания среде, в которой составляется бюджет, воспринимаемый как исключительно технический процесс. Если в процессе преодоления сомнений при составлении бюджета необходимо избегать ошибок прошлого, эти замечания должны быть приняты во внимание.

Неверное представление о бюджетной реформе

Бюджетная реформа часто понимается как совершенствование достигнутых результатов в области планирования бюджета путём объединения методов составления программ, планирования и реорганизации бюджетных процессов. Особое внимание уделяется правильному определению целей, оценке альтернатив и утверждению программ на основе систематического анализа. Цель составления бюджета определяется как увеличение общественного потребления за счет государственных расходов.

Бюджеты могут также быть рассмотрены несколько иначе, а именно как отражение политики.⁵ Бюджеты составляются политиками и чиновниками, каждый из которых преследует свои собственные цели, исходя из своего понимания общественных потребностей и приоритетов. Процесс составления бюджета следует определенным правилам, которые официально отражены в определённых инструкциях, но, что более важно, в неофициальной практике, где на первом месте стоит инкрементализм (метод приращения показателей), при котором проект бюджет базируется на бюджете предыдущего года с регулярными и ограниченными дополнениями. Инкрементализм описывает и процесс принятия решений и конечные результаты. Если бюджет есть политика в чистом виде, то он отражает текущую политическую жизнь, вследствие чего возникают такие процессы как конкурентные соглашения, взаимная адаптация и компромисс.

Эти две точки зрения часто сопоставляются. Процедурная рациональность противопоставляется инкрементализму и политической динамике. Реформирование методов и процессов, как безосновательно утверждается, будет неизбежно подорвано политическими кознями и действиями чиновников. Более того, заявляется, что бюджетная реформа представляет собой недопустимое вмешательство в политический курс и цели государства, между тем как определение этого курса должно быть прерогативой демократической политики. Бюджетная реформа, таким образом, может рассматриваться не только как обреченная на провал, но и в некоторой степени как нелегитимная.

Такая резкая дихотомия вводит в заблуждение. Не ясно, почему усовершенствованные бюджетные методы не должны информировать, разъяснять и способствовать принятию правильных политических и финансовых решений. Подобным образом рациональность, которая не принимает во внимание политические условия или подчиняет практичность результатов бюджета официальным методам, по сути своей далеко не рациональна. Однако успешная бюджетная реформа должна не только разъяснять свои цели относительно

407

внедрения известных методов и процессов, но и учитывать политический климат, а также принимать во внимание инертность и некие разумные основания существующих методов.

Суть подчинена процессу

Бюджетные реформаторы склонны полагать, что практическое применение бюджета определяется его формой, поскольку они уделяют столь большое внимание форме и редко занимаются анализом того, каков бюджет в действии. Проблема такого взгляда в том, что новые процедуры, нацеленные на реальные перемены в области принятия решений, могут просто быть разрушены старыми методами. Реформы официально принимаются, но на практике продолжают использоваться старые методы. Кроме того, изменения в официальных процессах могут не достигнуть реальной цели бюджетной реформы, а именно, изменения процесса распределения бюджетных ассигнований. Реформы типа ППБ и ЗББ, являются только промежуточным этапом. Существует надежда, что посредством этих реформ можно включить определённые ценности (рациональность, планирование, приоритетность) в процесс принятия решений по бюджету. К сожалению, усилия сводятся в основном к достижению формального совершенства, ценностная составляющая играет подчиненную роль.

Следует ли оценивать метод принятия решений по бюджету исходя из пути, которым он был достигнут, или же из реальных результатов, к которым он привел? Даже если цели процесса признаны, они могут оказаться несовместимыми. Например, непрерывность и предсказуемость, необходимые для планирования, могут противоречить необходимости в гибкости управления.⁶

Реформы не кумулятивны

Реформаторы полагают, что новые реформы строятся на базе старых. По их мнению, реформа похожа на дорогу с регулирующими указателями, которые показывают правильное направление и именно в этом направлении происходит прогресс. Однажды усовершенствованные реформы такими и остаются. К сожалению, это не так. Эта дорога требует постоянного ремонта и текущего обслуживания. Мы не можем предполагать, например, что коль скоро мы поняли, как структурировать бюджет для целей контроля, этот контроль на практике будет действовать и не потребует дальнейшего внимания. Обстоятельства могут измениться так, что предшествующие методы поддержания действенного контроля или эффективного управления больше не являются достаточными. Даже само введение новых методов не может быть достигнуто без изменений существующих приоритетов формирования результатов, к которым они приводят. Составление бюджета – это динамичный процесс, в большой мере зависящий как от стереотипов мышления и взаимных ожиданий, так и от официальных инструкций. Функционирование организации, составляющей бюджет, строится на доверии, честности, неформальном отношении к государственной службе и государственной казне - ни одно из вышеперечисленного не может быть подчинено закону. Эти качества не постоянны. Они изменяются в соответствии с существующими нормами морали, пониманием государственной роли, реакцией различных политических институтов на давление со стороны общественности и множеством других неопределённых и мало понятных факторов. Таким образом, бюджетный процесс не может быть представлен как набор утверждённых методов, которые остаются неизменными независимо от того, что происходит в стране. Необходимы постоянный контроль и переоценка подходов для гарантии того, что испытанные методы всё ещё могут быть применены для достижения желаемых результатов.

Реформы не универсальны

Поскольку составление бюджета проникает во все сферы деятельности правительства, реформаторы наивно предполагали, что единый набор предписаний применим во всех условиях. Провал реформ объясняется их неверным проведением. Мало внимания уделяется контекстуальной поддержке бюджетной системы. Недостаточно учтена роль заложенного во многих статьях бюджета избытка ассигнований в обеспечении нормального фунционирования бюджета в богатых странах. Эти избытки обеспечивают большую надежность, предоставляют возможность менее жестких оценок и расчетов и увеличивают возможность изменений, как текущих, так и будущих. Теперь, когда эти излишки

408

сокращаются и не могут смягчать постоянно растущую неуверенность в области составления бюджета, правительства развитых стран начинают испытывать проблемы, являющиеся точной копией тех, которые испытывают бедные страны.⁷ Бюджетные средства исчезают, как только создаются ассигнационные фонды и специальные учреждения для сбора и хранения доходов. Организация денежного потока в форме повторного составления бюджета или предварительный аудит расходов занимают место постоянного потока бюджетных средств. В бешеной борьбе за денежные средства казалось бы нейтральные и универсальные условия бюджетной технологии терпят неудачу. Успешные методы составления бюджета по всей вероятности зависят в такой же степени от окружающей их действительности, как и от их внутреннего совершенства.

Нам не достался в наследство готовый свод правил, который помог бы нам преодолеть существующие проблемы в составлении бюджета. Так называемые рационалисты и инкременталисты занимаются только борьбой. Существенные неудачи в проведении реформ принесли разочарование, стали источником цинизма и полного истощения. Практики подозрительно относятся к новаторам теории бюджетирования. Имеющаяся перспектива не является многообещающей. Но начало осознания того, что путём механических изменений невозможно добиться быстрых перемен, может усилить восприимчивость к текущим событиям в процессе составления бюджета и помочь адаптироваться к существующей неуверенности и нестабильности.

Преодоление изменчивости и нестабильности

Очевидно, что в процессе составления бюджета необходимо выходить за рамки безрезультатных упражнений в применении методов. Процесс составления бюджета следует рассматривать как интегральную часть сложного процесса научения, с помощью которого государственные служащие должны понять ограничения, которые налагаются на них и возможности, которые окружающая их действительность предоставляет им. В начале 19 века, с приходом административного государства, зародились современные методы бюджетирования, рассматривавшиеся их прародителями как инструменты и контроля и выбора. До этого периода времени правительства находились полностью во власти финансовой действительности, в которой пребывало государство. Они лишь в малой степени обладали контролем над методами бюджетирования или их выбором. Источниками их доходов являлись беспорядочные налоги, взимаемые по возможности, «лабиринт» долгов и различные уловки. Все элементы современного бюджетирования такие как прогнозирование, планирование, баланс доходов и расходов, расчеты по налоговому бремени и расходам, в то время не использовались.

Так как правительство стало подотчетно избираемым законодателям, ежегодный бюджет стал инструментом сознательного выбора. Расходы заранее предусматривались и обеспечивались уровнем доходов. Налоги взимались согласно критериям относительной доходности и беспристрастности. Благодаря бюджету государственные доходы стали предметом общественных дебатов и постепенно благодаря накопленному опыту стали оцениваться границы возможных государственных доходов и расходов. Такие знания никогда не были точными. Ошибки и неточности всегда имели место. Но была уверенность в том, что государственный бюджет - это эффективный инструмент, действующий в интересах общества. Такая уверенность на сегодняшний день отсутствует.

Тем не менее составители бюджета должны справляться с последствиями непредсказуемых изменений и неопределенностей при выполнении своих функций. Перечень этих неопределенностей и возможных путей их преодоления может быть полезным. С этой точки зрения рекомендации должны быть всегда обобщенными. Они лишь указывают сферу, которой должно уделяться особое внимание. Это не решения, которые можно применять во всех случаях. Они требуют дальнейшего обсуждения, исследования, диагностики и совместной работы всех тех, кто этими вопросами занимается.

1. Неопределенности, возникающие при нововведениях

Основным источником неопределенности в бюджетировании сегодня является ощущение того, что мы должны справиться с беспрецедентными и уникальными

409

проблемами. Будущее неопределенно, выбор политического курса приходится делать без учета прошлого опыта. Отсюда - постоянные поиски новых решений.

Эта нацеленность на поиски нового может быть преувеличена, особенно в области бюджетирования, где знание того, как работают различные бюджетные системы, часто очень фрагментарно. Систематические исследования в различных областях - редкость.⁸ Этот ценный источник знаний часто игнорируется. Все же, если мы хотим узнать, что срабатывает в процессе составления бюджета, а что нет, сделать это необходимо. Это гораздо лучше, чем строить системы в общем виде a priori и независимо от обстоятельств. Сравнительный подход, искаженный в прошлом вследствие использования большого количества описаний составления официального бюджета в экзотических местах, расширяет процесс изучения теории бюджетирования, акцентируя внимание на том, как государственные служащие сферы финансов решают проблемы и пересматривают накопленные знания для того, чтобы найти необходимые приемы для более широкой применимости методов бюджетирования. Нет необходимости идти далеко за примерами. Города, страны, штаты и государственные корпорации перенимают опыт друг у друга. Изобилие накопленных исторических данных ждет своего часа. Эти свидетельства могут помочь установить и проанализировать взаимосвязь между изменениями в формальной структуре и в применимости и результативности определенного бюджета, а также между изменяющейся действительностью и бюджетным процессом. Анализ не должен замыкаться только на государственном секторе, поскольку очень ценно сравнение частного и государственного секторов. Например, государственные служащие могут изучать возможности применимости таких концепций как обороты фондов, возможные расходы при составлении основного бюджета и цифровые показатели финансовых проблем в будущем. Изучая политическую и экономическую среду не только своей страны, теоретики и практики бюджетного процесса могут найти схожие моменты в своей деятельности и быть готовыми ко всякого рода инновациям и экспериментам.

2. Неопределенности, возникающие в рамках ежегодной перспективы

Финансирование деятельности правительства – это непрерывный процесс, который ограничивает бюджет годовыми рамками с целью достижения отчетности, устанавливают оценки прошлых и будущих расходов, а также определяет должное обеспечение капиталовложений и фискальную политику. Годовое бюджетирование привносит большую определенность в финансирование правительства благодаря тому, что устанавливает периодический контроль и проверку сделок, обеспечивает выделение ассигнований до принятия обязательств, а также контроль над финансовым положением.

Но именно потому, что ежегодное бюджетирование использует определенные неизменные рамки для контроля непрерывной и динамической деятельности правительства, оно может стать источником неопределенности. Например, в том случае, когда дело касается программ, которые рассчитаны более чем на один год. Годичный срок отчетности и анализа является слишком коротким. Эти программы требуют долгосрочных и стабильных финансовых обязательств для того, чтобы государственные учреждения, государственные служащие и власти, зависящие от этих программ, имели возможность планировать на будущее, пребывая в полной уверенности, что конец бюджетного года не принесет сокращения фондов.

На практике большинство программ, рассчитанных более чем на один год, в финансовом смысле обеспечиваются путем передачи права на получение средств, долгосрочных полномочий и постоянных ассигнований. Но эта практика приводит к другого рода неопределенностям, касающимся контроля над программами, для которых бюджетное финансирование было определено до начала введения ежегодного бюджета в действие. Они вызывают к жизни "неподконтрольный" бюджет, который лежит вне сферы компетенции законодателей, формально ответственных за ежегодное распределение государственных фондов.

Эта сложная дилемма между неопределенностями обязательств и контролем⁹ возникает от того, что представление отчета должно быть осуществлено в пределах одного года, тогда когда большинство государственных программ рассчитаны на многие годы. Насколько

410

целесообразно составлять ежегодный бюджет – этот вопрос еще не решен. Возможно, проверка программы бюджета, распределенная в несколько этапов и проводимая по необходимости оказалась бы более реалистичным решением этой проблемы. Такое периодическое выделение средств и контроль, возможно, позволили бы сконцентрироваться на некоторых определенных областях, различных типах тщательного контроля за осуществлением бюджетных программ и лучшем проведении мониторинга воплощения программ в жизнь и определении их эффективности.¹⁰

3. Неопределенности, возникающие из-за проблем в прогнозировании

Литература по бюджетированию часто заставляет сделать неправильный вывод, что раз бюджет принят согласно процедуре, то предмет для обсуждения отсутствует. Большинство споров относительно проблем бюджетирования концентрируется вокруг того, как достигаются общий суммарный итог бюджетных средств, и ничего не говорится о том, что с этими средствами происходит дальше. Но в быстро изменяющейся действительности в условиях высокой инфляции сложно делать прогноз насчет будущих расходов и доходов. В начале года трудно предвидеть состояние финансовой ситуации в конце года. Все чаще требуется корректировка распределения бюджетных средств на протяжении года. При недооценке некоторых программ последние могут потребовать вложения дополнительных средств. И наоборот, при попытке добиться многого за короткий промежуток времени, нереалистичные размеры ассигнований на популярные программы могут привести к недорасходу и значительным остаткам в конце года. Изменившаяся природа правительственных расходов больше не соответствует равномерной и регулярной программе пропорционального распределения.¹¹ Нерегулярные выплаты и частые корректировки, перерасходы или обнаружившееся недостаточное финансирование в различных областях - все это приводит к отклонениям от первоначальных бюджетных ожиданий и неэффективности использования государственных фондов. Первоначальное распределение фондов посредством ежегодного процесса бюджетирования больше не может обеспечить уверенности в том, что средства расходуются в соответствии с их предназначением.

Нельзя игнорировать фазу реализации бюджета. Мы не можем ожидать того, что годовой бюджет может оставаться неизменным в течение всего года. Следовательно, необходимо уделить серьезное внимание планированию процессов реализации бюджета, постоянно контролировать работу служащих над ним, а также проводить соответствующие мероприятия для обеспечения циркуляции денежных потоков в критические периоды, саморегулирующихся графиков выплат и различных стимулов в соответствии с принятым бюджетом.

4. Неопределенности, связанные с централизацией и бюрократическим контролем.

Одним из главных явлений в бюджетировании в последние годы является то, что бюджеты в большинстве своем составляются не изолированно друг от друга. В частности, местные власти стали ощутимо зависеть от средств, поступающих из бюджетов других государственных уровней. Федеральные агентства все больше играют роль доноров, а правительства штатов – либо доноров, либо реципиентов. Эта финансовая взаимозависимость повлекла за собой дополнительные неопределенности. Правительства-реципиенты потеряли контроль над своими бюджетами, при которых финансовые потоки направляются в целевые фонды без участия местных властей в принятии решений, хотя они могут быть использованы на другие нужды местных властей. Они также страдают от неопределенности обязательств, когда правительства-доноры задерживают трансфертные платежи по той или иной причине или выделяют средства только на определенный период времени. Правительства-доноры, в свою очередь, испытывают затруднения в определении приемлемости требований или действительной необходимости в помощи, а также в текущем контроле за пользой и эффективностью косвенных расходов.

Со стороны правительств-доноров ответом на эти неопределенности, как правило, является усиление бюрократического контроля, который считается основой финансовой отчетности. Но именно в случае межправительственных финансовых отношений бюрократическим контролем все сложнее управлять, и более того, он во многих случаях представляется непродуктивным. Усиление попыток контроля и интеграции увеличивает

411

размеры бюрократической волокиты и затрудняет получение и интерпретацию информации. Вполне возможно, что идея этого подхода изначально была неверной. Сейчас, когда современные методы расчетов и компьютерные технологии дают новые возможности для сравнения, учета и оценки расходов, можно осуществить большую децентрализацию, а также более эффективную отчетность, не используя метод централизованного контроля.

5. Неопределенности, связанные с размерами бюджета и сложностью его структуры

Резкое увеличение и усложнение структуры государственных бюджетов в последние годы является очевидной причиной неопределенности. И бюрократический и законодательный контроль становятся все более сложными ввиду большого объема государственных сделок. Попытки установить независимость от бюджета порождают тенденцию разделения бюджетов и отчетов, которые скрывают больше, чем обнаруживают.

В некоторых сферах крупномасштабные попытки приводят к упрощению представления данных и процессов в целях прояснения ситуации, а также к внесению всех существенных отчетов в бюджет. Был предложен или уже проведен специальный анализ и разработаны особые типы бюджетов в сфере предоставления льгот, а именно: в области регулятивных издержек и налоговых расходов. Результаты исследования законодательства и новые законодательные процедуры обеспечивают больше информации и большее внимание к законодателям. Тем не менее, объем и сложность данной задачи часто не дают возможность найти правильное решение. Следовательно, ее упрощение должно оставаться на повестке дня, тем более ввиду усиливающихся попыток привлечения персонала к работе над бюджетом. Если нужно добиться, чтобы дилетанты в сфере финансов поняли суть того, что они делают, то законодательные процедуры должны быть максимальной ясными и точными.

6. Неопределенности, возникающие из-за разрушения подотчетности.

Основным фактором, подрывающим доверие к правительству со стороны населения, является сложность обеспечения разумного и эффективного использования государственных средств. Об этом свидетельствует то, какой большой отклик в обществе находит осуществление контроля за государственными расходами. Однако такой контроль может оказаться достаточно грубым инструментом достижения ответственности должностных лиц за использование общественных ресурсов. Это ставит в невыгодное положение равным образом как "благополучные", так и "неблагополучные" сферы, а методы «уклонения», применению которых они на деле способствуют, могут привести к снижению качества принятия решений. Тем не менее, если должны быть достигнуты те законные цели, которые ставит общество, важно предпринять меры, которые убедили бы общество в том, что его деньги используются эффективно.

Необходимо осуществлять контроль за правительственными бюджетами для определения того, что было достигнуто за счет используемых поступлений. Необходимо определить совокупные средства, потраченные на осуществление различных государственных функций и установить точные показатели эффективности выполнения этих функций. Нужны более четкие критерии определения количества услуг, которое может быть предоставлено государством за известную сумму средств. Определенная работа в этом направлении уже была проведена, но, как правило, даже простое исследование по затратам и результатам не имеет успеха. Меры по обеспечению подотчетности должны быть включены в программу. В то же время необходимо сократить количество возможных потерь и коррупции посредством анализа и оценки процедуры составления и подписания договоров, осуществления выплат и анализа хозяйственной деятельности.

С другой стороны, вопросы бюджетных доходов должны быть увязаны с расходами. В течение слишком долгого периода времени в литературе по бюджетной политике эти два вопроса были отделены друг от друга. В то время как дискуссии по бюджету концентрировались вокруг вопросов политики расходов и их классификации, вопрос получения доходов относили к сфере компетенции экспертов по государственным финансам. Однако наука составления бюджета должна объединять обе эти функции, доходы и расходы в ней должны фигурировать в одном уравнении. Далее, по мере возрастающего давления на

412

бюджет, внимание должно уделяться новым источникам доходов (новые налоги и кредиты), а также реструктуризации налогов для их согласования с экономическими целями правительства; эти меры должны отвечать требованиям справедливости и честности, выдвигаемых обществом. Существующие источники доходов необходимо сделать более эффективными. Усиленный рост теневой экономики ведет к значительным потерям налоговых поступлений, увеличивая налоговое бремя для тех, кто в ней не участвует. Это также усиливает коррупцию в государственных органах и способствует утечке государственных средств. Давно пора начать проведение исследований в области механизма функционирования теневой экономики и нелегальных рынков и их влияния на государственные финансы.

Заключение

Эти шесть сфер неопределенности и предложенные меры по ослаблению их влияния, никоим образом не исчерпывающие нерешенные проблемы в области государственного бюджетирования, являются всего лишь проявлением глубокого кризиса в американском обществе. Мы не можем прийти к общему мнению относительно сущности и целей правительства в постиндустриальном обществе. Государственные финансы находятся в центре полемики относительно будущей роли административного государства. Порядок государственного бюджетирования в условиях неопределенности и нестабильности не может быть определен без учета общественных целей. До тех пор пока они точно не установлены, правильное распределение государственных ресурсов не будет точно определено бюджетированием. Управляющие финансами будут продолжать получать сигналы, подчас ставящие их в тупик. Им не удастся определить приоритетные области бюджета, не говоря уже о том, чтобы разобраться в путанице его формулировок и определить степень выполнения. Они не смогут удовлетворить противоречивые и несовместимые претензии, предъявляемые к ним, и даже не будут знать, какое направление им выбрать. Тем не менее, если они оценят свои навыки в представленных здесь сферах, им будет легче определить свое значение и осознать не только реальные ограничения их полномочий, но и новые возможности, открывающиеся перед ними.

Государственные служащие не могут самостоятельно решить более сложные проблемы, затронутые в данной статье. Они могут действовать гораздо эффективнее в пределах своей компетенции. Для совершенствования процесса составления бюджета необходимо проанализировать деятельность существующих бюджетных институтов. Как они адаптируются к изменениям окружающей среды? Как они выполняют свои функции? Способны ли они принимать на себя новые обязательства? Извлекают ли они преимущества из имеющихся методов бюджетирования?

Мы должны, в частности, поддерживать нововведения и творческое начало в сфере государственных финансов, когда в условиях неопределенности и нестабильности исчезают традиционные ориентиры. В государственном секторе у нас все еще нет достаточных стимулов для предотвращения бесполезных трат и для поддержки экономики. У нас все еще нет адекватных методов работами со значительными средствами, которые вкладываются в рискованные и долгосрочные проекты. Мы все еще не умеем определять точно не фиксируемые суммы контрактов, заключаемых с частными организациями, которые должны поставлять важные товары и оказывать важные услуги. У нас все еще нет необходимых инструментов, чтобы избежать уклонения от уплаты налогов и утечки средств. У нас есть множество кратковременных увлечений, недоработанных и непроверенных теорий, а также постоянный поток усовершенствований традиционного бюджетирования, но то, что нам действительно необходимо, это новая бюджетная система, соответствующая новому пониманию общественных финансов, в большей степени отвечающая современным технологическим возможностям и созвучная общественным интересам, а не интересам чиновников.

Примечания

413

1. Allen Schick, “Contemporary Problems in Financial Control,” Public Administration Review, Vol. 38, November/December 1978,pp. 513-519.

2. Joseph A. Pecham and Robert W. Hartman, “The 1980 Budget and Budget Outlook,” in Joseph A. Pecham (ed.), Setting National Priorities: The 1980 Budget (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1979), p. 54.

3. Allen Schick, Zero Base ’80 (Washington, D.C.: National Governors Association, 1980).

4. Allen Schick, “The Road to PPB: The Stages of Budget Reform,” Public Administration Review, Vol. 26, December 1966, pp. 243-258; Allen Schick, “The Road from ZZB,” Public Administration Review, Vol. 38, March/April 1978, pp. 177-180.

5. См. Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, 3^rd ed. (Boston: Little, Brown, 1979).

6. Aaron Wildavsky, “A Budget for all Seasons? Why the Traditional Budget Lasts,” Public Administration Review, Vol. 38, November/December 1978, p. 501.

7. Naomi Caiden and Aaron Wildavsky, Planning and Budgeting in Poor Countries (New-York: Wiley, 1974, and Transaction Books, 1980).

8. См. Aaron Wildavsky, Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes (Boston: Little, Brown, 1975). См. также главу под названием “Comparative Budgeting” в книге: Albert C. Hyde and Jay M. Shafritz, Government Budgeting: Theory, Process and Politics (Oak Park, Illinois: Moore Publishing Company, 1978).

9. Statement of Elmer B. Staats, Comptroller General of the United States, before the Budget Process Task Force Committee on the Budget, House of Representatives, The Federal Budget Process, December 11, 1979, p. 24.

10. См. схему двухлетнего обзора деятельности R and D в: Statement of Elmer B.Staats, Comptroller General of United States, before the Committee on Science and Technology, House of Representatives, H.R. 7178, The Research and Development Authorization Estimates Act, June 4, 1980.

11. Elmer B. Staats, Effectiveness of the Federal Appointment Process and Implications for Budget Execution (Washington, D.C.: General Accounting Office, November 1979), p.5.

414

41

Демократия и государственная служба:

совместные усилия

Фредерик С. Мошер

До недавнего времени объединение в профсоюзные организации и ведение переговоров о заключении коллективных договоров между работодателем и сотрудником на штатном и муниципальном уровне были недостаточно распространены. В некоторых структурах сотрудникам не удавалось одержать победу над сторонниками победивших партий в борьбе за получение бессрочного контракта. В других мощь государственных чиновников была настолько сильной, что это препятствовало созданию и развитию влиятельных профсоюзов служащих. В большинстве структур появлению профсоюзных объединений препятствовала консервативно настроенная верхушка представителей государственных законодательных органов, городского совета, окружного совета, совета по вопросам образования. Тем не менее, профсоюзам удалось закрепить свои позиции в некоторых организациях федерального уровня, где они имели значительное влияние на проводимую политику в сфере занятости на федеральном уровне. Начав свою деятельность вскоре после принятия закона Пендлтона, профсоюзы Почтовой службы оказали значительное влияние на принятие закона о 8-часовом рабочем дне для федеральных гражданских служащих в 1888 году¹ и позднее на принятие закона Ллойда-Лафоллета в 1921 году, который в течение последующих 65 лет был наиболее важным, если не единственным, законом, отстаивающим и защищающим права федеральных профсоюзов. Позже, когда к данному профсоюзу присоединились другие, и была создана Национальная Федерация независимых профсоюзов (НФНП), профсоюзы оказали влияние на принятие Закона о пенсиях 1920 года и Закона о классификациях 1923 года.

Позднее рост влияние профсоюзов был незначителен, за исключением некоторых случаев, касающихся вопросов федеральной государственной службы. Профсоюзы федеральных государственных служащих содействовали принятию ряда мер, направленных на усиление системы заслуг и поощрений государственных служащих (таких как, например, закона Уэлча 1928 г., закон Главного Почтмейстера 1938 год, пересмотр Закона о пенсиях, а также ряда законов о дополнительных льготах и оплате труда). Профсоюзы федеральных государственных служащих также провалили многочисленные попытки преуменьшить значимость государственной гражданской службы. Во многом их цели были схожи с целями, стоящими перед государственной службой; у них был общий враг – система назначения на ответственные государственные должности и предоставление прочих привилегий в благодарность за оказанную поддержку в ходе избирательной кампании. Государственная служба гарантировала пожизненное пребывание в должности и уверенность сотрудников в своей защищенности в соответствии с существовавшей уже тогда практикой работы с персоналом. Поэтому профсоюзы, созданные в государственных структурах, работали в соответствии с системой, разработанной для государственной службы, при этом расширяя ее функций, а, также пытаясь найти новые возможности для усиления своего влияния на государственные организации. Немногие профсоюзы были радикальны хотя бы в каком-нибудь смысле.

В ряде организаций профсоюзы оказали значительное влияние на практическое осуществление законодательства о труде. Самой крупной из этих организаций являлась Почтовая служба (существующая с 1970 года на правах независимого ведомства и получившая название Почтовая служба США), имевшая огромную, охватывающую всю страну армию сотрудников, обладающую большим политическим влиянием, при этом большая часть сотрудников уже давно была объединена в профсоюзы. Второй по влиянию организацией был Военно-промышленный комплекс, а также некоторые другие ведомства, в которых отраслевые профсоюзы частного сектора вели достаточно активную работу.

415

Третьим по размеру и значимости были несколько федеральных ведомств, руководство которых намеренно поощряло профсоюзное движение и ведение переговоров, направленных на разработку коллективных соглашений между работодателем и работником. Наиболее значимой из этих организаций является Управление ресурсами бассейна реки Теннесси (TVA).

Но все же основная часть федеральных сотрудников, не входящих в Департамент Почтовой службы, считали профсоюзные объединения работников слабыми, либо вообще не знали об их существовании. Специальная экспертная комиссия, созданная по указу Президента Кеннеди, о которой мы подробнее расскажем ниже, в своем докладе 1962 года сообщала, что 1\3 всех федеральных служащих являлась членами профсоюзных организаций, что было приблизительно равно количеству работающих в частном секторе, исключая работников сельского хозяйства. Около 3\5 членов федеральных профсоюзов были почтовыми служащими и более половины сотрудников других ведомств составляли промышленные работники, “синие воротнички”. Естественно, что к тому времени профсоюзное движение охватило лишь небольшую часть - около 15 % - федеральных служащих, “белых воротничков”, не считая членов профсоюза Почтовой службы.

Этот достаточно низкий показатель профсоюзного членства на уровне федеральной системы власти является неправдоподобным. В частном секторе объединение в профсоюзы среди “белых воротничков”, служащих, также не было распространено. Что касается сферы услуг, то объединение служащих в какие-либо организации не является здесь широко распространенным явлением, большая часть организаций в государственной структуре ориентирована на предоставление услуг. Из этого можно предположить, что среди таких сопоставимых групп работников (промышленные рабочие, клерки, творческие и административные работники) объединение в профсоюзы федеральных служащих было не менее характерно, чем в частном секторе. Но профсоюзы, созданные в государственных организациях, не имели гарантированного законом права заключать коллективные договоры на основании закона Вагнера; большая их часть отказалась от своего основного оружия борьбы – забастовки; лишь немногие были готовы отстаивать для своих потенциальных членов основные вопросы трудовых отношений: заработную плату и продолжительность рабочего дня.

Если членство в профсоюзах на федеральном уровне было идентично профсоюзному членству в частном секторе, то к ведению переговоров о заключении коллективного договора относились по-разному. Миссис Б.В.Х.Шнайдер относит это не к теории верховной власти или какой-либо иной особенности в системе занятости в государственном секторе, а объясняет это обычным поведенческим фактором: “Большая часть федеральных государственных служащих никогда не признавала желаемым или необходимым ведение переговоров о заключении коллективного договора с работодателем, и они никогда не боролись за это право.”² Несомненно, данное утверждение справедливо, но оно не объясняет самой причины. Я бы осмелился предположить, что одной из причин является тот факт, что федеральные служащие в основном являются представителями интеллигенции или клерками, а эти группы людей никогда не ведут себя агрессивно при заключении коллективных договоров. Второй причиной является то, что федеральные служащие среднего и низшего звена, в общем, удовлетворены своей заработной платой, продолжительностью рабочего дня и дополнительными льготами, поэтому не считают необходимым объединяться в профсоюзы. По политическим причинам и, возможно, в какой-то степени благодаря укрепившемуся мнению о том, что служащие Почтовой службы, отличаются более резкой и иногда агрессивной формой проявления своего недовольства, федеральные служащие низшего звена находились в течение многих лет в более выигрышном положении, чем другие сотрудники. Их заработная плата была несколько выше, количество рабочих часов меньше, отпуск более продолжительным и положение, которое они занимали, более прочным. Естественно, что в подобных условиях мотивация к созданию профсоюзов и ведению переговоров о заключении коллективного договора была минимальной. В сравнительно менее выгодном положении оказались служащие федерального уровня (а также штатного и муниципального), относящиеся к среднему и высшему звену, имеющие

416

профессию, высшее образование или занимающиеся административной или научной работой, во многом из-за того, что произошло известное урезание тарифной ставки зарплаты.

Третья причина кроется в том, что профсоюзное движение прибегло при помощи общественности и сочуствующих профсоюзному движению масс к такому мощному оружию как забастовка, вызвавшей общий страх и разочарование в использовании подобных мер против “жизненноважной ” государственной деятельности.³

В любом случае до 50-х и 60-х годов говорить о наличии сильного профсоюзного движения на различных уровнях власти не приходится, так как данное движение, за редким исключением, выдвигало достаточно скромные требования, и его деятельность не вызывала широкого общественноственного резонанса. Эффективные по своей природе процедуры заключения коллективного договора, при которых обе стороны имели значительное влияние на принятие окончательного решения, были немногочисленны и противоречивы.

Рост профсоюзного движения в 60- х и 70-х годах

По сравнению со столь размеренным ходом событий недавние изменения, произошедшие в профсоюзном движении и в процедуре заключения коллективных договоров, были с одной стороны, стремительными, а с другой стороны, неожиданными. Частично это было вызвано быстрым ростом занятости на штатном и муниципальном уровнях, а также этому способствовало все возрастающее желание со стороны как дипломированных служащих, имеющих хороший уровень знаний и образования, так и менее квалифицированных работников путем организованных действий улучшить свое положение. Но за всем этим скрыто противоречие, заключающееся в том, что органы государственной власти поддерживали и отстаивали именно ту практику в частном секторе, в которой они отказывали своим служащим. Так в 1955 году Ассоциация американских адвокатов утверждала, что:

“Правительство, которое навязывает работодателям частного сектора определенные обязательства в отношении их сотрудников, не может добровольно отказать своим собственным служащим в подобном обращении, основанном на тех же принципах, конечно же, с учетом требований государственной службы.“⁴

Как и прежде, государственные реформы начались на муниципальном уровне. Первоначально несколько крупных городов вели переговоры с различными профсоюзами о заключении коллективных договоров и затем уже в течение 50-х и в начале 60-х этим движением были охвачены: Филадельфия, Цинциннати, Хартфорд, Детройт, Нью-Йорк и многие другие города. В 1959 штат Висконсин в соответствии с законом штата ввел хорошо известную сегодня программу, которая узаконила и определила условия ведения переговоров по заключению коллективных договоров на уровне города ( но не на уровне штата), а также установила право ведомства на уровне штата, а именно, Совета по вопросам трудовых отношений штата Висконсин, контролировать данные действия. Данная программа штата Висконсин, больше всего приблизилась к решению кадровых вопросов государственных служащих, которое было предусмотрено Национальным законом о трудовых отношениях для сотрудников частного сектора.

Лишь спустя некоторое время начала действовать федеральная система власти. Практически каждую сессию, начиная с 1948 года, на рассмотрение Конгресса направлялись один или несколько законопроектов, целью которых было признание объединений федеральных служащих в различного рода профсоюзные организации. Большинство из этих законопроектов гарантировали признание профсозных объединений и заключение коллективных договоров, а также предполагали достаточно строгие взыскания, накладываемые на административных работников за нарушение данных правил. Но эти законопроекты так и не приобрели силу закона из-за отсутствия какой-либо поддержки со стороны администрации.

Сенатор Джон Ф. Кеннеди всячески поддерживал данные проекты и выступал в их защиту. Но позже, когда в 1961 году он стал Президентом, он предпринял эффективные шаги по перехвату инициативы у Конгресса в вопросе обсуждения организации профсоюзов в органах исполнительной власти. В результате, Конгресс не обсуждал эти вопросов в течение долгих 15 лет. Первым шагом Кеннеди было создание специальной экспертной комиссии для

417

изучения и выработки рекомендаций по вопросам трудовых отношений между работодателем и профсоюзами федерального уровня. В своем меморандуме, учредившем специальную экспертную комиссию, Президент четко высказал свою точку зрения. Она заключалась в том, что, по его мнению, федеральные служащие имели право организовывать профсоюзы и заключать коллективные договоры. Назначая председателем специальной комиссии Министра труда, которым в то время был Артур Джозеф Голберг, бывший долгое время юристконсультом Конгресса производственных профсоюзов и Сталелитейного профсоюза, Президент Кеннеди дал ясно понять, что необходимо выработать подход, сходный с существовавшим для частных промышленных предприятий. Доклад специальной комиссии, опубликованный 30 ноября 1961 года,⁵ выражал полную поддержку права федеральных служащих организовывать профсоюзы и вести переговоры с администрацией через профсоюзы, а также включал ряд рекомендаций о том, как данный закон должен осуществляться на практике. Через 6 месяцев многие из этих рекомендаций были включены в Административные указы Президента Кеннеди № 10987 и №10988 от 17 января 1962 года. Данные указы предусматривали наличие высоко децентрализованной системы, направленной на признание профсоюзов, поддержание системы коллективных договоров на уровне министерств и ведомств, находящихся под контролем Комиссии государственной службы Соединенных штатов и Министерства труда. Во многом эти указы были слабым подобием того, что является нормой и обязательной практикой для частного промышленного сектора; рамки переговоров – то есть те пункты, которые подлежали обсуждению: условия безопасного законного существования профсоюзов; полномочия профсоюзов; отсутствие какого-либо контролирующего или апеллирующего органа сравнимого с Национальным управлением по трудовым отношениям (NLRB). В действительности, указы, подписанные Президентом Кеннеди, не содержали положений, которые бы не уже осуществлялись на практике в ведомствах федерального уровня.

Тем не менее, эти указы, наверное, были наиболее важными событиями в истории трудовых отношений американской системы власти. Они узаконили профсоюзное движение среди государственных служащих, помимо этого законным стало и проведение переговоров о заключении трудовых соглашений между сотрудниками и руководством, хотя в течение нескольких последующих лет слова “коллективный договор” и “профсоюзы” были вычеркнуты из употребления федеральных служащих, вместо них более предпочтительными были слова “сотрудничество между служащими и руководством”, “организации служащих”. Они положили начало стремительному росту профсоюзного движения среди федеральных служащих, продолжавшемуся в течение 70-х годов, способствовали завоеванию политической власти профсоюзами и их лидерами, а также все возрастающему влиянию служащих на политику, проводимую в сфере занятости в отдельных ведомствах, и явились все возрастающей угрозой принципам и практической деятельности как государственной службы, так и других категорий служащих, использующих систему заслуг и поощрений.

Все последующие президенты после Кеннеди вплоть до 70-х годов предпринимали попытки, изменить положение дел при заключении коллективных договоров на уровне федеральной системы власти. Большая часть этих изменений имела своей целью изменить роль и увеличить влияние профсоюзных организаций. В 1967 году Линдон Джонсон назначил Комитет при Президенте по пересмотру трудовых отношений между нанимателями и сотрудниками, который возглавил тогдашний министр труда В. Уилард Уиртц. Предложения Комитета, особенно наиболее перспективные из них (до 1978), встретили мощное сопротивление со стороны министра обороны Кларка Клиффорда. Это было вызвано, прежде всего, тем, что Специальная экспертная группа по трудовым отношениям наделялась полномочиями принимать окончательное решение, вмешиваясь, таким образом, в дела его собственного министерства. Доклад был опубликован в начале 1969 года как проект ежегодного доклада Министерства труда, но так как он не получил всеобщего одобрения, то он не был предложен на рассмотрение Президенту.

Вскоре после своего назначения Ричард Никсон назначил Рабочий комитет для разработки рекомендаций в этой области. Большая часть рекомендаций, предложенных данной группой и опубликованных в августе 1969 года, имели много общего с

418

рекомендациями, разработанными комитетом В.Уиларда Уиртца; хотя новые рекомендации были более консервативны и более отрицательно относились к профсоюзному движению. Они имели много общего с Исполнительным указом Никсона от 29 октября 1969 года, перекрывавшим указ Кеннеди №10988. Действия администрации Никсона были направлены в большей степени на процесс централизации, чем на заключение коллективных договоров, актуальность которых была для многих очевидна. Осуществление процесса централизации выполнялась специальным органом, отвечающим за общий контроль и выработку курса, Федеральным Советом по трудовым отношениям (Federal Labor Relations Council, FLRC), состоящим из федеральных служащих высшего эшелона.⁶ Помимо других изменений закон Никсона предполагал одну единственную форму признания деятельности профсоюзов, а именно - получение большинства голосов при тайном голосовании. Федеральный Cовет по трудовым отношениям получил право принимать арбитражные решения, обязательные для исполнения. Указ Кеннеди предполагал создание конфликтной комиссии только для решения спорных вопросов. Указ Никсона также узаконил специальную конфликтную комиссию по вопросам федеральной государственной службы, которая входила в Федеральный Cовет по трудовым отношениям и имела право выносить судебные решения, которые могли быть обжалованы только в Федеральном Cовете по трудовым отношениям. Помимо этого закон 1969 года предоставил полномочия заместителю Министра труда разрешать конфликты, используя право представительства, утверждать состав участников переговоров, контролировать санкционирующие выборы, выносить постановления в случае применения несправедливых мер на практике и во многих других случаях.

Несмотря на то, что административный указ № 11491 расширил права федеральных служащих, вскоре он был подвержен критике как со стороны профсоюзов, так и со стороны других организаций, включая Ассоциацию Американских адвокатов. Профсоюзы были не согласны с тем, что им отказывали в возможности судебного пересмотра дела (так как административный указ не являлся законодательным актом), а также выступали против ограничения пунктов переговоров, против строгих ограничений при проведении забастовок, против запрещения ”профсоюзного цеха” и больше всего против установившихся отношений между Президентом и Федеральным советом по трудовым отношениям. Профсоюзные лидеры были уверены, что FLRC не может разработать справедливую программу, так как она была создана и находилась в подчинении у Президента. Через несколько лет FLRC осуществил тщательный пересмотр всех действий, основанных на программах, предусматривающих трудовые отношения в соответствии с уставом профсоюзов, итогом которого стало создание административного указа № 11838, подписанного 6 февраля 1975 года Президентом Фордом. Этот указ разъяснил и узаконил вышедший ранее указ Никсона, а также расширил рамки проведения переговоров по заключению коллективных договоров. Однако он не пересмотрел основную организационную проблему, характерную для FLRC, а именно ориентированность судей при принятии решении на интересы администрации организации.

Данная проблема подверглась суровой критике со стороны экспертной группы, назначенной Президентом Картером для проведения реформы государственной службы, о которой говорилось ранее в Главе 4. План Реорганизации №2 1978 года и последовавший за ним Закон о реформе государственной службы, не привели к значительным изменениям прав, процедур и реальной практики отношений между администрацией и профсоюзами, развивавшимся в течение предыдущих 15 лет в. Но План реорганизации и данный закон коренным образом изменили основную процедуру контроля за действиями. Они заменили Федеральный Совет по трудовым отношениям Федеральным Управлением по трудовым отношениям ( Federal Labor Relations Authoroty, FLRA), в состав которого вошли 3 независимых члена, для которых работа в данном управлении считалась основной, и назначение на эту должность осуществлялось непосредственно Президентом с одобрения Сената. Они передали этой новой организации полномочия Федерального Совета по трудовым отношениям, а также полномочия помощника министра труда, занимающегося трудовыми отношениями. Они создали пост Генерального советника при FLRA, который занимался расследованием и при необходимости выступал в качестве обвинителя от имени

419

FLRA в вопросах несправедливой практики трудовых отношений. И также они дали право во многих случаях обжаловать в судебном порядке решения FLRA.

Профсоюзные лидеры не достигли всего того, к чему они стремились, например, отмены закона Хэтча и “профсоюзного цеха”. Но тем не менее они справились со своей задачей. Более того, была разъяснена неопределенная для многих миссия Комиссии по государственной службе Соединенных Штатов. Как и Управление кадровой службы (УКС), она была явно превращена в директора и координатора, занимающихся разработкой общего курса в отношении профсоюзной организации, вне сомнений в настоящее время она стала главным орудием борьбы администрации в вопросах трудовых отношений.

Это хаотичное, но постоянно возрастающее влияние профсоюзов происходило одновременно с ростом количества членов федеральных профсоюзов, которое почти удвоилось в период с 1960 по 1980 года.К восьмидесятому году почти 3\5 федеральных гражданских служащих были членами профсоюзов или иных соответствующих организаций, и почти 9\10 из них заключили соглашения о коллективном договоре. Эта цифра не включает 600.000 сотрудников Почтовой службы Соединенных штатов, которые почти все были членами профсоюза. Когда в 1970 году министерство почтовой службы было преобразовано в Почтовую службу Соединенных штатов, почтовые служащие вышли из привычного федерального подчинения и перешли под юрисдикцию ведомств, регулируемых Национальным законом о трудовых отношениях.

Важно отметить, что признание профсоюзных организаций и содействие заключению трудовых соглашений о коллективном договоре на федеральном уровне явилось мощным толчком для развития зарождавшегося уже профсоюзного движения на уровне штатов и местного самоуправления, особенно местного самоуправления. Начиная со Второй мировой войны эти профсоюзные организации развивались быстрее, чем какие-либо другие организации иных уровней государственного управления, хотя в настоящее время рост профсоюзных организаций на штатном и муниципальном уровне несколько стабилизировался. Вместе с организациями федерального уровня организации на штатном и муниципальном уровне представляют собой наиболее быстро растущую группу по сравнению с другими служащими, объединенными в профсоюзы или иные организации работников, которые действуют как профсоюзы. Недавно проведенный статистический опрос показал, что количество штатных и муниципальных служащих, являющихся членами профсоюзов, составляет 35.5 %.⁷ В то время, как наблюдается значительный рост членов профсоюзов в государственном секторе, в частном секторе наметилась тенденция к стабильности или даже некоторому спаду. Недавние исследования показали, что с 1960 по 1976 годы в промышленном секторе организации, заключающие трудовые соглашения, потеряли 755.000 человек в то время, как в других отраслях частного сектора число членов профсоюзов увеличилось на 781.000 человек, а в государственном секторе количество членов выросло на 2 миллиона человек.⁸ В течение длительного времени самым быстро растущим профсоюзом США является Американская федерация служащих учреждений штатов, округов и муниципалитетов (American Federation of State, County and Municipal Employees, AFSCME). Другим крупным профсоюзом страны является Американская федерация государственных служащих (American Federation of Government Employees, AFGE), в основном, федеральных. Обе эти профсоюзные организации, наравне с Американской федерацией учителей входят в Американскую федерацию труда и Конгресс производственных профсоюзов (АФТ-КПП). Национальная ассоциация работников просвещения, которая, как и многие другие профсоюзные организации, стала общественной профсоюзной организацией де факто, сейчас она насчитывает почти два миллиона человек. Четыре вышеупомянутые организации насчитывают четыре миллиона членов, которые почти все являются государственными служащими.

К моменту написания данной статьи многие штаты, особенно в промышленных районах, более активно, чем федеральное правительство, поддерживали и всячески содействовали ведению переговоров о заключении коллективного договора, особенно это касается уровня местного самоуправления. Только небольшая часть из них, особенно на юге страны, запретили или ввели суровое ограничение на заключение трудовых договоров. Все

420

же в последнее время именно в государственном секторе наблюдаются быстрорастущие, активные, деятельные профсоюзы. Интересно отметить, что в то время, как численность, значимость и политическое влияние трудового движения в США заметно снизились за последние двадцать лет, профсоюзное движение в государственном секторе выросло по всем этим параметрам.В соотстветствии с Национальным законом о трудовых отношениях 1935 года членство в профсоюзных организациях в частном секторе выросло с 6.7 % от общей численности рабочей силы до пиковой отметки 25.5 % в 1953 году. С тех пор, несмотря на то, что количество членов профсоюзов остается тем же, процентное соотношение членов профсоюза к общему количеству служащих упало до 16.2% в 1978 году. В это же время, начиная с 50-х годов количество членов профсоюзов и других организациях в государственном секторе значительно выросло, достигнув в 1978 году 5.8% по отношению к общему количеству работников занятых в этом секторе. Иными словами 1\3 всех служащих государственного сектора являлась членами профсоюза.⁹ Одновременно с ростом членства в профсоюзах происходит рост активности государственных служащих. Вопреки запретительным законам они устраивали стачки, сидячие забастовки и демонстрации. В большинстве случаев они не несли наказания и ответственности за такие незаконные действия до лета 1981 года, когда Президент Рейган сломил сопротивление воздушных диспетчеров.

Отличительные черты государственной гражданской службы.

В социальной сфере обычно требуется длительное время для того, чтобы теория и научные принципы догнали практику и “здравый смысл”. Ученые и многие из нас довольно долго придерживались мнения, что система занятости в государственном секторе не имеет ничего общего с системой занятости в частном секторе, и что принятые для промышленной сферы нормы не могут быть применены в государственном секторе. Данный аргумент обычно подкрепляется рядом объяснений, основным среди которых является суверенитет. Количество организаций смешанного типа (т.е. государственно-частного ) все увеличивается и тем сложнее провести разграничительную линию, так как сами сотрудники не заинтересованы в разграничении прав и ожиданий от той или иной должности в государственном или частном секторе. Та быстротечность процесса и огромные изменения, которые сейчас наблюдаются, не способствуют достоверности анализа и надежности прогноза. В последующих параграфах мы не предпринимаем какой-либо попытки дать теоретический анализ верховной власти и права на труд. Скорее они преследуют цель очертить те очевидные сегодня практические проблемы, с которыми сталкиваются различные уровни власти, когда решают вопросы трудовых организаций и определяют условия трудовых договоров, требующие в будущем своего решения. Но ясно одно - существует различие между государственной службой и системой заключения коллективных договоров. Они возникли из разных идеологий, имеют различные цели и ценности, придерживаются различных методов ведения борьбы. Но как можно совместить эти две противоречивые системы?

Первая категория вопросов группируется вокруг вопроса: Что может стать предметом переговоров? Национальный закон о трудовых отношениях предусматривает для частного сектора справедливое заключение договоров по таким вопросам как ”зарплата, продолжительность рабочего дня, условия и обязательства при трудоустройстве” - всеобъемлющие условия, которые затрагивали большое количество вопросов, стоящих перед профсоюзами. Почти на всех уровнях государственной системы власти США количество рабочих часов, заработная плата и некоторые другие условия определены законодательными органами, а не администрацией данной организации. Существует некоторое сомнение с правовой точки зрения - какие именно из этих прерогатив законодательных органов могут быть делегированы, (хотя практика различается в зависимости от сферы деятельности и даже среди сотрудников, принадлежащих одной и той же сфере деятельности). Шкала заработной платы сотрудников федерального правительства определяется либо законом, либо Президентом, с возможным ее одобрением или неодобрением Конгрессом.¹⁰ То же самое относится и к организациям, имеющим большую сферу деятельности. Это означает, что до тех пор пока организации, представляющие интересы сотрудников, ведут переговоры о

421

заключении трудового коллективного договора непосредственно с законодательными органами, их переговоры с администрацией относительно заработной платы носят по меньшей мере согласительный характер, так как окончательное решение принимается в другом месте. Администрация не может взять на себя полную ответственность за принятие решений в этой области, которая является основным вопросом трудовой деятельности в частном секторе. Теоретически и косвенно профсоюзы могли бы оказывать влияние на процесс регулирования заработной платы посредством переговоров в соответствии с классификацией должностей. Но если и существует какой-либо сакраментальный элемент в государственном управлении кадрами, то это – неприкосновенность системы классификации, объективно применяемой в соответствии с законодательными актами без оказания какого-либо давления. Можно ли вести переговоры по поводу систему классификаций и не подорвать основы государственной службы?

Дело в том, что другие условия трудоустройства определены законом, и нередко настолько детально, что администратор практически лешен свободы действий. В них оговорены различные обстоятельства назначения на должность и продвижение по службе, длительность рабочего дня, отпуск и больничные листы, выход на пенсию, увольнение по сокращению штатов, дополнительные льготы. Необходимо отметить, что для достижения любой цели, которую ставит перед собой служащий, требуются затраты. Почти на всех уровнях системы государственной власти США право выделять ассигнования принадлежит законодательным органам: городскому совету, школьному совету, окружному наблюдательному совету, законодательному собранию штата и Конгрессу.¹¹

Помимо тех трудностей, которые возникают в законодательной сфере, существуют ограничения административного характера, устанавливающие конкретные рамки при заключении договоров. Некоторые из них, очень похожие на то, что пятьдесят лет назад в частном секторе воспринималось как “грубый индивидуализм”, имеют отношение к ограничениям, связанным с полномочиями и обязанностями администрации, ее подотчетностью перед служащими, а также с использованием на практике основ суверенитета. Другие ограничения проистекают из идеологии или процедур государственной службы. В той или иной степени все эти ограничения нашли свое отражение в законодательных актах. И профсоюзам ничего не остается делать как принять их, либо обращаться в законодательные органы в поисках изменений в законе. Как сказал один из сотрудников городской администрации: ”Возможно, наиболее важными различиями между государственной и частной системами трудоустройства является тот факт, что сотрудники государственной администрации не имеют той свободы действий, которая есть у их коллег в частном секторе. Их должностные обязанности возлагаются на них законом, и он же эти обязанности ограничивает, не разрешает их ни делегировать, ни уменьшать.”¹²

Первоначально закон Кеннеди определял достаточно широко те права администрации, которые не подлежали обсуждению во время заключения коллективного договора. Позднее с незначительными изменениями они были включены в закон Никсона 1969 год и в Закон о реформе государственной службы при администрации Картера 1978 год. В соответствии с законом Картера руководящие чиновники имеют право “определять цель, бюджет организации, структуру, количество сотрудников и деятельность, направленную на сохранение безопасности ведомства … нанимать, назначать, руководить, увольнять и удерживать сотрудников… или временно отстранять их от работы, понижать в должности или уменьшать зарплату, или применять другие дисциплинарные меры… давать распоряжения, выбирать кандидатов на должность” либо из специального списка сотрудников, выдвинутых на повышение, либо из кандидатов, представленных другими источниками.¹³ Но в закон был добавлен раздел, дающий ведомствам свободу действий при переговорах относительно “числа, типа, уровня квалификации сотрудников или должностей, предназначенных для определенного подразделения, выполнения определенной работы, проекта, круга обязанностей или технологий и способов выполнения работы…”¹⁴

Тем не менее, необходимо отметить, что существенными правами наделена и администрация частного сектора, а также, что некоторые федеральные ведомства могут предоставить возможность (и предоставляют такую возможность) некоторым или многим

422

субъектам заключать коллективные договоры. Опыт показал, что даже при подобного рода ограничениях существует большой спектр вопросов, подлежащих переговорам.

Совершенно ясно, что по мере того, как будут крепнуть различного рода объединения государственных служащих, они будут главным образом влиять на деятельность кадровой службы, которая ранее считалась не подлежащей предмету переговоров и являлась прерогативой исключительно комиссий государственной службы и других государственных ведомств, занимающихся кадровой политикой. Действительно, данная тенденция уже наблюдается в ряде мест и в определенных сферах кадровой деятельности. Они включает назначения на должность, классификацию должностей, установление минимальных требований для проведения квалификационных экзаменов, установление категорий и продвижение по службе. Но если все эти вопросы наравне с другими, принадлежащими законодательной сфере, остаются “запретной зоной” для представителей профсоюзов, то тогда все вопросы, которые входят в их сферу не удовлетворяют ни самих профсозных деятелей, ни членов их профсоюзов. Механизм разрешения споров, условия труда, не предусмотренные законом, а также традиционная система заслуг - все это делает возможным эффективное ведение переговоров о коллективном трудовым договоре во многих государственных ведомствах .

При сравнении деятельности профсоюзов в государственном и частном секторе можно выделить вторую группу проблем, которая относится к инструментам или оружию, используемым организацией, объединяющей сотрудников. Здесь есть существенные исторические и идеологические различия, многие из которых подвергаются критике со стороны профсоюзов. Само профсозное движение и система ведения переговоров по заключению коллективных договоров вызывают недовольство правительства на протяжении всей истории, и сейчас они запрещены во многих сферах деятельности. Забастовка, являющаяся основным способом борьбы для многих профсоюзных организаций, созданных на негосударственных предприятиях, все еще запрещена в организациях, имеющих общегосударственное значение и во многих организациях штатного уровня. То же самое относится и к пикетированию. Решения принудительного арбитража, решающего спор между профсоюзом и менеджментом, не является в некоторых местах законным. Создание “профсоюзного цеха” или ”закрытого цеха” не разрешено во многих сферах деятельности; Наверное, труднее всего сопоставить данный метод борьбы профсоюзного движения с принципами равенства, соответствующими основной доктрине американской системы заслуг.

На уровне федеральной системы власти организации, созданные трудовыми коллективами, завоевали право вести переговоры; заключать письменные соглашения с администрацией; представлять интересы сотрудников во время трудовых конфликтов; распоряжаться профсоюзными взносами, удержанными из зарплаты в соответствии с платежной ведомостью. Но они лишены некоторых законных орудий борьбы в отстаивании своих требований, которые широко используются профсоюзными организациями частного сектора. В некоторых организациях, находящихся под местной юрисдикцией, такое крайнее средство больбы, как забастовка использовалась независимо от того, признан данный метод борьбы законным или нет, и члены профсоюза не несли за это ответственности или какого-либо наказания. Действительно, число случаев обращения к забастовкам как основной форме борьбы возросло среди организаций местной юрисдикции. В государственном секторе количество забастовок возросло с 15 в 1958 году до 481 в 1978 году, большая часть из них происходила в школьных районах и в городах.¹⁵ Запрет федеральных властей на проведение забастовок подчас игнорируется. Но в целом это не расценивается как вызов властям даже наиболее реакционно настроенными профсоюзными лидерами. В действительности многие рассматривают этот запрет в качестве предохранительного клапана, особенно, когда речь идет об опасных по своим последствиям забастовках в частном секторе, с которыми федеральные власти могли покончить лишь после проведения процесса национализации целой индустрии.

Но профессиональное движение в государственном секторе имеет подчас политические методы борьбы, которых нет у частного сектора. Все проблемы могут решаться и решаются

423

путем обращения в законодательные органы и другие законодательные комитеты. На уровне федеральных правительств и в крупных промышленных штатах профсоюзы могут расчитывать на лояльное рассмотрение своих требований, а при слиянии с более крупными профессиональными образованьями они могут нанести сокрушительный политический удар. Основной причиной того, что количество забастовок на местном уровне существенно выросло, является тот факт, что местные законодательные органы различных юрисдикций в основной своей массе всегда были консервативны. На общенациональном уровне и в промышленных штатах законодательная власть ведет себя с профсоюзами так же (а обычно даже более) сговорчиво, как и исполнительная власть.

Итак, полномочия и орудия борьбы в государственном и частном секторе различны. Это отличие имеет, главным образом, политическую, а не экономическую основу. Отсутствие на местном уровне какой-либо реакции со стороны законодательной власти заставляет организации, объединяющие трудовые коллективы, использовать те же орудия борьбы, что и в частном секторе. Но даже и тогда основное средство борьбы, забастовка, является главным политическим орудием. Мы не ставим своей задачей определение того, является ли деятельность профсоюзной организации в государственном секторе эффективнее, чем в частном или какой из этих секторов гарантирует лучшее отношение к служащим. Но очевидно одно, существуют различные способы, целью которых является улучшение положения сотрудников. И представляется вполне оправданным, что они будут отличаться и в дальнейшем.

Третьим вопросом, на который необходимо ответить при сравнении процесса ведения переговоров в государственном и частном секторе, является вопрос: кем и в чьих интересах ведутся переговоры? Что касается интересов служащих, то ситуация в государственном секторе не отличается от той, что существовала в частном секторе сорок лет назад. Существует большое количество организаций, опирающихся в своей работе на различные принципы и имеющих различные устремления, и между ними часто ведется борьба. В число таких организаций входят профсоюзы, слившиеся с рабочими движениями; независимые профсоюзы; ремесленные профсоюзы, членство в которых обычно сравнивается с соответствующими профсоюзами в частном секторе, и которые, в свою очередь, часто сливаются с ними; промышленные отраслевые профсоюзы (такие, как Американская федерация государственных служащих и Американская федерация служащих государственных учреждений штатов, округов и муниципалитетов); ассоциации служащих, основанные на непрофессиональной основе (которые часто уподобляются профсоюзными лидерами профсоюзным объединениям корпораций в частном секторе); и профессиональные ассоциации. В целом, различные уровни государственной власти в настоящее время придерживаются принципа признания профсоюзов, данный принцип уже давно нашел поддержку в частном секторе. Но остаются некоторые неясности в определении предмета коллективного договора, когда возникает ситуация, при которой ни одна организация не имеет большинства, или когда в организации, ведущие переговоры, включаются высокопоставленные чиновники, а также при возникновении других ситуаций. За редким исключением ассоциации сотрудников - чрезвычайно сильные в некоторых штатах - поддерживали государственную систему власти и встраивались в ее механизм. Радикально настроенные объединения промышленных отраслевых профсоюзов были особенно агрессивны и явились наиболее реальной угрозой привычной практике трудовых отношений в случае государственных служащих. В последнее время в ряде отраслей профессиональные ассоциации и профсоюзы специалистов вели жестокую борьбу, отстаивая свое право представлять интересы своих профессиональных групп. Создание профсоюзных объединений среди профессионалов представляет собой новое явление как в государственном, так и в частном секторе, и проблемы, возникающие в обоих секторах, во многом схожи.

Таким образом, вопрос, кто представляют трудовой коллектив, не имеет особой специфики для частного или государственного сектора, за исключением того, что частный сектор сформулировал его на несколько десятилетий раньше. Можно предположить, что там, где мы не имеем дело с профсоюзами, созданными профессионалами или людьми,

424

занимающими высокие посты, а рассматриваем социальный слой, расположенный ниже, вышеназванных групп, то на первое место выходят профсоюзные объединения, слившиеся с более крупными ассоциациями, эта же тенденция сохраняется в частном секторе. Что касается профессионалов и работников с более низкой квалификацией, то каким бы не был исход ведущейся в настоящее время борьбы между професоюзами и ассоциациями, ясно одно: первые возглавляют это движение и склоняют остальных к более жестким видам борьбы, включая забастовки.

Различие становится еще более существенным, когда встает вопрос о том, кто будет представлять интересы работодателей, то есть государственную систему, в переговорах между служащими и администрацией. Как было показано выше, проблема возникает из-за принципа разделения властей между исполнительной и законодательной ветвями власти. Во-вторых, проблема еще более усложняется из-за того, что каждое государственное ведомство имеет различный статус и различную степень автономии в отношении к исполнительной и законодательной власти. В-третьих, достаточно неопределенной представляется роль, полномочия и степень автономии государственной организации. На сегодняшний день наш опыт на всех уровнях системы правления показывает, что по мере того, как профессиональные объединения получают свой независимый статус и признание, они в значительной степени освобождаются от влияния тонкостей политической и конституционной теории. Они готовы прибегнуть к любым средствам, способным приблизить их к получение настоящей власти. Если существующие в настоящее время тенденции к созданию все более крупных и влиятельных профсоюзов в государственном секторе продолжаться, особенно на более низком уровне государственной власти, то это может способствовать возрастанию требований (прямо пропорционального возрастания), предъявляемым местным законодательным органам. Если данные требования не дадут желаемого результата, то профсоюзы обратяться к штатным законодательным органам за предоставлением гарантий при проведении переговоров, обеспечением необходимых стандартных процедур, предоставлением права иметь посредника при переговорах и предоставлением права обжалования. В определенных пределах законодательные органы могут делегировать полномочия ведения переговоров, и во многих случаях они уже использовали это право, представителям менеджмента или специальным ведомствам. Но вряд ли какой-либо организации, имеющей политический вес, будет отказано в попытке пересмотра дела законодательными органами.

Спорные вопросы, стоящие перед государственной службой.

Быстрый рост количества профсоюзных объединений среди рабочих, как и рост организаций, объединяющих специалистов, несколько затуманивает и без того неясную роль ведомств государственной службы. Исторически эти ведомства защищали государственную службу от возможных политических интриг; а позднее они выступали как защитники таких основополагающих факторов процесса управления государственными кадрами, как эффективность и защита интересов служащих. Государственные служащие рассматривают государственные ведомства не только как представителей власти, но и как защитников интересов трудового коллектива. Все возрастающая тенденция к необходимости юридического признания организаций служащих и права вступать в переговоры о заключении трудового договора вызывает серьезные проблемы у ведомств государственной службы. Являются ли ведомства именно теми представителями менеджмента, с которыми профсоюзные организации должны вести переговоры (если отсутствуют законодательные органы, к которым следует апеллировать)? Являются ли они действительными представителями интересов служащих в вопросах о предоставлении пособий, об участии служащих в процессе принятия решений, о регулировании механизмов решения споров? Или являются ли они истинными бескорыстными посредниками, стремящимися к достижению цели или пытаются оказать влияние на процесс принятия окончательного решения? Или можно ли их рассматривать как защитников принципов традиционной системы заслуг, отстаивающих ее перед всеми, кто пытается ее изменить?

Несоответствия и противоречия всех ролей, которые исполняют государственные ведомства, способствовали все более возрастающей дифференциации и процессу разделения

425

обязанностей и функций, и скорее всего данный процесс будет продолжаться. Это является логической цепью и основным стержнем реформ государственной гражданской службы 1978 года, проводимых при президенте Картере. Принцип системы заслуг и иски, направленные в законодательные органы в случае нарушения данной системы, должны будут рассматриваться и отстаиваться независимым ведомством – Советом по защите системы заслуг. Строгое соблюдение трудовых отношений будет контролироваться независимым Федеральным Управлением по трудовым отношениям. Оба эти совета будут коллегиальными и квазисудебными органами. Разработка и осуществление планов, правил и норм, используемых при решении вопросов, находящихся под юрисдикцией федеральной кадровой политики, будут решаться одним официальным руководителем – Директором управления кадровой службы, являющимся представителем президента. Он также будет главным представителем менеджмента, под чьей юрисдикцией находится кадровая политика, проводимая в отношении федеральных служащих и профсоюзов.

Похоже на то, что по мере того, как государственные служащие объединяют свои усилия и становятся все более активными, они все более склоняются к тому, чтобы наделить государственные организации значительными полномочиями, какие бы лозунги о независимости и справедливости при этом не были выдвинуты. Лишь немногие объединения на любом из уровней системы государственной власти могут рассматриваться как равные и наделенные теми же правами, что имеет Национальное управление по трудовым отношениям. Профсоюзные организации могут использовать и более мощный потенциал при передаче правления в руки менеджмента, чем тот, что когда-либо имелся у “движения менеджмента”, описанное в докладе Комитета Браунлоу (проверить по переводу). Эта точка зрения нашла свое подтверждение несколько лет назад в речи лидера движения государственных служащих: “Обязанности Комиссии по делам государственной службы не рассматриваются государственными служащими как третья беспристрастная сторона, для большинства их них Комиссия заинтересована в представлении интересов работодателя”.¹⁶

Организационный вопрос, который обсуждался выше, является отражением более глубокой диллемы: соотношение между традиционными принципами, с одной стороны, и практическим применением системы заслуг, с другой. Можно ли совместить эти два принципа? Если государственные служащие должны вести переговоры об условиях заключения трудового договора на равных с остальными правах, то дает ли это по определению основание вести переговоры о самом принципе системы заслуг? Совершенно ясно, что ученые и авторы различного рода проектов федеральных административных указов и Закона о реформе государственной службы считали, что эти две системы не противоречат друг другу, хотя они с некоторым упорством рассматривали положения, защищающие интересы профсоюзов (такие, как создание “закрытых цехов” или “открытых цехов”) как угрозу системе заслуг. Также следует отметить, что, в отличии от организаций, находящихся под штатной или местной юрисдикцией , пункты, подпадающие под процесс переговоров на уровне федеральной системы власти , не включают выплаты в соответствии с табелем о рангах, дополнительные выплаты и многие другие пункты, рассматриваемые обычно как права менеджмента. Джон Мейси мл., председатель Комиссии по гражданской службе Соединенных штатов, занимавший этот пост при президенте Кеннеди и президенте Джонсоне, писал, что Специальная экспертная комиссия, созданная в 1961 году, положившая всему этому начало, “столкнулась с основным вопросом взаимоотношения системы заслуг с процедурой переговоров о заключении коллективного договора. Эта Комиссия постановила, что совместимость этих двух систем допустима, а также, что процедура проведения переговоров при участии профсоюзов, получивших признание, может применяться в дальнейшем без нарушения основных принципов системы заслуг”.¹⁷ Другие были менее оптимистичны, один из выступавших даже заявил: “Разрушение самой системы заслуг … является логически продуманной целью профсоюзов…”¹⁸ В действительности, был большой разброс в мнениях по этому вопросу среди тех, кто когда-либо высказывался по этому вопросу. Многие, возможно, согласятся, что если профсоюзы возьмут на себя ту деятельность, к которой они стремились, что, вероятно, никогда не произойдет, то процедура

426

переговоров о заключении коллективных договоров заменит привычную для нас государственную службу; и мы будем иметь совсем иное представление о системе заслуг.

Некоторые из этих вопросов, которые когда-то вызывали противоречия или способны были усилить имеющиеся противоречия между такими понятиями как коллективный договор и традиционная система заслуг, даны в Таблице1.

Таблица 1.

Предмет	Переговоры о заключении коллективнного договора	Принципы системы заслуг
Права менеджмента Участие сотрудника и права сотрудника Найм на работу сотрудников, отбор сотрудников Продвижение по службе Классификация должностей Оплата Продолжительность рабочего дня, больничные листы, условия работы Трудовой конфликт	Минимальные или отсутствуют; Двусторонние “Профсоюзный цех” или сохранение членства; Статус признания Членство в профсоюзе и\или профессиональная лицензия; Доступ только к должностям, находящимся внизу иерархической лестницы На основании выслуги лет На основании переговоров в соответствии с системой классификации; подлежит рассмотрению в соответствии с процедурой решения трудовых конфликтов по месту работы На основании переговоров и подлежит рассмотрению во время переговоров при участии профсоюзов Является предметом переговоров Рассматривается при содействии профсоюза; передается в арбит раж для разрешения конфликта независимым судьей	Максимальные или общие; Односторонние Равное отношение ко всем сотрудникам; “Открытый цех” ( в случае получения статуса признания ) На основе открыто проведенного квалификационного экзамена; Предоставление сотруднику доступа к получению любой позиции Конкурсный отбор на основании системы заслуг (включая выслугу лет) Обязательный в соответствии с уровнем ответственности и обязанностей на основании объективного анализа На основании аналитически сбалансированной системы оплаты, в соответствии с общепринятой тарифной сеткой На основании общественных интересов, определяемых в соответствии с законодательными органами и менеджментом Рассматривается администрацией при содействии государственного гражданского ведомства

427

По существу эти различия могут быть сведены к двум взаимосвязанным вопросам: во-первых, с какой точностью можно определить интересы обеих сторон при найме сотрудников на работу, чтобы предоставленное служащим право голоса, было бы равноценно тому, что имеет нанимающее их правительство. Второй вопрос – степень, в которой условия найма на работу будут основаны на коллективном или на индивидуальном подходе? Первый вопрос предполагает уступки такой исторической концепции какверховная власть, концепции, что государственная работа является привилегией, а не правом, в то время, как в частном секторе работа является правом. Второй вопрос предусматривает требует изменений в понятии индивидуализма применительно к системе заслуг, как она развивалась в данной стране, где каждый индивидуум оценивается в соответствии со своими собственными заслугами при сопоставлении с достижениями других. Намерения каждого сотрудника в отношении к нанимающему его институту власти – системе правления - дают преимущества той группе, которая действует в полном взаимодействии друг с другом, на равных условиях.

Достаточно сложно определить, когда и в какой степени практика ведения переговоров о заключении коллективных договоров затронет государственный сектор. Но наметившаяся тенденция вполне очевидна. Интересно отметить, что к наиболее агрессивным относятся те организации, которые объединяют профессионалов, а также начинающих профессионалов, недавно примкнувших к этому классу, и особенно тех, кто находится в непосредственной зависимости от государственных работодателей: школьные учителя, социальные работники, медицинские сестры и другие сотрудники больниц, полицейские и пожарные. Важно также отметить, что те уступки, которых добиваются профсоюзы, направлены против преследования интересов одной стороны при заключении договоров, а также против индивидуализма. Данные уступки во многом схожи с теми, что отстаивают организации, объединяющие специалистов и других представителей интелегенции (как об этом было сказано в предыдущей главе). Насколько нам известно, две последние организации являются вызовом традиционной государственной службе. До сих пор во многих организациях служащие, имеющие высшее образование, добивались большего. Но развитие любого из этих типов объединений способствует нагнетанию конфронтации в политическом и административном аспектах, а также развитию системы дифференциации сотрудников по коллективному, организационному и профессиональному признакам.

Но какое отношение это имеет к демократии и государственной службе? Основным доводом в защиту процесса переговоров является демократический принцип. Проведение переговоров способствует вовлечению в процесс наиболее активных элементов, заинтересованных в установлении условий работы и в определении поощрений за сделанную работу; способствует укреплению статуса и достоинства индивидуума, а также имеет своей целью процесс самореализации человека в условиях авторитарной власти. Как сказал бывший министр труда Уиллард Уэртц: ”Переговоры о заключении трудового договора представляет собой индустриальную демократию”.¹⁹

Лишь немногие согласятся или поспорят с определением Уэртца в том, что государственные служащие должны быть в принципе лишены этой индустриальной демократии в большей степени, чем служащие частного сектора. Да …но! Сторонники гегемонии системы государственной власти и государственной службы настаивают на том, что практика ведения переговоров о заключении коллективных договоров, если она не ограничена жесткими рамками, будет являться угрозой политической демократии и права гражданина контролировать действия правительства и условия, на основании которых оно нанимает своих сотрудников путем использования политического представительства.

Примечания

1 Первый постоянный союз Почтовой службы, Национальная ассоциация почтальонов, был организован в 1888 году. 4282 “Collective bargaining and the Federal Civil Service”? Industrial Relations, 3 мая 1964 г, стр. 98. 3 Несмотря на то, что Леонард Уайт доказал несколько лет назад, что многие службы в частном секторе имели такое же важное значение, как и в государственном или даже большее значение. См. “ Strikes in the Public Service”, Public Prsonnel Review, январь 1949 год, стр. 3-10. 4 Second Report of the Committee on Labor Relations of Government Empliyees, 1955, стр. 125. 5 Специальная экспертная комиссия при президенте по трудовым отношениям в организациях Федеральной службы, Доклад. 6 После 1971 года Совет по научным исследованиям в экономике возглавлял председатель Комиссии по гражданской службе , также в совет входили Министр труда и Директор Административно-бюджетного управления (АБУ). Этот Совет директоров можно сравнить с соответствующим ему в частном секторе Национальным управлением по трудовым отношениям, в который входили председатели совета директоров Торговой палаты, Национальной ассоциации производителей и национальный банк в Чейз Манхэттене. 7 Источник информации Вашингтон Министерство труда Соединенных Штатов, Бюро статистики министерства труда, 1980. Данные относятся к 1980 г., как их и цитировал Майрон Либерман. Public Sector: A Policy Bargaining Repraisal ( Lexington, Mass., Lexington Books, 1980), стр.4. 8 John F. Burton, Jr., “The Extent of Collective Bargaining in the Public Sector,” Public SEctor Bargaining ,изд. Benjamin Aaron, Josef R. Grodin, James L. Stern ( Washington, D.C. The Bureau of National Affairs 1979), стр.36. 9 Там же, стр. 2. 10 Исключение составляют “синие воротнички”, имеющие установленный диапазон ставок заработной платы, пункт о заработной плате может быть включен в переговоры. 11 Существуют исключения, особенно в полуавтомных предприятиях таких, как Портовое управление Нью- Йорка и Нового Джерси.Очень близко к этой категории Управление ресурсами бассейна Теннесси, что возможно когда-то явилось необходимым условием для успеха системы ведения переговоров о заключении коллективных переговоров. 12 Elder Gunter, City Vanager of Pasadena, California in a letter in Public Personnel Review, январь 1966, стр.57. 13 Public Law 95-454, октябрь 13, 1978. Раздел 7106. 14 Там же. 15 Lieberman, op. cit.,стр.35 16 Jerry Wurf International President, American Federation of State, County, and Municipal Employees, AFL-CIO , in a letter to Public Personnel Review, январь 1966, стр. 52. 17 John W. Macy, Jr., Public Service: The Human Side of Government ( New York, Harper & Row, 1971), стр.124. 18 Nelson Watkins in a letter published in Public Personnel Review, январь 1966, стр. 58. 19 W. Willard Wirtz, Labor and the Public Intertest (New York, Harper &Row, 1964), стр.57. 429

42

Теория государственного управления и принцип разделения властей

Давид Х. Розенблюм

Долгое время считалось, что государственное управление имеет слабую теоретическую базу или вовсе не имеет какой-либо теоретической базы. На этом основании некоторые ученые, в их числе Роберт Паркер,¹ пришли к заключению, что “не существует такой науки как ’государственное управление’. Нет ни науки, ни искусства, которые бы могли быть отождествлены с этим названием, и уж тем более, трудно найти соответствующее понятие, когда речь идет о ремесле или последовательно разработанной дисциплине”. Другие, включая Фредерика Мошера,² пришли к заключению, что государственное управление является “ресурсом”, и что оно “скорее всего представляет собой сферу интересов, чем дисциплину”, так как оно охватывает такую сферу деятельности, которая предполагает знания целого ряда дисциплин. В то же время есть точки зрения, принадлежащие, например, Герберту Кауфману³ или Джеймсу К. Уилсону⁴ , утверждающие, что государственное управление в своих попытках овладеть знаниями, основанными на взаимоисключающих, несовместимых принципах столкнулось с серьезной и, на первый взгляд, неразрешимой проблемой. Предметом данного эссе является рассмотрение главной проблемы современной теории государственного управления, основанной на трех противоречивых подходах к предмету государственного управления. Каждый из этих подходов имеет заслуживающую особого внимания традицию, основан на конкретных принципах, отстаивает характерную для него организационную структуру и рассматривает индивидуумов используя различные критерии. Эти три подхода для удобства были названы “менеджеристский (управленческий)”, “политический,” “правовой”. В течение нескольких лет они влияли друг на друга, а в некоторых случаях их концепции совпадали. Однако свое влияние на государственное управление они оказывали в трех различных направлениях. Более того, разделение именно на три направления соответствует принципу разделения властей, предусмотренному Конституцией. Следовательно, невозможно соединить эти три принципа, не нарушив ценностей, закрепленных в политической культуре Соединенных Штатов.⁵

Менеджерский подход к государственному управлению.

Происхождение и основные принципы.

Появлению и использованию менеджеристского подхода в управлении государством в Соединенных Штатах во многом способствовало движение за реформу государственной гражданской службы в конце XIX века. По словам самих реформаторов: ”Требование, которое выдвигает (выдвигала) реформа государственной службы предполагает (предполагало) осуществление части деятельности правительства в соответствии с нормами, предписанными для осуществления предпринимательской деятельност”.⁶ Сама идея коммерческой деятельности государства была достаточно убедительно описана Вудро Вильсоном в его эссе “Изучение государственного управления”.⁷ В данном эссе Вильсон рассматривает государственное управление как “сферу деловой активности”и, следовательно, государственное управление во многом представляет собой попытку использовать основы менеджмента. Также он отмечает три основных преимущества менеджеристского подхода к государственному управлению: ”Объектом изучения государственного управления является, во-первых, определение того, что должна выполнять система государственной власти надлежащим образом, и, во-вторых, как достичь этого наиболее эффективным образом, и с наименьшими денежными и энергетическими затратами”.⁸ Таким образом, деятельность государственного управления должна быть направлена на достижение наилучших результатов, на эффективность и на улучшение показателей экономики.

Значимость менеджеристского подхода была еще более тщательно изучена Фредериком Тейлором и движением научного менеджмента.⁹ Целью тейлоризма было закрепление принципов рационального и экономного управления среди тех, кто

430

гарантировал достижение гармонии и благоденствия всего человечества. Позже Леонард Уайт в своем основополагающем труде “Введение в изучение государственного управления ”¹⁰ утверждал, что “изучение управления необходимо начать с основ менеджмента, а не с учреждения законов, и, следовательно, за основу необходимо взять деятельность Ассоциации менеджмента, а не решения суда”. В тридцатых годах, когда влияние менеджеристского подхода на государственное управление достигло наивысшей точки, было широко распространено мнение, поддерживаемое, в частности, Лютером Гуликом, о том, что “эффективность” является “аксиомой номер один в шкале ценностей управления”, и что, как только политика вмешивается в структуру управления, она привносит с собой неэффективность”.¹¹

Идея о ценности менеджеристского подхода была развита Сайммонсом и Двориным в следующей цитате: “Положительные и отрицательные свойства любой организационной структуры представляют собой математическое соотношение между ‘приложенными усилиями’ и ’полученным результатом’. Где последний фактор должен быть максимально высоким, а первый – сведен к минимуму, тогда мы получаем ‘положительный’ с моральной точки зрения результат. Следовательно, хорошие качества или ‘положительные ’ свойства приравниваются к соотношению двух факторов, то есть к ‘эффективности’ и ‘неэффективности’. Математика была трансформирована в этику ”.¹²

Организационная структура

Менеджеристский подход к государственному управлению способствует

появлению организации во многом схожей с идеальной бюрократической структурой, представленной Максом Вебером.¹³ Для достижения эффективности основное внимание уделяется функциональной специализации. Для эффективной координации действий используется иерархическая система управления.¹⁴ Планы и функции четко определены для всех подразделений организации, дублирование действий сведено к минимуму. Классификация должностей должна быть произведена в соответствии с рационально разработанной схемой, а шкала оплаты труда должна регулярно пересматриваться для обеспечения эффективной работы с учетом интересов организации и мотивации сотрудников. Отбор государственных чиновников должен производиться в строгом соответствии с системой заслуг. В своей работе они должны сохранять политический нейтралитет. Отношения между государственными чиновниками и государственными ведомствами должны быть официально закреплены в письменной форме, и, независимо от обстоятельств, управление государством должно осуществляться последовательно и в соответствии с установленными нормами.¹⁵

Отношение к индивидууму.

Менеджеристский подход к государственному управлению предполагает внеличностное беспристрастное отношение к индивидууму. Данный подход оправдан, если индивидуумы являются служащими, клиентами, а также если индивидуумы рассматриваются как ‘жертвы’¹⁶ ведомств, находящихся в ведении государственного управления. Нет необходимости углубляться в этот вопрос также основательно, как это сделал в свое время Макс Вебер, рассматривавший ‘дегуманизацию’ как ‘особую добродетель’ бюрократии или определявший бюрократа как ’мошенника’ в организационной машине, неподдающейся чьему-либо контролю.¹⁷ В то же время не возникает сомнений в том, что научный менеджмент проявлял явную тенденцию к тому, чтобы превратить каждого работника в придаток к механизированным средствам производства. К 1920 году этот подход был закреплен в основных принципах классификации должностей в государственном секторе: “ Личные качества сотрудника, занимающего определенную должность не должны приниматься в расчет при классификации должности.¹⁸ В действительности, использование менеджеристского подхода в вопросах государственного управления со свойственной ему “ориентацией на должность”, направлено на дальнейшее снижение значимости каждого конкретного сотрудника в масштабах всей организации.

Клиенты также были ‘обезличены’ и превращались в ‘дело’, с целью реализовать такие ценности менеджмента, как эффективность, экономичность и результативность. Ральф Хаммель объясняет это следующим образом:

431

”При найме сотрудников для бюрократического аппарата личности превращаются в ‘дела’. Только в том случае, если идивидуум воспринимается как ‘дело’, он или она может получить допуск к бюрократической процедуре. Если быть еще более точным, то бюрократия никогда не работает или не имеет дело с людьми, она ‘обрабатывает’ ‘дела’”.¹⁹

‘Жертвы’ могут быть обезличены до такой степени, что они рассматриваются как подвид человека, особенно когда применяется физическая сила или насилие, как, например, в психиатрических больницах или при выполнении должностных обязанностей полицейскими.²⁰

Подход к теории управления, основанный на гуманитарных отношениях, а также другие современные точки зрения придерживаются того мнения, что тенденция к обезличиванию отношений является контр-продуктивной, так как она порождает ‘бюропатологии’.²¹ Тем не менее, менеджеристский подход обезличивания индивидуумов глубоко укоренился и расценивается как необходимое условие для повышения показателей эффективности, экономичности и результативности.

Политический подход к государственному управлению.

Происхождение и основные принципы.

В защиту политического подхода наиболее убедительно высказывался Уэллос Сэйр:

“Государственное управление представляет собой исключительно политическую проблему: осоновополагающим вопросом в демократическом обществе является ответственность перед общественностью; подотчетность и ответственность управленческих ведомств и бюрократии перед выборными руководителями администрации ( губернаторами штатов, представителями законодательных органов штатов) имеет особую значимость для такой системы государственной власти, где основным принципом является наделение управленческих ведомств полномочиями и правом принимать решения ”.²²

Этот подход основан на исследованиях некоторых ученых, в частности, Поля Апплеби, сделанных во времена Нового курса и второй мировой войны, когда государственное управление меньше всего было связано с политикой.²³ Таким образом, если свое начало менеджеристский подход берет из теоретической обоснованности того, каким должно быть государственное управление, то основой политического подхода является существующая реальность.

Как только государственное управление рассматривается как проявление чисто политических устремлений, тогда неизбежно особо подчеркиваются ценности, которые коренным образом отличаются от тех, что присущи менеджеристскому подходу. Так, например, ‘эффективность’ становится весьма проблематичной. Как указывал Джастис Брэндис в деле “Майерс против Соединенных Штатов”, противопоставляя свою точку зрения другим (1926):

”Принцип разделения властей, принятый Конвентом 1787 года, был не столько направлен на достижение эффективности, сколько на устранение тирании и диктатуры. Основной целью являлось не столько попытка избежать разногласий, сколько спасение общественности от автократии, посредством неизбежных разногласий, связанных с разделением трех ветвей власти”.²⁴

При политическом подходе к государственному управлению основной акцент делается на такие основополагающие моменты , как представительность, политическая отзывчивость и подотчетность выборных должностных лиц перед избирателями. Эти преимущества политического подхода рассматриваются как основополагающие для поддержания конституционной демократии, особенно если принять во внимание все возрастающие функции современного административного государства, которое может приобрести сходство с “бюрократическим государственным аппаратом”.²⁵

Можно привести много примеров, когда проведение реформ было направлено на укрепление политических принципов таких как – представительность, политическая отзывчивость и подотчетность. Примером тому служит широко распространенный академический спор между теоретиками по вопросу “представительства бюрократией конкретных интересов”.²⁶ Все же Закон о реформе Федеральной государственной службы

432

1978 года сделал эту концепцию “политикой Соединенных Штатов… обеспечивающей отражение всего многообразия нации на Федеральном уровне власти ‘стремясь’ создать такой аппарат, который представлял бы все слои общества”.²⁷ В Законе о Федеральном консультативном комитете 1971 года предпринята попытка увеличить ответственность, введя “представительские” консультативные комитеты.²⁸ Раннее в программах, направленных на оказание помощи бедным, а также в программах “Образцовые города” 1960-х годов была предпринята попытка использовать принцип “гражданского участия” как возможность распространения идеи политического реагирования на администивные функции. Поиски реакции на деятельность чиновников слились с попытками внедрить принцип подотчетности государственных чиновников перед политическими функционерами используя различные средства, включая использование Общей бухгалтерской службы,²⁹ созданной Главным контрольно-финансовым управлением, а также при помощи таких структурных изменений как введение Административно-бюджетного управления, Управления кадровой службы, Бюджетного управления Конгресса. Положения законов о гласности таких, как Закон о свободе информации и “Закон Сансет” могут служить примером содействия процессу политической подотчетности. В настоящее время все более увеличивается объем научной литературы, подчеркивающей актуальность таких принципов, как представительство, отзывчивость и отчетность в современном административном государстве.³⁰

Важно отметить, что те критерии, которые используются политическим подходом, часто не согласуются с менеджеристским подходом. Например, эффективность, с точки зрения менеджмента не всегда достигается при помощи законов о гласности, которые могут разубедить администрацию в принятиии определенных стратегий, несмотря на то, что последние могут быть достаточно эффективными, а также могут отвлечь время и денежные средства, предназначенные на выполнение программы, на предоставление информации другим организациям. Совещания с консультативными комитетами и “участниками от граждан” могут занимать много времени и быть весьма дорогостоящими. Государственная служба, представляющая широкие социальные слои, может быть не самой эффективной.³¹ Не является эффективным с точки зрения менеджмента перевод главных исполнительных директоров из одного ведомства в другое. Наиболее распространенной является следующая практика: если кадровый состав вышестоящих государственных чиновников будет иметь более богатый опыт, то ему будет легче определить общественные интересы и, следовательно, он быстрее будет реагировать на обще-национальные политические интересы. Более того, в то время, когда многие бюджетные стратегии и положения “Сансет (закат)” способствуют развитию экономии в одном смысле, то количество бумажной волокиты, которую они порождают, а также работы, требующийся, от ведомств ,чтобы оправдать и защитить свои программы и оправдать свои затраты, может оказаться достаточно дорогостоящей практикой. Действительно, четверть века назад Марвер Бернштейн писал: “Многие чиновники жалуются , что им приходится тратить так много времени для подготовки к на слушаниям в Конгрессе и на представление своих программ перед Бюджетным бюро и другими организациями, что у них остается мало времени на руководство своими ведомствами ”.³² Конечно, эффективность работы менеджмента сложно оценить, управленцы на федеральном уровне уже в течение длительного времени жалуются на то, что их эффективности препятствует большая парламентская работа, которую они ведут , а также необходимость давать бесконечные консультации различным партиям, имеющим вполне законный интерес к работе ведомств.³³

Организационная структура

Государственное управление, опирающееся в своей работе на политические принципы представительства, реагирования и отчетности, не приемлет менеджеристского подхода к организационной структуре. Вместо того, чтобы дать четкое определение функциональной специализациии, иерархии, единству управления, условиям найма на работу, основанным на компетенции политически нейтральной администрации, политический подход подчеркивает преимущества политического плюрализма в государственном управлении. Так, Гэролд Сейдман убежден, что “структура исполнительной власти представляет собой наше

433

общество в миниатюре. Она неизбежно отражает основные принципы, конфликты и конкурирующие силы, которые всегда существуют в обществе, построенном на плюрализме мнений. Идеал организационной структуры, имеющей четкую симметрию, свободную от разногласий,представляет собой опасную иллюзию”.³⁴ Нортон Лонг имеет схожую точку зрения: “Ведомства и бюро волей неволей вовлечены в процесс создания, сохранения и усиления политической поддержки. Они стоят во главе различных группировок или возглавляются ими, и влияние этих группировок сдерживает деятельность ведомств. Часто они ведут или их ведут в противоположных направлениях”.³⁵ Роджер Дэвидсон находит положительную сторону политического подхода там, где сторонники менеджеристского подхода видят нарушение системы: ”Во многих отношениях государственная гражданская служба представляет интересы американцев больше, чем это делает Конгресс”.³⁶

Основная концепция, стоящая за идеей плюрализма в государственном управлении, заключается в том, что так как администрация играет главную роль в процессе принятия решений правительством, то она должна быть структурирована таким образом, чтобы позволить одной фракции противостоять другой, обеспечивая при этом политическое представительство соответствующих политических, экономических и социальных интересов во всем их разнообразии, существующем в обществе в целом. Как только организационная схема, основанная на политическом подходе создана, структура становиться похожей на платформу политической партии, которая почти всем что-то обещает, не устанавливая при этом четких приоритетов для решения конфликтов. Одно ведомство становится оппонентом другого и решение конфликтов передается законодательному органу, управлению губернатора штата, межведомственной комиссии или судам. Более того, со временем количество бюро и ведомств имеет тенденцию увеличиваться. Частично это вызвано политическими требованиями организованных интересов иметь свое представительство. Этот подход к административной организации был подвергнут всеобщему осуждению как попытка представить правительство как ‘неподдающееся контролю’, ‘дорогостоящее’ и ‘неэффективное’.³⁷ Но как утверждает Сейдман, данная точка зрения все еще существует только потому, что административная организационная структура часто рассматривается как политический вопрос при этом делается акцент на политических ценностях.

Отношение к индивидууму

Политический подход к государственному управлению предполагает рассмотрение личности как представителя среднестатистической группы. Он не обезличивает индивидуума, превращая его в “дело”, как это делает менеджеристский подход, скорее в данном случае интересы индивидуума определяются как типичные для той или иной группы людей или класса, к которому принадлежит индивидуум. Например, действия по социальной поддержке на государственной службе направлены на определенную социальную группу, такую, как чернокожие или женщины без учета конкретных обстоятельств каждого члена этой многочисленной и разнообразной по своему составу группы. Точно так же, в целом, без учета индивидуальных особенностей рассматриваются фермеры, выращивающие одну и ту же культуру и/или проживающие в одном и том же геополитическом регионе. То же самое можно отнести и к любой сфере государственного управления, осуществляющей программы в интересах населения. Естественно, что данная тенденция вполне совместима с существующей политической культурой: политики склонны мыслить категориями, отражающими группы, например, голоса “чернокожих граждан”, голоса “фермеров”, рабочего класса и так далее. Действительно, данный подход настолько укоренился, что некоторые ученые, например, Дэвид Труман,³⁸ считают его основной характеристикой системы государственной власти США. Теодор Лоуи утверждает, что основной принцип современной “государственной философии” Соединеных Штатов состоит в следующем: “Коллективные интересы однородны, их легко определить, иногда они монолитны. Любой “своевременно избранный” представитель этих интересов будет говорить почти так же, как все остальные члены группы”.³⁹ Если с этой точки зрения рассматривать индивидуума, то получается. что личность существует, но она существует умозрительно и в совокупности с другими.

Правовой подход к государственному управлению.

434

Происхождение и преимущества

Исторически в Соединенных Штатах правовой подход к государственному управлению был отодвинут на второй план другими подходами, особенно менеджеристским. Тем не менее, данный подход выработал собственную заслуживающую особого внимания традицию, а его недавнее появление рассматривается как детально разработанный механизм в определении государственного управления. Он берет свое начало из трех взаимосвязанных источников. Во-первых, административное право. Еще в 1905 году Франк Гуднау, основоположник теории государственного управления, опубликовал книгу “Принципы административного права Соединенных Штатов ”.⁴⁰ В этой книге он определил административное право “ как часть права, которая создает административные ведомства и определяет компетентность вышестоящих чиновников, приводящих в исполнение закон, и указывает индивидууму средства защиты при нарушении его прав.“⁴¹ Другие ученые полагают, что данная довольно широкая трактовка административного права вполне достаточна для определения рамок компетенции государственных служащих и для определения самой природы государственных ведомств. Например, Маршал Димок пишет:

“Для государственного служащего право есть нечто определенное и конкретное. Это – его полномочия. Термин, который наиболее часто используется для описания его полномочий, ‘наказ моих избирателей’, - это ‘его’ право. Это то, к чему он испытывает собственнический интерес. Его право выполняет три функции: диктует ему его обязанности, которые соответствуют законодательству, определяет границы его полномочий, а также трактует особые закрепленные законом права индивидуума и группы. Получив поддержку от своих избирателей, государственный служащий считает себя посредником и творцом. Творец – так как, применяя старые законы к новым ситуациям, он создает закон. Поэтому законы, как и управление, представляют собой систему государственной власти в действии”.⁴²

Разделяя во многом это мнение, Кеннет Дэвис утверждает, что государственные ведомства лучше всего рассматривать с точки зрения закона: “Административное ведомство представляет собой отличающуюся от суда и законодательного органа, государственную правоприменяющую организацию, регулирующую права частных сторон посредством разрешения споров вынесением арбитражного решения, созданием правил поведения, расследованием, ведением переговоров, урегулированием или неформальными действиями ”.⁴³

Вторым источником происхождения правового подхода является тенденция, к рассмотрению действий государственного управления в суде с целью определения их законности”.⁴⁴ Рассмотрение дел в суде с целью определения их законности подпадает под определение административного права, которое дал Гуднау, но делает больший акцент на установлении процедур, направленных на сохранение права индивиддума. В краткой форме Димок так излагает суть процедуры рассмотрения дел в суде с целью определения их законности:

”До принятия закона об административной процедуре 1946 года решения принимались служащими, имеющими статус постоянных сотрудников, при этом окончательное решение принималось главой ведомства. Необходимо отметить, что коллективные или институционные решения вносили вклад в решение сотрудника, и они корректировали действия друг друга. Решения эти принимались на основе действующего законодательства, а также на основании подзаконных актов и решений суда. Даннная система работала, а во многих случаях работала достаточно хорошо. Затем возникла идея ввести должность “административного судьи”, проводящего слушания по делам об административных нарушениях, особенно в тех случаях, когда слушания проходили в течение длительного времени и носили чисто профессиональный характер, как, например, в случае рассмотрения дел о нарушениях на железной дороге, проходившего под контролем Комиссии по торговле между штатами…

Однако к тому времени, когда был введен закон об административной процедуре, система рассмотрения дел в суде с целью определения законности становилась все более популярной, и сейчас, подобно распространяющемуся туману, стала почти универсальной.

435

Началом этому послужили найм Комиссией по государственной службе большого числа судей по административным правонарушениям и их перераспределение по различным ведомствам…

Идея административной процедуре получила еще большее распространение, когда Конгресс учредил отдел ’Административного судьи’, который действовал внутри ведомства, а не вне него, как это происходит в случае Европейских административных судов.

…В действительности происходит так … чем дольше используется данная практика, тем больше вероятности, что решение, рекомендованное административным судьей, будет носить окончательный характер.”⁴⁵

Таким образом, система рассмотрения дел в суде с целью определения законности превносит не только законную, но и правовую процедуру для практического осуществления решений государственного управления. Работа ведомств больше похожа на работу суда и, как следствие этого, правовые критетрии играют в их деятельности все большую роль.

Конституционное право является третьим источником современного правового подхода к государственному управлению. С пятидесятых годов федеральная судебная власть фактически пересмотрела права и свободы граждан в отношении государственных чиновников, а именно - конституционные положения “надлежащей правовой процедуры”, положения о равной защите граждан.⁴⁶ Был положен конец прежнему разграничению между правами и привилегиями, делавшему Конституцию безучастной к требованиям граждан,касающихся получения помощи от государства. Естественно, что после этого потребовалось, чтобы государственные служащие действовали в отношении граждан в соответствии с надлежащей правовой процедурой. Новым ограничением явилась Восьмая поправка, гласившая, что не должны назначаться жестокие и несоответствующие закону наказания. Были разработаны и почти ратифицированы Верховным судом совершенно новые права на лечение и финансирование психически больных, находящихся в государственных лечебницах. Право на равную защиту перед законом было повсеместно, широко закреплено применительно к самым разнообразным административным вопросам начиная от аттестационного экзамена в соответствии с системой заслуг для государственных служащих и вплоть до вопросов, связанных с работой школ и тюрем.

Конституционные права граждан в отношении действий государственных служащих осуществляются двумя способами, и оба эти способа усиливают необходимость применения правового подхода к современному государственному управлению. Суды используют все возможные средства для соблюдения администрацией конституционных прав граждан путем уменьшения предоставленного когда-то государственному чиновнику абсолютного иммунитета в случае гражданских исков за причиненный ущерб и сведения его до условного иммунитета.⁴⁷ За небольшим исключением государственные чиновники несут ответственность за причиненный ущерб в случае, если они “знали или, если имеются все основания предположить, что они должны были знать”, что их действия ограничивают чьи-либо конституционные права.⁴⁸ С точки зрения Верховного суда это подход, “наравне с положением, гарантирующим восстановление и компенсацию жертвам за попранные права, выполняет предохранительную функцию,”⁴⁹ которая “стимулируют активность чиновников, сомневающихся в законности своих действий, и действующих с чрезмерной острожностью, опасаясь нарушить конституционные права граждан”.⁵⁰ Следовательно, компетентность государственных служащих расширяется и включает значительный объем знаний конституционного права. Кроме этого, в случае, когда подвергается сомнению конституционность или законность таких государственных институтов как школы, тюрьмы, лечебные учреждения для психически больных, суды отдавали распоряжения о проведении необходимых реформ в рамках данного института, а судьи выступали в роли ‘партнера’⁵¹ государственного чиновника. Действительно, в некоторых случаях судьи выступают в роли контролирующих органов, следящих за деятельностью государственных чиновников.⁵²

Правовой подход к гросударственному управлению включает в себя три основных принципа. Первым принципом является надлежащая правовая процедура. Известно, что данный принцип не может быть сведен к одному единственному набору требований или стандартных процедур.⁵³ Скорее он представляет собой принцип, удержания властей в

436

рамках справедливости и рассматривается как необходимая процедура, предназначенная для защиты граждан от злого умысла, произвола, предвзятого отношения или неконституционных действий со стороны системы государственной власти. Второй принцип касается основных прав граждан, которые были воплощены в Билл о правах и Четырнадцатой поправке. В целом, судебная власть рассматривала расширение прав и свобод граждан как благо и неотъемлемую часть политической системы США. Только суды могут нарушить эти права и только при условии, что это ограничение продиктовано интересами государства. Тем не менее обычно презумпция невиновности направлена против системы власти. И как следствие этого судебные доктрины взваливали большую ответственность на плечи государственных чиновников, что, в свою очередь, нарушает основные права граждан, гарантированные Конституцией.⁵⁴ Третий принцип – судебная интерпретация равенства – концепция, которая как и надлежащая правовая процедура, интерпретируется по-разному. Тем не менее, с точки зрения государственного управления в целом, равенство предполагает наличие критерия справедливости, который применяется при разрешении конфликтов между сторонами, представляющими частную деятельность, с одной стороны, и государственную системы власти, с другой стороны. Данное право используется против произвольного и оскорбительного отношения к индивидууму и предусматривает максимальное соблюдение конституционного положения о защите прав, а также способствует созданию судами средств, позволяющих защитить граждан, чьи конституционные права были нарушены действиями государственного аппарата.

Одним из основных критериев правового подхода к государственному управлению является снижение значения показателя затрат, связанных с менеджеристским подходом. Судебная власть всегда помнит о том, во что могут обойтись принятые ею решения, но все же основное внимание сосредоточено непосредственно на правах индивидуума, а не на том , во что может обойтись обществу обеспечение гарантий этих прав. Это становится особенно актуальным, когда речь идет о реформе государственных институтов. Как заявили представители одного из судов: “ Недостаток ресурсов не может служить оправданием для лишения государством индивидуума его конституционных прав.”⁵⁵

Организационная структура

Как было предложено во время дискуссии о рассмотрениии административных дел в суде с целью определения их законности наиболее предпочтительной структурой при правовом подходе является именно та, которая способствует усилению и распространению системы состязательности в суде. Полноценный судебный процесс представляет собой архетипическую модель данной структуры. В плане государственного управления, однако, эта структура обычно несколько модифицируется, что способствует большей гибкости при выяснении фактов. Коллегия присяжных не участвует в данной процедуре, а судьи по административным правовым нарушениям часто принимают активное участие в получениии информации, имеющей отношение к делу. Хотя эта структура часто ассоциируется с регулирующими комиссиями, нельзя не дооценивать ее деятельность в системе государственного управления. Так, например, ее часто использует в современном управлении персоналом в системе государственной службы, особенно в случаях, когда речь идет о враждебном отношении, соблюдение равных прав при трудоустройстве и трудовых отношениях.⁵⁶ Оно также получила распространение в тех случаях, когда граждане лишены социальных программ, финансирующихся государством таких, как социальное обеспечение или муниципальное школьное образование.⁵⁷ Установленная процедура варьируется в зависимости от конкретных обстоятельств, но основным непременным условием является независимость и беспристрастность судей по административным правонарушениям. Как подчеркивает Димок, эта независимость делает невозможным использование принципа иерархии, свойственного менеджеристскому подходу. Более того, судьи по административным вопросам не входят в структуру административной иерархии. Несмотря на то то, что им могут указывать какие дела принимать к производству, никто не в праве указывать им как вести дело или какое решение следует принять. Необходимо отметить, что государственным ведомствам фактически навязывается выполнение судебных решений, вынесенных административным судьей. Это может привести к серьезным ограничениям

437

такой функции менеджмента, как координация, так как интерперетация административным судьей законов и правил ведомства может отличаться от того, как эти законы интерпретируются в соответствии с иерархической структурой данного ведомства. О том какое влияние оказывает судейская организационная структура Димок пишет:

“Служащие, отвечающие за административные вопросы, наряду с административными судьями получают запрлату по разным ведомостям. Более того, в отличии от других чиновников этого же министерства или ведомства, административный руководящий работник не вправе уволить, применить дисциплинарное взыскание или даже общаться с административным судьей, за исключением тех особых случаев, когда судья представляет свое распоряжение. В соответствии с новой системой административный судья организационно обособлен, как и любой другой судья, это объясняется тем, что необходимо исключить всякую возможность оказания влияния на него.”⁵⁸

Данная модель, поэтому, во многом противоречит принципам, провозглашенным двумя другими подходами: она оказывает отрицательное влияние на эффективность, экономичность, результативность, представительность, реагирование и политическую подотчетность. В большей степени это нацелено на максимальную защиту прав частных сторон против незаконных, неконституционных или несправедливых действий административного апппарата.

Отношение к индивидууму.

Тот факт, что особое внимание при правовом подходе уделяется надлежащей процедуре, основным правам и равенству, способствует тому, что каждый индивидуум рассматривается как единственный в своем роде и находящийся в особых обстоятельствах. Также необходимо отметить, что каждый гражданин имеет право на рассмотрение его дела в суде. Система состязательности в суде имеет своей целью дать возможность индивидууму изложить детально все обстоятельства своего дела, свои мысли, мотивацию и т. д. представителю государственной власти, уполномоченному принимать решения. Более того, решение может зависеть от подобного рода слушаний, являющихся частью ‘существа’ дела. В области государственного управления тому есть ряд ярких примеров. Например, дело “ Совет по вопросам образования г. Кливленда против Ла Флера” (1974 г.),⁵⁹ где Верховный суд постановил, что до того, как беременной учительнице муниципальной школы представляется отпуск по беременности и родам, она имеет право на медицинское освидельствование состояния здоровья в индивидуальном порядке для дальнейшего продолжения работы. В деле “Уайт против Стикни” (1971 г.)⁶⁰ федеральный окружной суд потребовал разработки специальной схемы медицинского освидетельствования больных против своей воли попавших в клинику для психически больных в штате Алабама. Индивидуальный подход не исключен и в случае объединения индивидуумов в группы, как это происходит в случае группового иска, когда один человек может выступать от имени большой группы людей. Тем не менее, хотя возможно и желательно, чтобы подобного рода иски привели к значительным изменениям, это не уменьшает заботу правового подхода о сохранении прав индивидуумов.

Принцип разделения властей.

Анализ этих противоречивых подходов к государственному управлению предполагает, что они не могут быть объединены по одной простой причине: они являются составляющей частью политической культуры, которая акцентирует внимание на принципе разделения властей, а не на объединении политических усилий. Таким образом, во многом справедливым является утверждение, что каждый из этих подходов тесно связан с принципами, воплощенными в различных ветвях власти. Менеджеристский подход наиболее тесно связан с исполнительной властью. Институт президенства берет на себя большие обязательства и полномочия, но главной чертой его конституционной власти является то, что он выступает гарантом исполнения законов должным образом. Во многом эти обязательства заключаются в осуществлении на практике решений и программ, что в свою очередь является ключевым моментом в определении государственного управления в плане менеджеристского подхода. Напротив, политический подход в большей степени

438

ассоциируется с вопросами, входящими в компетенцию законодательной власти. Политический подход рассматривает государственных чиновников как дополнение к законодателям и вообще разработчиками политического курса. Здесь основной акцент делается на представительство, гибкость системы и подотчетность. Правовой подход, отстаивающий индивидуалльные права граждан, систему состязательности в суде и равенство граждан перед законом, тесно связан с судебной властью.

Как отметил член Верховного суда США Брандис, при создании ветвей власти , предусмотренных Конституцией, целью авторов основополагающего документа было не только содействие таким процессам, как эффективность, координация, беспрепятственное осуществление системой государственной власти своих обязанностей. Основной целью являлось создание такой системы, которая предоставила бы каждой ветви власти основания и способ избежать злоупотреблений, а так же гарантировала бы соблюдение строгой юрисдикции каждой из ветвей. Это позволилло бы избежать “сосредоточение всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в одних руках”, что авторы Конституции расценивали как возникновение тирании, о чем писал Мэдисон в Федералисте № 47. Но принцип разделения властей мог бы привести к другой тенденции, а именно, - к бездействию. Каждая из ветвей власти не только бы сдерживала другую, но вся система сдерживания и и противовесов сдерживала бы политические чаянья народа. Таким образом, срок полномочий и размер избирательного округа для выборов в Палату представителей и Сенат различаются между собой и отличны от срока полномочий и избирательной процедуры Президента. Судебная власть осуществляется на основании назначения, а, следовательно, не построена на избирательной системе как таковой, должностное лицо может быть отстранено от должности только после проведения процедуры импичмента. Следовательно, смена аппарата системы государственной власти может быть успешно проведена только при условии, что она происходит постепенно, по-этапно. Внесение изменений в право законодательной инициативы и внесение резких изменений в направления, проводимой политики, предполагает получение общественного согласия. Необходимо отметить, что некоторые действия законодательных органов такие, как утверждение договоров, наложение вето на наиболее важные документы, разработка поправок к Конституции должны получить подлавляющее большинство голосов. Это позволяет политическому меньшинству защитить себя от давления большинства.⁶¹ В целом, система предназначена для того, чтобы постепенно реагировать на долгосрочные требования общественности, а также для того, чтобы позволить гражданам выразить свое отношение к предлагаемой программе или закону до того, как они будут приняты.

Подобная модель системы государственной власти не соответствовала государственной политике, оказывающей влияние на экономическую и социальную сферы жизни людей, объединенных общими политическими интересами. Данная система страдает инертностью и неспособностью чутко реагировать на возможные изменения. Пытаясь решить все эти проблемы все последнее столетие США создавали огромный административный аппарат, целью которого было создание благоприятных условий для осуществления правительством предписанных для него позитивных гибких действий.⁶² Это явление обычно называют ‘рост административного государства’ и вряд лихарактерен лишь для Соединенных Штатов.⁶³ Тем не менее, в данной стране это явление представляет собой попытку свести на нет инертность в системе разделения властей. В сущности все три функции системы государственной власти могут быть осуществлены внутри административной сферы деятельности. Таким образом, государственные чиновники составляют законы (законодательная ветвь власти), приводят законы в исполнение (исполнительная функция) и разрешают спорные вопросы через суд (судебная функция). Ослабление принципа разделения властей является общепризнаным фактом. Так, член Верховного суда Уайт писал в деле “Бакли против Валео” (1976): “Нет сомнений в том, что развитие административного ведомства в ответ на современные законодательные и административные требования в значительной степени ослабило принцип разделения властей в его первоначальном виде”.⁶⁴ Это ослабление вызвало ‘кризис законности’⁶⁵ в государственном управлении, так как сосредоточение законодательной,

439

исполнительной и судебной функций в административных ведомствах противоречит прочно укоренившемуся в политической культуре принципу сдержек и противовесов.

На самом деле принцип сдержек и противовесов наравне с тремя функциями системы власти был передан в ведение административной ветви управления. Как уже отмечалось в данном эссе, преимущества каждой из этих функций были преобразованы в четко разграничанные теоретические подходы к государственному управлению. Данные подходы имеют свои собственные источники происхождения, различные принципы и организационную структуру, а также по-разному интерпретируют роль индивидуума. Это вызвано тем, что каждый из этих подходов выделяет конкретную функцию государственного управления. Следовательно, даже при условии, что можно соединить эти подходы, сама попытка унифицировать теорию, позволив одному подходу вытеснить другие, способствовала бы развитию государственной бюрократии в самом отрицательном смысле этого слова. Задача, скорее, заключается в разработке четкой теоретической основы, которая соответствовала бы данной политической культуре, при сохранении уже существующих принципов, организационной структуры и перспектив индивидуумов, стремящихся использовать в отношении друг друга систему сдержек и противовесов.

Конечно, сейчас трудно предсказать, каким образом такая теория может быть выработана. Хотя сейчас уже приходят в голову некоторые соображения на этот счет. Во-первых, теоретики государственного управления должны признать ценность и полезность каждого из описанных здесь подходов. Возможно в будущем появяться и новые подходы, но законность уже существующих не вызывает сомнения. Следовательно, при определении сферы деятельности государственного управления необходимо принять во внимание менеджеристский, политический и правовой подходы. Во-вторых, необходимо отметить, что каждый из этих подходов может в той или иной степени иметь отношение к различным ведомствам, различным административным функциям и сферам применения. Например, уложение регулирует конкретные нарушения посредством судебных разбирательств и, естественно, оно не должно быть составлено на основании только менеджеристского или политического подхода. Подобным же образом деятельность вспомогательных ведомств подпадает под юрисдикцию менеджеристского подхода. Политика перераспределения может быть лучшего всего организована на основе политического подхода. Должны быть проведены многочисленные исследования,посвященныве этим вопрсам, прежде чем будут сделаны серьезные выводы. Но и сейчас очевидно, что не существует универсального подхода, который мог бы быть использован в отношении всех без исключения ведомств и программ. И придерживаться противоположного мнения было бы ошибкой с административной точки зрения . Это одна из причин провала системы оптимального планирования, программирования и составления бюджета, а также бюджета ‘на нулевой основе’ - столь привозносимых ‘рациональных’ методов бюджетирования.⁶⁶ В-третьих, несмотря на то, что следующее утверждение идет вразрез с распространенной точкой зрения, необходимо признать, что теория государственного управления должна в большей степени использовать политическую теорию. Как утверждалось ранее, принцип разделения властей включает не только вопросы делегирования властных полномочий и перераспределение полномочий между ведомствами, он является основополагающим принципом, лежащим в основе всей теории государственного управления. И последнее, особое внимание должно быть уделено знаниям и опыту практиков государственного управления, на действия которых большое влияние оказывают их собственные представления о системе сдержек и противовесов, административного и политического давления. К государственным чиновникам часто обращаются за помощью с тем, чтобы соединить эти три подхода в государственном управлении, и используя их опыт можно многому научиться.

Примечание

1 Robert Parker “ The End of Public Administration”, Public Administration Review,том 34 (июнь 1965), стр.99, цитируемый Ричардом Стиллманом –Robert Stillman Public Administration: Concepts and cases (Boston: Houghton, Mifflin, 1976) , стр.3. 2 Frederick C. Mosher, “ Research in Public Administation”, Public Administration Review, том 16 ( лето 1956 ), стр. 177, Stillman, Public Administration 4403 Hebert Kaufman, “Emerging Conflicts in the Doctrines of Public Administration”, American Political Science Review, том 50 (декабрь 1956), стр.1057-1073. 4 James Q. Wilson , “The Bureaucracy Problem”, The Public Interest, том 6 ( зима 1976), стр.3-9 .

5 См. Gabriel Almond and Sidney Verba, The Civic Culture (Boston: Little, Brown,1965), чьи выводы представляют собой необходимую основу принципов, составляющих стержень политической культуры США.

6 Carl Schulz, The Necessity and Progress of Civil Services Reform (Washington, D.C.: Good Government , 1984 ), стр.3.

7 Woodrow Wilson, “ The Study of Administration”, Political Science Quarterly, том 56 (декабрь 1941 ), стр.481 – 506, первоначальное авторское право относится к 1887.

8 там же стр.481.

9 Frederick Taylor, The Principles of Scientific Management ( Нью-Йорк: Harper and Bros., 1917).

10 Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration ( Нью-Йорк: Macmillan, 1926), стр. vii-viii. См. также Herbert J. Storing, “Leonard D/ White and the Study of Public Administration”, Public Administrarion Review, том 25 (март 1965), стр. 38-51.

11 Papers on the Science of Administration, издано Luther Gluick and L. Urwick ( Нью-Йорк: Institute of Public Administration, 1973) стр 192, 10.

12 Robert Simmons and Eugene Dvorin, Public Administration ( Post Washington, N.Y.: Alfred Publishing, 1977), стр.217

13 Max Weber из Max Weber : Essays in Sociology, переведенные и изданные H.H. Gerth and C.W. Mills ( New York: Oxford University Press, 1958), стр. 196-244.

14 Peter Blau and Marshall Meyer, Bureaucracy in Modern Society, второе изд. (New York: Random House, 1971), особ. вним. стр.8. См. также Victor Thompson, Modern Organisation (New York: Knopf, 1961), стр. 58-80.

15 См. Harold Seidman, Politics, Position, and Power (New York: Oxford University Press, 1970 ), глава 1.

16 См. Eugene Lewis, American Politics in a Bureaucratic Age: Citizens, Constituents, Clients, and Victims (Cambridge, Mass.: Winthrop, 1977)

17 Weber, Essays in Sociology, стр.20

18 Jay Shafritz et al., Personnel Management in Government ( New York: Marcel Dekker, 1978), стр. 94

19 Ralph Hummel, The Bureaucratic Experience (New York: St. Martin’s, 1977), стр.24-25.

20 См. Erving Goffman, Asylums (Garden City N.Y.: Doubleday, 1961), особ.вним. стр.1-24; Haldman v. Pennhurst State School, 244 F Supp. 1295 (1977); Holt v.Sarver, 304 F. Supp.362 (1970); John Hersey, The Algiers Motel Incident (New York: Knopf,1968).

21 См. Amital Etzioni, Modern Organizations (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1964), глава 4, краткое убедительное описание подхода, основанного на человеческом факторе. Victor Thompson, Modern Organization, рассмотрение бюропатологии на стр. 152-177.

22 Wallace Sayre ,” Premises of Public Administration: Past and Emerging,” в книге Jay Shafritz и Albert Hyde, изд-я Classics of Public Administration (Oak Park, Ill.: Moore, 1978), стр. 201. Dwight Waldo, The Administrative State ( new York: Ronald Press, 1948), доказывает, что выбор основополагающих принципов административного государственного управления представляет собой политическое предпочтение .

23 Paul Appleby, Policy and Administration ( Universuty, Ala,: University of Alabama Press, 1949); см. также Theodore Lowi, The End of Liberalism ( New York: W.W. Norton, 1969).

24 Myers v. U.S., 52, 293 (1926)

25 David Nachmias and David H. Rosenbloom, Bureaucratic Government, U.S.A. ( New York: St. Martin’s, 1980)

26 Список используемой литературы настолько обширен, что представляется невозможным приволить его здесь полностью. См. Samuel Krislov and David H. Rosenbloom, Representative Bureaucracy and the American Political System ( New York: Praeger,1981) в продолжение недавней дискуссии.

27 PL 95-454, раздел 3 и раздел 2301 (b) (1). См. Givhan v. Western Line Consolidated School District, 99 S. Ct. 693 (1979), дело, которое отстаивает конституционные право, позволяющее государственному служащему действовать в качестве “представителя” внутри государственной административной структуры.

28 PL 93-463

29 См. William Keefe and Morris Ogul, The American Legislative Process, четвертое изд. ( Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall,1977), стр. 407.

30 См. Frederick Mosher, Democracy and the Public Service ( New York : Oxford University Press, 1968 ); Ralph Hummel , The Bureaucratic Experience; Morris Janowitz, Deil Wright, and William Delany, Public Administration and the Public ( Westport, Conn.: Greenwood, 1977 ) , Lowi, End of Liberalism ( New York : Random House, 1975); and Bruce Smith and James D. Caroll, изд-я., Improving the Accoutability and Performance of Government (Washigton, D.C.: Brooking, 1982).

31 В достаточнго скрытой форме это предположение выражали реформаторы государственной гражданской службы 19 века , утверждавшие, что “так как функции правительства увеличиваются по своему объему, значимости и сложности , то возрастает необходимость их выполнения не только честно, но и используя необходимые для этого знания и полученные навыки”, Carl Schurz , Congress and Spoils System (new York: George Peck, 1895), стр. 4. Cм. Harry Kranz, The Participatory Bureaucracy ( Lexington, Mass.: Lexington Books, 1976); and Samuel Krislov, Representative Bureaucracy (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1974), для обсуждения представительства общественных интересов и эффективности

32 Marver Bernstein, The Job of the Federal Executive (Washington, D.C.: Brookings, 1958), стр. 30

441

33 Там же, стр.26-37. См. также Herbert Kaufman, The Administrative Behavior of Federal Bureau Chiefs (Washington, D.C.: Brookings,1981), особ.вним. главе 2

34 Seidman, Politics, Position, and Power, стр.13

35 Norton Long, ”Power and Adminisration”, в кн. Francis Rourke, изд. Bureaucratic Power in National Politics ( Boston: Little, Brown, 1965) ,стр. 18.

36 Roger Davidson “Congress and the Executive : The Race for Representation”, в книге A. DeGazia, изд., Congress: The First Branch of Government (New York: Anchor,1967) стр.383.

37 См. Seidman , Politics, Position, and Power, глава 1.

38 David Truman, The Government Process (New York : Knopf,1951), см. также Arthur Bentley, The Process of Government (Chicasgo: Universuty of Chicago, 1908)

39 Lowi, End of Liberalism, стр. 71. См. также Grant McConell, Private Power and American Democracy (New York: Knopf, 1966) , главы 4и5

40 Frank Goodnow, The Principles of the Administrative Law of the United States (New York: G.P.Putnam’s Sons, 1905).

41 Там же, стр.17.

42 Marshal Dimock, Law and Dynamic Administration, глава 10.

43 Kenneth Davis, Administrative Law and Government (St. Paul: West, 1975 ), стр.6.

44 Dimock, Law and Dynamic Administration, глава10.

45 Там же, стрю113. В соответствии с Чарльзом Дуллеа : “Development of the Personnel Program for Administrative Law Judges”, Administrative Law Review, том 25 (зима 1973 ), стр. 41-47.должность “судьи по административным правонарушениям ” была введена Комиссией по гражданским службе Соединенных Штатов.

46 Количество случаев из судебной практики и объем соответствующей литературы настолько велик , что привести их полностью не представляется возможным. См. David H. Rosenbloom, Public Administration and Law: Bench v. Bureau in the United States (New York: Marcel Dekker, 1983).

47 См.Scheuer v. Rhodes, 416 U.S. 322 (1974). См. также Rosenbloom, Public Administration and Law, глава6.

48 Wood v. Strickland, 420 U.S.308, 322 (1975); Harlow v. Fitzgerald, 50 Law Week 4815 (1982).

49 Carlson v. Green, 446 U.S. 14 21 (1980).

50 Owen v. City of Independence,445 U.S. 622, 652 (1980).

51 David Bazelon,” The Impact of the Courts on Public Administration”, Indiana Law Journal, том 52 (1976), cтр. 101-110.

52 Arbam Chayes,”The Role of the Judge in Public Law Litigation,”Harvard Law Review, том 89 (1976), стр. 1281-1316; Roger Crampton, “Jidicial Lawmaking in the Leviathan State”, Public Administration Review, том 36 (сентябрь\октябрь 1976), стр. 551-555.

53 Hannah v. Larche, 363 U.S. 420 (1960).

54 См., например, дело “Брэнти против Финкеля”, рассматривавшееся Верховным судом США, 445б U.S. 507, 518 (1980), в соответствии с которым суд определил, что при увольнении сотрудника государственное ведомство, нанявшее данного сотрудника, должно “доказать, что партийная принадлежность является существенным фактором, мешающим эффективной деятельности на данном посту”.

55 Hamilton v. Love, 328 F. Supp. 1182, 1194 (1971).

56 См. Robert Vaughn, The Spoiled System (New York: Charterhouse, 1975); Richard Merril, “Procedure for Adverse Actions against Federal Employees”, Virginia Law Review 59 (1973): 196-287.

57 Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970); Goss v. Lopez, 419U.S. 565 (1975).

58 Marshal Dimock, Law and Dinamic Administration, p. 114.

59 Cleveland Board of Education v. LaFleur, 414 U.S. 632 (1974) Обсуждено и решено совместно с Cohen v. Chesterfield Co. School Board

60 Wyatt v. Stickney, 325 F. Supp. 891 (1971); 334 F. Supp. 387 (1972).

61 См. Federalist No. 10.

62 См. Peter Woll, American Bureaucracy, 2d ed. (New York: Norton, 1977). Волл, являющийся представителем немногочисленных направлений, строго придерживающихся принципов конституционализма, достаточно убедительно доказывает, что процесс управления государственными делами, осуществляющийся в соответствии с основополагающими принципами Конституции. См. также Davis «Administrative Law and Government» в книге James O. Freedman, Crisis and Legitimacy (New York: Cambridge University Press, 1978), в гл. 2 дан краткий анализ все возрастающей роли властей современного штата, а также раскрывается существующий конфликт между деятельностью штата и принципами разделения властей, гарантированными Конституцией

63 Henry Jacoby, The Bureaucratization of the World (Berkeley and los Angeles: University of California Press, 1978).

64 Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 280-281 (1976).

65 Freedman, см. выше.

66 Allen Schick, “A Death in the Bureaucracy”, Pub. Adm. Rev. 33 (March/April 1973): 146-156; “Budgeting Expert Calls Carter Plan ‘Disaster’”, Houston Post, April 8, 1977, p. 14A, где цитируется Питер Пирр, первым предложивший такую финансовую процедуру как бюджет «с чистого листа», но назвавшего попытку ввести данную процедуру при разработке федерального бюджета «абсолютным безумием».

442

43

Возможности административной этики.

Деннис Ф. Томпсон

Существует ли такое понятие как “административная этика”? Наиболее серьезные возражения, ставящие под сомнение существование административной этики, основаны на двух общепринятых концепциях, определяющих роль индивидуума в организации, а именно на этике нейтралитета и этике структуры. И если мы признаем существование административной этики, то мы должны отказаться от этих двух концепций.

Административная этика предписывает определенные нравственные нормы поведения чиновников внутри организации.¹ Административная этика, в том значении, в каком мы рассматриваем ее здесь, (т.е. моральный кодекс, на основе которого строятся отношения в государственных структурах), представляет собой такой тип политической этики, который использует моральные принципы в политической сфере в более общем виде. Так, в общих чертах, на основе моральных принципов устанавливаются а) права и обязанности индивидуумов, которые следует соблюдать должным образом, так как их деятельность может в значительной степени повлиять на благосостояние других индивидуумов и общества в целом, а также б) требования, которые должны выполняться при осуществлении совместных действий и общего курса, так как в случае их несоблюдения, они могут повлиять на благосостояние индивидуумов и общества в целом. Моральные принципы требуют беспристрастных действий. Вместо того чтобы искать ответ на вопрос, служат ли конкретные действия или выработанная политика интересам определенных индивидуумов или конкретной группы людей, необходимо ответить на вопрос - направлены ли данное действие или весь курс в целом на удовлетворение интересов всех без исключения индивидуумов и групп, или может ли данный курс быть принят теми, кто не имеет четкого представления о своем собственном статусе и таких основополагающих фактах, как расовая принадлежность, социальный класс, или национальность. Нравственный подход предполагает не только способность индивидуума формулировать свои собственные суждения, но и предполагает существование определенного сложившегося суждения о данном индивидууме или определенной группе людей.

Оппоненты, ставящие под сомнение существование административной этики, отрицают возможность использования понятия “этика” вообще или существование политической этики, в частности. Несмотря на то, что такая критика заслуживает большего внимания, в данном случае не она должна занимать умы сторонников административной этики. Теоретики ( равно как и практики, если последние вообще задумываются об этике) все это время были настолько заняты обоснованием общих замечаний и возражений, ставящих под сомнение само понятие этики, что пренебрегали разработкой положений, направленных на критику этики в государственном управлении. Они не учли того факта, что даже если мы согласны с существованием основ морали вообще и даже морали в политике, то мы можем ставить под сомнение ее существование в организации.

Для того чтобы провести четкую грань между разного рода критикой, обособив при этом критику административной этики, нам следует отметить, что конкретная точка зрения, основанная на определенных моральных нормах, имеет право на существование, а также признать законными некоторые моральные принципы и суждения. Несмотря на существующее разногласие в вопросе об оправданности использования морального подхода и на разногласие в определении его сферы компетенции и содержания, мы, тем не менее, разделяем некоторые точки зрения и убеждения, к которым мы можем прибегнуть, критикуя или защищая деятельность государственных органов и проводимую ими политику с точки зрения существующих нравственных понятий.²

Наиболее яростными оппонентами административной этики являются те, кто считает, что руководствоваться моральной оценкой возможно лишь в частной жизни, но не в сфере организационных отношений. Данный вывод основан на том, что по своей природе государственное управление препятствует использованию моральных оценок. Два довода

443

приводятся в подтверждение этой мысли: первый довод включает вопрос о том, кто имеет право выносить суждения (субъект суждения), второй – кто может являться предметом обсуждения (объект суждения). Первый утверждает, что чиновники должны действовать беспристрастно, т.е. они должны руководствоваться не своими личными моральными принципами, а решениями и политикой, выработанными организацией. Это и есть этика нейтралитета. Согласно второму не чиновники, а организация (и ее должностные лица) должна чувствовать ответственность за свои решения и действия. Это - этика структуры. Каждая из этих точек зрения стала называться этикой, потому что данный термин предполагает соблюдение определенных норм, а также предписывает определенное поведение. Но ни одна из них не составляет систему этических норм или мораль, потому что каждая из них отрицает одно из двух основополагающих положений морального суждения – либо существование личности, имеющей право выносить суждение, либо чье-либо право выносить суждение о данной личности.

1. 1. Этика нейтралитета.

Традиционная теория и практическое применение административной этики предполагают, что чиновник должен выполнять приказы, вышестоящего руководства и осуществлять политику, выработанную ведомством и правительством, у которых они состоят на службе.³ С этой точки зрения чиновники этически нейтральны, то есть они не высказывают своей независимой оценки, основанной на собственных нравственных нормах. От них никто не ожидает действий в соответствии с их личными представлениями о нравственности, но они должны следовать всем принципам, отраженным в приказах и планах действий, которые они должны претворять в жизнь. Они служат интересам организаций, чьи интересы в свою очередь подчинены интересам общества в целом. Служение данной организации является моральным долгом чиновника, так как его приход в данную организацию был добровольным, что свидетельствует о его согласии. Уже заранее чиновник знает свои обязанности в организации, но если его обязанности (или его убеждения) изменяются, тогда чиновник обычно может оставить эту службу.

Этика нейтралитета не отрицает того факта, что служащие должны опираться на свои собственные нравственные принципы при формировании стратегии. Но их деятельность должна быть направлена на разъяснения того, что является или должно быть целью других сотрудников (особенно избираемых должностных лиц); или в случае появления противоречивых указаний разъяснить, руководствуясь законом или Конституцией, кто уполномочен определять курс деятельности. В данном случае под свободой действий понимается не проявления своих собственных нравственных этических принципов как таковых, а следование тем моральным принципам, которые заложены в основу приказов и предписаний, выработанных вышестоящими чиновниками, в чьем подчинении находится служащий. Этика нейтралитета рисует портрет чиновника, деятельность которого является надежным инструментом достижения целей организации, при условии, что использование личных нравственных принципов является табу. Таким образом, этика нейтралитета делает еще больший акцент на достоинствах организации, а именно служении общей цели, невзирая на то, какие цели имеют члены данной организации.

Этика нейтралитета предполагает некоторую свободу личной нравственной оценки, но только до момента принятия “окончательного” решения. Из этого следует, что чиновники имеют право высказывать свою точку зрения, не соглашаться с мнением вышестоящих чиновников и оспаривать иные точки зрения, но это возможно только в процессе формирования стратегии действий. Но с момента принятия окончательного решения и окончательной выработки стратегии, все чиновники должны прийти к общему согласию и добросовестно выполнять свои обязанности в соответствии с выработанным курсом. Более того, разногласия могут происходить только внутри ведомства и только в соответствии с внутренними процедурными правилами. При введении каких-либо изменений статус нейтралитета временно приостанавливается, но даже “приостановленный нейтралитет” является нейтральным, и для чиновника остается одно “либо подчиниться, либо уйти в отставку”.⁴

Критика этики нейтралитета может осуществляться по трем направлениям. Первое – этика не уделяет должного внимания той свободе действий, которая предоставлена чиновнику, что, в свою очередь, затрудняет процесс подотчетности чиновников перед гражданами. Существует расхождение между свободой действий, предоставленной чиновникам, и теми целями, которые стоят перед законодателями или вышестоящими чиновниками, и не только потому, что часто этих

444

целей не существует вовсе, но и потому, что чиновники могут и должны взять на себя инициативу по разработке плана действий и мобилизации усилий для этого.⁵ Этика нейтралитета не занимается поиском ответа на вопрос, как должен осуществляться этот важный и сложный процесс принятия решения, основанный на определенных моральных принципах и, в который постоянно вовлечены чиновники. Еще более усиливая распространенное заблуждение о том, что чиновники не могут использовать свои самостоятельные независимые нравственные принципы, этика ограждает их от ответственности перед гражданами за последствия многих решений.

Второе возражение основано на утверждении того, что пребывание чиновника в должности предполагает безоговорочное принятие возложенных на него обязанностей, предусмотренных правилами организации. Может создаться впечатление, что подать в отставку значительно проще, чем отказаться от гражданства, тем не менее, для многих чиновников это представляется достаточно сложным, и то, что они не предприняли подобной попытки вовсе не значит, что они безоговорочно принимают все, что происходит в данной организации. Для подавляющего большинства государственных служащих, закрепленные права (такие, как пенсия и трудовой стаж) и приобретенные навыки работы (которые не могут быть использованы в частном секторе) являются сильной мотивацией для продолжения службы. Даже если ради своих принципов многие из них готовы пожертвовать карьерой, они вряд ли смогут поступиться интересами семьи. Вышестоящие должностные лица обычно используют свое право уйти в отставку, которое дает им весьма существенные преимущества. Они имеют право вернуться (обычно на более выгодных условиях) к предпринимательской деятельности, либо получить должность в соответствии со своей профессией. Но вероятность этого зависит от служебной лояльности чиновника, продемонстрированной им при работе в государственном секторе, на основании чего можно заключить, что он был “хорошим командным игроком”, на которого можно положиться вне зависимости от того служит ли он в частном или государственном секторе.

Более того, все более распространенной становится тенденция коллективного принятия решений, что уменьшает вероятность подачи в отставку по принципиальным соображениям даже среди наиболее сознательных служащих. Многие решения инкрементальны, и то, что они могут вызвать возражения, становится ясно только, если принять во внимание их совокупный эффект. Чиновник, вовлеченный в дискуссии ( такие как повышение налогов, урезание бюджета, лоббирование законопроектов ) на их ранней стадии, не сможет в дальнейшем опротестовать их. Разница между первой и последующей стадией достаточно проста, и , конечно же, не является причиной отставки по принципиальным соображениям. Кроме того, многие решения и выработанный курс действий представляют собой компромисс, и можно без труда убедить потенциального оппозиционно настроенного чиновника, что его оппоненты не получили вообще ничего из того, за что они боролись, а потому ему необходимо довольствоваться меньшим. По этим и другим причинам чиновник может остаться на службе, несмотря на то, что он не согласен с проводимой правительством политикой , а его нежелание подать в оставку вовсе не означает одобрение.

Сторонники этики нейтралитета могут, по-прежнему, настаивать на том, что чиновники, невыполняющие своих обязанностей , должны подать в отставку, как бы тяжело им не было это сделать. Но как граждане мы должны все взвесить перед тем, как поддержать эту точку зрения в качестве основного принципа административной этики. Если бы подобный принцип применялся на практике, то в поддержку государственных структур выступали бы лишь те, кто никогда не имел причин быть несогласным с какими-либо правительственными решениями и действиями. Мужчины и женщины, имеющие строгие моральные принципы, предпочли бы уволиться, но не продолжать работу , таким образом, мы могли бы лишиться службы тех, кто, действительно, способен внести существенный вклад в жизнь государства.

Так как мы не хотим лишаться служащих, имеющих высокие нравственные принципы, мы должны признать тот факт, что, несмотря на несогласие с проводимой политикой, они имеют веские причины остаться на службе. Признание этого факта свидетельствует о существовании третьего направления критики, имеющего своей целью опровергнуть этику нейтралитета, а именно, моральную атмосферу, царящую в государственном учреждении. В данном случае мы имеем дело с чиновниками, пытающимися определить соответствие между собственными нравственными принципами и политикой, проводимой данной организацией. Если наблюдается

445

соответствие между этими понятиями, то чиновники остаются на службе, подчинясь правилам организации, если наблюдается расхождение – подают в отставку. Здесь важно отметить, что подавая в отставку, индивидуум таким образом выражает свою “этическую независимость”, которую Уайсбанд и Франк в своем знаменитом призыве к отставке как форме протеста, определили как “желание отстаивать свои собственные принципы, даже если это повлечет за собой нарушение правил, искажение ценностей или воспрятия общих идей и духа организации, принципа равенства служащих, обладающих равным статусом внутри организации”.⁶

“ Общественная значимость этической независимости”, писали они, “заключается не в том, какая именно точка зрения отстаивается, а в самом процессе защиты данного мнения ”. Этика нейтралитета имеет своей целью укрепить намерения чиновника, казавшегося в одиночестве на момент подачи в отставку, поддерживая его решимость восстать против целой организации. Тем самым этика не принимает в расчет важные соображения, которые чиновник, руководствующийся принципами этики, должен принимать во внимание, выполняя свои служебные обязанности.

Прежде всего, находясь на государственной службе, вы имеете обязательства по отношению к коллегам, ведомству и системе государственной власти в целом. Поступая на службу и выполняя общие задачи в организации, вы таким образом даете основание другим надеяться на продолжение сотрудничества с вами. Ваши коллеги приступают к каким-либо проектам, берут на себя долю риска и определенные обязательства в ожидании того, что вы будете выполнять свою часть работы. Если вы подаете в отставку, то вы не оправдываете этих ожиданий, и фактически, вы нарушаете свои обязательства по отношению к своим коллегам. Уход в отставку может нарушить многие организационные процессы, некоторые из которых, с точки зрения этики, могут быть более значимыми, чем проводимая политика , вызвавшая ваше увольнение. Александр Хейг, руководитель аппарата Белого дома, использовал данный аргумент в октябре 1973 года пытаясь убедить Министра юстиции Эллиота Ричардсона уволить Специального Прокурора Арчибальда Кокса. Ричардсон заявил, что он скорее уйдет в отставку сам, чем уволит Кокса. Хейг утверждал, что на тот момент, когда разрешение конфликта на Ближнем Востоке находилось на решающей стадии, отставка или неповиновение могли подорвать все усилия Президента.⁷ Понятно, что данный аргумент не убедил Ричардсона (его обязательства перед Конгрессом и Коксом были вполне очевидны, в то время как связь между отставкой и разрешением конфликта на Ближнем Востоке была весьма проблематичной), но сама форма аргументации была убедительной. Должностное лицо должно рассматривать свои обязательства в тесном

взаимодействии с обязательствами своих коллег, также оно должно принять во внимание тот факт, что его возможная отставка отразиться на деятельности всего правительства. Помимо этого основные обязательства должностное лицо несет перед общественностью. Государственные служащие должны не просто решить, в праве ли они в дальнейшем отождествлять себя с данной организацией. Так как нежелание быть причастным к организации может быть расценено как желание иметь чистые руки, что в свое время получило название “нравственное потворство”.⁸

Еще один, третий, способ отрицательного влияния этики нейтралитета на обязанности государственного служащего – это ограничение его действий либо необходимостью подчинения, либо уходом в отставку. Пребывание в должности представляется возможным несмотря на существующие разногласия, проявляющиеся в различных формах, от спокойного выражение протеста до незаконных действий, препятствующих работе организации. Несомненно, многие из этих действий при определенных обстоятельствах могут быть расценены как неправомерные с точки зрения моральных принципов. Но этика нейтралитета в данном случае не дает какого-либо руководства к действию, так как с самого начала она исключает проявление внутренней оппозиции решениям организации, во всяком случае на стадии принятия ‘окончательных решений”.

Однако проблема заключается в следующем – не препятствуем ли мы успешному выполнению организацией своих задач, если мы наделяем чиновника правом выражать свое несогласие. Если организация преследует цели, поставленные перед ней демократическим обществом, то раскол, вызванный индивидуумом внутри организации, может отрицательно повлиять на сам демократический процесс. Прежде всего нам следует требовать от чиновника более продуманного подхода к выражению своего несогласия с политикой, проводимой данной

446

организацией. Имеет ли данное разногласие нравственную или политическую подоплеку? Достаточно сложно провести здесь четкую грань, так как все наиболее значимые политические решения имеют под собой этические аспекты. Но тогда мы имеем право возразить, сказав, что чем очевиднее нарушения важных моральных принципов (таких, как не навредить невинным), тем более оправданными становятся действия оппозиционно настроенных служащих. Даже в случае ярко выраженной оппозиции чиновника его действия найдут широкую поддержку, если объектом критики являются, например, бомбежки гражданских объектов во время гражданской войны, а не отмена ограничений на торговлю и снижение импортных пошлин.⁹ В случаях проявления политического несогласия, вышеизложенная бескомпромиссная отставка является наиболее приемлемой (особенно, если достигнута стадия “окончательного решения”). Оппозиционерам следует принять во внимание, является ли выбранная стратегия уже свершившимся фактом, или это часть продолжающегося процесса, а также учесть не является ли значимость других стратегий более приоритетной, чем ошибочность данной стратегии. Более того, оппозиционеры должны исследовать степень своей вовлечённости в данный процесс и свою роль: какова их ответственность (формальная или неформальная) за проводимую политику? Что произойдёт, если они встанут в оппозицию к другим стратегиям? В какой степени данная стратегия нарушает этические нормы той группы, к которой принадлежит служащий (например, свод правил медицинских работников и юристов)?

Подобные рассуждения имеют своей целью не только определение оправданности действий чиновника, выступающего с критикой политики, проводимой организацией, но и определение приемлемых методов выражения несогласия. Чем больше оснований имеет оппозиция чиновника, тем более оправданным является применение чиновником радикальных методов борьбы. Способы выражения несогласия варьируются от наиболее крайних до самых умеренных. Все возможные формы выражения протеста могут быть объединены в четыре основные категории, затрагивающих, в свою очередь, аспекты, которые должен учитывать чиновник.

Первая категория объединяет такие формы протеста, которые не выходят за пределы организации. В данном случае служащий продолжает выполнять возложенные на него обязанности, или (в случае более категоричного протеста ) может выступать за предоставление ему иных обязанностей. Если мы имеем дело со слабовыраженной формой протеста, то подобный тип разногласий не выходит за рамки этики нейтралитета. Но в отличие от этики нейтралитета, в данном случае чиновник может не принимать активного участия в курсе, проводимом организацией, а также продолжать процедуру протеста ровно столько времени, сколько это предусмотрено правилами организации.¹⁰

Но подобная форма протеста имеет одну опасность, которая получила название “приручение оппозиционеров”.¹¹ В качестве примера можно привести случай с первым заместителем госсекретаря в администрации Джонсона Джорджем Боллом, настойчиво критиковавшего во время частных бесед проводимую правительством политику во Вьетнаме:

“Когда в очередной раз мистер Болл обрушил свою критику на проводимую во Вьетнаме политику, ему был тут же предложен соответствующий пост в окружении Президента...Таким образом, он получил полномочия курировать данный вопрос… Во время периодов обострения конфликта мистер Болл получал право высказывать свою точку зрения; следовательно, мистер Болл испытывал удовлетворение ( так как он боролся за правое дело ), другие также испытывали удовлетворение, (так как они давали возможность высказать точку зрения, целью которой было установление мира). Следовательно, конфликтность ситуации была сведена к минимуму“.¹²

Таким образом, можно добиться “эффективной нейтрализации” оппозиционно настроенных служащих и, в противовес их намерениям, подобные разногласия могут быть направлены на поддержание той политики, на которую они обрушивали свою критику. Здесь необходимо проанализировать, возможно ли в данном случае решить конфликт подобным образом, если – нет, то найти другие способы преодоления конфликта.

Второй тип разногласий предполагает, что чиновник, поставив в известность свое вышестоящее руководство, но вопреки его требованиям, демонстрирует свой протест за пределами организации, при этом добросовестно выполняя свои обязанности. Таким образом

447

поступили 65 прокуроров Министерства юстиции, протестующих против отсрочки выполнения судебного решения в Миссисипи в августе 1969 г.¹³ Прокуроры подписали и опубликовали петицию, осуждающую действия министра юстиции и Президента. Та позиция, которую заняли министр юстиции и Президент, по мнению юристов, нарушала закон и не соответствовала этическим канонам профессии юриста. Прокуроры также твердо верили в то, что их отставка была бы нарушением клятвы: действовать решительно, противостоя беззаконию. Некоторые из них выступали за более радикальные действия, которые бы препятствовали осуществлению данной политики. Группа прокуроров предоставила информацию Фонду юридической защиты Национальной ассоциации содействия прогрессу цветного населения (NAACP), который был оппонентом министерства юстиции в суде. Большая часть прокуроров отклонила использование радикальных действий на том основании, что это могло ослабить их поддержку со стороны общественности.

Подобные разногласия благодаря своей действенности и законности обычно основаны и зависят от общепринятых норм и процедур, к которым обычно прибегают оппозиционеры за пределами организации. Профессиональная этика или даже законодательная система здесь не столь важны, так как могут быть по-разному интерпретированы. Но сам факт обращения и использования прокурорами подобных процедур может укрепить общественное мнение в том, что они не используют служебное положение для того, чтобы навязать свои личные убеждения общественности. Находясь в оппозиции к избираемым на демократической основе должностным лицам, оппозиционеры должны найти такие способы защиты своих принципов, которые бы нашли поддержку у широких слоев общественности.

Третьим способом выражения несогласия является открытое воспрепятствование осуществляемой политике. Чиновники, например, могут не сообщить некоторые данные или утаить результаты экспертизы, необходимые организации для осуществления намеченного курса, отказаться предоставить возможность другому сотруднику организации заниматься данной проблемой, а также предоставить информацию или какую-либо иную услугу представителям других организаций, целью которых является дискредитация существующего курса. К оппозиционеру могут примкнуть и другие члены организации, но в данном случае организация может отстранить неудобных сотрудников и найти им замену, а также мобилизовать все силы и противостоять оппозиции, находящейся вне организации. В любом случае оппозиционеры вряд ли сохранят свое влияние внутри организации. Эффективная и последовательная оппозиция нуждается в более тщательной проработке.

И так, мы подошли к четвертому типу разногласий – скрытое воспрепятствование осуществляемой политике. Наиболее ярким примером здесь может быть неправомочное раскрытие фактов, т.е. утечка информации. Утечка информации может иметь разные цели и привести к различным последствиям. Одним из видов утечки информации является предоставление информации другим ведомствам, которые заинтересованы в ее получение. Еще одной возможностью является оказание давления на конкретных сотрудников ведомства, но это не имеет своей целью подорвать проводимую ведомством политику. Возможно также предоставление средствам массовой информации и широкой общественности информации опровергающую стратегию, проводимую правительством. И наиболее крайней формой проявления несогласия является предоставление секретной информации враждебной стороне, что расценивается как государственная измена. Следует отметить, что за исключением последней формы борьбы, неправомочное раскрытие конфиденциальной информации является иногда оправданным даже, если это идет в разрез с установленной государством процедурой или нарушает закон, как это происходит в случае предоставления секретной информации.

Можно провести некоторую аналогию между служебным и гражданским неповиновением. Многие ученые-теоретики, исповедующие демократические принципы, считают, что в демократическом обществе действия граждан, нарушающих законы, могут быть оправданы, если их действия имеют своей целью изменить закон или изменить проводимую политику, но только в том случае, если эти действия предпринимаются при определенных обстоятельствах и в определенных рамках. Граждане обязаны: (1) действовать открыто, (2) не совершать насилия, (3) руководствоваться теми принципами, которые находят широкую поддержку среди населения, (4) направлять свою деятельность против существующей несправедливости, (5) испробовать все

448

возможные законные средства протеста прежде, чем прибегнуть к крайним проявлениям нарушения закона, (6) выражать свое неповиновение, совместно с примкнувшими к ним гражданами, таким образом, чтобы это не нарушало стабильности демократического процесса.¹⁴

Даже если предположить, что гражданское неповиновение может быть оправданным, то вряд ли можно согласиться с тем, что служебное неповиновение правомочно. Чиновники не могут требовать тех же прав, что и граждане, следовательно, аналогия в данном случае не правомерна. Но аналогия неправомерна и по совсем другой причине. В случае проведения правительством ошибочной политики слишком многое поставлено на карту, поэтому мы должны предоставить чиновникам больше полномочий для выражения своего неповиновения. Нам могут возразить, сказав, что установленные случаи выражения гражданского неповиновения для чиновников ограничены. Само утверждение того, что неповиновение должно выражаться открыто является своего рода ограничением критики деятельности правительства. Страх за те последствия, к которым может привести открытое выражение протеста, способен заставить чиновника отказаться от предоставления необходимой информации, наделенной вышестоящими чиновниками грифом секретности, но о которой должна знать общественность. Отказ от отрытых публичных действий не только не защитит прав оппозиционно настроенных чиновников, но и не прекратит публичных обсуждений сомнительных действий правительства. Мы можем сохранить в силе гласность в определенной степени, создав полномочный орган, которому была бы известна личность служащего, предоставившего информацию. Но данное требование гласности, наравне с другими требованиями, должно быть направлено на повышение ответственности государственного служащего, а не только на использование традиционных, общепринятых критериев гражданского неповиновения в иных условиях.

Когда мы сталкиваемся со случаями неповиновения или с какими-либо иными формами несогласия, наиболее важной задачей является разработка тех критериев, которые определяли бы оправданность применения той или иной формы несогласия в конкретных условиях. Этика нейтралитета сводит на нет подобные усилия, так как она отрицает возможность использования какой-либо этики вообще в государственном управлении. Но как мы уже смогли убедиться, административный нейтралитет не должен и не может иметь место.

1. 2. Этика структуры.

Второй главной трудностью, с которой сталкивается административная этика, является то, что объектом ее этических представлений является организация или правительство в целом. Этика структуры, утверждает, что если право чиновника иметь свои собственные этические суждения ограничено, то они не могут нести моральную ответственность за все действия и политику, проводимую правительством в целом. Их личная моральная ответственность распространяется только в пределах их служебных обязанностей конкретного учреждения, в случае невыполнения которых, они несут ответственность перед законом.

Этические воззрения, предполагают, наличие определенных этических инструментариев, необходимых для управления данным процессом. Когда мы оцениваем чью-либо деятельность, одобряя чьи-либо заслуги или выражая порицание, мы должны учитывать тот факт, что индивидуум несет моральную ответственность за свою деятельность. Мы должны принять во внимание, (1) что действия и оплошность именно данного лица были причиной этого результата, (2) что данный индивидуум не действовал по незнанию и принуждению. В повседневной жизни мы иногда воздерживаемся от критики с этических позиций, так как нам кажется, что человек не удовлетворяет одному или сразу двум данным критериям. В наши функции не входит объяснение того, как тот или иной результат должен быть достигнут, потому что обычно небольшое количество сотрудников вовлечено в данный процесс, и их функции достаточно просты. Основной проблемой с точки зрения нравственности является определение того, что было бы правильно сделать, а не кто должен это выполнять. В государственной деятельности, и особенно в организациях, проблема выбора действующей силы, способной вести и контролировать соблюдение моральных принципов, а также выбор тех, кто имеет моральное право принимать решения или вырабатывать стратегию действий, является такой же проблемой, как и оценка правильности с моральной точки зрения принятого решения или стратегии. Даже если мы располагаем информацией о том, кто из сотрудников вовлечен в деятельность, направленную на достижение конкретного результата, мы не можем определить,

449

кто несет ответственность за данный результат. В связи с тем, что многие сотрудники в той или иной форме содействовали принятию решений и выработке стратегии организации, мы не можем определить даже в общих чертах, кто несет моральную ответственность за данные решения и стратегию. Это явление получило название “проблемы многих рук ”¹⁵ и, следовательно, в основе этики структуры лежит предположение о том, что данная проблема неразрешима.

Сторонники этики структуры выдвигают три аргумента, целью которых является отрицание личной ответственности на уровне организации. Таким образом, ставится под сомнение существование административной этики. Во-первых, они утверждают, что ни один индивидуум не может расцениваться как необходимое или достаточное условие для достижения цели организации.¹⁶ Вклад каждого из чиновников можно сравнить с ниткой в веревке. Все вместе они способны вытянуть груз, но ни одна из этих нитей не может выполнить данную работу самостоятельно. Так, например, Центральное разведывательное управление в течение многих десятилетий преследовало политику, направленную на свержение правительств стран третьего мира, отказывающихся сотрудничать с их представителями. Предположим также, что по прошествие некоторого времени данные попытки стали расцениваться как ошибочные с моральной точки зрения. Предположим также, что ни один сотрудник не был осведомлен об этой деятельности, а также никто из сотрудников не сыграл сколь бы то ни было существенной роли в этом процессе. Если бы кто-либо из сотрудников прекратил исполнение своих обязанностей, это бы не отразилось на самом процессе, несмотря на то, что действия некоторых сотрудников могли бы расцениваться как достаточно успешные. На основании вышесказанного можем ли мы по-прежнему заявлять, что любой индивидуум является причиной осуществления на практике данной политики?

Второй аргумент свидетельствует о том, что существует большое различие между намерениями индивидуума и коллективными целями. Причины, побуждающие индивидуума к действию, различны (служение народу, помощь гражданам, получение полномочий, возможность продвижения по службе, победа над конкурентами). Весьма сомнительные мотивы лежат в основе многих достойных стратегий, и в то же время, лучшие намерения могут лежать в основе пагубных опасных намерений. Мы с полным основанием готовы заявить, что, например, во многих организациях на сегодняшний день ни один сотрудник не ставит своей задачей ухудшение положения национальных меньшинств при найме на работу или при продвижении сотрудников по служебной лестнице. Но в то же время применяемая на практике система назначения на должность и продвижения по службе не отстаивает интересов национальных меньшинств. Руководствуясь данной аргументацией следовало бы осудить подобную практику или политику, но мы не имеем морального права осудить за это конкретного чиновника.

Еще одним необходимым условием является выполнение определенных обязанностей, на этом основан третий аргумент. Предписанные для конкретного ведомства обязанности и повседневная рутинная работа большой организации предполагают индивидуальные усилия, безобидные и обязательные по своей сути, но объединение этих усилий способствует принятию опасных, пагубных решений и стратегий для организации. Несмотря на то, что политика данной организации является ошибочной с этической точки зрения, каждый сотрудник выполняет свой моральный долг в соответствии с требованиями данного ведомства. Коллективные усилия могут иметь негативный характер, в отличие от составляющих их индивидуальных усилий. Анализируя деятельность администрации города Нью-Йорк, которая привела к финансовому краху в середине 70-х годов и подвергла опасности благосостояние и средства миллионов граждан, один из авторов пришел к выводу, что ни один индивидуум не может быть обвинен в том, что его неверные действия при исполнении бюджета привели к финансовому краху: ”Искусно управляемая финансовая надстройка явилась итогом развития, которому способствовали многочисленные усилия ”.¹⁷

Мы бы освободили от моральной ответственности многих чиновников виновных в нарушении этических норм, если бы приняли подобную аргументацию. Если бы вовсе не существовало такого понятия как персональная ответственность, то чиновники могли бы действовать, не принимая в расчет такое понятие, как этика, а граждане, в свою очередь, не предъявляли бы чиновникам высоких моральных требований. Таким образом, ослабляется

450

демократический принцип подотчетности выборных должностных лиц. Какие возражения можем мы выдвинуть, сохраняя при этом принцип персональной ответственности на уровне организации?

Во-первых, не следует рассматривать нравственную ответственность чиновника отдельно от того, какой вклад он или она внесли для достижения общего результата. “Ответственность- это не ведро, из которого чем больше берут, тем меньше остается”.¹⁸ Если шайка из 10 бандитов избила до смерти пожилого мужчину, мы не наказываем каждого бандита за 1\10 часть этого убийства (если даже ни один из них не стал причиной смерти). Более того, наделяя кого-либо ответственностью, нам следует учесть не только те действия, которые индивидуумы совершают, но и те, которые они не выполняют. Как в приведенном выше примере о деятельности ЦРУ. Даже при условии, что никто из сотрудников не был осведомлен, не подозревал об ошибочности проводимой политики, многие чиновники могут быть обвинены в том, что не пытались приостановить эту опасную деятельность .Понятно, что существует опасность в введении такого понятия, как “негативная ответственность”.¹⁹ Опасность кроется в том, что индивидуумы несут ответственность практически за все ( так как трудно учесть все то, что не исполняет чиновник). Но на уровне организации мы больше ссылаемся на конкретное невыполнение, которое в значительной степени повлияло на общий результат, и которое должно было быть выполнено конкретным сотрудником. Различные по своей значимости недостатки могут быть предсказаны и определены заранее.

Убедительность второго аргумента, указывающего на различие между индивидуальными намерениями и коллективным результатом, будет снижена, если мы не придадим должного внимания намерениям индивидуумов, подчеркивая лишь необходимость определения виновности чиновника. Понятие “намерение” обычно применяется в двух значениях - мотив и непосредственная цель. Достаточно часто даже в частной жизни сложно определить мотивы, движущие людьми, которых мы достаточно хорошо знаем. Что касается общественной жизни, то в данном случае сложно определить намерение чиновника, тем более, что намерения тех, кто ставит перед собой подобные цели весьма сомнительны и нуждаются в разъяснении. Мы можем обсуждать те или иные мотивы только в рамках нашей компетенции, а это значит, что определение мотивов необходимо для установления их ценности и иногда для предсказания возможного поведения в будущем. Административная этика должна сконцентрировать свое внимание на действиях и результатах государственной деятельности.²⁰

Почему происходит так, что чиновники, которые нацелены только на положительный результат в силу различных факторов, а также ошибок других людей, содействуют несправедливой и опасной политике? Но основным вопросом в данном случае является не вопрос о том, предвидели ли в действительности чиновники этот результат, а то, что они обязаны были предвидеть этот результат, но не сделали этого.²¹ На вполне законном основании наши требования к государственным чиновникам намного выше, чем к простым гражданам. Мы ожидаем , что они обязаны предвидеть ту или иную ситуацию, просчитывать все возможные варианты и последствия, хотя бы потому, что они наделены обязанностями государственных служащих. Там, где поставлено на карту благополучие стольких людей, чиновники должны предпринять огромные усилия для того, чтобы предугадать последствия своих действий.

Более того, сама природа организации препятствует появление ложных заверений в том, что чиновники не могли предвидеть последствий своих действий. Деятельность организации направлена на достижение согласованного, результата; достаточно часто организации делают типичные ошибки. В то время как чиновники вполне обосновано могут заявлять о том, что в их обязанности не входит прогноз возможного негативного результата, что их деятельность направлена на достижение положительного результата, необходимо свести к минимуму или определить конкретное количество возможных ошибок, за которые он не понесет ответственности. Так, например, в случае проявления дискриминации при приеме на работу, чиновники должны признать тот факт, что их организационная процедура (в сочетании с усилиями социальных структур) все еще приводит к отрицательным результатам в решении кадровых вопросов; если в рамках своей компетенции чиновники не предпринимают каких-либо шагов для предотвращения этой несправедливости, они частично ответственны за это.

451

На самом деле статус занимаемой должности ограждает чиновника от ответственности значительно реже, чем это утверждалось в приведенном выше примере.²² Упомянутый пример о финансовом кризисе в городе Нью-Йорк свидетельствует скорее всего против данного аргумента, чем за него. Мэр Бим был одним из официальных лиц, кто снял с себя ответственность за так называемую ошибочную практику ведения бухгалтерского учета, объясняя это тем, что она была частью сложной организационной процедуры, введенной задолго до него, поэтому ее нельзя было изменить во время уже начавшегося кризиса. Однако до этого Бим работал ревизором, а также членом Бюджетного бюро как раз в то время, когда вводилась данная практика ведения бухгалтерского учета.²³ Говоря об ответственности государственного чиновника, нам следует помнить о том, что эта ответственность является обязательной для сотрудника, а не для организации в целом. Ответственность не может быть определена лишь той должностью, которую занимает чиновник, человек должен постоянно чувствовать ответственность. Личная ответственность чиновника часто игнорируется. Государственных чиновников порицают за аморальное ( или некомпетентное) выполнение обязанностей, предписанных данной должностью, но затем покидая прежнюю должность, они приступают к новой, имея вновь безупречную репутацию. Этот круговорот дискредитировавших себя государственных деятелей еще более усиливается устоявшейся практикой списывать личную ответственность за невыполнение обязанностей на ограниченность компетенции, присущей занимаемой должности, якобы сдерживающей инициативу чиновника. Необходимо выделить еще один распространенный случай, когда чиновник вырастает из своей должности. Даже в том случае, когда занимаемая чиновником должность полностью предписывает его обязанности, личная ответственность не должна быть исключена. Чиновник может избежать ответственности за принятое им конкретное решение , но он не сможет избежать ответственности за попытку изменить закрепленные за ним обязанности и произвести структурные изменения, способствовавшие выработке именно этого решения, а также он не сможет уйти от ответственности за то, что подверг критике установленные для него ограничения. Критика чьей-либо деятельности в прошлом и на сегодняшний момент, а также критика самих организационных структур может быть расценена как последняя возможность продемонстрировать свою моральную ответственность, находясь на службе в государственной организации.

Мы говорим о существовании административной ответственности, по крайней мере тогда, когда сталкиваем друг с другом два основных теоретических понятия, взаимоисключающих друг друга. На нас не оказывается давления для того, чтобы мы приняли либо этику нейтралитета, которая подавляла бы независимые моральные суждения, либо этику организационной структуры, которая игнорировала бы индивидуальные нравственные усилия, направленные на достижения результата внутри организации. Совсем необязательно демонстрировать действенность административной этики для того, чтобы доказать возможность ее применения на практике. Но само признание того факта, что такое понятие как административная этика существует, уже является необходимым шагом вперед не только для того, чтобы найти этому практическое применение, но и для того, чтобы придать большую значимость ее практическому применению.

Примечания

1 Можно предположить, что не существует принципиального философского различия между “этикой “ и “нравственностью”. Оба термина определяют принципы правильного и неправильного поведения ( или изучение этих принципов). Когда мы говорим о принципах конкретных профессий ( например, юридическая этика или политическая этика), термин “этика” представляется наиболее подходящим; когда мы имеем в виду поведение конкретного человека (например, сексуальное поведение с точки зрения нравственности ) , то термин “нравственность” здесь наиболее естественен. В соответствии со своими основными значениями эти термины являются эквивалентами. Другие значения терминов “этика” и “нравственность” смотри William Frankena, Ethics издание второе (Englewood Cliffs, N.J.:Prentice-Hall,1973), стр.1-11; Allan Donagan, The Theory of Morality ( Chicago: University of Chicago Press,1977), стр.1-31; G.L. Warnock, The Object of Morality (London: Methuen & Co., 1971) , стр.1-26.

2 Ср. метод “отражающего равновесия”, введенный John Rawls, A Theiry of Justice (Cambridge, Mass.: Harvard Universuty Press, 1971) стр. 48-51.

452

3 Для анализа и ссылок на некоторых авторов, принявших полностью или частично этику нейтралитета см. Joel L. Fleishman and Bruce L.Payne ( изд-я ), Ethical Dilemmas and the Education of Policymakers ( Hastings-on-Hudson, N.Y.: The Hastings Center, 1980), стр. 36-38. Ср. John A. Rohr, Ethics for Bureaucrats (New York: Dekker, 1978), стр. 15-47

4 Cр. George Graham, “Ethical Guidelines for Public Administrators”, Public Administration Review, т.34 ( январь\февраль 1974 ), стр.90-92

5 Donald Warwick,”The Ethics of Administrative Discretion”, в книге Joel Fleishman et al. ( изд-я) , Public Duties ( Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981) стр.93-127

6 Edward Weisband и Thomas M. Franck, Resignation in Protest (New York: Penguin,1976),стр.

7 J. Anthony Lukas, Nightmare: The Underside of the Nixon Years (new York: Bantam, 1977),стр.588

8 О термине “соучастие” см. Thomas E. Hill, “Symbolic Protest and Calculated Silence”, Philosophy & Public Affairs ( осень 1979) стр. 83-102 .Для защиты против обвинения в нравственном потакании см. Bernard Williams, Moral Luck (Cambridge: Cambridge University Press, 1981), стр.40-53

9 Для иллюстрации последнего см. Weisband и Franck, стр. 46

10 См. Graham, стр. 92

11 James C. Thomas, “ How Could Vietnam Happen?” Atlantic ( апрель 1968), стр.49. Также см. Albert Hirschman, Exit , Voice and Loyalty (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1970), стр.115-119

12 Thomas, стр.49

13 Gary J. Greenberg, “Revolt at Justice”, в книге Charles Peters и T. J. Adams (изд-я). Inside the System (new York: Praeger, 1970).стр 195-209

14 См. Rawls, стр. 363-391

15 Dennis F. Thompson, “Moral Responsibility of Public Officials: The Problem of Many Hands”, American Political Science Review, том.74 (декабрь 1980), стр 905-916

16 John Ladd, “Morality and the Ideal of Rationality in Formal Organisations”, Monist , том 54 (октябрь 1970), стр.488-516

17 Charles R. Morris, The Cost of Good Intentions ( new York: W.W. Norton, 1980), стр.239-240. Другие примеры structuralist analyses, cм. Herbert Kaufman, Red Tape ( Washington, D.C.: Brookings, 1977), стр.27-28, и Richard J. Stillman, Public Administration: Concepts and Cases, 2-ое изд. (Boston: Houghton Mifflin, 1980), стр.130

18 Rubert Nozick, Anarchy, State and Utopia (New York: Basic Books, 1974), стр.130

19 См.Bernard Williams, “ A Critique of Utilitarianism “, в книге J.J. Smart and Williams, Urilitarianism ( Cambridge: Cambridge University Press, 1973), стр. 93-118

20 Но см. Joel L. Fleishman, “ Self-Interest and Political Integrity”, в книге Fleishman et al. ( изд-я), стр.52-92

21 Но см. Charles Fried, Right and Wrong, (Cambridge, Mass.: Harvard University Press,1978), особое внимание стр. 21-22, 26,28, 202-205. Более подробно на тему “intention” см. Donagan, Theory of Morality, стр.112-142, и J.L. Mackie, Ethics (New York: Penguin, 1977), стр. 203-226

22 На тему должностная ответственность см. H.L.A. Hart, Punishment and Responsibility (New York: Oxford University Press, 1968), стр. 212-214, и R.S. Downie, Roles and Values (London: Methue, 1971), стр. 121-145

23 Dennis F. Thompson, “ Moral Responsibility and the New York City Fiscal Crisis “, в книге J. Fleishman et al., стр. 266-285.

453

44

Семь смертных грехов политических аналитиков

Арнольд Дж. Мельтснер

В течение уже многих лет я замечал, что процесс политического консалтинга страдает от ряда повторяющихся проблем. Мы иногда считаем эти проблемы проблемами качества. Если бы клиент имел лучших аналитиков, то он или она выносил бы лучшие решения. Если бы премьер министр имел ведомство политического анализа, то экономика Великобритании была бы в лучшем состоянии. Какой бы ни была проблема, хорошая консультация или структура, дающая хорошие консультации, могли бы оказаться решением проблемы. В частности в Америке мы любим “совершенствовать” наши структуры и учреждения с тем, чтобы получить оптимальные данные, решения и результаты. Однако мы редко осознаем сложность того, что делаем. Действительно, стимулирующие факторы побуждают нас не признавать трудностей и заставляют, взамен, перенимать последние управленческие трюки, управление по целям, разработка бюджета на нулевой основе, или же священный акроним, который может решить все - IAC (Improved Advice for Clients – усовершенствованное консультирование клиентов).

Мы сможем разработать IAC только в том случае, если признаем имеющиеся недостатки. Конечно, знание недостатков не даст решения проблемы. Но это начало. Именно поэтому я составил список семи смертных грехов. Анализ показывает, что “греховная политика” имеет узкую направленность, умозрительность, запоздалость, поверхностность, злободневность, изменчивость, политическую пассивность. Эти грехи или категории не являются взаимоисключающими, они переходят друг в друга. Можно пытаться исправить один из них, а в результате совершить другой. Запоздалый совет, например, должен в большей мере учитывать специфику проблемы, но если он слишком специфичен, он может оказаться слишком злободневным, слишком обусловленным сиюминутной выгодой. Мой список, однако, не является истиной в последней инстанции, и те, кто обучен находить недостатки, могли бы с легкостью увеличить список, или использовать мои примеры для иллюстрации других грехов. Однако несмотря на эти оговорки, предложенный список грехов заслуживает внимания, так как время от времени, мы, политические аналитики, совершаем их.

В колее

Определенным образом грех узконаправленного совета означает совет, направленный по некой колее, желобу или борозде. Будучи сконцентрированными на решении, аналитик и клиент не замечают того, что обстоятельства изменились или что существует определенное ограничение. Иногда совет остается в колее вследствие соблюдения бюрократических процедур, например, когда военные используют руководства времен Второй Мировой войны для планирования действий в настоящий момент и непредвиденных обстоятельств в будущем. Клиент также может содействовать узконаправленности, настаивая на несоответствующих целях и представлениях. Министр обороны Роберт С. МакНамара думал, что он сможет сэкономить деньги на расходах по приобретению и эксплуатации, купив обычный самолет для служб. Постулат усредненности возможно хорош при производстве и приобретении автомобилей, но он оказался неподходящим для приобретения самолета TFX (F-111), который был дорогим и далеко неудовлетворительным. И все же МакНамара не вышел из своей колеи, как и Военно-воздушные силы и Военно-морской флот остались в своих, отстаивая свои индивидуальные требования, выполняя свои правила о закупках.

Иногда грех узконаправленного совета вызван политической и интеллектуальной ситуацией. Именно такой случай имел место в десятилетие, последовавшее за принятием Правительственной программы здравохранения и бесплатной и льготной медицинской помощи. Большинство как правительственных, так и неправительственных экспертов в области здравохранения, настаивали на некоторой форме государственного медицинского

454

страхования как естественном расширении предыдущего законодательства. Их усилия были сконцентрированы на том, какова должна быть форма государственного медицинского страхования, а именно на том, каковы должны быть ее масштабы, финансирование и управление; и редко кто задавался вопросом, нуждается ли вообще страна в какой-либо форме государственного медицинского страхования. И аналитики и клиенты продолжали чувствовать себя комфортно в своей колее до тех пор, пока быстро растущая стоимость медицинского обслуживания не застала их врасплох.

Чрезмерная удаленность

Грех умозрительного совета - результат невежества. Такой совет не опирается на реальность. Аналитику не нужно быть утопистом, чтобы совершить этот грех – достаточно такой степени отдаленности от непосредственной реальности, при которой он/она не будет услышан/а, или неправильно оценит применение своего совета. Политические аналитики слишком часто предлагают общие решения для весьма специфических условий. Создается впечатление, что наше образование в области социальных наук вселяет слишком большую веру в силу теории и анализа данных. Не удивительно, что анализ совокупных данных не всегда удовлетворяет условиям и лицам в конкретных случаях применения политики. И все же мы продолжаем удивляться тому, что рекомендации, выработанные в Вашингтоне, не согласуются с действительностью Сан-Антонио в Техасе. У нас нет другого выхода, как признать ту сложность, которую создает для нашей федеральной системы только одна география.

Грех умозрительного совета вызван не только географическими причинами. Политическое консультирование может быть умозрительным в разных смыслах: теория и лежащие в основе представления о причине и следствии могут быть либо слишком глобальными, либо слишком детализированными; выбранные переменные могут давать ясные статистические толкования, но не быть связанными с реальными средствами политического воздействия или конкретными политическими проблемами. Клиент, по меньшей мере, должен быть информирован относительно того, допустимо ли его или ее вмешательство в ситуацию или проблему. Вместо анализа тесно связанных с проблемой и необходимых для дела причинных связей, который должен быть присущ политическому консультированию, клиент, скорее всего, получит умозрительный совет - совет, который вероятнее всего будет трудно применить, или же он приведет к переложению проблемы на другого клиента, либо создаст впечатление возможности предпринять какие-то действия тогда, когда такой возможности не существует.

Я вспоминаю политического аналитика, который производил оценку нескольких социальных программ и считал, что вполне приемлемо предлагать рекомендации, основанные исключительно на имеющихся конечных данных, не тратя времени на полевые исследования. Он считал, что было бы бессмысленно исследовать реальный процесс осуществления программ. Очевидно, что если мы имеем дело с внешнеполитическими ситуациями, когда трудно получить заслуживающую доверия информацию, аналитик может невольно совершить такой грех, но что может оправдать политического аналитика, работающего в сфере внутренней политики, которому легко собрать факты, но он не желает этого делать?

Забывать о развитии политического процесса

Обдумывание того, что делать, т.е. политический процесс, налагает жесткие требования на своих участников. Аналитик может опоздать на свою собственную свадьбу, но он должен все делать вовремя, когда требуется совет. И все же большое количество советов дается слишком поздно, чтобы их можно было использовать. Запоздалый совет является самым настоящим грехом вследствие напрасных затрат сил, времени и т.п. Это информация, в которой в момент ее представления уже никто не нуждается. Подобно слишком раннему совету, запоздалый совет бродит вокруг да около в надежде, что он кому-нибудь понадобится.

Новичка обычно предупреждают о важности делать все вовремя и сверять свой темп работы с темпами политического процесса. Развитие привычки хорошо работать может намного облегчить проблему, однако это еще не все. Иногда аналитик, желая раздобыть еще

455

один факт или проверяя какую-нибудь цифру, решает рискнуть своевременностью ради абсолютной точности. Кто может спорить с такой преданностью делу? Разве точность и истина не суть добродетели?

Чтобы сделать правильный выбор между требованиями точности и своевременности, аналитик должен понимать ситуацию, с которой столкнулся клиент. Является ли данная ситуация такой, в которой необходимо иметь некоторое, пусть грубое, предвидение в начале процесса, или такой, в которой надо иметь тщательно обоснованные соображения позднее. Можно ли играть временем вынесения решения? Грех запоздалого совета зачастую совершается, когда аналитик плохо информирован о делах клиента, и клиент не предпринял достаточных мер, чтобы исправить представления аналитика. Каким-то образом потребители и производители советов разобщаются и разделяются. Кажется, что ни один из них не оценивает положения другого.

Типична ситуация, когда какой-то один клиент обращается за советом и заменяется затем другим клиентом, который в этом совете не нуждается. Нет сомнения, что многие договорные исследования оказываются бесполезными только из-за игры в “кто успеет занять стул”, которая ведется в государственных и частных организациях. Явным и порой вводящим в замешательство является случай, когда консультант представляет собой президентскую комиссию, назначенную одним президентом, но представляющую свой отчет другому. Именно это случилось, когда президент Никсон получил заключение о том, что порнография не так уж и плоха, хотя он и его сторонники думали иначе. Возможно, президенту Джонсону также не понравилось бы заключение, но так как Комиссия по непристойностям и порнографии не была детищем Никсона, ему было проще не связывать своего имени с ее выводами.

Знать слишком мало

Иногда совет слишком скор и поверхностен, не основан на исследовании сути проблемы, и именно тогда совершается грех поверхностного совета. Однажды я работал на человека, имеющего репутацию самого поверхностного ума в Вашингтоне. Есть элемент критики в подобном замечании, однако здесь присутствует также и некоторого рода восхищение, которое свидетельствует о преобладании подобного отношения к делу в политическом процессе. К сожалению, одобрение совета, как для клиентов, так и для аналитиков важнее, чем соответствующий отбор фактов, их классификация и анализ проблемы.

Слишком часто и клиенты, и аналитики склонны видеть решение проблемы в том, чтобы уволить начальника отдела, как будто одна эта акция сама по себе способна исправить недостатки, имеющиеся в организации. “Пусть новый босс найдет ошибку” - девиз вечно занятых клиентов и их аналитиков. В конце концов, когда обнаружится, что проблемы из организации никуда не исчезли и, оказывается, не зависят от управляющего, их рядом не будет. Большинство исследований по реорганизации страдает поверхностностью анализа. Клиент желает реорганизации, поэтому аналитики без особой мотивации перетасовывают ситуацию, чтобы определить стоимость реорганизации или установить, повысят ли перестановки производительность и работоспособность. Президент Картер по многочисленным причинам желал иметь отдельный департамент образования, который с трудом, но был учрежден. В настоящее же время президент Рейган не считает нужным иметь отдельного департамента образования и хотел бы вернуть вещи на свои места. Каждый из этих клиентов и их аналитики облекали производимые изменения в одежды эффективности. Однако это нонсенс, поскольку какое-либо действие и обратное ему не могут быть одинаково эффективными.

Что досаждает мне в случае исследований по реорганизации в связи с грехом поверхностного консультирования, так это то, что такого рода исследования отвлекают внимание клиентов и смещают направленность усилий аналитиков. Поверхностные решения препятствуют правильной оценке ситуации и серьезной работе, необходимой для выработки разумной политики. Конечно, мы хотим повысить уровень обучения и потенциал наших детей. Мы хотим знать, как действовать лучше в такой таинственной сфере, как образование. Реорганизационные решения, выносимые на федеральном уровне, в лучшем случае

456

затрагивают работу школ на местах только косвенно, а чаще вообще не имеют к ней никакого отношения. Дорога, ведущая к последствиям, которые трудно предусмотреть, а также к высокой занятости политических аналитиков, вымощена поверхностными советами.

Чрезмерные реакции

Пятый смертный грех – конъюктурный совет. Очень часто необходимость получить консультацию возникает в результате какого-либо реального искусственно созданного кризиса – крушения самолета, выхода из-под контроля опытов с ДНК, возможной гибели большого количества людей от вируса гриппа свиньи. Кризис порождает “пожарное мышление”, совет на бегу. В таких случаях аналитик, скорее всего, даст поверхностный и умозрительный совет. Аналитики могут давать подобные советы и, не имея такого оправдания как кризис, но кризис делает их советы приемлемыми. Однако отодвигая в сторону эти два греха, мы не избавимся от проблем, возникающих от злободневности совета. Если клиенты и аналитики продолжают остро реагировать на ощущаемый кризис, они вероятнее всего потеряют контроль над ходом событий. Как часто, говоря о внешней политике, отмечают, что президент не имеет никакой политики и только лишь реагирует на внешние события?

Организация, которая строит свою политику только как политику непосредственного реагирования, может оказаться лишенной будущего. Без определенной меры предвидения какой-либо бизнес, к примеру, может не получить своей доли на новом важном рынке. Злободневный совет сосредоточен на вещах явных и ощутимых, как и должно быть. Мы хотим, чтобы наши клиенты реагировали на значимые события, и мы хотим, чтобы они обладали необходимой для этого информацией. Но мы не хотим, чтобы они делали только это, мы должны жить не только сегодняшним днем, но и завтрашним. Поэтому мы хотим, чтобы они обращали внимание и на менее заметные трудности и вопросы. Мы не хотим, чтобы аналитики игнорировали некоторые вопросы только потому, что они менее заметны и еще не приняли размеров кризиса.

Таким образом, основная беда злободневного совета в том, что он исключает все другие менее насущные советы. Клиент занят в основном решением каждодневных проблем кризиса, и аналитик должен ему помогать. Поэтому мудрые клиент и аналитик, исправят этот недостаток, присущий процессу выработки решений, не учреждением бесполезной структурной единицы перспективного планирования, но посредством привлечения внимания к некоторым вопросам будущего. Мэр, например, мог бы отметить, что прошедшие годы пренебрежения вопросами канализаций и дорог привели к “кризису” общественных сооружений и работ, что в свою очередь, если ничего не будет предпринято, может повлиять на здоровье и безопасность жизни населения. То, что число государственных чиновников, сделавших хоть что-то в этом отношении, ничтожно мало, подтверждается тем обстоятельством, что проблема важнейших преобразований в этой стране как бы не существует, невидима. Ясно, что эти чиновники слишком заняты текущими проблемами и злободневными советами.

Перемены ради перемен

Грех изменчивости совета не совсем то же самое, что и грех злободневности. Здесь я имею в виду присущую советам ориентированность на перемены. При разработке политики нам не достает стимулов к тому, чтобы оставить вещи как они есть. И аналитики и их клиенты постоянно жаждут перемен. Я понимаю, что многое в организационном окружении клиента и аналитика инертно, направлено на то, чтобы сохранить заведенные обычаи и положение вещей. Но в попытке противостоять организационной инерции можно не дать вещам устояться, а это необходимо, если мы хотим что-то понять. Трудно оценить программу, если мы не дадим ей возможности работать хотя бы некоторое время.

Рассмотрим нашу начальную и среднюю школу. Возможно, я преувеличиваю, но я не помню времени, когда эти учреждения кем-нибудь не критиковались бы, а кто-то другой не предлагал бы очередной панацеи. Мы подвергали школу самым разным педагогическим и методическим экпериментам, не имея представления о том, как соотносится то, что мы хотим сделать с тем, что мы хотим получить. Ситуация такова, что едва только в работе школы начинает устанавливаться некоторое равновесие, как она (школа) вновь ставится перед лицом

457

очередного отчета очередной комиссии, перед лицом еще одного изменения курса. Деньги – это еще не все, что нужно преподавателям, мы должны прекратить теребить их и подрывать их душевное здоровье, давая изменчивые советы.

Несомненно, клиенты не могут проводить все свое время в офисе и оставаться довольными. Некоторая политико-стратегическая деятельность необходима для сохранения духа поддержки и одобрения. Консультанты со своей стороны должны вносить какие-то предложения, чтобы не остаться без работы и иметь возможность профессионального роста; они не могут просто все время повторять: оставьте все как есть. И все же вопреки этим стимулам к изменению, клиенты и аналитики должны осознавать последствия изменчивого совета и предотвращать проявления величайшей глупости прежде, чем они получат ход.

Совет, исключающий политику

Последний грех – политическая пассивность совета. Под этим я имею в виду ситуацию, когда политический совет должным образом не связан или не согласован с реально существующими требованиями большой политики. Клиенты, особенно те, которые только что прошли выборы, настаивают на том, чтобы им сказали, что является правильным, а политическую оценку хотят оставить за собой. Консультанты, особенно увлекающиеся технологиями, со своей стороны, настаивают, что существуют правильные ответы, и в силу своего образования считают, что политика иррациональна, и представляет собой нечто за пределами профессионального разговора. Таким образом, возникает своеобразное разделение труда, при котором мы имеем одну группу специалистов, которые дают стратегические (policy) советы, и другую группу специалистов, которые дают политические (political) советы. Иногда клиент способен соединить эти советы, но чаще всего он оказывается в замешательстве.

Таким был случай, когда президент Картер захотел, чтобы его аналитики провели реформу системы социального обеспечения, не принимая во внимание политические ограничения. Он считал, что система социального обеспечения может быть реформирована без дополнительных затрат, и его аналитикам пришлось усердно потрудиться для того, чтобы дать ему то, что он хотел, при этом полностью осознавая, что то, чего он желает не является политически жизнеспособным. Предложенная реформа не нашла никакого применения и стала лишь еще одним примером неспособности Картера работать в овальном кабинете.

Часто правители и клиенты окружены консультантами, предлагающими стратегии, которые несовместимы с законом и неисполнимы. Какой толк аналитику в том, например, чтобы предлагать изменить регуляцию природного газа, если он не подумал, как это практически осуществить. Гораздо хуже, однако, тот аналитик, который считает, что политические советы может давать кто угодно, и поэтому предлагает первое, что придет на ум, безо всякого исследования или сопоставления с политическим здравым смыслом.

Учет как клиентом, так консультантом политической перспективы при политическом (policy) консультировании имеет большое значение, иначе могут быть упущены важные возможности. Несколько лет назад в Замбии жители избили вождя /chief/ деревни из-за того, что популяция крокодилов возрастала, и они почти ежедневно нападали на жителей. Жители хотели, чтобы он вынудил правительство предпринять какие-то меры. И в это же время правительство в Лусаке рассматривало вопрос о разведении крокодилов с целью продажи крокодиловой кожи за иностранную валюту. На уровне столицы, в Лусаке, ставили задачу исключить крокодилов из списка исчезающих животных и создать фермы по разведению крокодилов, а на уровне деревни задачей было избавиться от крокодилов или хотя бы поставить под контроль рост их популяции. Не знаю, что произошло, но это несомненно был пример прекрасной политической возможности.

Если бы правительство смогло включить местную потребность деревни в контроле над популяцией крокодилов в свои планы по обретению иностранной валюты, то это бы нашло поддержку и вызвало бы верноподданические чувства среди местных жителей, а также способствовало бы укреплению стабильности политической системы. Пример, может быть, слишком удален от нашей действительности, но хотя бы на минуту задумайтесь о том, как то, что мы в целом думаем о работе правительства, зависит от эффективности, или неэффективности, ежедневной доставки почты. Правители должны учитывать не только

458

непосредственно сейчас актуальные аспекты политики – удовлетворяет ли данное решение требованиям отдельной проблемы, – но также и более широкое значение стратегии в целом. Чтобы достичь этого необходимо, чтобы политическое видение было соединено с существом стратегической политики, и это важно как для правителей, так и для их консультантов.

В западных странах мы возвели дифференциацию знания и власти в высокий принцип. Мы создаем системы государственной службы, иллюзии управления, вымысел о том, что неосведомленные политические хозяева направляют и контролируют беспристрастных специалистов. Мы говорим, что наши государственные служащие должны быть вне политики. Мы учим наших специалистов тому, что наука и политика не смешиваются. Мы делаем все это и потом удивляемся, почему клиенты и их аналитики совершают политические ошибки. Мы так боимся, что аналитик узурпирует функцию клиента, что игнорируем тот факт, что клиенту нужна помощь в определении, приемлема ли некая стратегия для деятельности органов управления или нет, а также помощь в установлении согласия (консенсуса) и понимании политической осуществимости, как и помощь при рассмотрении неизбывных связанных с сохранением государства и его государственной доктрины вопросов.

Примечания

¹ Bondy, “Separation of Government Powers,” Columbia College Series in History, Economics and Public Law 5, pp. 202 et seq.

¹ Первым, кто привлек внимание к тому, что эта очень важная обязанность была принята на себя политической партией в американской системе органов государственного управления, был Г.Дж.Форд в своей чрезвычайно ценной и интересной работе The Rise and Growth of American Politics.

¹ Предисловие к книге “Государственный бюджет”, анналы Американской Академии Политической и общественной науки, Ноябрь, 1915 г.

Проблема национального бюджета, сс. 1-29.

¹ В связи с ростом правительственного влияния см.: Geoffrey Perrett, America in the Twenties: A History (New York: Simon & Schuster, 1982), pp. 251-252, 426, 429, 431, 463, 490.

¹ Vincent Ostrom, The Intellectual Crisis in American Public Administration, rev. Ed. (Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1974), p. 36.

¹ Nicholas Henry, Public Administration and Public Affairs (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1975), pp. 8-9.

¹ Howard E. McCurdy, Public Administration: A Bibliographic Guide to the Literature (New York: Marcel Dekker, 1986), p. 22.

¹ Waldo, p. 206.

¹ В доказательство разностороннего подхода к научным концепциям в области Г.У. см.: John M. Gaus, “Leonard D. White and the Study of Public Administration,” Public Administration Review 25 (March 1965).

¹ Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration (New York: Macmillan, 1926), p.viii.

¹ Четвертая и окончательная публикация ожидается в 1955 г.

¹ Dwight Waldo, The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration (New York: Ronald Press, 1948), pp. 206-207.

¹ White, p. 2

¹ Иногда Гулика называли “старейшиной Г.У. Америки”. Он является профессором в области муниципальной науки и управления в Итоне и университете Колумбия с 1931 по 1942 г.г.; Близки советник Президента Франклина Д. Рузвельта еще до своего губернаторства в Нью-Йорке; основатель института Государственного управления и Американского Общества Государственного Управления, Национальной академии государственного Управления. Информацию о его карьере см.: Stephen K. Blumberg, “Seven Decades of Public Administration: A Tribute to Luther Gulick,” Public Administration Review 41 (March-April 1981).

¹ Сборник трудов см.:

Вклад в науку см.: Elliot M. Fox, “Mary Parker Follett: The Enduring Contribution,” Public Administration Review 28 (December 1968).

¹ Биография см.: Lyndall F. Urwick, The Life and Work of Elton Mayo (London: Urwick, Orr & Partners, 1960).

¹ Полный отчет о самих исследованиях можно найти в: F.J. Roethlisberger and William J. Dickson’s Management and the Worker (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1939).

¹ Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1938. Barnard’s еще одна книга: Organization and Management: Selected Papers (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1948).

¹ Информацию, относящуюся к биографии см.: William B. Wolf, The Basic Barnard: An Introduction to Chester I. Barnard and His theories of Organization and Management (Ithaca, N.Y.: New York State School of Industrial and Labor Relations, Cornell University, 1974).

¹ Harolds Seidman, Politics, Position, and Power: The Dynamics of Federal Organization, 3^rd ed. (New York: Oxford University Press, 1980).

¹ Frederick C. Mosher, Government Reorganization: Cases and Commentary (Indianapolis, Ind.: Bobbs-Merrill, 1967).

¹ Peter L. Szanton, ed., Federal Reorganization: What Have We Learned? (Chatham, N.J.: Chatham House, 1981).

459

¹ Автобиография Браунло см.: A Passion for Politics: The Autobiography of Louis Brownlow, First Half (Chicago: University of Chicago Press, 1955); A Passion for Anonymity: The Autobiography of Louis Brownlow, Second Half (Chicago: University of Chicago Press, 1958). Для более объективной оценки см.: Barry D. Karl, “Louis Brownlow,” Public Administration Review 39 (November-December 1979).

¹ Отчет о работе Комитета Браунло по реорганизации исполнительной власти в период Нового курса см.: Barry Karl, Executive Reorganization and Reform in the New Deal (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1963); Richard Polenberg, Reorganizing Roosevelt’s Government: The Controversy over Executive Reorganization, 1936-1939 (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1966).

¹ Во время слушания дела служба иммиграции и натурализации против Чадха в 1983 г. Верховный Суд США впервые поставил под сомнение конституционность право Конгресса на Вето.

¹ Например, Комитет порекомендовал реорганизацию Комиссии по Г.У., как основного органа по работе с персоналом. Единственный случай до принятия закона о реформе Государственной службы в 1978 г.

¹ Мериам, находясь в штате Брукингз Инститьюшен, координировала работу между комитетом Браунло и Бруклингз, который в то время проводил работу по заданию одного из комитетов Конгресса. Этот комитет был основным противником усиления полномочий исполнительной власти по предложению Комитета Браунло. Биографический очерк. См.: Donald T. Critchlow, “Lewis Meriam, Expertise, and Indian Reform,” The Historian 43, no. 4 (May 1981).

¹ Blumberg, p. 247.

¹ Carl J. Friedrich, “The Nature of Administrative Responsibility,” in Public Policy, edited by Carl J. Friedrich (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1940).

¹ Herman Finer, “Administrative Responsibility in Democratic Government,” Public Administration Review 1 (Осень 1941).

¹ Херинг, профессор Гарвардского университета в течение двадцати лет президент Комитета по исследованию общественных наук написал новаторскую работу о роли влиятельных групп “Group Representation Before Congress (New York: Russel & Russel, 1929) и одну из первых работ о взаимосвязи между квалификацией руководителя и поведением на работе, “Federal Commissioners: A Study of their Careers & qualifications (Cambridge, Mass.; Harvard University Press, 1936).

¹ Основные работы Ки: Politics, Parties and Pressure Groups (New York: Crowell, 1942; 5^th ed., 1964); Southern Politics in State and Nation (New York: Alfred A. Knopf, 1949); American State Politics: An Introduction (New York: Alfred A. Knopf, 1956); Public Opinion and American Democracy (New York: Alfred A. Knopf, 1961).

¹ Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration, rev. Ed. (New York: Macmillan, 1939), p. xiv.

460

45

К вопросу о пределах приватизации.

Рональд Мои

Когда некоторое время спустя историки начнут изучать управленческие процессы восьмидесятых годов, они вполне возможно сделают вывод о том, что самым влиятельным понятием в это десятилетие было понятие “приватизация”. Их исследования несомненно отобразят те глубокие изменения, которые произошли под влиянием нескольких идей, ставших, в совокупности, известными под именем приватизации. Эти же историки, вероятно, также сделают вывод о том, что в 1980-х государственного управление, как сфера как наука и как профессия, переживало период замешательства и упадка и в сравнительно малой степени было в состоянии управлять своей собственной судьбой. В целом, история, написанная в будущем, вряд ли будет приятным чтением для специалистов в области государственного управления.

Своими корнями приватизация уходит в теорию свободного рынка, и мировоззрение ее сторонников практически не признает никаких ограничений. Наука о государственном управлении, не разделяющая взглядов сторонников теории свободного рынка, сначала игнорировала приватизацию, а затем пыталась противостоять ее вызову. Тактика сопротивления была скорее оборонительной, опровергающей отдельные специфические положения, нежели разработкой целостной теоретической позиции, обосновывающей отличительные особенности государственного сектора. Настоящее эссе показывает, что специалисты в области государственного управления играли относительно небольшую роль в разворачивающейся драме приватизации, поскольку они были уже более не в состоянии использовать теоретические и интеллектуальные ресурсы своей науки. Эти неиспользуемые ресурсы науки о государственном управлении следует искать в традиции публичного права.

Специалисты в области государственного управления знают, или по крайней мере верят, что у приватизации есть пределы. Но им так и не удалось обозначить эти пределы, и потому им трудно определить то уникальное, что есть в государственном секторе, и что отличает его от частного. Попытка установления пределов приватизации не должна истолковываться как равносильная отрицанию понятия и явления приватизации. Очень часто отношения между государственным и частным секторами рассматриваются как игра с нулевой суммой, в которой процветание одного сектора возможно только за счет другого. Реальность же современного государства такова, что процветание этих двух секторов сложным образом взаимообусловлено. Следовательно, для того, чтобы понять потенциальные возможности приватизации, надо понять прежде всего ее пределы.

Движение за приватизацию

Движение за приватизацию, когда-то это была просто группа ученых-аутсайдеров, сейчас достигло совершеннолетия. Об этом новом статусе свидетельствует та важность, которая придается приватизации даже ее критиками. Несмотря на наличие разных определений понятия “приватизация”, Движение само по себе в достаточной мере едино благодаря общей вере в то, что государственный сектор является слишком большим, и что было бы лучше, если бы многие из функций, выполняемых в настоящий момент органами государственного управления, были бы переданы, прямо или косвенно, подразделениям частного сектора либо оставлены на волю рынка. Доказывается, что частный сектор будет выполнять эти функции более эффективно и с меньшими затратами, чем это способен сделать государственный сектор¹ .

Сторонники Движения за приватизацию открыто заявляют, что государственный и частный секторы подобны, оба подвержены влиянию одних и тех же стимулирующих и тормозящих экономических факторов. Многие функции взаимозаменяемы. Некоторые сторонники приватизации заходят так далеко, что пытаются доказать, что деятельность практически всех государственных секторов потенциально уже готова для перевода в частный сектор. Поэтому получается, что доверие той или иной функции государственному

461

или частному сектору должно осуществляться главным образом на основе экономических критериев. Ключевым вопросом в таком случае становится просто вопрос о том, какой сектор выполняет функцию более эффективно и экономично. По важности и представляемому ими интересу проблемы юридического статуса или организационной структуры считаются второстепенными.

Наиболее распространенный, почти канонический для Движения, взгляд представлен в новой книге Барри Боземана All Organasations are Public, где он доказывает, что “расплывчатость границ секторов” не только существует и является неизбежной, но желаема как способ, который следует планировать на будущее. В целом, для современной американской жизни характерно сходство общественного и частного секторов, существующие же различия очень незначительны. Понятие “общественность” организации (термин Боземана), следует рассматривать используя матричную схему, в которой единственной целью государственной стратегической политики является обеспечить сеть секторов, необходимую для достижения целей организации. В сущности, Боземан утверждает, что государственный и частный секторы сходны по своей сути, и различны в частностях. В заключение же он сокрушается о том, что теория государственного управления приравнивает общестственные и правительственные организации и является, поэтому, “ставящим в тупик и разочаровывающим подходом к миру организаций…”²

В настоящей работе оспаривается положение о том, что государственный и частный секторы в основе своей сходны и отличаются только по несущественным параметрам. Верно совершенно противоположное, что, как говорят, и наблюдал Вэллес Сейр. в 1929 году³ Государственный и частный секторы могут быть подобны в своих несущественных чертах, но по существу отличаться, и эти различия нельзя затушевывать или относиться к ним несерьезно.

Хотя идея, что современные сложность и неопределенность организационных дел является неизбежным и желательным следствием сложности и неопределенности жизни, обладает определенной привлекательностью, увлечение этой идеей неуместно. Четкая граница должна разделять то, что является государственным, или госуправленческим (эти термины используются здесь как взаимозаменяемые), и то, что является частным. Конфигурация границы изменяться со временем и в зависимости от обстоятельств, но наличие ее жизненно необходимо, и теоретическое обоснование этому следует искать в гражданском законе, а не в экономической или бихейвиористской теории.

Зачинателями нынешних попыток соединить государственный и частный секторы, особенно на федеральном уровне, были сторонники приватизации. Одним из самых интересных экспериментов в области “приватизации” было создание в 1985 году Федеральной ассоциации размещения фондов (FADA). Эта корпорация была создана частными лицами в рамках законодательства штата Колорадо, капитал был предоставлен Федеральной корпорацией по страхованию депозитов (FSLIC) - ведомством Соединенных Штатов. Ниже приведено исследование первых лет деятельности FADA. Цель этого исследования - определить пределы (если такие существуют) приватизации и различия (если они есть) между государственным и частным секторами.

Уроки дела “МакКалох против штата Мэриленд”.

Будет правильно характеризовать приватизацию как международное явление. Государственые системы практически всех стран, как развитых, таких как Япония, Великобритания и Франция, так и менее развитых, таких как Шри Ланка и Турция, стараются освободиться от коммерческого предпринимательства и стимулируют развитие конкурентных рыночных экономических отношений.⁴

По сравнению с другими странами мира ситуация, сложившаяся в США, уникальна. С самого начала существования республики правительство опиралось на частный сектор для обеспечения торговыми и коммунальными услугами. Исключения из этого правила хорошо известны, но это только исключения. Таким образом, сегодня имеется относительно небольшое число кандидатов на полное лишение прав американским правительством по сравнению со многими другими странами, как развитыми, так и менее развитыми.⁵

462

В США (особенно это касается федерального уровня государственного управления) Конституция, законодательство и вся политическая культура направлены на то, чтобы стимулировать и укреплять раздельность и четкую определенность базисов государственного и частного секторов. Несмотря на то, что подобное разделение поощряется, сотрудничеству между секторами ничто не мешает. Такое сотрудничество, однако, очень редко касается предприятий совместного владения на федеральном уровне управления.

Одно важное исключение из этого общего правила имело место в начале истории США. Имеется в виду случай совместного владения корпорацией, и борьбой, обусловленной этим обстоятельством, приведший к результатам, которые до сих пор влияют на американскую политическую систему. История второго банка США является хрестоматийным примером того, как не следует приватизировать государственную функцию.

Второй Банк США был учрежден законодательным актом Конгресса в 1816 году на период в 20 лет. Штат Мериленд попытался обложить налогом операции отдела Банка в Балтиморе. Это решение было оспорено в суде. Верховный суд США в деле МакКулох против Мериленда (1819)⁶ попытался определить статус Банка (6). Решение суда касалось многих вопросов, однако, более всего это дело знаменито заявлением главного судьи Джона Маршала о том, что “облагать власть налогом есть власть разрушать”. Урок: верховная власть не может облагаться налогом со стороны подчиненной ему инстанции, поскольку это означает позволить еще одному органу определять судьбу суверена.

Дело МакКулоха скорее имплицитно, чем эксплицитно, касалось проблем, выходящих за рамки вопроса о государственном налогообложении Банка. Закон об учреждении Банка требовал, чтобы 20% акций было в руках федерального правительства, а 80% - в частном владении. Суд посчитал Банк являющимся инструментом суверена, или ведомством США, несмотря на то, что только 20% акций было в руках федеральных органов управления. Поэтому впоследствии было принято, что если федеральные органы управления владеют какой-либо долей в корпоративном органе, весь орган имеет статус суверена.

Юридические вопросы в деле МакКулоха, несмотря на всю свою важность, оказались в истории США второстепенными по сравнению с политическими вопросами. Эндрю Джексон, отражая уравнительский характер политической культуры США, стал неумолимым врагом Банка и, в конце концов, ему удалось победить этот институт. Общественная полезность Банка с экономической точки зрения была общепризнанна, но некоторые из используемых управленческих методов привели Банк к трудному финансовому положению и лишили его большей части своих акционеров.

Борьба Джексона с Банком основывалась не столько на отрицании его (Банка) полезности, сколько на том факте, что его частные владельцы имели особые привилегии, вытекающие из выгодного юридического статуса банка. Джексон развязал войну против Банка на том основании, что тот нарушил принципы американской политической культуры. Аргументы Джексона оказались абсолютно убедительными для большинства американцев. На протяжении оставшейся части 19 века правительство США не имело акций ни в одной из корпораций. В случае если требовалось исполнение общественной функции, это обеспечивалось посредством привлечения какого-либо существующего государственного ведомства или через заключение контракта с каким-либо поставщиком.

Одним из уроков, который можно извлечь из этой борьбы с Банком, является то, что приватизация имеет, как конституционные, так и политические, пределы.

Доверие функций.

Движению за приватизацию следует отдать должное, если не за что-то еще, то по крайней мере за то, что оно заставило политических лидеров и ведущих ученых вновь поставить вопросы, которые считались давно разрешенными. Доверие функций, имеющих общественный характер, одна из тех областей, где решенные вопросы снова оказались нерешенными. До настоящего времени относительно доверия функций существовало некоторое согласие в том, что процесс доверия должен иметь прагматическую политическую основу. В соответствии с этим взглядом, не имеет значения, владеют и руководят ли федеральные органы управления каким-либо предприятием, поскольку, используя

463

проверенные и прогрессивные методы, руководство работой в любом случае будет таким же или даже более действенным, чем если бы предприятие находилось в частных руках и управлялось бы частными лицами. Действительно, Управление ресурсами бассейна реки Теннесси (TVA) навязывалось частным энергетическим компаниям в качестве мерила эффективности работы. Сторонники приватизации настойчиво оспаривали это положение, доказывая, что в эмпирических, экономических терминах большинство предприятий, включая электростанции, может управляться более экономично частным сектором и, поэтому, должны быть переданы частному сектору.

Этот вызов экономистов – сторонников теории свободного рынка выявил, что государственные чиновники практически не занимались разработкой сложных и всеобъемлющих критериев, которые могли бы помочь законодателям в вопросе доверия общественных функций. На самом деле, хотя они и приветствовали эссе В. Вильсона “Наука о государственном управлении”, они никогда реально не пытались найти ответ на вопрос, которому он придавал наибольшую важность: “Целью управленческой науки является установить, прежде всего, что правительство может и должно делать надлежащим образом, и второе, как оно может делать эти надлежащие вещи с наибольшей возможной эффективностью и с наименьшими возможными затратами, как денег, так и сил”.⁷ Положение вещей в настоящий момент таково, что политические деятели (как в сфере исполнительной, так и в сфере законодательной власти) доверяют функции, имеющие общественный характер, в основном без всяких критериев, что ведет к таким последствиям, которые дорого обходятся и государственному, и частному сектору.

Входя в сумеречную зону.

Разработка и применение критериев доверия функций дело непростое. Трудность этой задачи проявилась в опыте корпорации, упомянутой в первом разделе этой статьи, а именно - Федеральной ассоциации размещения фондов (FADA). Для того, чтобы понять ситуацию, необходимо несколько углубиться в историю возникновения данной организации.⁸

Федеральный совет банков жилищного кредита является государственным ведомством, возглавляемым тремя членами, штатным советом. В рамках этого агентства существую три подразделения: Федеральная система банков жилищного кредита, Федеральная корпорация жилищного ипотечного кредита (“Фредди Мэк”), Федеральная ассоциация страхования ссудно-сберегательных ассоциаций (FSLIC). Последний орган является корпорацией, полностью находящейся в собственности правительства, и действует в соответствии с положениями Закона о контроле за деятельностью государственных корпораций. Это маленькое агентство несет огромную ответственность и нагрузку, т.к. число дефолтов среди ассоциаций финансово-зависимых сбережений и кредитов возросло. FSLIC, являясь ведомством США, является инструментом суверена и имеет все полагающиеся по статусу привилегии и льготы.

Учитывая огромную нагрузку, которая лежит на FSLIC, материнском предприятии, Федеральный совет банков жилищного кредита, решил создать еще одно дочернее предприятие, которое действовало бы как “агент” FSLIC в фактическом размещении фондов пропавших сбережений и кредитов. Ссылаясь на один из разделов Национального жилищного закона 1934 года с поправками⁹ , FSLIC побудила группу частных граждан создать Федеральную ассоциацию размещения фондов как “частную, созданную от имени государства ссудно-сберегательную ассоциацию” в рамках закона о корпорациях штата Колорадо. Капитал этой корпорации составил $ 25 млн., причем 100% акций принадлежало FSLIC, и FSLIC гарантировала ряд значительных кредитов для поддержки деятельности корпорации. Должностные лица и служащие корпорации не должны были рассматриваться как должностные лица и служащие Соединенных Штатов, такой статус позволил установить высокие зарплаты (президент FADA получает $ 250.000 в год плюс щедрые премиальные) как должностным лицам, так и служащим корпорации.¹⁰

FADA осуществляет управление фондами и распределение услуг для FSLIC, имея штат профессионалов (около 200), которые организуют работу сети субподрядчиков для осуществления фактического размещения фондов. Эти фонды в целом равняются миллионам долларов.

464

Краткая характеристика дана, но вопрос остается: Что представляет из себя FADA? Где, конкретно, закон о ее правах?¹¹ Является ли она ведомством США, подчиняющимся законам о такого рода организациях? Или же она, как заявляет ее президент и председатель совета директоров, является частной организацией, учрежденной в рамках законов штата Колорадо и имеющей штаб-квартиру в Сан-Франциско в Калифорнии? Если она является вторым типом организации, подлежит ли ее деятельность налогообложению штата, и несут ли директора ответственность за свои действия так же, как и другие корпорации в Колорадо? Если приведенная категоризация является верной, то FADA должна подчиняться всем законам об управлении (например, Закону о свободе информации, законодательной чистоте Административно-бюджетного управления), которые обычно применяются к агентствам, если они специально не освобождены от выполнения каких-либо положений в законах об их учреждении? Подлежат ли расходы этой корпорации проверке и наложению запрета со стороны Управления общей бухгалтерской ответственности США? Поскольку FADA издает правила и инструкции, то подчиняется ли она Закону об административной процедуре? Эти вопросы заданы не просто из интереса. Наличие государственного юридического статуса у FADA представляют собой принципиальный параметр для определения ее привилегий и льгот, если такие вообще должны быть.

Является ли FADA “частной организацией” по своему статусу? Может ли корпорация объявить себя банкротом? Защищены ли служащие, их конторы и документы правилами о неприкосновенности частной жизни, основанными на Четвертой поправке, распространяющейся на частных лиц, или же конторы и документы считаются “государственными” и, следовательно, не защищены в той же мере Законом об охране прав личности и Четвертой поправкой? Распространяется ли действие федеральных правил служебной этики на должностных лиц корпорации? Определяют ли законы штата Колорадо степень гражданской ответственности директоров, действующих в своей должности в качестве директоров корпорации?

Правда же состоит в том, что FADA является “крипто-квази-псевдо” подразделением, ведущим рискованное существование в сумеречной зоне между государственным и частным секторами. Рассмотрение функций, которые выполняет FADA, не дает оснований для определения ее характера как корпорации. С точки зрения экономиста FADA может выглядеть и даже функционировать в большей мере как частная корпорация, но функциональный анализ больше ставит вопросов, чем дает ответов. Путаница, возникшая из-за неопределенности статуса, отражена в следующем заявлении, сделанным председателем совета директоров FADA Томасом Бомаром Фернанду Джерману, председателю Комитета Палаты Представителей по делам банков, финансовых организаций и городскому управлению:

“Будучи одним из организаторов FADA, я являюсь в настоящее время директором FADA, служащим наряду с группой управляющих других ссудно-сберегательных ассоциаций. По этой причине, а также поскольку AmeriFirst является плательщиком значительной премиальной суммы долларов в Федеральную корпорацию страхования ссудно-сберегательных ассоциаций, мы очень заинтересованы в вашем законопроекте… FADA была организована группой частных лиц, действовавших по просьбе Федерального совета банков жилищного кредита, но все деньги, которые были вложены в FADA, являются фондами Федеральной корпорации страхования ссудно-сберегательных ассоциаций и займами Федерального банка жилищного кредита. Это делает ее статус в некоторой степени уникальным.[ выделено автором]¹²

Статус FADA уникален только в тех крайних сферах, где смешались государственный и частный секторы. В последние годы делались многочисленные попытки каким-то образом юридически и организационно соединить государственный и частный секторы. Многие, если не большинство, этих попыток столкнулись с проблемами, которые ослабили возможности такой организации выполнять доверенную ей миссию. В последнее время среди наиболее ярких провалов попыток объединить элементы государственного и частного секторов была Корпорация синтетического топлива. Эта корпорация с ее высокими зарплатами, управленческими привычками частного сектора и неспособностью соотнести свои цели с

465

общей политикой Управления энергоресурсами, начавшая свое существование под громкий звон фанфар, но фактически без каких-либо планов, сразу же попала в трудную ситуацию. Период жизни Корпорации синтетического топлива был, как и можно было это предсказать, коротким.

Являясь 100-процентной собственностью ведомства США, FADA необходимо собрать большое количество доказательств, чтобы сделать убедительными заявления о своем “частном” статусе Вспоминая дело МакКулоха, когда суд доказал, что если государство владеет хоть какой-то частью организации, то вся она становится инструментом государства, трудно не сделать вывода о том, что FADA является ведомством США. В чисто политическом смысле оказывается, что FADA стремится быть частным предприятием по своей направленности и интересам и государственной по своим правам и привилегиям.

Суверенитет верховной власти

Как показывает случай с FADA, аргумент, что в американском политическом и культурном контексте государственный и частный секторы принципиально отличаются и в высшей степени своеобразны по характеру, является достаточно веским. Таким образом, критерии доверия функций должны учитывать эти фундаментальные различия. Самая важная черта, которая разделяет государственный и частный сектора, особенно на федеральном уровне, опирается на понятие верховной власти. Федеральный уровень государственного управления обладает правами, привилегиями и льготами суверена; организации частного сектора – нет или, по крайней мере, не должны обладать такими правами и привилегиями.

Спор об определении термина “верховная власть” очень стар, и не похоже, чтобы его урегулирование было близко. Для целей настоящей статьи нет необходимости в формулировке одного всеобъемлющего определения, достаточно перечислить определенные признаки, присущие верховной власти.

Первый признак, который обычно приписывается суверену, - это возможность использовать силу для проведения своей воли. Суверен может заставить организации, группы и отдельных лиц подчиняться своим законам. Суверен может, например, облагать налогом граждан и корпорации, и также налагать взыскания на тех, кто уклоняется от уплаты налогов.

Только суверен имеет право вступить в войну с другим сувереном. Конечно, возможны войны частных интересов против суверенов, но они не считаются законными и ведутся за пределами принятых театров военных действий.

Суверены не имеют права причинять вред. Если суверен должен быть самым главным над всеми другими в пределах территориальной юрисдикции, то его нельзя ограничивать или наносить ему ущерб, кроме как по его собственному разрешению.Таким образом, суверена нельзя преследовать, кроме как по его собственному разрешению.

Суверен невидим. Суверен не может отнести свои атрибуты к какой-либо частной партии и при этом остаться сувереном. Подобным же образом суверен не может разделять свою власть с другим органом, претендующим на верховную власть. Гражданская война в Америке велась в большой степени по поводу противоположных теорий верховной власти между президентом Линкольном, отстаивавшим концепцию единой верховной власти, и Южными штатами, отстаивавшими систему двойной верховной власти.

Суверен может дезавуировать долги, но не может объявить себя банкротом. Одним из показателей того, является ли организация частью системы федеральных органов государственного управления или нет, выступает наличие подкрепленности ее обязательств “полным доверием и уважением Казначейства”. Если да, то организация считается правительственной по своему характеру. Право объявить себя банкротом, то есть пройти очистку по закону о финансовых обязательствах, является личным или частным правом, правом неприсущим верховной власти. Спор по поводу статуса Федеральной национальной ипотечной ассоциации (“Фэнни Мэй”), частной корпорации, чьи акции продаются на нью-йоркской бирже, вращается, в основном, вокруг вопроса, о том, подкреплены ли ее ценные бумаги “полным доверием и уважением Казначейства”.

466

Суверен имеет право устанавливать правила защиты и передачи собственности, как государственной, так и частной. Таким образом, суверен имеет право забрать частную собственность, “право государства на принудительное отчуждение частной собственности”, для достижения какой-либо общественной цели. Суверены должны предоставить средства, обеспечивающие выполнение контрактов и других мер, гарантирующих безопасное ведение бизнеса.

Можно привести и множество других, не столь существенных атрибутов верховной власти, но приведенные выше принято считать основными. Поскольку идея верховной власти в большей степени абстракция, фактическое исполнение воли суверена доверяется правительству. Правительство принимает законы, которые позволяют воле суверена стать реальностью.

Первым вопросом любого серьезного анализа предложения о доверии той или иной функции государственному или частному сектору должен быть следующий: обязательна ли для выполнения этой функции власть, которой по праву может обладать только суверен? Или функция является, в основном, частной по своему характеру и не требует наличия принудительной власти суверена? Этот вопрос, несомненно, стал причиной резолюции Американской ассоциации юристов 1986 года о том, что “приватизация “ управления тюрьмами “не произойдет до тех пор, пока сложные конституционные, законодательные и контрактные вопросы не будут удовлетворительно разработаны и решены”.¹³ Вопросы, связанные с относительными “экономическими затратами” для обеспечения данной услуги оказываются второстепенными, или, по крайней мере, более поздними по времени по сравнению с решением более фундаментальных юридических вопросов.

Дополнительные факторы, которые следует учитывать в процессе доверия функций

Допустим, что выполнение какой-либо функции не требует использования полномочий верховной власти, существуют ли какие-либо дополнительные факторы или переменные, которые могут послужить рациональным критерием для создателей законов в процессе доверия функций государственному сектору? Если существуют, то каковы они, и должны ли эти переменные считаться более важными или равносильными экономическим факторам?

Относительно общенационального уровня, федеральная власть может решить, что в целях национальной безопасности определенные виды продукции и услуг должны производиться органами самого правительства. ЦРУ, например, вероятно, не выбирает, кто ему будет оказывать услуги по расшифровке кодов. Подобно этому, американские посольства за рубежом могут по соображениям безопасности и отчетности отказаться от услуг дешевых сотрудников, нанимаемых по контракту, в пользу американского персонала. Слушание дела “Иран - Никарагуа” на сотой сессии Конгресса выдвинуло на первый план проблемы, связанные с делегированием операций по национальной безопасности частным сторонам. Приватизация, несомненно, имеет пределы, когда в дело включаются вопросы национальной безопасности.

Другим практическим ограничением для приватизации является забота об общественной безопасности. В сотом Конгрессе, например, был представлен на рассмотрение законопроект о воспрепятствовании Министерству обороны в заключении с частными коммерческими фирмами контрактов на охрану и ликвидацию химического оружия. В поддержку законопроекта было сказано следующее: “Я позволю себе сказать, что Арканзас и все американцы будут спать спокойнее, зная, что химическое оружие охраняется профессиональными правительственными вооруженными силами, а не самой дешевой коммерческой организацией”.¹⁴ То, насколько обоснованными являются данные опасения, не является предметом нашего рассмотрения; для нас здесь важно просто указать на то, что законодатели чувствуют себя ответственными за включение вопроса об общественной безопасности в процесс доверия полномочий.

При конституционной демократии главной общественной ценностью является идея о том, что назначенные государственные должностные лица должны нести ответственность за свои действия перед избранными должностными лицами и через них - перед обществом. Когда государственные функции передаются частным организациям, обычно по контракту,

467

это приводит к неизбежному ослаблению по линии политической подотчетности. В то время как правительственное агентство прямо подотчетно избранным должностным лицам, частная контрактная организация находится с ними только в косвенных, несущественных взаимоотношениях. В таком случае мы можем наблюдать появление, в различных формах, так называемого “правления третьей силы”. Описывая этот феномен, Лестер Саламон предполагает, что федеральное правительство быстро теряет многие из его функций по принятию решений в сфере действия частных коммерческих и некоммерческих организаций.

“То, что входит в данную сферу … не просто сокращение хорошо определенных функций или приобретение товаров и услуг у внешних поставщиков. Характерной чертой многих из этих новых или недавно получивших распространение инструментов деятельности является то, что они включают в себя участие в осуществлении куда более основополагающих правительственных функций, а именно: свобода действий в расходовании федеральных фондов и использовании федеральной власти. Таким образом, они постоянно ставят федеральные власти в неудобное положение, когда последние вынуждены нести ответственность за программы, которые они в действительности не контролируют. . . . Поэтому вместо иерархических взаимоотношений федерального правительства со своими агентами, на практике существует более сложные торговые взаимоотношения, в которых федеральные агентства часто являются более слабой стороной”.¹⁵

Правление третьей силы опасно не только для политического порядка, но, как утверждают критики, оно также наносит вред процессу руководства и персоналу. Свидетельством того, насколько рискованно введение “правления третьей силы” в государственные программы, является запутанный процесс поиска и принятия решений организацией НАСА и Компанией Мортон Тиоколь, последовавший за катастрофой космического челонока “Челленджер”.

Правила доверия функций должны принимать во внимание потребность правительства привлекать из частного сектора должностных лиц и служащих, обладающих необходимыми знаниями и образованием, способных проводить мониторинг, оценку, а также использовать высокие технологии. Администрация, чтобы не оказаться в заложниках у подрядчиков, должна иметь своих хорошо подготовленных специалистов и менеджеров. Непрекращающаяся полемика по поводу закупочной практики Министерства обороны, в основном, вращается вокруг вопроса о том, искажена ли политика министерства до такой степени, что оно видит свою роль более в обеспечении финансового благополучия своих частных подрядчиков, чем в достижении целей национальной политики, провозглашенных Конгрессом.

В контексте американской действительности наиболее мощным фактором, ограничивающим распространение приватизации, вероятно, является коррупция. Исторически так сложилось, что федеральная власть была относительно свободна от наиболее вопиющих форм финансовой коррупции, хотя имеется достаточное количество примеров, указывающих на ее потенциальную возможность. Тогда как на штатном и местном уровнях, особенно на последнем, историческая действительность не столь однородна, некоторые города испытали на собственном опыте длительные периоды правления коррупированной “партийной машины”. Коррупция, будучи разоблачена, имеет тенденцию приводить к “движениям за преобразования” и реформам, что чаще всего исторически означало передачу услуг подразделениям, непосредственно подотчетным государственным должностным лицам, то есть она (коррупция) порождается и развивается благодаря правительственным ведомствам и служащим.

Высокий процент случаев коррупции, имевших место на протяжении двух веков истории государственного управления Америки, объясняется привлечением на контрактной основе частных поставщиков для оказания общественных услуг. Это понятно, так как контрактирование, как правило, связано с привлечением существенных денежных сумм, которое сопровождается большой свободой действий должностных лиц, заключающих контракты. Доля в прибылях для частных сторон часто так высока, что они согласны, ради

468

этого, преступать закон. Таким образом, возможность коррупции на стадии заключения контрактов процесса предоставления услуг достаточно высока.

Изучение деятельности многих государственных служб (например, тюрем) привело к выводу о том, что часто полной передаче функций от частного сектора государственному (первая федеральная тюрьма была открыта в 1890-х гг.) предшествовало разоблачение некоторых фактов коррупции.

Совокупное действие этих нескольких факторов, ограничивающих передачу государственных по своему характеру функций, значительно, хотя с трудом поддается отслеживанию в каждом конкретном случае. Очевидно, что один и тот же фактор может служить сдерживанию предложения о приватизации при одних обстоятельствах и не учитываться при других. Однако необходимо признать, что, в конечном счете, существуют виды деятельности чисто государственного характера, которые не могут быть приданы или делегированы частным сторонам. Природа подобных видов деятельности может обсуждаться время от времени, но то, что существует различие между государственным и частным сектором обсуждению не подлежит вообще. Проблема, которая стоит на повестке дня сегодня, это проблема разработки “правильной” конфигурации для линии, разделяющей частный и государственный секторы.

Назад к основам.

Нынешнее существование в сумеречной зоне FADA и подобных ей посреднических агентств представляет собой проблему не только для государственных чиновников и юристов, но также и для защитников все более распространяющейся приватизации. Если Движение за приватизацию будет продолжать содействовать созданию большего количества организаций, сочетающих в себе элементы государственного и частного секторов, оно может обнаружить к своему же сожалению, что главной ареной стратегических и управленческих решений станет (некоторые считают, что уже стала) не политическая, а юридическая арена. Таким образом, представляется, что неспособность Движения за приватизацию серьезно подойти к вопросу о необходимости интеграции своей экономической теории с взаимодополняющими теориями государственного права и государственного управления является ахиллесовой пятой приватизации.

Сторонники Движения за приватизацию видят свою роль в пропаганде своего дела и, поэтому, не чувствуют необходимости учитывать существующие ограничения для своих аргументов. Задача обнаружения пределов приватизации оставлена их оппонентам. Однако такой взгляд близорук и заключает в себе большой риск. До тех пор пока область приватизации не выйдет за сравнительно узкие пределы парадигм общественного выбора и свободного рынка и не будет проверена и видоизменена посредством важных положений государственного права, ее защитники будут признавать лишь малое число факторов, ограничивающих эффективность приватизации. Но реальный мир не ограничен областью экономики.

Более значительной проблемой, с которой столкнулась американская политэкономия на рубеже двадцать первого века, является огромная проблема функционального размещения и организационного менеджмента. Отличительные характерные черты государственного и частного секторов должны быть признаны в качестве предпосылок для разработки критериев распределения функций между секторами. Если бы подобный набор рабочих критериев сейчас существовал и мог использоваться исполнительной властью и Конгрессом, то вряд ли такой гибрид, как FADA мог бы быть создан. Вполне вероятно, что главными победителями в ситуации с FADA окажутся, скорее всего, юристы, которые будут вынуждены попытаться разрешить все двусмысленности в судах, когда до них дойдет дело, а оно непременно дойдет.

Движение за приватизацию во всем мире заслуживает похвалы за изменение основных дебатируемых вопросов в разных странах. Сила положений теории свободного рынка даже в коммунистических странах уже никем не отрицается. В настоящее время не существует ни одной очевидной причины считать, что распространение приватизации можно остановить, или что возможно возвращение национализации.

Несмотря на такой политический и научный успех, настало время подняться на более сложный уровень рассмотрения. Быть просто “антиправительственным” уже недостаточно.

469

То, что необходимо сейчас, это теория или, по крайней мере, набор критериев, который мог бы помочь при распределении функций между секторами. Самым лучшим для частного сектора было бы наличие первоклассного государственного сектора, должным образом ограниченного в отношении размера и функций, но полностью способного обеспечить правовую, экономическую и социальную инфраструктуры, что позволит частному сектору полностью реализовать свой потенциал. Эта новая сложная задача, несомненно, достойна такого же вдохновения и преданности, какие вызвали к жизни первую фазу новой эры в мировой политике – фазу свободного рынка.

Примечания

1 Литература, пропагандирующая приватизацию, обширна, и ее количество увеличивается в геометрической прогрессии. Хотя экономическая теория, на которую в основном опираются современные сторонники приватизации, может быть возведена к работе Адама Смита “Богатство народов” (1776 г.), только недавно экономическая теория свободного рынка была “перезагружена” и адаптирована к языку современного политического дискурса. Что касается США, то три нижеприведенные работы могут быть особенно полезны для понимания аргументации, выдвинутой защитниками приватизации: Emanuel S. Savas, Privatizing the Public Sector: How to Shrink Government.Chathem, NJ: Chathem House, 1985; Stuart Butler. Privatizing Federal Spending: A Strategy tо Eliminate the Budget Deficit. New York: Universe Books, 1985.Steve H. Hanke. Privatization: Theory, Evidence, and Implementation . Proceedings of the Academy of Political Science, vol. 35, № 4 ,1985, pр. 101-113.

До сих пор критика приватизации как понятия была ориентирована на защиту роли и функций гражданской службы, или обсуждение претензий на приватизацию, или ее результатов в определенной политической области. См., например: Американская Федерация государственных, региональных и муниципальных служащих. When Public Services Go Private: Not Always Better, Not Always Honest, There May Be a Better Way, Washington: AFSCME, 1987. Cristopher K. Leman. The Revolution of the Saints: The Ideology of Privatization and Its Consequences for the Public Lands, из работы Selling the Federal Forests под ред. Adrien E. Gamache, Seattle: University of Washington, 1984. Robert Kuttner. Going Private: The Dubious Case for Selling Off the State)// The New Republic, May 29, 1983, pр. 29-33.

Базисные понятия, лежащие в основе идеи приватизации, время от времени обсуждаются в литературе по государственному управлению. См.: Ted Kolderie. The Two Different Concepts of Privatization. Public Administration Review, том 46, (июль-август 1986 г.), стр. 285-291.Paul Starr. The Limits of Privatization. Proceedings of the Academy of Political Science, том 36, №3, 1987, стр. 124-137. Robert C. Moe. Privatization: An Overview from the Perspective of Public Administration, Congressional Research Service Report, № 86-134 , Washington: CRS, июнь,1986.

Большое количество “фабрик идей” продвигают идею приватизации через книги, периодические издания и конференции. Впереди всех здесь работа Фонда Наследия, Института CATO, Национального Центра политического анализа и организации “Граждане за здоровую экономику”.

Национальная Академия Государственного Управления в настоящее время (1987 г.) занята исследованием в области новых принципов и методов управления, необходимых для управления государством при высокой степени вовлечения негосударственных корпораций для оказания услуг.

2 Barry Bozeman. All Organizations Are Public: Bridging Public and Private Organizational Theories. San Francisco: Jossey-Bass, 1987, стр. xi-xii

3 “Закон”, приписываемый Уолласу Сэйру (Wallace Sayre), отмечен Грехемом Т Эллисоном (Graham T. Allison) в работе Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? Протоколы конференции по исследованиям в области государственного управления, 19-20 ноября 1979 г. Washington: U.S. Office of Personnel Management, февраль 1980 г., стр. 27-38.

4 Madsen Pirie. Dismantling the State: The Theory and Practice of Privatization Dallas: National Center for Policy Analysis, 1985 Privatization: Everybody’s Doing It Diggerently)// The Economist, 21 декабря 1985 г., стр. 71-86.

5 Учитывая исторические факты передачи коммерческих функций частному сектору, сторонники приватизации не были в состоянии предложить многие организации или федеральные правительственные программы, которые являются подходящими кандидатами для приватизации. После значительных усилий рейгановская администрация смогла включить в Бюджет, представленный Конгрессу в 1988 году, только небольшой список приватизационных инициатив. U.S. Executive Office of the President. Budget of the United States Government, Fiscal Year 1988 Washington: U.S. Government Printing Office, 1987 г., стр. с 2-44 по 2-51. По вопросу о федеральных правительственных корпораций с коммерческим типом функций, см.: Ronald C. Moe. Administering Public Functions at the Margin of Government: The Case of Federal Government Corporations. Congressional Research Service Report. 83-236 Washington: Congressional Research Service, 1983 г.

6 McCulloch v. Maryland 17 U.S. (14 Whet.)), 315 (1819 ).

7 Woodrow Wilson. The Study of Administration)// Political Science Quarterly, том 2, июнь 1887 г., стр. 197

8 Федеральная ассоциация размещения фондов (FADA), несмотря на то, что возникла недавно (1985 г.) является очень противоречивым институтом. В 1987 г. ее деятельность расследуется комитетом Конгресса и Генерального Учетного Офиса и подвергается атакам со стороны головной организации и клиентуры, для обслуживания которой она и была создана. См.: Nina Easton and Robert Luke . FSLIC in Turf War with Asset-

470

Disposal Agency: Federal Asset Disposion Association Faces Wall of Resistance, Sources Say. American Banker. 6 апреля 1987 г., стр. 1. Kathleen Day. FADA Out of Favor with Many Realtors: Congress Asked to Review Policies of Federal Land Broker Agency Owned by FSLIC)// Washington Post, 12 июля 1987 г., стр. Н-1.

9 Раздел 406 национального жилищного акта (12 U.S.C. 1729(a)). FADA часто ссылается на нее как на “406 корпораций”.

10 Заработная плата главного исполнительного должностного лица в FADA обсуждается в U.S. General Accounting Office)// Federal Pay: Executive Salaries in Government-Related Banking Organizations), GAO/GGD-87-68FS. Washington: GAO, апрель 1987 г.

11 FADA, дочерняя компания Федеральной ссудно-сберегательной ассоциации, была основана в нарушение постановления правительства - Акт о правительственном корпоративном контроле (31 U.S.C. 9102), который предусматривает в части: “агентство может основывать или приобретать корпорации (акционерные общества) для функционирования в качестве агентства только по закону США, специально разрешающего эту деятельность”.

12 Письмо Томаса Бомера, главы совета директоров FADA, Фернанду мл. Джей Джерману, главе House Banking, Finance and Urban Affairs Committee. Приложение к заявлению Розлин Би Пейн, президента FADA, перед Подкомитетом по контролю, регулированию и страхованию деятельности финансовых институтов, 27 марта 1987 г. Заявление распространялось на слушаниях.

По вопросу об ответственности директоров правительственных корпораций см.: Dianne Hobbs. Personal Liability of Directors of Federal Government Corporations Case Western Reserve Law Review, том 30, лето 1980 г., стр. 733-779.

13 Ни один из элементов приватизационных программ не вызвал больше дебатов, чем усилия по приватизации тюрем и исправительных учреждений. Профессиональные юристы, как продемонстрировала принятая в 1986 г. Резолюция Ассоциации американских адвокатов (Resolution of the American Bar Association)// United States Law Week, 18 февраля 1986 г., стр. 2416), ссылаясь на Конституцию и действующее законодательство, были, в основном, против приватизации тюрем и исправительных учреждений,.

Общим местом, лежащим в основе критики приватизации исправительных учреждений, является тот факт, что существует принципиальная разница между “действиями государства” и “частными действиями”, и эта разница чисто законодательного характера. “Пятая и Четырнадцатая поправки, которые запрещают правительству нарушать конституционные права и которые гарантируют надлежащий судебный процесс, апеллируют к актам государства и федерального правительства, но не к актам частных организаций”. Ira Robbins. Privatization of Corrections: Defining the Issues // Federal Bar News and Journal, том 33, май-июнь 1986 г., стр. 196. См. Shelley v. Kraemer, 334 U.S. 1, 13 (1948 г.)// Civil Rights Cases, 109 U.S. 3, 11 (1883 г.).

14 Заявление сенатора Дэвида Приора (David Pryor) в подтверждение S. 736// Протокол Конгресса (Congressional Record), ежедневное издание, 10 апреля 1987 г., стр. S5197

15 Lester Salamon. “Rethinking Public Management: /Third Party Government and the Changing Forms of Government Action”, Public Policy, том 29, лето 1981 г., стр. 260.

471

Девяностые годы: на пороге нового века

Безусловно, еще слишком рано говорить о том, какие работы и какие темы в литературе по государственному управлению девяностых годов стали наиболее значимы. В самом деле, еще не ясно, будут ли девяностые годы рассматриваться как продолжение и завершение семидесятых и восьмидесятых годов или, возможно, как эпоха коренных изменений, открывающая новое столетие.

Впрочем, оценка девяностых годов вполне может совпасть с описанием подобного периода, которое предлагают историки. Этот период (девяностые годы) «может быть охарактеризован как наиболее судьбоносный период мирного времени, истории нашей страны, и одновременно как наиболее интересный, с политической точки зрения, как в плане войны, так и в плане мира… Это время неожиданностей, последняя и самая большая из которых – внезапный рост интереса к проблеме, ставшей вдруг исключительно важной, которая не давала покоя американским политикам в течение двадцати лет, но которую раньше серьезно не воспринимали, избегали, не пытались твердо и мужественно разобраться в ней».¹

Речь идет не о президентской избирательной кампании 1996 г. и не о сложных вопросах выработки сбалансированного федерального бюджета, или ограничения программ адресной помощи, или успешного завершения реформы здравоохранения или системы социального обеспечения. Приведенная выше цитата относится к 1890-м годам в Соединенных Штатах и к дискуссиям по поводу свободной торговли и тарифов и по вопросу чеканки серебряных монет. Этот пример может служить своевременным доказательством того, что не следует преувеличивать значение современных политических и экономических проблем.

В первой половине девяностых годов произошел целый ряд знаменательных событий в политике и экономике. Мир изменился: не только завершилась «холодная война», но и распался Советский Союз, и на его месте появились получившие независимость республики. Пала «берлинская стена». Произошло объединение Германии (хотя это по праву считается последним свершением восьмидесятых годов). Восточноевропейские страны также стали независимыми государствами, осуществляющими рыночную, пусть и беспорядочную, экономическую политику. Когда у власти находился Президент Буш, Соединенные Штаты вели масштабную войну с Ираком за освобождение Кувейта и направляли войска в Панаму и Сомали. Администрация Клинтона также активно применяла военную силу: миротворческие войска были направлены на Гаити и теперь в Боснию.

Политической загадкой кажется и то, как Президент Джордж Буш после победы союзных войск в войне в Персидском заливе мог проиграть на президентских выборах 1992 г. малоизвестному губернатору южного штата, кандидату Демократической партии Биллу Клинтону. Но если говорить о вероятности, кто бы мог предположить, что через два года демократы, контролирующие президентскую и законодательную власть, могут уступить большинство в обеих палатах Конгресса республиканцам? Однако политические изменения стали заметны не только на федеральном уровне. На уровне штата и местного самоуправления Республиканская партия, по сути, перевернула существовавшую десятки лет модель контроля и подчинения, стремительно захватив в девяностые годы большую часть губернаторских мест в крупных штатах и большинство в законодательных собраниях штатов. В политическом отношении 1996 г. становится главной политической точкой отсчета, поскольку определяет, какие политические вопросы и, во многом, какое представление о роли государственной власти окажут наибольшее влияние на общественную мысль.

В тисках бюджетного дефицита

В эти стремительно пролетевшие пять лет государственное управление было необыкновенно активно. Подобно тому, как сто лет назад проблемы тарифов и неограниченной чеканки серебряных монет, федеральный долг и растущий дефицит федерального бюджета спровоцировали массу поспешных действий, направленных на контроль за федеральными расходами. Все началось в 1990 г. с Закона об исполнении

472

бюджета, одобренного Президентом Бушем и демократическим Конгрессом. Этот закон содержал в себе ряд мер по повышению налогов и сокращению расходов, которые должны были привести к сокращению дефицита бюджета на 500 миллиардов долларов. Однако беда была в том, что экономика переживала такой серьезный кризис, что бюджет продолжал трещать по швам. Закон об исполнении бюджета также внес изменения в печально известные бюджетные положения закона Грэмма-Радмена-Холлингса, относящиеся к концу восьмидесятых годов, и ввел ряд процедурных правил, таких как правило «платы из текущих доходов», означавшее, что каждая новая статья расходов, утвержденная Конгрессом и Президентом после принятия бюджета, например, на устранение последствий катастрофы или на увеличение числа пособий по безработице, должна быть компенсирована за счет новых источников доходов или сокращения других расходов. Среди прочих важных бюджетных законов, принятых в 1990 г., был Закон о реформе кредитной системы, который ужесточает требования к федеральным гарантиям по займам и кредитам (во многом это было реакцией на крупные срочные ссуды из федерального бюджета находящимся на грани банкротства ссудно-сберегательным ассоциациям в хаотичные восьмидесятые годы), и Закон о главных финансовых директорах, который закреплял за федеральными ведомствами новые обязанности по управлению финансовой деятельностью и предусматривал введение новой должности главного финансового директора, контролирующего финансовую деятельность ведомства.

Однако главной темой оставался дефицит бюджета. К тому времени, как только что избранный Президент Клинтон, который в ходе предвыборной кампании обещал налоговые льготы для среднего класса, представил свой первый бюджет, дефицит составлял более 5% от ВВП. Клинтон отказался от своих планов по снижению налогов и подготовил совместно с демократическим Конгрессом новый план сокращения дефицита бюджета на 500 миллиардов долларов, получивший название Сводный закон о согласованности бюджета (Omnibus Budget Reconciliation Act, OBRA). Этот план предусматривал значительное сокращение оборонных расходов (преимущество мирного сосуществования), повышение налоговой ставки для групп налогоплательщиков с наиболее высокими доходами и, конечно, никакого снижения налогов для среднего класса. Проект бюджета, предложенный Клинтоном, прошел через Конгресс с наименьшим перевесом голосов за всю историю: один голос в Палате представителей и голос вице-президента при равном разделении голосов в Сенате. В конце концов, дефицит сократился, но во многом благодаря тому, что экономика вышла из кризиса, и высокий уровень роста привел к снижению дефицита до более приемлемого уровня (менее четырех процентов от общефедерального показателя валового внутреннего продукта).

Третьим этапом бюджетных перипетий девяностых годов стали препирания республиканского Конгресса и Президента-демократа по поводу семилетнего плана достижения сбалансированности бюджета к 2002 г. Планы Республиканцев требовали коренного изменения политики в отношении расходов на адресную помощь и регулятивную деятельность, существенного снижения налогов и увеличения оборонных расходов. Планы Демократов (по крайней мере, те, которые защищались Президентом Клинтоном) настаивали на очень небольшом сокращении расходов на адресную помощь при твердых федеральных гарантиях, касающихся политических аспектов программ по здравоохранению «Медикэр» и «Медикэйд», незначительном сокращении налогов, в основном, для семей и умеренных оборонных расходах. Хотя расхождение реальных сумм сокращения дефицита бюджета в течение семи лет, 9 триллионов или 1,2 триллиона долларов, вполне скромно, в политическом плане это существенно.

Результатом всего этого явились бюджетные баталии, главная жертва которых – принятие бюджета на 1996 финансовый год. 1996 финансовый год вполне может считаться самым сложным бюджетным годом в истории федерации. Работа федерального правительства была сначала на неделю прервана в конце октября 1995 г., а затем более трети федеральных органов управления прервали свою работу во второй раз почти на месяц с начала декабря 1995 г. В то время как обе стороны стремятся получить контроль над политической ситуацией, чтобы показать американскому народу, что их позиция в

473

отношении федерального бюджета – наиболее правильная, государственные ведомства остаются заложниками ситуации, служащие уходят в вынужденный отпуск (в обоих случаях с сохранением содержания, но без какой-либо уверенности, что им заплатят), а убытки, связанные с невыполнением работ в установленные сроки и выплатами подрядчикам, выросли с невероятной скоростью. В самом деле, было бы интересно снова заглянуть в этот полный противоречий период истории бюджета в конце десятилетия, чтобы посмотреть, чьи взгляды одержали верх, и какое влияние оказали эти столкновения на государственное бюджетирование.

Парадоксально, что, возможно, самым значительным событием, с точки зрения реформы управления государственным бюджетным процессом, стало одно решение, получившее поистине межпартийную поддержку: это принятие Закона о результатах деятельности органов управления (Government Performance Results Act, GPRA) в 1993 г. В течение нескольких лет сенатор-республиканец Уильям Рот (штат Делавэр) и сенатор-демократ Джон Гленн (штат Огайо) доказывали необходимость изменения порядка обоснования ведомствами своих заявок на финансирование расходов. Большинство ведомств были сосредоточены на собственной деятельности и объеме работ: для повышение производительности требовалось увеличение финансирования. Рот и Гленн при активной поддержке сообщества государственных служащих добились принятия GPRA, который был провозглашен первой крупной системной реформой бюджета после Системы планирование- программирование-бюджетирование (Planning Programming Budgeting System, PPBS), принятой в шестидесятые годы. GPRA на федеральном уровне, или Performance Results Budgeting, PRB (Финансирование по результатам деятельности), как этот закон назывался в нескольких штатах, требовал нового уровня системных представлений о государственных программах. Иными словами, к каким результатам они приводят, и насколько эти результаты соответствуют политическим целям и стратегическим планам правительства? Много было написано о GPRA, и многое будет понято, когда государственные менеджеры и политические аналитики объединят свои усилия, чтобы определить для государственных программ поддающиеся измерению результаты. В то время как большая часть книг и статей была посвящена до настоящего времени вопросам применения GPRA, Бюджетное управление Конгресса инициировало крупный исследовательский проект, посвященный возможностям использования данных о результатах и тому, как это должно влиять на перераспределение бюджетных средств. Филипп Джойс, который был тогда сотрудником CBO и главным исследователем, задействованным в проекте, подготовил публикуемую здесь статью о проекте для журнала Public Budgeting and Finance, чтобы показать всю многоплановость этого важного события в области бюджетирования.

Почему государственная политика действует и почему не действует

Было бы неправильно понимать столкновения по бюджету в девяностые годы просто как столкновения из-за контроля над ресурсами, или из-за того, кому и что достанется, или из-за обеспокоенности расточительством, мошенничеством и волокитой. К девяностым годам как политикам, так и общественности стало ясно, что государственные программы часто неэффективны и государственные средства нецелесообразно используются вследствие того, что стратегия, которая лежит в основе усилий государственной власти, в корне ошибочна. Более, чем где бы то ни было, это было очевидно в случае крупномасштабных программ социальных служб, на которые органы управления всех уровней (федерального, штатного, местного самоуправления) тратили все больше государственных средств. Действительно, наверное, самой важной, с политической точки зрения, датой в истории бюджета за последние четверть века стал 1990 год, когда федеральные затраты на социальное страхование превысили затраты на оборону и заняли первое место среди статей расходов.

Конечно, во время общенациональных избирательных кампаний и выборов на уровне штата регулярно выдвигался лозунг о «крахе государственной власти», когда претенденты обвиняли должностных лиц в том, что последствия их действий расходятся с намерениями, а также в зависимости от системы социального обеспечения. В девяностые годы все это достигло апогея. Многие органы власти штатов и местного самоуправления были вовлечены

474

в новые политические эксперименты по изменению финансирования государственного образования или финансирования транспортной системы и инфраструктуры. Преступность и тюрьмы, социальное обеспечение и помощь детям, профессиональное обучение, контроль за состоянием окружающей среды и ее охрана стали в разных штатах важными политическими проблемами. На федеральном уровне администрация Клинтона пыталась и до сих пор не смогла осуществить коренную реформу здравоохранения.

Коренная реформа государственной политики сопровождалась большим количеством публикаций и исследований, проводимых в рамках политического анализа. К девяностым годам политический анализ полностью сформировался как самостоятельная область исследований, которая зачастую соперничала с государственным управлением и даже затмевала его. Политический анализ объединил в себе экономику, политологию, государственные финансы, теорию систем и другие общественные науки с целью формирования междисциплинарного представления о том, какой должна быть государственная политика, как она должна определять суть и вызывать изменения государственных программ, и как должна осуществляться оценка ее воздействия и результатов. Влияние политического анализа в университетской среде заключалось в том, что учебные заведения все чаще предлагали специальность «Государственная политика» наряду с традиционным дипломом магистра по специальности «Государственное управление» (MPA). Несколько крупных факультетов государственного управления были даже переименованы в факультеты государственной политики. После тридцатипятилетнего периода становления как области знаний сейчас она является предметом исследований, которому посвящены солидные журналы (Policy Studies Review, Policy Studies Journal, The Journal of Policy Analysis and Management и многие другие); проводятся большие конференции, где обсуждаются проблемы государственной политики, вопросы методологии и события, происходящие в этой области. Чтобы показать всю многогранность этой области, потребовалась бы целая книга. Для достижения наших целей мы публикуем в этом разделе блестящую статью политолога Ира Шарканского, который много пишет по вопросам государственного управления и политических исследований. Статья Шарканского не только удачно охватывает всю последнюю четверть века, но и содержит довольно своевременные рекомендации для тех в Вашингтоне, кто стремится реформировать систему социального обеспечения и здравоохранения, а также для реформы образования и реформы стратегии профессионального обучения, разрабатываемых в городах и законодательных собраниях штатов.

Эволюция организационных моделей с позиций феминизма

Несмотря на то, что вопросы бюджета и планы реформирования государственной политики были центральными темами девяностых годов, дискуссии в области государственного управления велись также и по другим крайне важным проблемам. Прежде всего, это серьезные споры вокруг организационных моделей. Теория организационных моделей всегда была одним из важнейших постулатов государственного управления и, в сущности, делового администрирования. Однако в последнее десятилетие нашего века представления об организационной культуре и эффективности организационной деятельности, существующие в государственном управлении, оказались под мощным воздействием новых теорий.

Социо-культурный критический анализ представлял собой нечто большее, чем совокупность теорий о человеческом поведении и о том, как люди следуют правилам и установленным моделям действий. Он гораздо глубже, поскольку ставит вопрос о том, как в организационной деятельности рассматриваются различия между людьми. Здесь речь идет о таком различии, как пол, или точнее, об осознании того, что поведение мужчин и женщин в организациях различно. Стремление изучать теорию организационных моделей с точки зрения пола и применять эти теоретические принципы в менеджменте, процессе принятия решений, коммуникации и поведенческом взаимодействии сейчас считается феминистской позицией.

Можно, конечно, утверждать, что эти новые взгляды во многом обусловлены реальной демографической ситуацией. Действительно, присутствие женщин в государственных

475

организациях стало ощутимым. К 1990-му году женщины составляли почти 60% от общего числа сотрудников, занятых в государственном секторе (впрочем, это почти не сказалось на повышении уровня оплаты труда (принцип «сравнительной ценности труда») и увеличении числа женщин на руководящих должностях («стеклянный потолок»). Если говорить о государственном управлении как области науки, женщины составляют сейчас большинство среди изучающих этот предмет, получают вдвое больше дипломов магистра государственного администрирования, чем мужчины, и равное с мужчинами число докторских степеней (хотя это число на самом деле больше, если не учитывать группу иностранных соискателей докторских степеней, поскольку практически все ее представители – мужчины). Наконец, наверное, самый существенный экономический показатель уровня занятости женщин проявился во время кризиса 1990-1992 гг., когда впервые в США число мужчин и женщин, потерявших работу, было почти равным. Присутствие женщин в составе рабочей силы стало, наконец, постоянным.

Однако с философской точки зрения, феминистский подход к организационным моделям и государственному управлению связан далеко не только с проблемой состава рабочей силы. Аналитики, изучающие организационные модели с позиций феминизма, такие как Джоан Акер,² утверждают, что длительное сохранение за мужчинами власти в организациях повлекло за собой наличие почти исключительно мужской точки зрения в теории организационных моделей. Иными словами, исследователи видят организации, в которых ведущую роль играют мужчины, мужскими глазами. Акер считает, что существование этого мужского мира организаций постоянно поддерживают, по крайней мере, четыре вида процессов, связанных с половой принадлежностью:

Половая дифференциация, следствием которой является моделирование должностных обязанностей в зависимости от пола.

Создание мужских символов и образов организации.

Отношения, основанные на господстве и подчинении.

«Внутренняя мыслительная деятельность людей, которые сознательно формируют свое понимание половой детерминации структуры работы и возможностей в организации и необходимости большего соответствия поведения и отношения полу».³

Даже обычную деятельность организаций нельзя считать нейтральной в отношении пола. Она способствует сохранению «подразделения по признаку пола в самой организации и, шире, в обществе», а также в теории организационных моделей. Но эти различия еще более очевидны на руководящем уровне. Все чаще пробиваясь вверх по служебной лестнице, женщины внесут свою лепту: они постепенно изменят организационную культуру. Многочисленные исследования уже доказали, что стиль руководства женщин обычно отличается от стиля руководства мужчин. Например, Джуди Б. Рознер показала, что женщины больше готовы к сотрудничеству и делятся властью; они менее склонны прибегать к традиционному авторитарному «командно-административному» армейскому стилю, который так нравится мужчинам.⁴ Больше всех за последние тридцать лет действия программ компенсирующих действий при приеме на работу выиграли женщины. Начало положено. Под усиливающимся влиянием женского стиля руководства подходы, существующие в организационной культуре, будут постепенно становиться (и уже становятся) если и не женскими, то, по крайней мере, менее мужскими. Согласно другой гипотезе, вместо того, чтобы сделать свои организации более благоприятными для женского стиля руководства, женщины-руководители, под влиянием того же стремления к повышению производительности, которое традиционно управляет мужчинами, станут больше похожи на мужчин, их отношение станет более мужским, поскольку именно так можно достичь успеха в обстановке конкуренции, в которой живет организация.

Феминистские представления об организационных моделях и руководстве будут оказывать колоссальное влияние на государственное управление. Камилла Стиверс, возможно, ведущий теоретик, подходящий к государственному управлению с позиций феминизма, рассуждает следующим образом: «До тех пор, пока мы будем считать, что управленческая деятельность не имеет отношения к полу, у женщин, как и сейчас, не будет другого выхода, кроме как стать подобными по своей сути руководителям-мужчинам или

476

смириться с оттеснением на задний план бюрократической иерархии.»⁵ Таким образом, у руководителей современных организаций есть три выбора:

Ничего не делать и ждать, пока со временем проблема разрешится сама собой.

Вмешаться в ситуацию, сознательно создавая организационные модели, более благоприятные для женских методов работы. Или

Надеяться, что женщины-руководители захотят стать более похожими на мужчин.

Эти возможности не исключают друг друга. Время неудержимо летит вперед. Постоянно осуществляется значительные прогрессивные шаги. В конце концов, хочется надеяться, что женщины не станут вступать во внутриорганизационную борьбу за влияние, которую традиционно ведут мужчины, и что постепенно женщины и мужчины приспособятся друг к другу. Одно можно сказать наверняка. Абигайль Адамс писала об этом 31 марта 1776 г. в известном письме своему мужу Джону, участвовавшему в Континентальном конгрессе в Филадельфии: «Я жажду услышать, что вы объявили независимость. И в новом своде законов, который, как мне кажется, вам необходимо будет составить, я хотела бы, чтобы вы не забыли дам и были бы по отношению к ним более благородны и благосклонны, чем ваши предки… Если к дамам не будет проявлена особая чуткость и внимание, мы намерены поднять восстание.» Американская революция завершилась с принятием в 1783 г. Парижского договора. Гражданская война окончилась в 1865 г. Но «восстание» миссис Адамс до сих пор не утихает. В это издание «Классики государственного управления» включена одна из первых статей профессора Стиверс, посвященных феминистским представлениям, которая была опубликована в 1990 г.

Что будет с организациями: бюрократическая реформа или непрерывное улучшение качества?

Анализ организационных моделей с позиций феминизма был не единственной критикой современных организаций, достигшей большого размаха. К девяностым годам было очевидно, что новые представления об управлении оказывают существенное влияние на требования к управлению организацией, руководству сотрудниками и отношению к потребителям государственных программ. Источником одних из самых яростных критических выступлений стал ряд экспериментальных исследований, направленных на кардинальное переосмысление деятельности органов управления штата Миннесота. В 1992 г. Майкл Барзилей в соавторстве с Бабаком Армаджани выпустил книгу, посвященную новаторским опытам в штате Миннесота, представлявшим собой попытку изменить государственные программы путем усиления внимания к обслуживанию клиентов, самостоятельности сотрудников, выборочной конкуренции и административному дерегулированию. С точки зрения этого «нового подхода к менеджменту в органах государственного управления» (подзаголовок книги), государственное управление не обязательно должно быть бюрократическим, формалистичным, ориентированным на контрольные функции и косным. Мы публикуем отрывки из этой книги, чтобы показать суть этого открытого выступления против традиционных веберских идей об организациях и о том, как они должны функционировать.

Если суть критики Барзилея и Армаджани состояла в призыве к кардинальной реформе извне, движение за управление качеством было другим источником требований масштабной внутренней реформы. В самом деле, многое из того, что делалось в штате Миннесота в конце восьмидесятых годов, было чистым TQM (Total Quality Management), или «всеобщим управлением качеством». Барзилей рассматривает управление качеством лишь вскользь, отмечая в сноске, что научная литература по TQM еще не появилась, и что TQM переживает серьезные трудности, поскольку оно ориентировано на производство товаров, а не на предоставление услуг. В действительности, ситуация с литературой по вопросам качества стала лучше, но эту нишу заполнили в основном практики. В течение последних десяти лет происходящие в организациях изменения анализируются и оцениваются с позиций эффективности организационной деятельности и управления качеством в журнале Public Productivity and Management Review.

Поскольку этот журнал играет важнейшую роль, предоставляя в распоряжение государственного управления множество аналитических описаний, теоретических и

477

качественных исследований того, как организации совершенствуются, как они внедряют, корректируют и поддерживают непрерывное поэтапное улучшение через повышение качества, мы публикуем отрывки из работы редактора этого журнала Марка Хольцера, где предлагается оценка управления качеством и его влияния на концепции управления государственными организациями. К середине девяностых годов было очевидно, что TQM стало неотъемлемой частью основного подхода к управлению государственными организациями. Его ключевые элементы, статистический анализ процессов, обратная связь с клиентами, участие сотрудников в улучшении качества и взаимодействие с поставщиками, рассматриваются сейчас большинством руководителей как «разумное управление». Что касается перехода от производства товаров к предоставлению услуг, как выяснилось, этой проблемы не существует. Многие даже утверждают, что управление качеством подходит для сферы услуг куда лучше, чем для сферы товаров. Качество стало, по сути, одним из основных элементов государственного менеджмента.

Что будет с правительством? Задачи реорганизации

Однако финансовые затруднения и вопросы эффективности организационной деятельности, с которыми столкнулось государственное управление, были лишь внешними признаками значительно более общих проблем, связанных с самим правительством. Общественное доверие к власти продолжало падать, и было ясно, что вновь избранный Президент Клинтон намерен сделать саму реформу правительства лейтмотивом своего президентского срока. Через девяносто дней после вступления в должность он выступил с важной инициативой «реорганизации органов власти», которая должна была воплощаться под руководством вице-президента в рамках «Анализа деятельности федерального правительства» (National Performance Review, сокращенно NPR). Конечно, инициативы реформирования системы управления исходили от представителей власти и раньше. В самом деле, в зависимости от того, к какому историку или специалисту в области управления вы обращаетесь, можно насчитать не менее десяти крупных инициатив реформирования федеральной власти только в этом веке, начиная с комиссии Тафта 1910 г., которая подготовила первые варианты проекта федерального административного бюджета, и заканчивая «Анализом деятельности федерального правительства» этого года, который призывает к преобразованиям или кардинальным изменениям. В этот сборник включены отрывки из двух предыдущих исследований (Браунлоу и Гувера).

Когда читаешь преамбулы, вступительные заявления политических лидеров или экспертов, которые предлагают новые проекты реформ органов государственного управления, относятся ли они к 1910, 1937, 1949, 1972, 1982 или 1993 г., кажется, что все их объединяет одно. Все они начинаются с утверждения, что правительство, как оно представлено в американских федеральных органах власти, неэффективно, раздробленно, плохо организовано и не способно функционировать так, как это нужно обществу. Выражаясь современным языком, можно сказать, что правительство «сталкивается с организационными несоответствиями» (“organizationally challenged”^* ). Для того, чтобы получить представление о том, насколько прочно укоренились эти несоответствия, можно сравнить эти утверждения и ключевые тезисы выводов доклада «Анализ деятельности федерального правительства», подготовленного администрацией Клинтона (мы публикуем избранные отрывки).

Что следует сегодня отметить, говоря о государственном управлении США? Говоря в общем, …, мы увидим, что в настоящее время в американском правительстве эффективность главы исполнительной власти ограничена, … что работа исполнительной ветви плохо организованна; что административные агентства не обладают достаточной мощью, а то и вовсе устарели; что в государственной службе не сбалансировано количество работающих мужчин и женщин с выдающимися качествами и способностями, что финансовая система и аудит не отвечают современным требованиям.

или:

^* По аналогии с выражениями, связанными с «политической корректностью», например: physically challenged («человек с физическими проблемами»), mentally challenged («человек с психическими проблемами»), horizontally challenged («человек с горизонтальными проблемами», т.е. толстый) и т.д. (Прим. пер.)

478

«Проблема государственного управления в целом не связана с сотрудниками в органах управления… Нет, главная причина неэффективности – не в кадровом составе и не в деньгах. Она кроется, прежде всего, в методах работы… На этом этапе нашей истории большинство американцев пришло к выводу, что правительство плохо функционирует. Оно много обещает, но не исполняет своих обещаний. По моему мнению, существует серьезная опасность, что это сиюминутное разочарование в правительстве превратится в более глубокую и продолжительную утрату веры».

Какое высказывание относится к какому историческому периоду? Первый отрывок взят из преамбулы доклада комиссии Браунлоу (см. часть II). Последний – из преамбулы Совета Эша, написанной Президентом Никсоном в 1972 г. Часто трудно заметить различия в тех причинах, которые стоят за попытками реформировать исполнительную власть.

Реорганизация в стиле NPR

7 сентября 1993 г. администрация Клинтона опубликовала доклад о том, какие требуются кардинальные изменения в методах работы и управления федеральных органов власти, чтобы правительство могло вступить в двадцать первый век. Сам анализ был завершением всестороннего рассмотрения и оценки, которые в течение шести месяцев осуществляла специальная комиссия под руководством вице-президента Альберта Гора. Название доклада, «От бюрократической волокиты к результатам – создание правительства, которое лучше работает и меньше стоит»,⁶ точно отражало задачи, для решения которых администрация предприняла эту реформу. Кроме общего доклада, отрывки из которого мы публикуем, в течение следующих двенадцати месяцев было издано более тридцати более частных докладов.

Учитывая всеобъемлющий характер NPR, имеет смысл кратко остановится на «процессе» осуществления реформы и на «принципах» которыми руководствовались реформаторы. Многое в теоретическом обосновании NPR и даже сам термин «реорганизация» были заимствованы из книги по управлению «Реорганизация государственного управления», написанной журналистом Дэвидом Осборном и консультантом, бывшим городским управляющим Тедом Гэблером.⁷ (Осборн, естественно, был советником рабочей группы, проводившей NPR.) На обороте этого бестселлера 1992 г. бросается в глаза одобрительный отзыв губернатора штата Арканзас Билла Клинтона: «Те из нас, кто хочет вдохнуть новую жизнь в органы государственного управления в девяностые годы, должны будут их реорганизовать. Эта книга дает нам план работы».

В книге «Реорганизация государственного управления» Осборн и Гэблер обличают банкротство бюрократии и провозглашают идеи предпринимательства выходом для реформирования государственного управления. Используя преимущественно примеры новаторских решений из практики органов управления штатов и местного самоуправления, они призывают осуществить ряд кардинальных изменений в государственном секторе. По книге Осборна и Гэблера, государственный сектор должен стараться перестроиться, активно стремясь воплотить «новую форму управления».

При этом основу рекомендаций Осборна и Гэблера составляют идеи предпринимательства. Авторы поясняют, что изначально понятие «предприниматель» заключало в себе больше, чем готовность идти на риск в бизнесе, которая обычно ассоциируется с частным сектором. Предпринимательство в органах власти заключается в следовании более широкой модели, подразумевающей «использование средств новым образом для повышения производительности и эффективности.»⁸ Осборн кратко продемонстрировал важность этой концепции в своем выступлении перед Сенатом США через неделю после начала проведения NPR:

«Мы должны изменить основные мотивы, которые движут руководителями государственных организаций, сотрудниками государственных организаций и выборными должностными лицами. Наш федеральный аппарат управления разрастается и становится таким неповоротливым не потому, что те, кто там работает, этого хотят, но потому, что основные мотивы, действующие в бюрократии, буквально вынуждают к этому. Например, большинство государственных программ – это монополии, чьи клиенты не могут пойти в другое место, чтобы получить большую выгоду. Большая часть программ финансируется в

479

зависимости от их объема (сколько детей имеет право на пособие, сколько семей достаточно бедны), а не от результатов. Большая часть программ считается важными не потому, что они достигают фантастических результатов, а потому, что они тратят фантастические суммы денег. Их руководители получают большую известность и более высокие оклады не потому, что они достигли прекрасных результатов, а потому, что они увеличили размеры бюрократии…

С той мотивацией, которая пронизывает все наши основные контрольные системы, нашу бюджетную систему, нашу систему кадров, нашу систему поощрений, стоит ли удивляться, что мы получаем скорее бюрократическое, нежели предпринимательское поведение?»⁹

Конечно, NPR не был копией рекомендаций, предложенных в «Реорганизации государственного управления». Но определяющее влияние «Реорганизации государственного управления» очевидно, начиная с вводного раздела, где настойчиво подчеркивается, что «создание предпринимательских организаций» – это «решение», и заканчивая мощным акцентом на дерегулировании систем контроля за управлением на федеральном уровне (то есть за бюджетной, кадровой, снабженческой, вспомогательной и информационной службами и т.д.). Призывая к кардинальным изменениям в государственном управлении, NPR предложил свои собственные руководящие принципы, которые были обозначены так:

• Сокращение ненужных расходов и устранение волокиты.

• Обслуживание граждан как клиентов.

•Предоставление сотрудникам самостоятельности путем административного дерегулирования.

• Оказание поддержки общинам путем отмены распоряжений и обеспечения свободы действий.

• Побуждение к достижению наилучших результатов при помощи мотивации и мер по оказанию услуг клиентам.¹⁰

Постоянно подчеркивается, что NPR представляет собой процесс «внутреннего реформирования», прежде всего потому, что в нем участвует большая группа федеральных служащих, которые составляли основу специальной комиссии. В этом – резкое отличие от последнего крупного проекта реформы исполнительной власти, осуществлявшегося при Президенте Рейгане в 1982 г. комиссией Грейса, которую возглавлял человек со стороны, руководитель частной компании Дж. Питер Грейс. NPR был внутренним проектом федеральных органов власти уже потому, что им руководил вице-президент и в нем участвовало около 200 федеральных служащих, которые либо выполняли поручения, либо были частично задействованы в рабочей группе. Даже руководитель проекта был свой человек, помощник министра обороны Роберт Стоун. Что касается консультаций со специалистами, главным консультантом был Дэвид Осборн, а вместе с ним работало несколько руководителей администраций штатов (особенно важно отметить штаты Техас и Огайо), которые уже имели опыт проведения подобных анализов деятельности государственного управления.

Официально NPR начался 3 марта 1993 г., когда его обнародовал Президент. Через месяц, 15 апреля, рабочая группа официально приступила к своим обязанностям. Рабочая группа была неоднородна по своему составу. Большинство членов были руководителями высшего и среднего звена из федеральных ведомств. В рабочей группе были многочисленные практиканты-управленцы, находившиеся при Президенте. Административно-бюджетное управление направило в помощь рабочей группе ряд бюджетных аналитиков. Хотя в рабочей группе и были некоторые «добровольцы», большинство членов были назначены своими ведомствами в качестве сотрудников «команды по реорганизации».

Если говорить о распределении задач, для NPR была избрана смешанная структура, которая включала одиннадцать смешанных рабочих групп, называвшихся «группами системной реорганизации», и двадцать две специализированные рабочие группы, разделенные по ведомствам, которые были названы «группами по перепланировке». В числе

480

«групп системной реорганизации» были рабочие группы, занимавшиеся бюджетной, кадровой, снабженческой системами и системой официальной информации, и рабочие группы, исследовавшие общие аспекты управления, такие как организационные структуры, разработка программ, системы регулирования и управление воздействием на окружающую среду. Заключительный доклад включает в себя многочисленные рекомендации каждой из этих разнообразных групп, а также более общие категории управления.

Что касается исследования отдельных ведомств в рамках NPR, ясно, что двадцать две специализированные группы не могли охватить сто с лишним федеральных подразделений, относящихся к исполнительной власти. По проекту NPR, четырнадцать «групп по перепланировке» должны были заниматься ведомствами уровня кабинета министров, и семь – крупнейшими и наиболее важными независимыми ведомствами (Национальным управлением по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA), Агентством по охране окружающей среды (EPA), Национальным научным фондом (NSF), Комиссией ядерного надзора (NRC), Агентством международного развития (AID), Федеральным агентством по управлению страной в чрезвычайных ситуациях (FEMA), Управлением по делам малого бизнеса (SBA)). Последняя группа охватила оставшиеся самые мелкие ведомства. Три ведомства по «контролю за управлением», Административно-бюджетное управление, Управление кадровой службы и Администрация общих служб, оценивались тремя смешанными «группами по системной реорганизации». В конце концов, если говорить о процессе, участники NPR пришли к выводу, что группы по перепланировке ведомств должны быть сохранены. В сущности, предполагалось преобразовать эти группы в «группы по реорганизации» министерств, которые будут активно способствовать постоянным улучшениям и нововведениям.

После опубликования доклада Президент, с целью продемонстрировать, что NPR был только первым этапом непрерывного процесса совершенствования, издал ряд административных указов и президентских меморандумов, подробно описывающих последующие этапы процесса реформирования. 11 сентября 1993 г. был издан президентский меморандум под названием «Повышение эффективности бюрократии», где детально излагались требования сократить штат федеральных служащих на 12%. ¹¹ В духе первого принципа, ограничиваться меньшим, NPR призывает к экономии 108 миллиардов долларов бюджетных средств в течение пяти лет, которая должна начаться с сокращения штата федеральных служащих на 252000 человек.

Два других административных указа последовали 14 сентября: один предписывал 50-ти процентное сокращение распоряжений по внутреннему управлению,¹² а в другом указе были сформулированы подходы к созданию стратегии предоставления услуг клиентам.¹³ Последний содержал положения, касавшиеся стандартов предоставляемых клиентам услуг и установления обратной связи с клиентами посредством опросов. В соответствии с президентским меморандумом от 1 октября, озаглавленным «Осуществление реформы управления в рамках реформы исполнительной власти», в каждом из основных министерств была создана должность главного оперативного сотрудника, непосредственно отвечающего за «реформирование методов управления ведомства путем внедрения принципов NPR в повседневную практику управления.»¹⁴ Этим меморандумом был создан также Президентский совет по управлению, состоящий из главных оперативных сотрудников всех четырнадцати ведомств уровня кабинета министров (а также Агентства по охране окружающей среды) и отдельных представителей высшего руководства ведомств.

Последний важный шаг был связан с трудовыми отношениями. Административным указом 12871, также изданным 1 октября 1993 г., был создан государственный совет по партнерству, чтобы объединить федеральное руководство и профсоюзы государственных служащих для осуществления реформ по NPR.¹⁵ Этот последний шаг, возможно, гораздо больше других помог администрации Клинтона приблизиться к осуществлению ее плана реформы управления через NPR.

Насколько NPR, в конечном счете, повлияет на общественное «восприятие» степени эффективности деятельности федерального правительства, а также способности государственных служащих улучшить работу государственного сектора, еще не ясно. С

481

самого начала у администрации Клинтона возникла серьезная проблема: она не могла убедить Конгресс одобрить часть этих реформ, охватывающих всю систему, таких как реформы снабжения, бюджета и государственной службы. Конгресс, который тогда контролировали демократы, не был вдохновлен предложениями NPR, кроме рекомендации пойти на сокращение штата федеральных служащих на 272000 человек и пустить сэкономленные средства на поддержку закона о преступности для того, чтобы оплатить новые расходы, вытекающие из заявлений федеральной власти о необходимости увеличения числа полицейских на улицах и новых программ снижения преступности.¹⁶ В итоге, Конгресс одобрил первую робкую попытку реформы снабжения и измененный вариант бюджетной реформы. Главные положения бюджетной реформы на основе принципов предпринимательства были отвергнуты. Естественно, после того, как был избран республиканский Конгресс, NPR был вынужден перейти от нападения к защите. Республиканцы в своих планах реформ, которые иногда называют «анти-реорганизация», призывали к намного более кардинальным переменам. Приватизация, прекращение существования целых министерств уровня кабинета министров, переход на целевые гранты и передача полномочий были новыми пунктами политической борьбы, привнесенными Конгрессом 104-го созыва. В ответ NPR продемонстрировал обзор программ в труде под названием «REGO II», где было объявлено о значительном сокращении расходов в нескольких ведомствах. Были предприняты более активные действия по проекту предоставления услуг клиентам, включая новые меры для того, чтобы государственные услуги оценивались по меркам частного сектора.

Таким образом, под яростным политическим перекрестным огнем сторонники NPR продолжали стремиться к осуществлению очень смелой программы реформ. Интересно, что в сфере государственного управления NPR, или реорганизацию, атаковали с обоих фронтов. С одной стороны, ее отрицали «традиционалисты», считавшие, что положения NPR несовместимы с ценностями государственного управления,¹⁷ или неправильно определяют суть проблемы,¹⁸ или неспособны адекватно объяснить принципы государственной политики и управления государственными организациями.¹⁹ С другой стороны, наступали радикалы, по мнению которых NPR останавливается на полпути и не сможет коренным образом перемоделировать ключевые процессы и структуры органов власти.²⁰ Этот спор еще больше осложнился после опубликования писем гуру в области управления Питера Друкера, объяснявшего причины недальновидности «реорганизации»,²¹ и самого автора идеи Дэвида Осборна, объяснявшего, как NPR отошел от принципов «реорганизации».²²

Среди всех этих шумных, часто чересчур эмоциональных и всегда приводящих в замешательство споров вокруг достоинств NPR как реформы органов власти была одна очень авторитетная взвешенная оценка. Дональд Кеттл из Висконсинского университета совместно с Центром государственного менеджмента Брукингского института выработал справедливую и глубокую оценку целей NPR и стоящих перед ним проблем. Данная оценка выделяется среди всех этих споров, как свет маяка среди бурного моря. Мы публикуем большие отрывки, чтобы обобщить дискуссию о реформе исполнительной власти.

А как же реформа кадровой системы и государственной службы?

Пожалуй, единственной областью государственного управления, которой споры о реорганизации почти не коснулись, было управление персоналом в государственном секторе. Звучит довольно странно, но это отчасти объясняется тем, что все согласны с тезисом о необходимости серьезной реформы государственной службы. На федеральном уровне работала большая комиссия под руководством бывшего председателя Совета управляющих Федеральной резервной системы Поля Волкера, называвшаяся Федеральной комиссией по государственной службе. Необходимость кадровой реформы во многом вытекала из весьма значительного расхождения в оплате труда федеральных служащих и тех, кто занят в частном секторе. Администрация Буша согласилась с доводами комиссии Волкера и под очень умелым руководством директора Управления кадровой службы (OPM) Констанса Неймана обеспечила принятие законов о крупной реформе оплаты труда, согласно которым были осуществлены компенсационные реформы для устранения расхождения в оплате и выравнивания географических различий в стоимости жизни и заработной плате. Увы, когда

482

проблемы с оплатой труда были решены, политической заинтересованности в проведении более глубоких реформ почти не было. Реформа государственной службы активизировалась во второй раз, когда был опубликован доклад комиссии Винтера, где рассматривались кадровые проблемы на уровне штата и местного самоуправления.²³

Однако более глубокой реформы кадровой системы не произошло. Патрисия Ингрэм, которая была членом комиссии Волкера и отвечала за ее кадровый состав, много пишет о реформе государственной службы и принципах этой реформы. В главе из недавно вышедшей книги «Основа добродетели» прекрасно обобщаются проблемы и риски, связанные с кадровой реформой, и ее значение для концепции государственной службы.

Подлинная революция: деволюция?

Наконец, судьбоносное значение девяностых годов как важной эпохи перемен невозможно оценить, не исследовав отношений между органами управления. Отношения между органами управления – это финансовые и административные процессы, посредством которых высшие органы управления делят доходы и другие ресурсы с низшими органами, обычно при наличии особых условий, которым низшие органы должны отвечать, чтобы иметь право на получение помощи. В 70-80-е годы Дейл Райт (р. 1930) из Северокаролинского университета, г. Чэпел-Хилл, был одним из самых больших авторитетов в области анализа тенденций в отношениях между органами управления. Его чрезвычайно влиятельная книга, «Основы отношений между органами управления», является, по сути, классической работой в этой области.²⁴ Он не только оценивает эффективность системы отношений между органами управления с политической и экономической точки зрения, но и исследует возможности «деволюции», которая находится в центре многих современных политических дискуссий. Деволюция в этом смысле означает передачу штатам полномочий по осуществлению многих социальных и регулятивных программ, которые раньше финансировались и курировались федеральными органами, а также специальных целевых субсидий из федеральной помощи. Мы публикуем отрывки из последнего издания книги Райта.

Деволюция может сильно изменить направление развития отношений между органами власти. В своем историческом анализе Райт впервые оценил восьмидесятые годы как «калькулятивный» период в отношениях между органами управления, период, который в действительности начался в 1975 г. Термин «калькулятивный» обозначает фазу отношений между органами управления, главное содержание которой составляют стратегии, нацеленные на преодоление проблем, вызванных жесткими финансовыми ограничениями, потерей общественного доверия и сокращением поддержки со стороны федеральных органов. Восьмидесятые годы продолжались, и, по мнению Райта, под воздействием снижения уровня федеральной поддержки при увеличении числа распоряжений федеральных органов началась новая, «контрактивная», фаза. Новые проблемы, вызванные судебными исками, сделали программные принципы и действия органов управления штатов и местного самоуправления объектом усиленного контроля и финансового давления. Однако в девяностые годы, во многом как следствие побед республиканцев на выборах в Конгресс в 1994 г., Райт видит новую фазу, которую он называет «принудительно-коллажной». В зависимости от окончательных результатов баталий этого десятилетия из-за бюджетной и политической реформы, Райт предрекает с большой долей вероятности возникновение совершенно новых отношений между федеральными органами власти и органами власти штатов и местного самоуправления, отношений, отмеченных резкими различиями и плохой совместимостью.

Заключение

В период такой абсолютной неизвестности очень опасно строить предположения о последствиях. С политической, экономической, социальной и административной точек зрения, создается впечатление, что государственное управление США находится на перепутье. Серьезные перемены, безусловно, кажутся вероятными в это десятилетие реорганизации. Но поскольку в этом издании «Классики государственного управления» надо поставить точку, пусть это сделает Дэвид Розенблюм, выдающийся ученый и редактор Public Administration Review, который напоминает нам в ранней статье по тематике реформы: «В

483

своем рвении воплотить представления об общественном интересе американские реформаторы управления иногда стремятся переделать политическую систему, чтобы она соответствовала нуждам лучшего управления, вместо того, чтобы развивать лучшее управление, чтобы оно соответствовало задачам политической системы… Это старый урок: если мы хотим, чтобы система государственного управления стала лучше, мы лучше рассуждаем о политике.»²⁵

Примечания

Эта цитата принадлежит Эдварду Стэнвуду: Edward Stanwood, A History of the Presidency, vol.1 (Washington, D.C.: Union Publishers, 1896), p. 519.

Joan Acker, “Gendering Organizational Theory” in Gendering Organizational Analysis, ed. A. J. Mills and P. Tancred (Newbury Park: Sage, 1992).

Ibid.

Judy B. Rosener, America’s Competitive Secret: Utilizing Women As a Management Strategy (New York: Oxford University Press, 1995).

Camilla Stivers, Gender Images in Public Administration: Legitimacy and the Administrative State (Newbury Park: Sage, 1993).

From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less, Report of the National Performance Review (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, September 1993).

David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government (Reading, Mass.: Addison Wesley Publishers, 1992).

Ibid.

Отрывки взяты из выступления Дэвида Осборна перед Комитетом Сената по делам органов управления 11 марта 1993 г.

Отрывки, опубликованные под заглавием «Революция в органах власти»: “A Revolution in Government”, National Performance Review, September 2, 1993, White House Briefing Materials (unpublished materials).

President, Memorandum, “Streamlining the Bureaucracy”, Federal Register 58 (September 16, 1993): 48583.

President, Executive Order, Federal Register 68 (September 14, 1993): 48255.

President, Executive Order, Federal Register 68 (September 14, 1993): 48257-48258.

President, Memorandum, “Implementing Management Reform in the Executive Reform”, Federal Register 58 (October 7, 1993): 52383.

President, Executive Order 12871, Federal Register 58 (October 6, 1993): 52201.

Первоначально число федеральных должностей, подлежавших сокращению в соответствии с целями NPR, было чуть больше 250000, но в ходе осенних дискуссий по закону о преступности Конгресс повысил запланированное число до более 272000 и «зарезервировал» ожидаемые средства, сэкономленные в результате этого сокращения штата федеральных служащих, для необходимого возмещения расходов на финансирование закона о преступности, который, в числе прочего, обещал федеральную помощь для того, чтобы вывести на улицы 100000 новых полицейских.

484

James Carroll, “The Rhetoric of Reform and Political Reality in the National Performance Review”, Public Administration Review (May-June 1995): 303-312.

Ronald Moe, “The Reinventing Government Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences”, Public Administration Review (March-April 1994): 111-122.

Charles Godsell, “Did NPR Reinvent Government Reform?” The Public Manager (fall 1993): 7-11.

См., например: A. C. Hyde, “The Realities of Reinvention: Right Enough to Be Dangerously Wrong!” Occasional Papers, The Brookings Institution, Washington, D.C., September 1993.

Peter F. Drucker, “Really Reinventing Government”, The Atlantic Monthly, February 1995, pp. 49-60.

David Osborne, “Resurrecting Government: Can This President Be Saved?” The Washington Post Magazine, January 8, 1995, pp. 13-28.

Информация и комментарии по поводу комиссии Винтера содержатся в: Frank Thompson, ed., Revitalizing State and Local Public Service (San Francisco: Jossey-Bass, 1993).

Deil S. Wright, Understanding Intergovernmental Relations, 3^rd. ed. (Pacific Grove, Calif.: Brooks/Cole, 1988).

David Rosenbloom, “Have an Administrative Rx? Don’t Forget the Politics”, Public Administration Review (November-December 1993): 507.

Хроника государственного управления: 1990-1996

Закон об исполнении бюджета внес дополнения в закон Грэмма-Радмена-Холлингса, требующие, чтобы новые расходы компенсировались новыми налогами или сокращением других расходов.

Закон о реформе кредитной системы (как реакция на скандал вокруг ссудо-сберегательных ассоциаций) ужесточает требования к федеральным гарантиям по займам и кредитам.

Закон о главных финансовых директорах обязывает федеральные ведомства ввести должность главного финансового директора, контролирующего финансовую деятельность ведомства.

Распад Советского Союза. Окончание «холодной войны».

Закон о гражданских правах 1991 г. отменяет ряд решений Верховного Суда (особо важно отметить постановление 1989 г. по делу «“Уорд кав” против Антонио»), которые осложняли предъявление служащими исков к работодателям о дискриминации в трудовых отношениях.

Билл Клинтон избран Президентом.

Дэвид Осборн и Тед Гэблер издают «Воссоздание органов власти».

Закон о результатах деятельности органов управления устанавливает, что ведомства должны обосновывать свои заявки на бюджетное финансирование планируемыми результатами.

Верховный суд выносит по делу «Харрис против “Форклифт системз”» постановление, согласно которому для того, чтобы подать жалобу на сексуальные домогательства, не требуется доходить до «нервного срыва» или доказывать, что оскорбительное поведение «причиняет психологический вред».

Администрация Клинтона объявляет о том, что будет предпринят «Анализ деятельности федерального правительства», цель которого - «воссоздать органы власти». Результатом явился доклад Гора.

Сводный закон о согласованности бюджета сокращает оборонные расходы и повышает налоговые ставки для групп налогоплательщиков с наиболее высокими доходами.

Республиканцы впервые за 40 лет получают большинство голосов в обеих палатах Конгресса.

Штат Калифорния отменяет многие из своих программ позитивных действий.

Более трети федеральных органов управления дважды прерывают свою работу на несколько недель (второй период захватывает 1996 г.), когда Конгресс и Президент не могут прийти к согласию по поводу бюджета на 1996 финансовый год.

Подтверждая, что его администрация выступает за позитивные действия, Президент Билл Клинтон заявляет, что «позитивные действия не могут продолжаться вечно».

Администрация Клинтона объявила об отмене всех федеральных программ, которые оставляют право на некоторые контракты только за компаниями, принадлежащими представителям меньшинств и женщинам.

Конгресс одобряет право Президента на постатейное вето (начиная с 1997 г.).

485

46

Феминистские тенденции в теории государственного управления

Камилла Стиверс

В настоящее время нет практически ни одной опубликованной теоретической работы, написанной с феминистской точки зрения, в области государственного управления. Я надеюсь разъяснить в этом очерке, что я имею виду под “феминистской точкой зрения”, обозначить на этом основании круг вопросов, которые пришли мне в голову, и схематично представить некоторые начальные идеи о том, что такое феминистский подход к государственному управлению.

Для начала необходимо рассмотреть некоторую предварительную информацию о сущности феминистского мышления, чтобы объяснить, что я подразумеваю под феминистским подходом. Затем я представлю четыре области в теории государственного управления¹ , где феминистские мысли могли бы быть продуктивно использованы: вопрос знаний в области управления; модель идеального государственного служащего; природа административной тактичности; и характеристики административного государства. Каждый из этих вопросов может- и, я надеюсь, будет- служить основой для глубокого феминистского анализа. Моя цель, затронув все четыре вопроса в одном очерке, показать, что существует много возможностей применения феминистской теории в области государственного управления (гораздо больше, нежели будет описано в данной работе), и попытаться побудить аудиторию к диалогу на эту общую тему.

Феминистская теория

Большинство, если не все теоретики в области феминизма, сходятся во мнении, что феминистская теория, как ни что другое, относится критически к существующей действительности. Феминистки рассматривают историю исключения женщин из определенных областей человеческой деятельности (как, например, политики) и ограничения их другими (как, например, ведением домашнего хозяйства), как если и не преднамеренный шаг со стороны некоторых мужчин, то, во всяком случае, не как “естественный процесс”.

Феминистки считают, что подобная практика, вероятно, заставляет женщин более, чем мужчин, обращаться к рассмотрению игнорировавшихся точек зрения и ставить скрытые от взора вопросы об условиях и характерных чертах нашего общего существования. Феминистки сходятся на том мнении, что быть феминисткой - это означает открыто формулировать эти не рассматривавшиеся или игнорировавшиеся идеи. Понятно, что это характерно для тех, кто воспринимает окружающую действительность как должное, как и предполагается: как критику «обычного дела».

Под общей рубрикой критики сведены разные точки зрения, которые варьируют от либеральных до совсем радикальных, касающихся надлежащего объекта и масштабов критики, а также необходимой степени решения проблем. В ходе обсуждений внутри феминистского общества за последние 20 лет появились два основных направления. Первое, которое обычно, но не исключительно ассоциируется с либеральными феминистками, направлено на стирание исторически сложившейся дихотомии гендерных ролей. Это направление рассматривает различия в мужском и женском поведении, в основном, как побочный результат разделения половых ролей в обществе, и утверждает, что, в результате открывшихся в современном обществе возможностей для женщин, такие различия в большинстве своем исчезнут, или, по крайней мере, исчезнет наше ощущение их важности. Существующие ценности, на которых основано либеральное направление политики, большей частью находят поддержку в обществе. Личные права, законность процедуры, и так далее скорее являются основой для критики, нежели ее объектом. Поправка о равных правах, закон о компенсирующих действиях и принцип сравнительной ценности труда - результаты критики со стороны либерального феминистского течения.

Второе течение, которое появилось отчасти в ответ на первое, основано на той позиции, что воспринимаемые различия между мужчинами и женщинами не зависимо от

486

того естественно это или нет, имеют большое значение. Существующие общественные системы и нормы видятся не как “общечеловеческие”, а как продукт опыта и ценностей мужчин. С этой точки зрения, опыт женщин и их ценности, являющиеся результатом этого опыта, не просто отличаются, важны сами по себе, и каждый, так или иначе, должен быть внедрен в существующие организации, которые сейчас воспринимаются как неоправданно однобокие. В поисках равенства, источник таких “женских” ценностей как, например, естественность, общительность, интуиция должны восхваляться, даже идеализироваться, а не забываться в поисках равенства полов. Работы таких теоретиков, как Ненси Ходроу (1978), Кэрол Джиллиган (1982) и MМери О’Брайен (1981) в общем отражают эту позицию. Некоторые феминистки, такие, как, например, Мери Дэли (1978), даже видят эти ценности как основу для изменения парадигмы.

Недавно появилось третье направление феминизма. Оно также возникло в ответ на ранее доминировавшее мышление, но оно пытается разрядить напряжение, созданное первыми двумя. Это направление полагает, что хотя воспевающая опыт женщин концепция обеспечивает важную поддержку до сих пор игнорировавшимся ценностям и возможностям, она затушевывает реально существующие между самими женщинами различия, обусловленные влиянием расовых, классовых, исторических и культурных особенностей. Приверженцы этой теории спрашивают, например, если сравнить опыт бедной чернокожей женщины и белой представительницы верхушки среднего класса, не будет ли вероятнее, что он скорее будет разным, чем в основе своей одинаковым. К тому же, феминистки в рамках этого направления отмечают тот факт, что многие, если даже не подавляющее большинство феминистских ценностей и принципов формировались - и до сих пор находят поддержку и последователей - в обществе мужского доминирования. Если так, говорят они, то неосторожно говорить о " женские ценности ", если таковые существуют, представляют собой то, чем они могли бы стать, если бы история и культура развивались совершенно по-другому. При учете недостатков воспевающей концепции возникает вопрос: существует ли чувство разницы, которое не подразумевает ни идеализации и ни отказа от разнообразного опыта женщин, который все еще служит источником разных важных не рассматривавшихся ранее вопросов и проблем, но предлагает не очень-то легкий " лучший путь". Направление, которое подсказывается этими аргументами заключается в том, что целью предложения "иного" взгляда или стандарт, должно быть не заменить одну схему на другую, а подвергнуть сомнению именно те термины, которые обуславливают разницу между ними и, таким образом, " написать то, что не может быть написано" ( Mary Jacobus, “The Difference of View” цитируется по Heilbrun 1988, стр.41). Позиция, которая сделала бы это возможным, еще только формируется, но ясно, что это потребует процесса эволюции, а не ложных открытий. Работы таких исследователей, как Венди Браун ( 1988 ), Джоан Ландес ( 1988 ), Джин Гримшоу ( 1986 ) и Лин Сигал ( 1987 ) богаты материалами, предполагающими возможные направления работы.

Я склонна полагать, что органы государственного управления с точки зрения феминистского движения должны исходить из этой эволюционной теории. Я думаю, что в ее рамках мог бы развиваться тот диалог, который бы предложил или поддержал новые пути изучения важных вопросов, концепций и проблем в государственном управлении: пути, на которых можно будет использовать, а не игнорировать не рассматриваемые ранее перспективы, отраженные в конкретном опыте конкретных групп женщин. В конечном счете, получившийся диалог может повернуть все дело в позитивное русло. Впрочем, такой проект вряд ли будет легко реализовать, даже если его желательность будет признана всеми - и я не буду обманываться насчет возможности достижения этого консенсуса. Необходимыми условиями являются попытка начать обсуждение этих перспектив в теории государственного управления; желание обсуждать их критически; но также внимательное изучение, а не отбрасывание в сторону важных и ценных в данной области идей. Я думаю, что отрицать, отбрасывать в сторону или считать неуместными главные вопросы в данной области приведет не к созданию «феминистской перспективы государственного управления», а скорее к отстаиванию революции, нежели трансформации. Как бы то ни было, я готова допустить, что если государственное управление серьезно займется феминистской теорией,

487

то результат, вероятнее всего, будет воспринят всеми как революционный переворот, хотя, как я полагаю, и бескровный.

Итак, рассмотрев бегло рассмотрев все эти предварительные соображения, касающиеся феминистской теории, мы можем обратиться к центральной проблеме нашей дискуссии: каков мог бы быть феминистский аспект в теории государственного управления? Очевидно, что разработка такой модели не может быть описана в одной работе или одним человеком. Но просто, чтобы начать дискуссию, я бы хотела предложить несколько кажущихся мне перспективными путей, ведущих к этой работе: озвучить знакомые темы государственного управления, но в тесной связи с феминистским проектом, обратиться к избегаемым аспектам и предложить возможные новые подходы. Многие теоретики государственного управления скажут, что не все из этих идей «новые»". Феминистская концепция поддерживает в большинстве случаев теоретические тенденции, которые уже используются в этой сфере.

Поиски нейтральности

Положившее начало государственному управлению эссе Вудро Вильсона (1978 [1887]) утверждало, что управление законно только, если оно аполитично, получая распоряжения представительского законодательного органа и выполняя их согласно требованиям рациональности, всесторонности и действенности. Может быть это и правда, что, как полагает Пол Ван Рйпер (1984), никто не обратил особого внимания на эссе Вильсона в течение первых 50 лет с момента его появления. Ясно, однако, что проблема, которую Вильсон поднял, была и все еще остается в центре государственного управления. Идея о том, что управление может и должно быть нейтрально, а с этим и представление, что политико-административная дихотомия узаконивает действия государственных бюрократий, сегодня многим кажется упрощенной и нереалистичной. Несмотря на многочисленные попытки объявить о ее смерти, культура нейтральной экспертизы жива и здравствует, как утверждает – и это только один пример - Розенблюм (1987).

Это - многосторонняя дилемма; но существует один, особенно раздражающий момент: кажется, что мы не можем ни жить с идеей ценностно нейтральной технологии, ни обходиться без нее. Управленцы ждут правильных ответов в форме неопровержимых фактов, и в то же самое время они признают несомненно ценностно осложненный характер их деятельности. Никто не является настолько наивным, чтобы придерживаться идеи простой дихотомии факт-ценность; все же мы почтительно поклоняемся очевидной объективности.

Что может феминистская теория привнести в эту проблему? Простых ответов здесь, несомненно, нет. Но феминизм, как мне кажется, может предложить что-то отличные, потенциально плодотворные пути рассмотрения ситуации. Во-первых, теоретики феминизма утверждали, что важность концепции нейтральности берет свое начало в настойчивости либерального индивидуализма, заявлявшего, что государство поддерживает моральную нейтральность по отношению к предпочтениям автономных личностей. Они предлагали, чтобы понятие государства – или естественного государства- состоящего из изолированных индивидуумов, является идеей, чуждой опыту большинства женщин, чьи обязанности, связанные с рождением и воспитание детей заставляют их осознавать степень, в которой люди должны зависеть друг от друга для того, чтобы выжить. Если бы вместо этого мы исходили из того, что суть современного государства заключается в основополагающей взаимозависимости людей, мы смогли бы представить общественные ценности несколько по-другому. Например, мы могли бы основывать характеристики процесса административного принятия решений в плане общественного интереса как на обнаружении взаимных потребностей, так и на удовлетворении конкурирующих требований среди не связанных друг с другом стремлений максимизировать полезность. Действительно, материнская забота (см. Chodrow, 1978) и материнское мышление (Ruddick, 1989)- несмотря на неологизм “родительское воспитание” это все еще виды деятельности, которые в значительной степени выполняются женщинами – являются главными фактами, противоречащими утверждению о том, что человеческое поведение может быть в итоге определено как самозаинтересованное. Но мы должны все же разработать политическое

488

понимание взаимосвязанности, или общины, которое не зависело бы в своей когерентности от явно аполитичного представления традиционно женских видов деятельности, как это сделано в работах Аристотеля и Руссо, и, таким образом, неявно от мужского понимания политики (проблема, которую я рассмотрю ниже).

В вопросе объективности феминисты критиковали за мужскую точку зрения как линейное рациональное мышление, так и попытку получить непредвзятые сведения посредством отстраненного наблюдения. Безусловно, человеческие системы, организованные согласно и, по-видимому, в зависимости от этого образа мышления были исторически мужскими. Работы Сандры Хардинг (1987) и Эвелин Фокс Келлер (1985) написаны в этом ключе. Отношение Келлер к метафоре Бекона, связывающей индуктивное приобретения знания о природе с взятием женщины силой, наглядно иллюстрирует это направление мысли. (Согласно Бекону научный метод имеет “силу, чтобы побеждать и подчинять [Природу], сотрясать ее до ее основ” [ 36]). Усиливая последние тенденции в философии науки, Гардинг утверждает, что нет такого понятия, как непредвзятое знание в смысле знания, незатронутого характеристиками того, кто обладает знанием. Она полагает, что феминистские требования могли бы быть предпочтительны с научной точки зрения, поскольку они возникают в более полном и поэтому менее искаженном социальном опыте.

Эта работа представляет большой интерес, но я отношусь к ней с известной долей осторожности из-за тенденции к пренебрежению разнообразия женского - и мужского- опыта. Что я действительно думаю, феминизм полезно подчеркивает, это пристрастие доминирующих. Другими словами, кажется бесперспективным предполагать, что имеется что-то неотъемлемо мужское в линейном мышлении или поисках объективности, поскольку оказывается, что женщины так же способны к такому размышлению, как и мужчины, и что мужчины тоже способны думать интуитивно и целостно. Подобным же образом, разговоры о неотъемлемом “женском опыте” или “женских ценностях” сводят на нет все разнообразие перспектив, возможностей, поведения и так далее людей различных рас, классов и культур. Но рассматривать ценности как универсальные просто потому, что они распространены повсюду, и предполагать, что мужчины, которые устанавливают социальные системы и все еще доминируют в них, и демонстрируемые ими ценности, какими бы они ни были, представляют собой человеческую норму значит вводить в заблуждение. Хотя не может быть универсального мужского или женского опыта, ясно одно, в любом обществе существуют социально установленные родовые роли, которые влекут за собой предрасположенность смотреть на мир с разных сторон. Мы можем использовать осознание этого для демонстрации недостаточной полноты нашего понимания: подорвать, например, принятие как должного таких ценностей, как эффективность, всеохватность и объективность. С этой точки зрения, изменение или отход от метода и стандартов нейтральности могли быть мерами, делающими разнообразие возможностей и перспектив, отраженных в данной области, ингредиентами процесса государственного управления. Я думаю, далее, что точно также однобоко предполагать, что из разнообразия скорее возникнет конфликт, чем сотрудничество, и что, когда конфликт все же имеет место, он должен быть решен путем обращения к “объективным” стандартам и методам.²

Продолжение главы о феминизме (46)

Модель идеального государственного служащего.

Из-за десятилетней эпидемии борьбы с бюрократией, ведущейся публично, государственное управление занималось восстановлением уважения государственного служащего в глазах общественного мнения. Среди теоретиков эти усилия приняли форму попытки переосмысления сущности государственного управления. По мнению Mитчела и Скотта (1987), американцы не довольны не столько государственными институтами, сколько людьми, которые ими управляют, в частности, они отмечают, что сомнение вызывает доверие, оказываемое людям, занятым в государственной сфере. Эта уверенность породила ряд исследований идеальных личностных характеристик или «имиджа» специалиста в области государственного управления. Например, на совещании, проведенном в 1988 году Американским обществом по государственному управлению особое место уделялось симпозиуму, посвященному имиджу менеджера по государственному управлению и

489

обсуждению реальных примеров «образцовых» государственных служащих. Необходимость такого диалога восходит к спору основателей Конституции о том, что порядочные мужчины (sic) вовлекаются в государственную жизнь возможностью завоевать общественное уважение и известность, мотив, который в те времена был не просто благородным, но и героическим. Слава – общественная добродетель, которую надо заработать попыткой стать силой в истории, которая жалуется мудрыми и достойными (Adair, 1974). В своем исследовании жизни Александра, Веллингтона и Улисса Гранта Джон Кеган (1987) утверждает, что героическое лидерство является общественной деятельностью, которая подтверждает авторитет героя посредством проявления добродетели. Поклонение герою или обращение к примерам как руководству деятельности становится структурным способом, стабилизировать политический порядок. Тогда становится понятным, что государственное управление должно строиться на образцовом, даже героическом, имидже. Хотя типичный государственный служащий может продолжать трудиться анонимно, по крайней мере, государственная служба как единое целое может принимать героические качества и таким образом подтвердить свой авторитет.

Вопрос, каким именно должен быть этот имидж, тем не менее, остается открытым. Сторонники феминизма не замедлили подхватить вопрос о природе героизма, а также указать на ее мужественность, по крайней мере, в традиционном понимании. Конечно, большинство из нас согласятся, что наши управленческие герои не обязательно должны быть мужчинами, но мы еще не начали думать о том, насколько включение женщин в пантеон административных героев, изменяет каноны, на основе которых мы решаем, что такое образцовый государственный служащий. Феминистские исследования героизма (например, Edwards, 1984; Pearson, 1968) подчеркивают мужественность традиционной модели, которая восходит к Древней Греции, что культурно выделяет такие мужские характеристики, как агрессивность, физическая сила, а также совершение физических подвигов – включая настоящую битву – как основу оценки общественной славы и почета. Героический имидж пока еще глубоко внедрился в наше понимание общественной жизни; примером может служить насмешливое замечание Гарри Уиллиса в недавней рецензии книги Ларри Спикса о жизни в администрации Рейгана: «Это мир, как в греческих поэмах, где герои вступают в схватку ... прежде чем нанести тяжелый удар, поражают врага насмешливыми эпитетами, наводя друг на друга ничтожный ужас. (Рецензия Уиллиса называется «Все президентские мыши»).

Феминистский подход к вопросу героизма, с другой стороны, позволяет выделить многообещающий, способный к трансформации, потенциал героической фигуры – тот, кто объясняет нам себя не столько доводами, сколько воображаемой проекцией, и таким образом преобразует сознание. В этом плане функция такого героического символа скорее воплощение широкого спектра иначе не уловимых качеств, чем реализация в глазах общества некоторых возможностей. Если мы можем рассматривать женщин как героев (а не героинь, которых спасают герои), это ставит под вопрос, по крайней мере, несколько принятых представлений. Первое – отношения между полом и поведением. Если женщины делают классические героические, например, требующие физической силы, вещи, тогда связь между физическим мужеством и мужественностью становится размытой. Подобным же образом связь между героизмом и принадлежностью к мужскому полу ослабевает, когда мы понимаем, что традиционно женские подвиги сострадания и воспитания также могут являться героическими. Как говорит Энди Браун (1986 с. 206): «С точки зрения принадлежности к мужскому полу, мужество это преодоление телесных страхов и преодоление трудностей жизни. Я же, напротив, утверждаю, что нам нужно мужество, чтобы поддержать жизнь, чтобы бороться за свободу как хранителям жизни, а значит и за возможности».

Вполне может быть, что, так как социальное положение женщины в каком-то смысле все еще маргинально по сравнению с положением мужчины, фигура героя женского пола представляет собой особенно перспективный вызов существующему сознанию и общественным институтам. Но устойчивость данного мифа, возможно, показывает, что героический поиск - это урок глубочайшей духовной важности (см. например, хотя я беру

490

эту тему только в некоторых ее интерпретациях, Кембелл {1986} “Герой с тысячью лиц”). Таким образом, вызов феминизма идее о героизме по существу положителен, хотя акцент может быть поставлен на социальных трансформациях, которые могут за этим последовать.

Среди возможных моментов, которые следует принять во внимание государственному управлению при переосмыслении нашего понимания героизма может быть необходимость пересмотреть желательность общественного почета и славы. Создатели Конституции были уверены, что только меньшинство мужчин (sic) – «лучший сорт» - достаточно квалифицированы, чтобы управлять государством. Привлекает ли «лучших» государственных служащих, как думали основатели Конституции, возможность действовать перед мудрой и хорошей аудиторией? Должна ли привлекать? Думается, что многие современные представления государственного служащего, такие как предприниматель, адвокат, принимающий решения чиновник становятся законными и привлекательными из-за возможности сделать человека заметным, то есть ради славы. Тем не менее, может получиться так, что слава возможна только для нескольких и менее привлекательна, чем принято думать. Необходимость вновь завоевать доверие общества может потребовать более широко взаимодействующих представлений.

Административная свобода действий

Теоретики, которые отвергают значение государственного управления как нейтрального механизма, рассматривают его как форму правления. Они понимают правление как реализацию свободы действий, когда чиновники, чтобы вдохнуть жизнь в нечеткие законодательные распоряжения, делают серьезные заключения относительно сути общественного интереса в конкретных ситуациях, а также решений, которые положительно или отрицательно влияют на жизни людей. «Блексбургский Манифест» (Wamsley et al., 1987), например, - это попытка обосновать законность административного правления. Согласно этим теоретикам, осуществление общественных полномочий является неизбежным фактом постиндустриального общества. Административное правление - это использование бюрократических полномочий с целью управления системой; манифест придерживается мнения, что фрагментарная структура нашей системы управления делает это вполне возможным. Нортон Лонг (1981) также проводил эту мысль, отмечая позитивный момент в том, что администраторы считают, что они осуществляют правление, потому что больше этим никто не занимается.

Основным вопросом является, на какой основе будут осуществляться полномочия. Блексбергские теоретики утверждают, что законная административная свобода действий определяется некоторым набором нормативных составляющих, включая Конституцию, законы, положения, историю, культуру и приверженность к «наиболее распространенной интерпретации общественных интересов».

Блексбергская и подобные теории много делают для того, чтобы противостоять открытым технократическим тенденциям в государственном управлении, но их уязвимость в отношении обвинений в элитарности все еще остается весьма значительной. Ясно, что Манифест подразумевался как продуманный ответ на обвинение в том, что поскольку администраторы не избираются и не могут принимать подробные указания от законодательства, их решения незаконны. Тем не менее, этот вопрос остается животрепещущим. Кроме того, оправдания административного правительства звучат неубедительно, пока они не встречаются с недемократической природой бюрократической иерархии.

Вопросы власти, полномочий и иерархии становятся центральными темами растущего числа литературы феминизма, хотя никто из пишущих на эту тему не занимался проблемой административного правления (Kathy’s Fergusson’s The Feminist Case against Bureaucracy [1984], на мой взгляд, несмотря на ее достоинства, игнорирует фундаментальные различия между государственными и частными организациями). Но определенные идеи феминизма являются существенными для понимания административного правления, которое менее иерархично и более интерактивно, а значит менее элитно и более демократично. Теории феминизма, например, поддерживают мнение о власти не только как о способе доминирования, но и как о форме реализации возможностей. Аналогично они подчеркивают

491

возможности лидерства как помощи, а не отдачи приказаний, а полномочий - как подотчетную экспертизу, а не ряд команд. И, наконец, работая в рамках этого направления, мы должны обосновать административную законность подотчетности, которая осуществляется не только лично в соответствии с совестью каждого или во внутренних процессах определенных ведомств, но также ясно воплощена в действенном сотрудничестве с теми, кто ощущает на себе эти действия, включая широкую общественность. Усиление подобных рассуждений должно укрепить аргументы, выдвигаемые в этой области, которые сводятся к тому, что усилия, направленные на централизованный контроль над общественными – включая административные – процессами, оказываются все более и более слабыми и стихийными в мире повышающейся сложности и непредсказуемости (хорошим примером является работа Кортен [1981]). Если это верно, тогда включение более разнообразного спектра взглядов может быть одним из возможных способов, чтобы избежать того, что Дан (1981) называет «ошибкой третьего типа» - неверную интерпретацию сути проблемы. Сотрудничество и участие, таким образом, становятся скорее защитой против бюрократической патологии, чем источником неэффективности.

Административное государство.

В классической работе Дуайта Валдо «Административное государство» (1984) впервые прозвучала идея, что теория государственного управления - это теория государства, а административная практика – форма государственности. Валдо хотел показать, как кажущиеся на первый взгляд нейтральными технологии и принципы имеют нормативные импликации там, где они применены в общественном контексте. Кроме того, он обратил наше внимание на существование государства в американском обществе, сомнительное заключение для многих, чей политический комфорт зависит от видения США как исключения из неизбежного развития - по крайней мере, в странах, идущих по пути индустриализации, - институциональной возможности для управления системой. Со времен Валдо нам пришлось признать организованное осуществление (по-видимому) законного сдерживания «развитой сетью институтов, процедур и человеческих способностей...» (Skowronek, 1982, с. 15). Упорная работа в этой области, подчеркивающая раздробленную природу американской системы правления и необходимость существования администрации как маховика или оси вращения, подтверждает наше двойственное отношение к американскому административному государству (как отмечает Сковронек, института, построенного скорее на административной способности, чем на ее отсутствии). Мы хотим, чтобы это было некоторое единство, способное обладать значительной властью, но как администраторы мы не хотим рассматривать эту власть как деспотическую, даже потенциально. Поэтому мы подчеркиваем ее необходимость. Критики справа и слева от основного движения государственного управления, конечно, постоянно напоминают нам об этом, хотя природа деспотизма рассматривается по-разному с этих двух главных точек зрения.

Мне кажется, что наши смешанные чувства по отношению к существованию позитивного государства должны быть связаны с нашем двояким отношением к природе свободы и того, какого рода государство необходимо, чтобы ее обеспечить. Я вижу здесь две проблемы, и феминистский подход позволяет пролить свет на обе.

Первая связана с дихотомией общественного и частного, от чего зависит наше либеральное наследство. Либеральное государство, насколько мы знаем, развивалось в оппозиции к монархии, патриархальной системе, если таковая вообще была. Политические теоретики феминизма присоединяются к другим, заявляя, что дело либерализма против монархии зависело от оправдания социального пространства за пределами лозунга «государство – это я», но они находят, что развитие этого пространства покоится на исключении из него женщин. С их точки зрения, мы все еще действуем в рамках интеллектуального наследства, в котором свобода для некоторых (то есть мужчин) глубоко зависима от ограничения свободы других (женщин).

Например, Джоан Ландес (1988) при изучении Французской революции утверждает, что монархия феминизировала мужчин тем, что положение мужчин и женщин было одинаково беспомощным перед лицом власти короля. Ее исследование описывает время,

492

когда сфера общественной деятельности, хотя, в конечном счете, и контролируемая королем, предлагала мужчинам и женщинам возможности быть и действовать на публике в условиях салона. Салон, известный в литературе как «высший свет», был социальным институтом и культурным ареалом, контролируемым женщинами, которые устраивали приемы. Новые гости там учились стилю, языку и искусству, необходимому, чтобы находиться в обществе, – чтобы быть замеченным, чтобы принимать участие в публичной беседе. Ландес утверждает, что мужчины рассматривали власть женщин в салонах аналогично монополии короля на условия политической жизни. Вызов патриархальному образу жизни, таким образом, приравнялся в уме мужчин к подавлению и изгнанию женщин.

Такая точка зрения, конечно, имеет глубокие корни и восходит к Древней Греции. Полис, идеализированный многими как квинтэссенция общественной жизни, зависел своим существованием от одновременного наличия домашних хозяйств, к которым относились женщины, и где о быте могли заботиться женщины и рабы, тем самым освобождая мужчин для действий, что так блестяще описано у Ханны Арендт (1963). (Резкую критику этого аспекта города-государства см. Keuls, 1985).

Политическая теория о том, что свобода зависит от разделения общественной и частной жизни, укреплялась в наше время экономическим реструктурированием. Многочисленные наблюдатели, феминисты и другие ученые отметили увеличение пропасти между общественным и частным миром, которая зародилась во время индустриализации. Работа стала выполняться вне дома, так что традиционно женские обязанности уже выполнялись не параллельно мужским, а в изоляции от них. Распространение платного труда также означало, что женский домашний труд больше не рассматривался как «работа». Отстраненная деятельность женщин была пропитана общественным смыслом – семья и дом рассматривались как ответственные за воспитание граждан (мужского пола) для достижения достойного места в государстве, а женщины как ответственные за контроль мужской агрессивности. Таким образом, та степень, в которой государство зависело от молчания женщин, была замаскирована приписыванием им политической «роли».

Landes доказывает, что однажды будучи изгнанными ради создания общественной сферы для мужчин, женщины, которые пытаются формулировать язык общества, нарушают кодекс естественного поведения. Став из-за своего исключения совершенно другими, голоса женщин могут быть слышны как частные, тогда как дискурс, составляющий общественную сферу, рассматривается теми, кто принимает в нем участие, как универсальный. Ландес предполагает, что когда условия этого развития поняты, становится ясно, что женщины (если они не «становятся мужчинами», то есть утрачивают свое отличие) не могут взять в свои руки управление общественной сферы, построенную по мужской модели. Мы должны трансформировать дискурс, чтобы легализовать в нем участие женщин.

В государственном управлении большое внимание уделяется, особенно недавно, его публичности и тому, что это предполагает для сущности административной практики в государственном секторе. Однако мы должны обратить внимание на смысл различия, затемненный нашим, принятым как само собой разумеющееся, понятием общественного. Например, мы склонны рассматривать вмешательство государства в семейную жизнь как нарушение права на личную жизнь, или, по крайней мере, считать его неконституционным (например, Верховный Суд, недавно рассматривая дело о нарушении прав ребенка, постановил, что 14 поправка Конституции защищает нас от государства, но не предполагает каких-либо обязательств со стороны государства защищать нас от жестоких членов семьи). С точки зрения женщин, тем не менее, «пристанище в бессердечном мире» часто жестоко, почти всегда чрезвычайно ограничено.

Позвольте мне развить эту мысль чуть глубже, обратившись ко второй проблеме, о которой упоминалось выше. Она касается наших представлений о свободе. Здесь я остановлюсь на критике Венди Браун (1988) понимания свободы как существующей в плоскости вне необходимости. Используя материалы Аристотеля, Арендт, Макиавелли и Вебера, Браун анализирует развитие и устойчивость культурно обусловленной мужской идеи политики. Она выделяет родовые источники и измерения создания государства: политическое действие (то есть добродетель (англ. virtue, от лат. vir - мужчина)), оформление

493

материи (от mater=мать, женщина). Выполняя политические действия, люди достигают превосходства над обстоятельствами (согласно Макиавелли, они перехитряют судьбу – fortuna, как показала Ханна Питкин [1984], - женщина); они поднимаются над необходимостью. Формируя и контролируя политическое сообщество, которое становится инструментом, они могут войти в царство, где свобода не ограничена политическим сообществом. В сущности, они могут (хотя бы раз) обмануть смерть. Женщины в это время, как мы видели выше, остаются в царстве необходимости, мире кухни, грязи, крови, плачущих детей и грязной одежды: то есть в мире существования.

Как отмечает Браун, форма политического действия по Арендт приводит эту дихотомию к таким крайностям – для Арендт любая связь, какой бы ни была цель, является оказывающей пагубное влияние на действие, – что ее общественная жизнь совершенно лишена содержания: тогда зачем вообще нужно это действие? С этой точки зрения, настоящий политик живет скорее для, чем в результате, политики. Он [sic] становится бесплотным, поднимаясь над необходимостью, то есть, перекладывая ее на женщин. Он становится чистым разумом, который преобладает над телом, давая ему форму, но также оставаясь вне них. В результате, как говорит Браун, что политики могут узаконить приоритет целей над жизнью (таких как «национальный интерес»). Она утверждает, что вместо этого нам нужно понять, что свобода облекается в плоть и кровь: что живые существа не могут переступить через себя, но должны использовать материалы существования, чтобы на передний план выдвинуть возможности, а не пытаться навязать им форму (воспитание детей выступает здесь в роли частичной модели).

Если, как полагает Сковронек, государственность - это создание институтов, возможно, это не так далеко от мысли Браун о навязывании формы материи. Тем не менее, я бы согласилась, что наш акцент на административном государстве как добродетели и административных полномочиях как «возможности» для позитивного действия во фрагментарном образе правления - это наше желание установить и сохранить для себя сферу свободы: ограниченную, правда, Конституцией, законами, нормами ведомств, но, тем не менее, не полностью подчиненная набору правил и потому по своей сути «свободную». Обманутые этой свободой, мы можем не успеть задать себе вопрос о степени, в которой ее выполнение зависит от несвободы других и нашего нежелания бросать этому вызов, или искать тот вид действия, который принимает сущность ее воплощения (то есть, Народ это не абстракция, а конкретная группа людей) и таким образом начинает воссоединяться с политическим сообществом, его головой и предполагаемым разумом: административным государством.

Теория феминизма рассматривает барьер между частным и общественным как созданный, по-видимому, для того, чтобы защитить свободу всех, но поддерживающий угнетение многих. В пространстве, созданном путем исключения половины человечества, до тех пор, пока это исключение остается не рассмотренным, не может быть героизма. Точно так же женщины не могут быть включены, если не изменятся условия диалога, так как чтобы вступить в общественную сферу, женщины должны оставить позади часть себя - так же, как и мужчины. Трансформация, предложенная феминизмом, - это возможность оставить свое слово там, где еще ничего не было написано. Мне кажется, что мы, государственные служащие, должны рассматривать вопросы, представленные в теории феминизма, и использовать их как источник творчества. Давайте начнем диалог.

Под «теорией» я, конечно, имею в виду, что-то гораздо более близкое политической философии, чем то, к чему можно прийти, соединяя эмпирически проверенные гипотезы. Я рассматриваю государственное управление как форму правления. Как таковые, ее наиболее интересные вопросы ценостно-ориентированы и поэтому должны рассматриваться посредством обоснованной аргументации, а не доказательств.

Единственная хорошо известная женщина среди классиков теории государственного управления, Мери Паркер Фоллеттt, предложила аргументацию, которая поразительно отличалась от взглядов ее современников (см. Follett [1918] 1965, [1924] 1951. Эта область все еще должна проанализировать радикальный политический смысл идей Follett.

494

Примечания

1

2

Adair, Douglass. 1974. Fame and the Founding Fathers, ed. Trevor Colboum. New York:

W. W. Norton.

Arendt, Hannah. 1963. The Human Condition. Chicago: University of Chicago Press.

Campbell, Joseph. 1968. The Hero with a Thousand. Faces. 2nd ed. Princeton: Princeton University Press.

Brown, Wendy 1988. Manhood and Politics: A Feminist Reading in Political Theory. To-towa, N.J.: Rowman and Littlefield.

Chodorow, Nancy. 1978. The Reproduction of Mothering. Berkeley and Los Angeles: University of California Press.

Daly, Mary. 1978. Gyn-Ecology: The Metaethics of Radical Feminism. Boston: Beacon Press.

Dunn, William. 1981. Public Policy Analysis:

An Introduction. Englewood Cliffs, N.J.:

Prentice- Hall.

Edwards, Lee R. 1984. Psyche as Hero: Female Heroism and Fictional Form. Middlebury, Conn.: Wesleyan University Press.

Ferguson. Kathy. 1984. The Feminist Case Against Bureaucracy. Philadelphia: Temple University Press.

Follett, Mary Parker. [1918] 1965. The New State:

Group Organization the Solution of Popular Government. Gloucester, Mass.: Peter Smith.-'

Follett, Mary Parker. [1924] 1951. Creative Experience. New York: Peter Smith.

Gilligan, Carol. 1982. In a Different Voice. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

Grimshaw, Jean. 1986. Philosophy and Feminist Thinking. Minneapolis: University of Minnesota Press.

Harding, Sandra. 1987. Feminism and Methodology: Social Science Issues. Bloomington: Indiana University Press.

Heilbrun, Carolyn G. 1988. Writing a Woman's Life. New York: W. W. Norton.

Keegan, John. 1987. The Mask of Command. New York: Viking.

Keller, Evelyn Fox. 1985. Reflections on Gender and Science. New Haven: Yale University Press.

Keuls, Eva. 1985. The Reign of the Phallus: Sexual Politics in Ancient Athens. New York:

Harper and Row.

Korten, David. 1981. "The Management of Social Transformation." Pub. Adm. Rev.. (Nov.-Dec.): 609-618.

Landes, Joan. 1988. Women in the Public Sphere in the Age of the French Revolution. Ithaca:

Comell University Press.

Long, Norton. 1981. "S.E.S. and the Pubic Interest." Pub. Adm. Rev. (May-June): 305-312.

Mitchell, Terence R., and William G. Scott. 1987. "Leadership Failures, the Distrusting Public, and Prospects of the Administrative State." Pub. Adm. Rev. (Nov.-Dec.): 445-452.

O'Brien, Mary. 1981. The Politics of Reproduction. London: Routledge.

Pearson, Carol. 1986. The Hero Within: Six Archetypes We Live By. San Francisco: Harper and Row.

Pitkin, Hanna. 1984. Fortune Is a Woman: Gender and Politics in the Thought of Niccolo MachiavellL Berkeley and Los Angeles:

University of California Press.

Rosenbloom, David H. 1987. "Public Administrators and the Judiciary: The 'New Partnership.' " Pub. Adm. Rev. (Jan.-Feb.): 75-83.

Ruddick, Sara. 1989. Maternal Thinking: Toward a Politics of Peace. Boston: Beacon Press.

Segal, Lynne. 1987. Is The Future Female? London: Virago Press.

Skowronek. Stephen. 1982. Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacitie 1877-1920. Cambridge: Cambridge University Press.

Van Riper, Paul P. 1984. "The Politics-Administration Dichotomy: Concept or Reality?" In Politics and Administration: Woodrow Wilson and American Public Administration, ed. Jack Rabin and James S. Bowman. New York: Marcel Dekker.

Waldo, Dwight. 1948. The Administrative State New York: Ronald Press.

Wamsley, Gary L., Charles T. Goodsell; John A. Rohr, Camilla M. Stivers, Orion F. White and James F. Wolf. 1987. "The Public Administration and the Governance Process.” Refocusing the American Dialogue. Centennial History of the American Administrative State, ed. Ralph Claris Chandler. New York: Free Press.

Wilson, Woodrow. [1887] 1978. "The Study of Administration." In Classics of Public Administration, ed. Jay M. Shafritz and Albeit C. Hyde. Oak Park Ill.: Moore.

495

47

Прорыв сквозь демократию

Майкл Барзилей, Бабак Армаджани

Представьте, как бы работал аппарат государственного управления, если все текущие решения, включая найм и увольнение отдельных лиц, делались бы на основе узко партийных интересов; если бы большинство ведомств тратили все выделенные им на год средства в первые три месяца финансового года; если бы ассигнования ведомствам делались без составления расходного и доходного бюджетов для юрисдикции в целом; и если бы никто (ни ведомство, ни отдельное лицо) в исполнительной власти не имел бы полномочий контролировать деятельность государственных ведомств.

В действительности же в США в девятнадцатом веке такое положение вещей было нормой. Все это представляется нам теперь столь сумбурным и далеким, только благодаря успеху того влияния, которое имела деятельность реформаторов начала 20 века на политическую борьбу (ситуацию, расстановку сил) и систему государственного управления на городском, штатном и федеральном уровнях. В результате этого влияния большинство американцев принимают как должное то, что административные решения выносятся по-деловому точно, что исполнительная власть организована иерархически, что главы ведомств в большинстве своем назначаются главой государства, что процесс ассигнования начинается, когда глава государства представит общий (сводный, полный) бюджет в законодательный орган, что должности занимают лица, имеющие соответствующее образование, что материалы закупаются у ответственных поставщиков на основании объективных критериев, и что системы финансового контроля и отчетности являются надежными¹ .

Политические движения в защиту этой формы бюрократического управления возникли частично как реакция на те социальные проблемы, которые явились результатом превращения Соединенных Штатов из аграрного и абсолютно децентрализованного общества в урбанистское, индустриальное и государственно- организованное общество.² Реформаторы не уставали повторять, что для того, чтобы правительство могло эффективно решать социальные проблемы, государственные ведомства должны управляться приблизительно так же, как и частные организации, деятельность которых в то время и являлась причиной индустриальных преобразований.³ Для американцев, поддерживающих реформы и перестройку, бюрократия означала эффективность, а эффективность означала хорошее государственное управление⁴ .

Бюрократически мыслящие реформаторы придавали также большое значение вопросу объективности применения государственной власти. Они утверждали, что для достижения этой цели, действия, контролирующие другие действия, должны основываться на правилах, и ни одно из действий не может быть предпринято без получения на то соответствующих санкций. Если же действия чиновника не были оговорены в существующих правилах, то для обеспечения его объективности следовало полагаться на профессиональное или техническое заключение специалистов.⁵ Этот подход распространялся вплоть до вопросов найма рабочей силы и закупок. Предполагалось, что последовательное применение универсальных правил, воплощающих в себе принцип заслуг, обеспечит надлежащую работу государственного чиновника, представляющего интересы всего общества, и одновременно это будет подрывать власть партийной машины, которая определяла политику и государственное управление⁶ . Ожидалось, что последовательное применение универсальных правил в сфере закупок сократит текущие расходы органов государственного управления и даст такие же политические результаты⁷ .

В начале 20 века ценности эффективности и безличного управления наряду с предписанием по их реализации в государственном управлении образовали неотразимую в своей привлекательности систему взглядов. Эта система может быть названа философией бюрократической реформы.

Стойкость бюрократической парадигмы

496

Философия бюрократической реформы перестала занимать политические умы сторонников реформ, как только стала работать государственная служба и осуществляться процесс бюджетирования исполнительной власти, и Великая депрессия поставила новые и требующие решения общественные задачи. Однако как система убеждений о сущности государственного управления, философия бюрократической реформы пережила – хотя и не сохранив своей целостности – такие политические изменения как «Великое общество» и рейганизм и целый ряд усилий, направленных на улучшение методов государственного управления, таких как системный анализ, управление, ориентированное на цели и бюджетирование на нулевой основе. В число того, что нам осталось в наследство от времен борьбы за бюрократическую реформу, входят прежде всего глубоко укоренившиеся стереотипы мышления.⁸ Эти стереотипы и система убеждений, на которой они основываются, в данной книге мы определяем как бюрократическую парадигму⁹ .

Для того чтобы проверить, является ли бюрократическая парадигма хорошим образцом для государственного управления столетие спустя после начала движений за реформы, важно иметь представление о ее ключевых положениях. Внимательного рассмотрения заслуживают следующие из присущих ей положений.

Каждая роль в исполнительной власти определена делегированием определенных полномочий. Чиновники, выполняющие любую из ролей, могут действовать только в том случае, если на это есть вполне определенное разрешение либо по правилу, либо по распоряжению вышестоящего органа в данной цепи команд. Служащие в исполнительной власти подотчетны своим руководителям.

При применении полномочий чиновники могут использовать правила и методы только унифицировано. Неисполнение правил влечет за собой соответствующие наказания.

Специалисты, непосредственно сталкивающиеся с существом дела – такие как инженеры, служащие правоохранительных органов, работники социальных служб – приписываются к линейным ведомствам, в то время как специалисты по составлению бюджета, бухучету, закупкам, персоналу, и методам работы приписаны к централизованным административным структурам.

Основными задачами финансовой функции являются подготовка проекта бюджета органов исполнительной власти и предотвращение чрезмерных ассигнований на фактические расходы. Основными обязанностями отделов закупок является снизить до минимума цену, необходимую для приобретения товаров и услуг в частном секторе и обеспечить выполнение правил по закупкам. Основные задачи управления персоналом включают классификацию рабочих мест, отбор кандидатов, назначения на должность¹⁰ .

Исполнительная власть в целом будет работать честно и эффективно до тех пор, пока централизованные штатные функции будут осуществлять односторонний контроль над руководящими действиями линейных ведомств.

Развенчание бюрократической парадигмы.

Бюрократическая парадигма подвергается критике уже начиная с 1930-х гг. Одни критиковали идею о том, что именно формальная организация является основным показателем эффективности и действенности¹¹ . Другие настаивали на том, что на контроль надо смотреть как на процесс, в котором все служащие делают все возможное, чтобы согласовать свою работу с работой других¹² .Были и такие, кто критиковал идею о том, что рецептом хорошего управления внутри иерархической системы является осуществление односторонних полномочий¹³ . Гораздо большее число оппонентов утверждало, что значения «экономия» и «эффективность» в бюрократической парадигме не были концептуально разделены¹⁴ . Многие выступали с предложениями о том, что специалисты по бюджету должны заниматься вопросами социальных льгот и стоимости государственных программ, а не концентрироваться только на расходах¹⁵ . Некоторые выказывали озабоченность по поводу склонности работников линейных ведомств подстраиваться к методам работы ведомств административных структур посредством ориентации на запреты, а не на цели¹⁶ . Небольшое число интеллектуалов также находило подтверждение тому, что результаты применения некоторых методов управления противоречили здравому смыслу¹⁷ . Многие из этих предсказаний и аргументов вошли в состав основного направления управленческой мысли

497

как практиков, так и теоретиков государственного управлении. Тем не менее, многие из положений бюрократической парадигмы избежали серьезной критики¹⁸ .

Самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является, исходящее из среды практиков мнение о том, что государственные организации должны быть ведомы клиентом, и ориентированы на оказываемые услуги. Непоколебимым стремлением государственных менеджеров и работников контролирующих органов, использующих эти понятия, является разрешить текущие проблемы и превратить свои организации в быстрореагирующих, легких в общении, динамичных и конкурентоспособных поставщиков ценных услуг клиенту. Ориентация на клиентов и услуги помогает государственным менеджерам и работникам контролирующих органов выразить свою заинтересованность в результатах работы государственных организаций, за которую те отвечают. При условии, что рассуждения о клиентах и услугах снабжены анализом использования этих понятий в других обстоятельствах, они (рассуждения) помогают управляющим вырабатывать альтернативные решения для конкретных проблем, которые они считают заслуживающими внимания. Во многих случаях, спектр альтернатив, полученных таким способом, существенно отличается от того, который дает ход рассуждений в рамках бюрократической парадигмы¹⁹ .

Многие чиновники, осознающие силу ресурсов этих понятий в современных Соединенных Штатах, определяют тех, кого они считают своими клиентами, и для того, чтобы улучшить свою работу, используют метод стратегического управления предоставлением услуг²⁰ . Например, Управление комплектования сухопутных войск США разработало очень хорошо продуманную стратегию для того, чтобы привлечь в свои ряды клиентов из вне, а именно – образованных молодых американцев²¹ . Данная стратегия нацелена на то, чтобы удовлетворить потребности этих клиентов в гарантированном будущем трудоустройстве, профессиональном обучении, немедленном доходе, самоуважении, личностной реализации и честном обращении, таким образом, чтобы удовлетворить потребности своих внутренних клиентов в высококачественной рабочей силе. Ключевой понятием предлагаемой услуги, связанной с комплектованием личного состава сухопутных войск - усиленным рекламой на телевидении – является обеспечение внешних клиентов «гарантированной бронью» на «места» в программах обучения военным специальностям. Для обслуживания этой программы, подрядчики сухопутных войск разработали сложную информационную систему, известную под названием REQUEST. Управляемая специально нанятыми для этого людьми, называемыми руководящими консультантами, система REQUEST приспосабливает к требованиям заказчика предложение сухопутных войск о многолетнем членстве, трудоустройстве, обучении, немедленной оплате наличными, и других льготах. Чем более привлекательным является рекрутируемый – выводы делаются на основе комплекта стандартизованных тестов - тем лучше предложение. На этом простом примере видно, как одна из государственных организаций стремясь внедрить государственные стратегии – в данном случае: сохранить большую действующую армию, способную сражаться в войне, и укомплектовать ее добровольцами – применяет на практике ориентированный на клиента подход²² .

Стратегическое управление предоставлением услуг также практикуется в ситуациях, когда взаимодействие государственных органов управления и граждан является вынужденным, а обязанности навязанными. Примером такого рода ситуации является работа налоговых систем. Некоторые из налоговых организаций уже рассматривают индивидуальных налогоплательщиков и частный бизнес как своих клиентов; другие клиентами считают коллективные интересы людей, платящих налоги и получающих государственные услуги, и при этом полагают, что оказание услуг есть эффективный в отношении затрат способ стимулирования добровольного соблюдения норм²³ . Такие налоговые ведомства производят определенные текущие изменения – например, упрощают форму налоговой декларации, составляют инструкций на простом языке, обеспечивают помощь налогоплательщикам и создают мощности для предоставления своевременного возмещения – для того, чтобы сделать процесс выполнения обязанностей более легким и благодарным для людей. Этот подход к управлению налоговыми ведомствами внедряет в

498

практику в условиях внимательного отношения к клиенту два ключевых принципа управления предоставлением услуг: во-первых, клиенты участвуют в производстве и доставке услуг, и, во-вторых, процесс доставки услуги имеет тенденцию протекать более гладко, когда клиенты понимают, чего от них ожидают, и чувствуют, что организация и ее штат прилагают разумные усилия для удовлетворения их потребностей.

Формулирование альтернативы.

Концепция ориентированной на клиента организации, предоставляющей услуги, является, таким образом, инструментом, который государственные чиновники применяют все шире и шире для определения и решения проблем²⁴ . На более высоком уровне обобщения, эта концепция также обеспечивает многими из тех ресурсов, которые необходимы для формулирования когерентной альтернативы бюрократической парадигме²⁵ . Общие очертания этой альтернативы и ее способ обнаружения и критики уязвимых мест бюрократической парадигмы уже становятся центром внимания. Следующие парные утверждения выделяют главные линии риторической борьбы²⁶ .

Бюрократическое ведомство концентрируется на своих собственных нуждах и видах на будущее. Ведомство, ориентированное на клиента, концентрируется нуждах и видах на будущее клиентов.

Бюрократическое ведомство сосредоточено на роли и обязанностях своих отделов. Ведомство, ориентированное на клиента, сосредоточено на том, чтобы дать возможность целой организации работать как единой команде.

Бюрократическое ведомство оценивает себя по количеству ресурсов, которые оно контролирует, и по тем задачам, которые оно выполняет. Ведомство, ориентированное на клиента, оценивает себя по результатам, которых оно достигает для своих клиентов.

Бюрократическое ведомство контролирует затраты. Ведомство, ориентированное на клиента, создает сетку целесообразности затрат.

Бюрократическое ведомство придерживается заведенного порядка вещей. Ведомство, ориентированное на клиента, меняет свой стиль работы в зависимости от изменяющихся потребностей в его услугах.

Бюрократическое ведомство борется за контроль над деятельностью. Ведомство, ориентированное на клиента, соревнуется за бизнес.

Бюрократическое ведомство настаивает на выполнении нормативных процедур. Ведомство, ориентированное на клиента, встраивает в свои системы функционирования возможность выбора, при условии, что это служит конечной цели.

Бюрократическое ведомство объявляет о стратегиях и планах. Ведомство, ориентированное на клиента, вступает в двухстороннее общение со своими клиентами для того, чтобы оценить и пересмотреть действующую стратегию.

Бюрократическое ведомство разделяет функции генераторов идей и их исполнителей. Ведомство, ориентированное на клиента, наделяет находящихся на переднем крае сотрудников полномочиями вырабатывать предложения о том, как улучшить обслуживание клиентов²⁷ .

Тот факт, что этот тип риторики употребляется все шире, предполагает, что новая альтернатива бюрократической парадигме – та, которая строится на значительно более важной практической и теоретической работе – в настоящее время существует и доступна. По мере того, как эта альтернатива будет формулироваться более четко и становиться общепризнанной, она сможет превратиться в систему координат для большинства попыток диагностировать и решить текущие проблемы государственного сектора. Следовательно, время пришло, пора определить эту альтернативу, настольно полно, насколько это возможно. «Прорыв сквозь бюрократию» берет на себя эту задачу²⁸ .

Пост-бюрократическая парадигма в исторической перспективе.

Становящееся все более привычным употребление таких терминов, как клиенты, качество, служба, ценность, стимулы, инновация, наделение полномочиями и гибкость теми, кто старается усовершенствовать работу органов государственного управления, указывает, что бюрократическая парадигма не является больше единственным источником идей и аргументации, связанных с государственном управлением в Соединенных Штатах²⁹ .

499

С целью достижения лучших результатов некоторые высказываются в пользу отмены государственного менеджмента³⁰ . Другие приводят аргументы в пользу перестройки аппарата государственного управления – концепция, которая побуждает американцев обратить внимание на значительные изменения в используемых методах, имеющие место в целом ряде направлений государственной деятельности³¹ . В качестве вызова общепринятому мнению многие государственные ведомства вкладывают миллионы долларов в программы обучения, созданные на понятийной основе, включающей понятия «клиенты, качество, ценность, контроль за процессом, и вовлеченность работника»³² . Для того, чтобы увеличить гибкость и финансовую ответственность, вносятся предложения значительно расширить биржевые и платежные взаимоотношения за счет общего фондового финансирования; кроме того, предлагается использовать конкуренцию как средство обеспечения отчетности действующих подразделений аппарата государственного управления перед клиентами³³ . Среди программных понятий, которые появились при изучении критики тех способов, применение которых не помогло бюрократическая философии реформы и бюрократической парадигме решить проблемы организации, предоставляющих услуги, мы находим рыночные стимулы в регулировании внешней среды³⁴ , которые способствовали следованию правилам в налоговых ведомствах, местном надзоре³⁵ , интеграция социальной службы³⁶ , однодневную или с одним слушанием систему суда присяжных³⁷ , школьного самоуправления³⁸ , выбор школ³⁹ .

Есть ли за всем этим брожением в мыслях и действиях хоть какая-то существенная идея, которую можно было бы кратко и рационально сформулировать? Некоторые читатели ответят, что такой идеей является услуга. Или ориентация на клиента. Или качество. Или стимулы. Или создание ценности. Или поощрение. Но эти основные понятия нарождающейся модели не организованы иерархически, с одной главной идеей во главе. Например, понятие стимулов не включает в равной степени плодотворного уполномочивание, которое может быть определено как состояние дел, при котором отдельные лица и группы чувствуют психологическую ответственность за результаты своей работы. Поскольку возникающие аргументация и методы структурированы скорее парадигмой, чем какой-либо выражающей сущность идеей, тот, кто хочет извлечь максимум из новых понятийных ресурсов должен понимать, как различные компоненты системы соотносятся друг с другом⁴⁰ .

Для того, чтобы понять структуру и принцип работы новой парадигмы в той мере, которая необходима для усовершенствования государственного менеджмента, требуется внимание и вдумчивость, а не отточенные навыки аналитического философа или социального лингвиста. Представляется, что новая парадигма может быть легко понята, если применить метафору разросшейся семьи идей. Образ разросшейся семьи может помочь, потому что указывает на то, что все идеи каким-то образом связаны друг с другом, и, кроме того, он подразумевает, что необходимо некоторое размышление для того, чтобы определить, каким образом это осуществляется. Можно пойти дальше в развертывании этой метафоры⁴¹ . Представьте, что новая парадигма, в том числе и бюрократическая, является одним из поколений в разросшейся семье. Несмотря на то, что члены каждого поколения могут занимать неравное положение, их взаимоотношения - подобно взаимоотношениям понятий внутри каждой парадигмы – не являются иерархическими. Все двоюродные могут быть совместимы в большом количестве ситуаций, но их личностные качества - наподобие идей, рожденные от понятий стимулов и полномочий – по всей вероятности будут значительно различаться. Более того, подобно тому, как родные и двоюродные братья и сестры пытаются доказать, что они, каждый в отдельности и все вместе, отличаются от поколения своих родителей, самоопределения новой парадигмы подчеркивают отклонения от бюрократической парадигмы. Кроме того, различия между поколениями в разросшихся семьях и парадигмах отражают изменения, произошедшие в их социальном, экономическом и политическом окружении. Следуя логике метафоры, сделаем еще один шаг, точно так же, как родные и двоюродные братья и сестры подвергаются влиянию предшествующего поколения больше, чем хотели бы это видеть или признать, понятия в новой парадигме

500

глубинно обусловлены их линейным взаимоотношением с понятиями бюрократического предка.

Самым подходящим термином для нового поколения разветвленной семьи идей о том, как сделать деятельность органов государственного управления продуктивной и подотчетной является постбюрократическая парадигма. Этот термин подразумевает, что постбюрократическая парадигма является столь же многогранной, как и ее предшественница. Название, не отражающее связи между парадигмами, скрыло бы тот факт, что как явление истории более молодое поколение идей выросло из бюрократической парадигмы.

Таблица 1 отражает это развитие. Руководствуясь этой схемой можно попытаться установить параметры постбюрократической парадигмы и определить ее место в исторической перспективе.

Таблица 1

Сравнение парадигм.

Бюрократическая парадигма

Постбюрократическая парадигма

Общественный интерес Эффективность Управление Осуществлять контроль Уточнить властные полномочия и структуру Оправдать расходы Повысить ответственность Следовать правилам и процедурам Работать с административными системами

Результаты, которые граждане ценят Качество и ценность Товар Добровольно придерживаться установленных норм Обозначить миссию, услуги, потребителей и результаты Обеспечить ценность Выстроить систему подотчетности Укрепить трудовые взаимоотношения Придерживаться установленных норм Обозначить и решить проблемы Постоянно улучшать процессы Отделить услуги от контроля Разработать основу для норм Расширить потребительский выбор Поощрять коллективную работу Обеспечить стимулы Оценить и проанализировать результаты Улучшить обратную связь

Расходящиеся парадигмы

От интересов общества к результатам, которые ценят граждане. Целью бюрократических реформ было дать возможность органам государственного управления служить общественным интересам⁴² . Реформаторы утверждали, что государственное управление могло бы служить общественным интересам, если бы оно было честным и эффективным,. Под честным они имели в виду государственное управление свободное от партикуляризма, искусственного раздувания штатов и полного разворовывания государственных фондов. Под эффективным, подразумевалось государственное управление,

501

которое бы совершенствовало инфраструктуру городов, обеспечивало бы образование и способствовало бы развитию здравоохранения⁴³ .

Со временем линия поведения реформаторов, направленная на службу общественным интересам, привела их к необходимости определить понятие общественный интерес. Центральным элементом их стратегии было найм, развитие, и сохранение специалистов в таких областях, как бухгалтерский учет, управленческие технологии и социальная помощь. Эта стратегия была разработана не только ради достижения результатов, но также для того, чтобы использовать экспертные знания в качестве способа узаконить действия невыборных чиновников в позиции управленцев. Не запланированным, однако, но не неожиданным следствием явилось то, что эти чиновники стали самоуверенно полагать, что любое использование ими специальных знаний и профессиональных норм к находящимся в их компетенции вопросам всегда служило удовлетворению интересов общества.

Во времена бюрократической реформы, когда вышли на передний край настоятельные требования улучшения здравоохранения, организации общественных работ, и отчетности о расходовании государственных фондов, предположение о том, что решения должны приниматься в соответствии с профессиональными нормами, совпадало с нуждами и требованиями всего населения и было оправдано. В настоящее время делать подобные предположения стало нецелесообразным. Государственному управлению часто не удается добиться желаемых с точки зрения населения результатов, в условиях, когда каждая профессиональная общность в его рядах считает, что именно ее нормы определяют интересы общества.

Для того, чтобы стимулировать дальнейшие исследования и разработку вопросов о том, как в действительности государственное управление связано с волей всех граждан, постбюрократическая парадигма предлагает ограничить использование риторической фразы «общественный интерес» книгами по истории американской политики и государственного управления. Желательной заменой является выражение «результаты, которые ценит население». По сравнению со своим предшественником, новое выражение может быть использовано, чтобы способствовать большему числу исследований, более ясной аргументации, более продуктивной разработке вопросов о результатах, которые ценят все граждане как сообщество людей. Кроме того, эта риторическая конструкция вызывает в сознании целую сеть идей об ориентированных на клиента организациях, выделяет результаты на фоне вложений и процессов, и подразумевает, что то, что ценит население не может быть предположением профессиональных сообществ сотрудников аппарата государственного управления⁴⁴ .

От эффективности к качеству и ценности. Руководители движения научного менеджмента в начале 20 века создали и распространили теорию здравого смысла, рассматривающую причины, природу и значимость эффективности⁴⁵ . Эта теория считается истинной, поскольку она объясняет индустриальный прогресс, который характеризовал ту эпоху и потому, что информация о работе новейших для того времени промышленных предприятиях была широко известна. Мы отнюдь не заходим далеко, делая вывод о том, что реформаторы использовали свои знания эффективного управления промышленностью для формирования своей концепции эффективного государственного управления⁴⁶ .

Что знали реформаторы об управлении промышленными предприятиями? Они знали, что эффективной производственной системой является та, которая достигает успехов в производстве все большего количества товаров при одновременном сокращении затрат на производство⁴⁷ . Они также знали рецепты достижения такого успеха. На промышленных предприятиях менеджеры контролировали производство во всех его частностях посредством иерархических структур. Они знали, что производственная и административная системы создавались и управлялись специалистами, которые работали в отделах, ответственных за кадры, бухучет, контроль, энергию и производство, технологии, дизайн, методы, эффективность производства и заказы⁴⁸ . Бюрократические реформаторы также знали, что на производстве менеджеры и специалисты использовали свои полномочия и знания для управления производством, не допуская вмешательства узко партийных интересов.

502

Таким образом, промышленность была не только источником риторических изысков об эффективном государственном управлении; понимание реформаторами главных составляющих модели эффективного государственного управления – реорганизации, систем бухучета, знаний, контроля за расходами – коренилось в их знании индустриальной сферы⁴⁹ . Некоторые из составляющих реформаторы разработали и превратили в конкретные процессы и методики, такие как четкое распределение ролей и обязанностей, централизованное рассмотрение бюджета, централизованные закупки, программирование работы, систем отчета, и методов анализа. Однако одно ключевое понятие – продукт – не было перенсено из производственной сферы в сферу государственного управления⁵⁰ .

Поскольку понятие продукта исключалось, то влиятельной концепции реформаторов об эффективном государственном управлении было суждено столкнуться с проблемами. Она способствовала процветанию пресловутого бюрократического сосредоточения на затратах, и тому, что отдельные юрисдикции становились мирами для самих себя. Более конкретно, о повышении эффективности государственного управления можно было заявлять повсюду, где затраты на использованные ресурсы сокращались, в то время как в промышленных условиях было намного легче доказать, что сокращение расходов повышало эффективность только тогда, когда оно ведет к сокращению затрат на единицу продукции. Вряд ли менеджерам в промышленности было легко сосредоточить внимание каждого члена организации на продукте, но в рамках этого понятия - воплощенного в товарах, проходящих производственный цикл и уходящих на рынок– они, по крайней мере, имели способ думать конкретно и осмысленно о том, как интеграция специализированных функций может привести к эффективности. По причинам, рассмотренным выше, концепция интересов общества не обладала интегрирующей силой концепции продукта; в действительности стратегия резко очерченных ролей и обязанностей и возвышающего специального знания сделала резкий поворот в другом направлении⁵¹ . Самые плачевные последствия – проиллюстрированные страшными историями, рассказанными в главе 2 – состоят в том, что стремление к эффективности, не обладавшее адекватной тенденцией движения в сторону функциональной интеграции, было мистификацией⁵² .

Термин «эффективность» должен быть исключен из словаря государственного управления, подобно тому, как он был исключен из разработанных до мельчайших подробностей практических теорий менеджмента предприятий, производящих товары м услуги⁵³ . Государственные должностные лица, подобно управляющим негосударственных организациий, взамен понятию «эффективность», в своих размышлениях относительно природы и целесообразности действий органов государственного управления должны найти продуктивные пути использования таких взаимосвязанных понятий как продукт или услуга, качество и ценность. Суть заключается в том, что размышление в этом направлении является столь же плодотворным для государственного сектора, как и для всех прочих⁵⁴ .

Постбюрократическая парадигма не пытается разрешить большинство из споров, ведущихся вокруг разработки общих определений понятий продукта или услуги, качества и ценности⁵⁵ . Узаконивание точного определения таких риторических и аналитических категорий является, вероятно, бессмысленным; в любом случае для нашей цели здесь важным является то, насколько удачно эти понятия используются на практике для изобретения и построения аргументации (по заказу или на случай) о том, как следует оценить и усовершенствовать деятельность конкретной организации⁵⁶ .

Для того, чтобы сделать попытки таких рассуждений максимально эффективными, необходимо минимальное согласие относительно терминов. Во-первых, отправным пунктом в определении этих понятий должен быть клиент. В соответствии с эти правилом обратное определение качества как соответствия требованиям клиента является приемлемым. Во-вторых, следует различать ценность в чистом виде и ценность с учетом затрат. По этому правилу, утверждение, что сокращение затрат является желательным, должно быть внимательно рассмотрено с учетом влияния на стоимость и ценность изделий и услуг. В-третьих, должны приниматься во внимание не денежные затраты, рожденные участием клиентов в совместном производстве услуг и осуществлении контроля. По этому правилу,

503

затраты, определенные посредством традиционной системы бухучета должны быть приспособлены к контекстам служб или контроля.

От администрирования к производству. У пробюрократических реформаторов была своя теория о том, как отдельный чиновник может внести вклад в обеспечение эффективного управления. Эта теория утверждала, что целью управления является разрешить общественные проблемы путем эффективного применения законов. Ведомства выполняют свои функции посредством разделения полномочий и закрепления их за должностями. Государственные служащие, назначенные на должности на основе заслуг, выполняют свои обязанности, основываясь исключительно на применении своих знаний⁵⁷ . Эта теории обещала обеспечить порядок и рациональность в той новой области политической деятельности, которая называлась государственным управление⁵⁸ ; в этой теории сочетались политический аргумент о законодательной обоснованности управления и организационный аргумент об эффективности. Эта теория также давала основание верить, что работа государственного служащего служит интересам общества.

В определенной степени, эта теория работы в административной ветви аппарата государственного управления до сих пор жива. Попросите государственных служащих описать свою работу и многие соотнесут факты, свидетельствующие о функциях своих организаций, со своими обязанностями. Для того, чтобы описать обязанности должностного лица, некоторые ведомства создают такие названия должностей, которые отражают в своей структуре цепь инстанций. Например, один старший менеджер из администрации по делам ветеранов носил титул помощник младшего заместителя главного управляющего по делам медицины.

Эта стратегия определения работы не удовлетворяет государственных служащих⁵⁹ . Более молодое поколение работников отнюдь не желает соглашаться с жестким контролем⁶⁰ . Разумно сделать вывод о том, что спецификация должностей в организации представляет собой неудовлетворительный способ характеристики их сути и назначения в работе. Другой проблемой, которой обычно придается значение, является то, что население относится скептически к ценности выполняемой государственными служащими работы, и государственные служащие знают об этом⁶¹ . Бюрократическая парадигма предлагает государственным служащим конца 20 века очень мало инструментов для объяснения самим себе и другим того, почему их работа значима.

Все большее количество доказательств того, что идея производства является мощной альтернативой идее администрирования, предоставляет движение за управление всеми аспектами качества (Total Quality Management, TQM). Общее управление качеством дает служащим методы – такие как, например, анализ протекания технологического процесса – для установления и улучшения процесса производства⁶² . Большинство государственных служащих, чей опыт работы с понятиями управления качеством был положительным, глубоко привержены идее анализа и контроля технологического процесса⁶³ .

Почему производство является столь мощной идеей? Одной из причин является то, что работники уровня технологического цикла обязательно вовлечены в процесс принятия решения, другой – то, что формализованные методы обоснования рассматриваются – часто в первый раз, в рассуждениях по поводу того, как процесс производства должен быть организован. Как вовлечение служащих, так и целевой анализ смягчают чувство бессилия среди служащих организационных иерархий⁶⁴ . Более того используя методы анализа технологического процесса, служащие могут выработать совместное философское представление об организации, не делая никаких ссылок на ее иерархическую структуру и границы. И что еще важнее, так это то, что посредством анализа технологического процесса, отдельные служащие могут представить себе и описать другим, как их работа ведет к доставке ценной услуги или изделия. При этом работающие совместно люди начинают понимать и ценить работу своих коллег⁶⁵ .

Чтобы предостеречь от ошибочных аналогий между производством в государственном управлении и производством в промышленности, постбюрократическая парадигма предлагает толковать понятие производства как доставку услуги⁶⁶ . Эта терминология напоминает государственным служащим о сложных внутренних взаимоотношениях

504

процесса и продукта в доставке услуг: в то время как производство товаров является процессом, отдельным от процессов распределения и потребления, многие из услуг производятся, доставляются и потребляются в рамках одного и того же процесса, при этом клиенты часто принимают участие как сопроизводители⁶⁷ .

От контроля к добровольному соблюдению норм. В философии государственного управления пробюрократических реформаторов условием жизненной силы эффективного управления был контроль. Контроль считался настолько жизненно важным, что намерение усилить его служило главным действенным общим местом для аргументации в защиту методов углубления и расширения бюрократических реформ. Эти методы включали системы бухучета, виды замораживания бюджета, реорганизации, требования по отчетности, и бесчисленные меры по сокращению свободы действий государственных служащих.

Почему столь холодная, механистическая идея стала так горячо почитаться защитниками эффективного управления? Ответ можно найти в том факте, что контроль был важным понятием во всех направлениях мысли, которые переплелись в бюрократической философии реформы⁶⁸ . Контроль был существенно важен для того, чтобы осуществить цель объединенной исполнительной власти. Контроль был необходим, чтобы очистить административные решения от партикуляристских влияний. Контроль являлся основой для эффективной работы крупных организаций⁶⁹ . И именно контроль гарантировал общественности, что некто, то есть – глава государства, ответственен за управление.

Под влиянием идей рациональной бюрократии и индустриального опыта, создатели бюрократической парадигмы преследовали цели порядка, рациональности, объективного управления, политической отчетности посредством установление систем правил, контролируемых центром. Сосредоточение на правилах, приверженность централизации и акцент на принуждении привели к большому количеству вызывающих беспокойство последствий, которые имеют тенденцию делать бюрократию скорее бранным, чем описательным термином.

Правила. Бюрократическая парадигма способствовала тому, что деятельность контролирующих органов все более уплотняла сеть правил в ответ на изменяющиеся обстоятельства или возникающие новые проблемы⁷⁰ . Когда системы правил стали чрезвычайно сложными, то для того, чтобы разбираться в них, применять их и приводить их в соответствие с требованиями времени, потребовались привлечение к этой работе значительного по размерам персонала как из ведомств управленческого аппарата, так и из линейных ведомственных структур.

Централизация. Бюрократическая парадигма заставила контролирующие органы сосредоточить обязанности и полномочия по вынесению руководящих решений в руках управленческих ведомств. Централизация деятельности персонала не позволяла быстро обрабатывать поступавшие запросы, по причине либо того, что реальные возможности персонала повлиять на процесс составления бюджета были ничтожными, либо потому, что они были слишком привержены идее экономии денег налогоплательщиков. Другим следствием было то, что выносимые централизованно решения не принимали во внимание сложность и разнообразие ситуаций, с которыми сталкивались линейные ведомства.

Контроль за соблюдением норм. Ведомства управленческого аппарата, будучи сосредоточенными на контроле за соблюдением норм, как правило были слепы в отношении тех возможностей, которые позволяли исправить проблему в ее зачаточном состоянии⁷¹ . Например, ведомства часто были не в состоянии соблюдать нормы, потому что их сотрудники не знали, как применять эти нормы к конкретным ситуациям. Многие из проблем, связанных с соблюдением норм, могли бы быть решены путем обеспечения образования и специального консультирования по проблемам, связанным с улучшением процессов управления и производства; однако контролирующие организации, делающие акцент на выполнении норм, как правило, уделяли недостаточно внимания решению проблем. Более того, акцент на контроле за соблюдением норм излишне обострял отношения между контролирующими органами и исполнителями. Такого рода отношения не способствовали добровольному соблюдению норм⁷² .

505

С нашей точки зрения, после более чем полувекового использования, понятие контроля настолько связано с переставшей быть актуальной концентрацией на правилах, централизацией и контролем за соблюдением норм, что дальнейшее использование этого термина является препятствием для новых идей относительно того, как достичь результатов, ценных для населения. Альтернативные термины, употребляющиеся в настоящее время, такие как передача, децентрализация, рационализация, регулирование на основе стимулов и добровольное соблюдение норм не вполне подходят в качестве замены. Какой бы термин не использовался для построения постбюрократической философии, выражаемое им понятие должно служить тому, чтобы (1) высвечивать средства отличные от правил, такие как принципы, для того чтобы вырабатывать и распространять нормы, которым ведомства должны следовать; (2) признавать сложность и неоднозначность ситуаций выбора, с которыми сталкиваются исполнители; и (3) подчеркивать роль того, что вознаграждения и хорошие взаимоотношения на работе могут играть определенную роль в том, чтобы мотивировать исполнителей принимать хорошие решения. Термин добровольное соблюдение норм создан для того, чтобы выполнить эту функцию. Это понятие указывает на несколько направлений мысли в постбюрократической философии, касающихся организационных стратегий контроля, одно из этих направлений заслуживает того, чтобы быть освещенным здесь.

Поскольку достижение точного соблюдения норм заставляет людей делать выбор между альтернативами в сложных и неоднозначных условиях, стратегии соблюдения норм должны давать право исполнителям применять нормы к свои конкретным обстоятельствам. Исполнители становятся наделенными правом, по определению, когда они чувствуют личную ответственность за точное соблюдение норм и являются психологически включенными в выполнение задачи нахождения лучшего способа соблюдения норм. Принятие личной ответственности за результаты является настолько же принципиально важным для как принятия хороших решений по соблюдению норм, так и доставке потребителю качественных товаров и услуг.

Как установили аналитики при изучении источников производительности и качества в организациях, принятие личной ответственности подвержено существенному влиянию того, какова общая обстановка на работе. В частности исследователи утверждают, что служащие вероятнее всего возьмут на себя личную ответственность на работе в том случае, когда им даются четкие указания относительно целей и желаемых результатов, образования, практических навыков, материальных ресурсов, обратной связи и признания⁷³ . Эти факты наводят на мысль, что принятие личной ответственности за четкое соблюдение норм, вероятно, повысится, если исполнители будут понимать назначение норм, приобретут теоретические и практические знания о том, как применять нормы к ситуациям, с которыми они сталкиваются, получат своевременную и полезную информацию о том, в какой степени соблюдение норм достигается, и их достижения будут отмечены.

Желание взять на себя личную ответственность за соблюдение норм также зависит от ряда других факторов, включая степень, в какой сообщество исполнителей поддерживает нормы; принимают ли на себя ответственность другие члены сообщества; стремятся ли контролирующие организации сделать процесс соблюдения норм более рациональным; и возможно ли заставить соблюдать нормы тех, кто никогда не жил в соответствии с ними⁷⁴ . Постбюрократическая парадигма признает, что некоторые люди могут реагировать неадекватно на попытки заставить их следовать нормам. По этой причине контроль за соблюдением норм остается обязательной функцией, даже когда внимание сосредоточено достижении добровольного соблюдения норм⁷⁵ . Эти факторы находят все большее признание у налоговых и других ведомств, успех работы которых зависит в основном от желания и способности людей и организаций заставить себя соблюдать нормы⁷⁶ .

Вне функций, полномочий и структур. Бюрократическая парадигма рассматривала организации с точки зрения приписываемых им функций, делегированных полномочий и формальной структуры. Функции представляли собой абстрактные категории работы, которая должна выполняться в рамках огромного механизма государственного управления. Полномочия обозначали право выносить решения и требовать подчинения со стороны

506

нижестоящих работников по вопросам, имеющим отношение к предоставляемым должностным полномочиям. Формальная структура относилась к системе подчинения нижестоящих органов вышестоящим, которая соотносила делегируемые полномочия с функциями вплоть до уровня конкретных должностей.

Выступления с критикой этой точки зрения стали легендой. Акцентирование внимания на функциях превратило организации скорее в так называемые технические инструменты, чем в государственные учреждения, в которых работники обязаны достичь определенных целей.⁷⁷ Акцентирование внимания на властных полномочиях позволяла скрывать возможности других методов общественного учета и контроля, включая убеждение и согласование сторон.⁷⁸ Акцентирование внимания на формальной структуре переворачивало все делалось шиворот-навыворот, так как во главу угла ставились средства структур вместо организационных целей и стратегий.⁷⁹

С точки зрения пост–бюрократической парадигмы основная задача организаций заключается в том, чтобы энергия человеческой деятельности была направлена на мысли об общественно полезной работе и ее выполнение. Для решения этой задачи необходимо, чтобы государственные служащие имели в своем распоряжении категории более приемлемые, чем функции, полномочия и структуры. Понятия миссии, услуг, клиентов и результатов ценны тем, что с их помощью государственные служащие могут сформулировать свои цели и обдумать, как организовать свою работу для их достижения.⁸⁰ Миссия представляет собой определение конкретного вклада организации в производство общественного товара.⁸¹ Услуги являются результатом деятельности организации.⁸² Клиенты это физические и юридические лица, как внутри, так и за пределами организации, перед которыми работники организации несут ответственность в процессе взаимоотношений производитель ⁸³ – клиент. Результатами является четко определенное состояние дел, которое организация намеревается достичь посредством своей деятельности.⁸⁴

От усиления ответственности к созданию подотчетности

Согласно бюрократической парадигме основная роль управленцев заключалась в том, что они использовали свою власть для усиления ответственности со стороны своих подчиненных.⁸⁵ Как должностное право управлять людьми в организациях, эта формалистская, иерархическая, коррективная (исправляющая) концепция подотчетности оставляла желать лучшего. Формализм отрицал роль эмоций, обязательств и групповых норм, основанных на равенстве, в создании внутренней мотивации и поведения. Сосредоточение на иерархии отвлекло внимание от управления схемой взаимосвязей между подчиненными и теми работниками, которые подотчетны разным руководителям. Идея усиления чувства ответственности позволила выявить недостатки, имевшие место в прошлом.

С точки зрения создания пост-бюрократической парадигмы для укрепления в людях чувства ответственности самый эффективный метод – заставить их почувствовать ответственность.⁸⁶ Отчасти, этот путь к ответственности представляется привлекательным, поскольку у служащих есть желание быть ответственными. Они хотят нести ответственность, потому что это – единственный способ, существующий для них, как и для всех нас, ощутить свою значимость. Согласно мнению одного из известных современных философов:

Значимость имеет две стороны. Первая – предполагает наличие внешнего влияния или воздействия, являясь источником первопричины внешних воздействий или местом, откуда поступает воздействие, которое оказывается на людей и предметы таким образом, что они испытывают его через ваши действия. Вторая сторона значимости включает ситуацию, когда на вас обратили внимание и с вами считаются. Если первая сторона значимости подразумевает источник первопричины, из которого поступает воздействие, то вторая – место, куда поступают ответные реакции, реакции на ваши действия, особенности или присутствие. В каком-то смысле они обращают на вас внимание и имеют вас в виду. Просто-напросто, то, что мы хотим – чтобы на нас обращали внимание.⁸⁷

Психологи, специализирующиеся на изучении процесса работы доказывают, что у служащих появляется чувство ответственности, когда они уверены, что результаты

507

порученной им работы имеют огромное значение для других людей, они получают информацию о результатах своей работы и могут пополнить ими список (копилку) собственных достижений, инициатив и принятых решений.⁸⁸ Опираясь на такого рода доказательства, пост-бюрократическая парадигма ценит усилия, предпринимаемые государственными менеджерами и органами, контролирующими их деятельность, для того, чтобы создать такие ситуации, в которых государственные служащие испытывают чувство ответственности за достижение желаемых результатов.

Для того, чтобы преодолеть иерархический и корректирующий настрой подотчетности в бюрократической парадигме, следует сконцентрировать внимание на всем диапазоне трудовых отношений, включающих отношения с клиентами, благодаря которым государственные служащие приходят к результатам, которые ценят граждане. (Таблица 2 демонстрирует классификационную схему трудовых отношений.) С точки зрения пост-бюрократической парадигмы подотчетность между сторонами, устанавливающими такие трудовые отношения, должна представлять собой улицу с двусторонним движением. Например, поставщики должны нести ответственность перед потребителями за качество и объем товаров, удовлетворяющих покупателей, а последние, в свою очередь, обязаны ясно и конкретно излагать свои запросы и осуществлять обратную связь. Говоря в общем, размышляя и обсуждая проблему подотчетности потребителям и другим, государственные менеджеры призваны помнить о всех составляющих хорошо работающих отношений: постоянном понимании цели и характера отношений; детальном знании того, какие поступки и результаты считаются сторонами удовлетворительными; обеспечении обратной связи, сообщающей о том, как проявляют себя стороны, и как они могли бы улучшить свою работу; реагирование на обратную связь; и пересмотре рабочих отношений в свете меняющихся обстоятельств и накопленного опыта.

От оправдания расходов к предоставлению ценности Бюджетирование в соответствии с бюрократической парадигмой представляло собой составление ежегодной сметы расходной части бюджета. Управленцам вменялось в обязанность проводить постоянные расчеты потребностей их организации, что составляло часть процесса бюджетирования.⁸⁹ На самом же деле управленцы выполняли задачу представления убедительной аргументации, показывающей, что их нужды в предстоящем году выше, чем в текущем. Основные категории приемлемых доказательств в виде аргументированных потребностей включали текущие расходы, ожидаемое повышение на расходы в сфере бизнеса и предполагаемые расходы, связанные с расширением своей деятельности на уровне организации управления. По получении плана-заявки, центральный бюджетный орган предоставляет аргументы, свидетельствующие о том, что затраты (расходы) агенств были ниже по сравнению с предполагаемыми и это являлось частью той деятельности, смысл которой заключался в том, чтобы определить(решить), чьи заявки на финансирование были самыми убедительными.⁹⁰

Бюджетирование в бюрократической парадигме соответствовало многим ее другим аспектам. Например, искусство убеждать в том, что вы действительно нуждаетесь в чем-то, соответствовало идее реформаторов о том, что правительство обязано удовлетворять запросы граждан, не тратя деньги налогоплательщиков зря. Это также соответствовало мнению, что ответственность за эффективное государственное управление возлагалась в основном на контролирующие органы и их бюджетные комитеты. А задача – сделать работу государственное управление эффективным подразумевала тщательное изучение всех затрат.

Некоторые сторонники пост-бюрократической парадигмы поднимают ряд серьезных вопросов, касающихся этой концепции.⁹¹ Они полагают, что потребителей интересует прежде всего качество и объем государственных услуг, а не цены, следовательно, действия со стороны контролирующих органов, изучающих планируемые расходы во время обсуждения бюджета ошибочны. Им представляется такой мир, в котором процесс обсуждения бюджета дает возможность контролирующим органам, действующим от лица общественности, сделать закупки оказываемых агентствами услуг на основе предоставленной информации. Они настаивают, что улучшение качества и ценности государственных услуг может быть достигнуто на основе установившейся практики при

508

условии, если агентства будут отслеживать изменения запросов потребителей и повышать производительность путем усовершенствования управления процессом производства; они отмечают, что вместо этого бюджетный процесс в бюрократической парадигме побуждает государственных менеджеров тратить свое ограниченное время на оправдание расходов. С точки зрения пост-бюрократической парадигмы крайне необходимо исследовать скрытый смысл этих утверждений и рассуждений в теории и на практике.

Таблица 2

Трудовые отношения

ОТНОШЕНИЯ С КЛИЕНТАМИ

Клиенты: физические и юридические лица

внутри организации

внутри правительства

за пределами правительства

Коллективные клиенты

внутри организации

внутри правительства

за пределами правительства

ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Отношения с клиентами, участвующими в совместном производстве

Отношения, касающиеся уступок

внутри правительства

между правительством и общественностью

Отношения с поставщиками

внутри правительства

с продавцами

Отношения в команде

между работниками

между группами, выполняющими конкретные задания

между функциями

Партнерские отношения

внутри правительства

между государственным и частным секторами

ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ

отношения с руководителями в исполнительной ветви власти и их персоналом

отношения с законодательными органами, законодателями и их персоналом

отношения с судами

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ЧЛЕНАМИ

Служебные отношения

между служащими и руководителями организации

между служащими и их непосредственными руководителями

между работниками по найму и работодателями

Отношения на отдельно взятой территории

между ведомствами

между государственными служащими

Отношения в группе, члены которой имеют равные полномочия

между должностными лицами

между профессионалами

509

___________________________________________________________________

Вне норм и процедур. Посылкой для бесконечных доводов, приводимых бюрократической системой, является то, что предложенный курс действий (или бездействия) согласуется с существующими нормами и процедурами. Предыдущие обсуждения концепций эффективной работы, администрирования и осуществления контроля объясняют, почему такие аргументы были, как правило, убедительными.

С точки зрения пост-бюрократической парадигмы аргументы, исходящие из посылки существующих правил и процедур следует принимать с определенной долей скептицизма. Доводы, для которых предпосылкой являются нормы, должны быть оспорены, а проблему следует переформулировать в плане достижения возможно лучших результатов, учитывая при этом намерения, выраженные в нормах, сложность и двусмысленность ситуации и способность получать поддержку от тех, кто мог бы способствовать усилению норм. Таким образом, не соблюдение бюрократических норм, а решение проблем может стать доминирующей идеей в работе. Точно так же следует противодействовать аргументам, опирающимся на принятые в настоящее время процедуры, путем стимулирования размышлений относительно того, как совершенствование процедур смогло бы повысить качество и ценность услуг.

Вне действующих административных систем

Централизованные административные службы явились институциональным воплощением представления о бюрократических реформах. Используя систему административного управления, эти структуры воплощали в жизнь концепции эффективной работы, администрирования и осуществления контроля. Их культура и заведенный порядок работы породили многие их тех ограничений и стимулов, с которыми сталкиваются линейные агентства, и которые с точки зрения пост-бюрократической парадигмы отвлекают правительство от предоставления результатов работы гражданам.

Если пришло время преодолеть бюрократию, централизованное административное управление должно стать частью всего процесса. Для достижения этой цели необходимо, чтобы централизованное административное управление изменило свои организационные стратегии. Так же, как и структуры с линейным соподчинением они могут выиграть от использования понятий миссии, услуг, клиентов, качества, ценности, производства, строгого соблюдения норм, создания системы подотчетности и улучшения трудовых отношений. Конкретнее, органы централизованного административного управления должны отделять сервис от контроля, поддерживать соблюдение норм, расширять выбор для клиентов, воодушевлять на коллективные действия, стимулировать, оценивать и анализировать результаты, и развивать обратную связь в рамках всех трудовых отношений. Что означает на практике этот широкий спектр идей необходимо постоянно развиваться, должно постоянно выясняться в процессе тщательного взвешивания и введения постепенных инноваций. Отправной точкой для обоих процессов является информация и аргументация, содержащиеся в этой книге.

Роль государственных менеджеров. Бюрократическая парадигма определила круг обязанностей для государственных управленцев, включающих планирование, организацию, руководство и координацию работы подчиненных. Планирование предполагало анализ ситуации за пределами ежедневных операций выполнения каждой функции для того, чтобы определить перспективы развития организации в целом. Организация означала разделение должностных обязанностей и делегирование необходимых властных полномочий в отношении работников и предмета работы соответствии с каждой должностью. Руководство подразумевало информирование подчиненных об их должностных обязанностях в процессе выполнения планов и обеспечение гарантии, что они выполняют свои функции в соответствии со стандартами. Координацией считалась гармонизация достижений подчиненных и отношений среди них.⁹² Недостатки этой ролевой концепции были умело и полно описаны исследователями, изучающими управление, в течение более 40 лет.

Пост-бюрократическая парадигма ценит аргументацию и обсуждение относительно того, как должны быть сформированы роли государственных менеджеров. Наиболее информированные государственные менеджеры сегодня понимают и ценят такие

510

разнообразные ролевые концепции, как осуществление лидерства, создание возвышенной миссии и корпоративной культуры компании, стратегическое планирование, управление без прямых команд, исследование нового, постановка проблемы, выявление клиентов, классифицирование, корректировка в процессе действий, обучение, структурирование стимулов, борьба за высшие резулбтаты, ориентация на качество, создание благоприятного климата для инноваций, создание групп, пересмотр направлений деятельности, инвестирование в людей, делегирование полномочий и управление через коммуникацию.⁹³ Вкладом в настоящее обсуждение с нашей стороны будет утверждение о том, что преодоление бюрократии будет еще одной полезным дополнением к данному перечню идей. Эта концепция призывает государственных менеджеров к тому, что необходимо серьезнее относиться к таким фактам, как сильное влияние бюрократической парадигмы на обычную практику руководства, формы аргументации и на способы понимания государственными служащими смысла их работы.

Знающие историю государственного управления и настроенные на преодоление бюрократии государственные менеджеры помогут тем, кто с ними работает понять, что бюрократическая парадигма ошибочно стремилась свести определение организационных целей к исполнению должностных обязанностей. Они докажут, что наиболее важным момент для каждой организации является опосредование труда его целью, и в то же время пресечение тенденции к состоянию удовлетворенности осуществляемыми видами деятельности как приносящими наибольшую пользу. Они создадут возможности как внутри, так и вне организации для обдумывания взаимоотношений между результатами работы, которые ценятся гражданами, и проделанной работой.

Руководствуясь идеей преодоления бюрократии государственные менеджеры должны использовать не только знание истории и пост-бюрократические концепции как инструменты для диагностики неудовлетворительных ситуаций и определения неточностей в аргументации, коренящихся в бюрократической парадигме, но и творчески относиться к тому факту, что многие государственные служащие весьма эмоционально относятся к бюрократической парадигме. Как показывает наш опыт, государственные служащие, в основном, выражают желание мыслить по-новому и работать в системе государственного управления, если они убеждены, что работа, проводимая ими в предыдущие годы, не будет обесценена нововведениями. Эффективный способ сдерживания сопротивления изменениям по указанным причинам это привести хорошо обоснованный довод о том, что исходные предпосылки бюрократической парадигмы, изжившие себя в конкретной области деятельности организации, были приемлемы в течение почти всего ХХ века, но времена изменились.⁹⁴

Примечания

1 William F. Willoughby, The Movement for Budgetary Reform in the States (New York: D. Appleton, 1918); Leonard D. White, Trends in Public Administration and Finance (New York: McGraw-Hill, 1933); Lloyd M. Short and Carl W. Tiller, The Minnesota Commission on Administration and Finance, 1925-39: An Administrative History (Minneapolis: University of Minnesota Press, 1942); Fritz Morstein Marx, ed., Elements of Public Administration, 2d ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1959); Barry Dean Karl, Executive Reorganization and Reform in the New Deal (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1963); Aaron Wildavsky, The New Politics of the Budgetary Process (Glenview, Ill.: Scott, Foresman, 1988), pp. 53-63.

511512

2. Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877-1920 (Cambridge, England: Cambridge University Press, 1982.

3. В целом см., Jack H. Knott and Gary J. Miller, Reforming Bureaucracy: The Politics of Institutional Choice (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1987); Robert B. Reich, The Next American Frontier (New York: Times Books, 1983). Согласно мнению социолога Чарльза Перроу из Йельского университета: «Первые основатели организаций всех типов и реформаторы периодически возникающих структур в качестве модели промышленной организации имели, в основном, фабрики, которые представляли собою важное общественное нововведение того времени. И это так и было в действительности». (“A Society of Organizations,” Estudios del Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones [Madrid] [October 1990]: 33).

4. По словам историка Барри Дил Карла идеи и действия этого движения (так же как и многие идей и действия в рамках Нового Курса) во всех отношениях представляли собой следствие процессов индустриализации и национализации. Основная ценность централизации заключалась в повышении эффективности, которую она, казалось, неизменно привносила в растущий городской и промышленный хаос. Но эффективность могла бы быть отождествлена с национальной целью. Мысль о том, что человеческий труд может быть потрачен понапрасну, когда он не имеет направленности и бесконтролен … было основным моментом во все возрастающей озабоченности относительно эффективности, лидерства и планирования. В цитируемом труде cc. 182-183.

5. Современная блестящая новая формулировка этой точки зрения содержится в Jerry L. Mashaw, Bureaucratic Justice: Managing Social Security Disability Claims (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1983). Подробнее о концепции беспристрастного управления с социологической и исторической точек зрения см. Charles Perrow, Complex Organizations: A Critical Essay, 3d ed. (New York: Random House, 1986), pp. 1-29.

6. См., Woodrow Wilson, “The Study of Public Administration”, Political Science Quarterly (June 1887): 197-202. См. также Showronek, в цитируемом труде, сс. 47-84.

7. См., Steven Kelman Procurement and Public Management: The Fear of Discretion and the Quality of Government Performance (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1990), cc.11-15.

8. Другие основные формы наследия представляли собой сеть институтов, иерархии исполнительной ветви власти, агентства по работе с персоналом и установленные организационные процедуры. Такая организация управленческих структур, агентства и общепринятые правила государственной службы сформировали определенный стереотип мышления у людей, работающих в системе государственного управления.

9. Термин «парадигма», использованный в данном случае представляет собой «основной способ восприятия, мышления, оценки и действий, ассоциирующийся с определенным мировосприятием. Доминирующая парадигма редко формулируется открыто, если это вообще делается; она существует как не вызывающее сомнения негласное понимание, которое скорее передается через культуру, а последующим поколениям в непосредственном опыте, чем в процессе обучения» (Willis Harmon, An Incomplete Guide to the Future [New York: Norton, 1970], цитируется по: Joel Arthur Barker, Discovering the Future: The Business of Paradigms [St. Paul, Minn.: ILI Press, 1985], cc. 13-14. Подобное выражение можно найти в литературе, посвященной государственному управлению «В какой-то конкретный момент времени каждый из нас находится в системе нескольких парадигм. …Каждый из нас входит или наоборот выходит из нее на протяжении всего рабочего дня, как только возникает соответствующая ситуация, при этом практически не вспоминая о системе ценностей и морали, которая воплощена в этих парадигмах». (Yvonna S. Lincoln, введение в Organizational Theory and Inquiry: The Paradigm Revolution, под ред. Yvonna S. Lincoln [Beverly Hills, Calif.: Sage, 1985], c. 30. Слово «парадигма» стало использоваться в естественных и общественно-научных сообществах после публикации Thomas S. Kuhn’s Structure of Scientific Revolutions (Chicago: University of Chicago Press, 1962).

10. Institute of Government Research, “A Proposal for a National Service of General Administration” (Washington, D.C., 1929). См. также Short and Tiller, в цитируемом труде. Подробнее об административном управлении см. Karl в цитируемом труде, сс. 195-210.

11. Краткое изложение этой литературы см. Perrow, в цитируемом труде, сс. 62-118.

513

12. Mary Parker Follett, “The Process of Control”, in Papers on the Science of Administration, под ред. L. Gulick and L. Urwick (New York: Institute of Public Administration, 1937), cc. 161-169.

13. Charles E. Lindblom, “Bargaining: The Hidden Hand of Government (1955),” глава 7 в Democracy and Market System (Oslo: Norwegian University Press, 1988), cc. 139-170; Charles E. Lindblom and David Braybrooke, The Strategy of Decision (New York: Free Press, 1963); Charles E. Lindblom, The Intelligence of Democracy (New York: Free Press, 1965). Критика вышеуказанного была опубликована Martin Landau, “Redundancy, Rationality, and the Problem of Duplication and Overlap,” Pub. Adm. Rev. (July-August 1969): 346-358.

14. Herbert A. Simon, Administrative Behavior, 3d ed. (New York: Free Press, 1976), cc. 61-78; Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg, and Victor A. Thompson, Public Administration (New York: Knopf, 1950); Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom, Politics, Economics, and Welfare (New York: Harper Brothers, 1953); Karl, в цитируемом труде, сс. 224-226; James Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It (New York: Basic Books, 1989), cc. 315-332.

15. См., например, Guy Black, The Application of Systems Analysis to Government Operations (New York: Praeger, 1968); Robert Haveman, ed., Public Expenditures and Policy Analysis, 3d ed. (Boston: Houghton Mifflin, 1983); Ida R. Hoos, Systems Analysis in Public Policy: A Critique, rev. ed. (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1983).

16. Вильсон, в цитируемом труде, сс. 113-136.

17. Келман, в цитируемом труде, c. 52.

18. Мысль о том, что политика и государственное управление представляют собой отдельные сферы общественной деятельности, была главной для понимания бюрократической реформы. Это понятие десятилетиями подвергалось критике со стороны ученых и преподавателей. Согласно Вильсону «ученые, занимающиеся изучением политических процессов, всегда напоминали студентам с самого первого дня обучения в нашей стране, что нет четкого разделения между политикой и управлением».(в цитируемом труде, с. 241) Мы предполагаем, что это учение в большой степени повлияло на уделение внимания другим вопросам. Предписываемое бюрократической парадигмой разделение между сущностью и институциональным воплощением администрирования внутри управленческого компонента политико-управленческой дихотомии привлекало недостаточное внимание и не подвергалось тщательному изучению.

19. Строго говоря, в государственном секторе понятия «покупатель» и «услуги» являются типичными метафорами, описывающими структурные отношения. Введение новых метафорически структурированных понятий в существующую понятийную систему вызывает расхождение в дискуссиях. Согласно Джорджу Лейкофу и Марку Джонсону «новые метафоры способны создать новую реальность. Это может начать происходить тогда, когда наш опыт будет обозначен границами метафоры, а реальность раскроется еще глубже, если наши действия мы начнем выражать с помощью метафор. Когда новая метафора входит в систему понятий, на которой основываются все наши действия, она может изменить саму понятийную систему, наше понимание и действия, вызываемые этой системой. Многие изменения в культуры возникают в связи с введением новых метафорических понятий и исчезновением старых, например, поворот к западной культуре, наблюдаемый почти во всем мире, отчасти является результатом введения в понятийную систему тех культур метафоры «время-деньги».» Metaphors We live By (Chicago^ University of Chicago Press, 1980), с.145.

20.Факторы, делающие потребительские услуги привлекательными как концептуальную схему включают возникновение сферы услуг как основного государственного сектора, атмосферу, в которой приватизация во всех ее разнообразных проявлениях представляет собой постоянную возможность, недовольство общества бюрократией, возродившийся интерес к ориентированным на рыночные отношения формам связей в обществе, технологические инновации (особенно в информационных системах), указания Административно-бюджетного управления (АБУ), Управления министра обороны и наличие фондов на обучение персонала. Список может быть продолжен. Социальная и интеллектуальная история развивающегося движения еще должны быть описаны.

21. См. задачу на решение управленческих проблем в John F. Kennedy School of Government “The Army and REQUEST,” Steven Kelman.

22. Суть примера состоит не в том, что замена ориентации на потребителя в рамках бюрократического подхода обязательно улучшит работу государственных учреждений, а скорее говорит о том, что применение подхода, ориентированного на потребителя, вероятнее всего внесет изменения в то, чем занимаются государственные учреждения и таким образом изменит результаты деятельности государственного аппарата. Для того, чтобы определить, действительно ли измененные результаты внесли улучшение, необходимо провести оценку, а также иметь желание это сделать. В качестве примера можно привести такой факт, что оценка действий сухопутных войск США и их главного управления говорит о том, что такая практика в целом необходима.

23. Впервые такой подход был применен в Массачусетском университете- См. Департамент по доходам, штат Массачусетс Annual Reports (Boston, 1983-1984) -затем во второй раз он был применен в университете Миннесоты (см. “A Strategy for the 1990s”, без указания места публикации, изд-ва, типографии, без указания даты, St. Paul, Minn.).

24. См., Ron Zemke, “Putting Service Back into Public Service,” Training (November 1989): cc. 42-49, об улучшении услуг по лицензированию и регистрации средств передвижения. См.Mary Faulk, “Customer Service and Other Unbureaucratic Notions” (Olympia: Department of Licensing, State of Washington, n.d., mimeographed). The John F. Kennedy School of Government задача “Middlesex County Jury System,” C16-86-656, является еще одной иллюстрацией.

514

25. Блестящая критика со стороны ученых наиболее общих вариантов бюрократической парадигмы представлена в цитируемом труде Perrow Gareth Morgan, Images of Organization (Beverly Hills, Calif.: Sage, 1986); в цитируемом труде Wilson. Подход, ориентирующийся на услуги, не используется этими выдающимися учеными в области теории организации для критики теории или практики бюрократии. Среди работ, на которые мы опирались при создании понятийной системы обслуживания клиентов, имеются такие, которые написаны учеными и консультантами, преподающими в бизнес-школах: Theodore Levill, “The Industrialization of Service,” Harvard Business Review (September-October 1976): 63-74; Richard B. Chase, “Where Does the Customer Fit in a Service Operation?” Harvard Business Review (November-December 1978): 137-142; Thomas J. Peters and Robert H. Waterman, Jr., In Search of Excellence: Lessons from America’s Best-Run Companies (New York: Warner, 1982); Geoffrey M. Bellman, The Quest for Staff Leadership (Glenview, Ill.: Scott, Foresman, 1986); James L. Heskett, Managing in the Service Economy (Boston: Harvard Business School Press, 1986); James L. Heskett, “Lessons in the Service Sector,” Harvard Business Review (March-April 1987): 118-126; Karl Albrecht, At America’s Service (Homewood, Ill.: Dow Jones-Irwin, 1988); Christian Gronroos, Service Management and Marketing: Managing the Moment of Truth in Service Competition ( Lexington, Mass.: Lexington Books, 1990); David E. Bowen, Richard B. Chase, Thomas G. Gummings, and Associates, Service Management Effectiveness (San Francisco: Jossey-Bass, 1990); James L. Heskett, W. Earl Sasser, Jr., and Christopher W. L. Hart, Service Breakthroughs (New York: Free Press, 1990). Литература по управлению системой обслуживания в государственном секторе включает такие работы как Charles C. Goodsell, ed., The Public Encounter: Where State and Citizens Meet (Bloomington: Indiana University Press, 1981).

26. Термин «риторический» не содержит отрицательных коннотаций. Наоборот, риторика является ценным методом мобилизации понятийных источников и данных.См. Giandomenico Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1989). См. также Alasdair Roberts, “The Rhetorical Problems of the Manager,” доклад, представленный на Annual Research Conference of the Association for Public Policy Analysis and Management, San Francisco, October 1990).

27. Риторика, связанная со сферой обслуживания клиентов, используются повсеместно в официальных заявлениях государственных организаций, касающихся целей и стратегии. См., например, U.S. General Service Administration, “1991 Strategic Plan” (Washington, D.C. 1990). Это также уже становится общим местом в статьях, написанных для государственных менеджеров. См., например, Organization for Economic Cooperation and Development, Administration as Service: The Public as Client (Paris, 1987); в цитируемом труде Zemke; Steven Kelman, “The Renewal of the Public Sector,” American Prospect (summer 1990): 51-57; David Osborne, “Ten Ways to Turn D.C. Around,” Washington Post Magazine, December 9, 1990, cc. 19-42; Barbara Bordelon and Elizabeth Clemmer, “Customer Service, Partnership, Leadership: Three Strategies That Work,” GAO Journal (winter 1990-91): 36-43; Monte Ollenburger and Jeff Thompson, “A Strategy for Service?” Public Management (April 1990): 21-23; George D. Wagenheim and John H. Reurink, “Customer Service in Public Administration,” Pub.Adm.Rev. (May-June 1991): 263-270; Tom Glenn, “The Formula for Success in TQM,” Bureaucrat (spring 1991): 17-20; Joseph Sensebrenner, “Quality Comes to City Hall.” Harvard Business Review (March-April 1991): 64-75. Профессиональные ассоциации государственных управленцев знакомят с этими идеями своих членов. См., например, доклады, представленные в 1990 году на Национальной конференции, посвященной государственному управлению в американском обществе, опубликованные в осеннем выпуске 1990 года журнала The Bureaucrat. Кроме того, программы по подготовке работников для работы в органах исполнительной власти все чаще используют концепции, ориентирующиеся на клиента и обслуживание. См. Michael Barzelay and Linda Kaboolian, “Structural Metaphors and Public Management Education,” Journal of Policy Analysis and Management (fall 1990): 599-610.

28. При выполнении эту задачи хорошо иметь в виду два замечания, сделанные много лет тому назад теоретиком юриспруденции Карлом Н.Левелином. Первое: «Трудно воспринимать вещи, которые выходят за рамки условностей, или иначе говоря, не знакомы адресату, и использовать их в своей речи так, чтобы они проникли в сознание и укрепились . Я говорю, что мы все знаем об этом, и мы все пытаемся анализировать и готовиться, подбираем слова и соединяем их наилучшим образом, чтобы они могли стать настоящими средствами передачи мыслей. Второе:«Панацеи не существует.» (The Common Law Tradition: Deciding Appeals (Boston: Little, Brown, 1960), cc. 401-403).

29. Концепции составления бюджета по целевым программам, оценки программ и стратегического анализа расширили и усовершенствовали бюрократическую парадигму и посеяли некоторые семена пост-бюрократической парадигмы, но не поставили под сомнение такие концепции бюрократической парадигмы, как административное управление, производство, организация и подотчетность.

30. James Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It (New York: Basic Books, 1989), cc. 369-376.

31. David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1992). Термин был использован в 1991 г. в речи по случаю инаугурации губернатора штата Массачусетс William Weld. См. “What ‘Entrepreneurial Government’ Means to Governor Weld,” Boston Globe, January 8, 1991, pp. 17-18.

32. Пол вопросу поворота в сторону качества в правительственных структурах, см. Christopher Farrell, “Even Uncle Sam Is Starting to See the Light,” Business Week, Special 1991 Bonus Issue: “The Quality Imperative,” October 25, 1991, pp. 132-137. По вопросу происхождения концепции и практических действий в области управления качеством см. David A. Garvin: Managing Quality: The Strategic and Competitive Edge (New York: Free Press, 1988). Влияние TQM в Министерстве обороны можно видеть, например, в:Tom Varian, “Beyond the TQM

515

Mystique: Real-World Perspectives on Total Quality Management” (Arlington, Va.: American Defense Preparedness Association, 1990); Defense Communications Agency, “Vision 21/TQM: Venturing Forth into the 21^st Century,” 2d ed. (Washington, D.C., March 1989); Navy Personnel Research and Development Center, “A Total Quality Management Process Improvement Model” (San Diego, Calif., December 1988). Любая научная литература по общим проблемам управления качеством в органах государственной службы еще должна появиться в печати.

33. Donald B. Shykoff, “Unit Cost Resourcing Guidance,” (Washington, D.C.: Department of Defense, n.p., October 1990), cited in Fred Thompson and L.R. Jones, “Management Control and the Pentagon,” рукопись книги, October 1991, p. 16.

34. Project 1988, “Round II: Incentives for Action: Designing Market-based Environmental Strategies” (Washington, D.C., 1991), Robert N. Stavins, “Clean Profits: Using Economic Incentives to Protect the Environment,” Policy Review (spring 1989): 58-63.

35. Malcolm K. Sparrow, Mark H. Moore, amd David M. Kennedy, Beyond 911: A New Era for Policing (New York: Basic Books, 1990).

36. Beth A. Stroul and Robert M. Friedman, “A System of Care for Severely Emotionally Disturbed Children and Youth” (Washington, D.C.: Georgetown University Child Development Center, July 1986).

37. “Middlesex Couty Jury System,” John F. Kennedy School of Government case C16-86-656.0.

38. Theodore R. Sizer, Horace’s Compromise: The Dilemma of the American High School (Boston: Houghton Mifflin, 1984); Paul T. Hill and Josephine Bonan, “Decentralization and Accountability in Public Education” (Santa Monica, Calif.: RAND, 1991).

39. John E. Chubb and Eric A. Hanushek, “Reforming Educational Reform,” in Setting National Priorities, ed. Henry Aaron (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1990), pp. 213-247; John E. Chubb and Terry M. Moe, Politics, Markets, and America’s Schools (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1990), pp. 185-229. Критический анализ книги Чаба и Моу Ричардом Ф.Элмором, см. Journal of Policy Analysis and Management (fall 1991): 687-694.

40. Парадигма представляет собой понятийную систему, основанную на опыте. Конкретнее, парадигма может быть осмыслена как система знания, психических схем, теорий, основанных на здравом смысле, и основных причин действия. Для того, чтобы посмотреть, как структурируется такая система обратитесь к основной концепции в парадигме современного общества: производству. Концепция производства подчеркивает осознание конкретных технологических процессов (таких как заводской процесс производства) и принижает другие (такие как надомная работа). Концепция представляет собой психически сложную схему, которая включает другие понятия такие, как рабочие, задания, станки, специализация, навыки, организация, руководство, количество сырья, израсходованного за определенный срок, незавершенное производство, помехи, дефекты, контроль, переделка, расходы и эффективность. Эта психически сложная схема структурирует теории здравого смысла, касающиеся производства. Исторически важная теория здравого смысла утверждала, что для современного процветания и благополучия требуется эффективность производства, при которой необходимо снижать расходы на производство; расходы могли бы быть сокращены путем специализации производственных заданий, непосредственного руководства рабочими и рациональной организации. Из данной теории здравого смысла выделилась общая причина деятельности в индустриальном обществе: эффективность.

41. Как прокладывается путь от источника до целевых областей см. George Lakoff and Mark Turner, More Than Cool Reason (Chicago: University of Chicago Press, 1989), pp. 57-65.

42. Эти реформы включали введение защиты услуг, предоставляемых государством, реорганизацию, процесс составления бюджета исполнительными органами и покупки товаров на конкурсной основе.

43. Идея общественного интереса на протяжении многих лет была хорошо и тщательно изучена. См., например, Charles E. Lindblom, “Bargaining: The Hidden Hand in Government (1955),” chap.7 in Democracy and Market System (Oslo: Norwegian University Press, 1988), pp. 139-170. Историк Ричард Хофштеттер отмечает, что в целом под интересами общества подразумевалось то, что, по мнению реформаторов - в основном, специалистов-профессионалов среднего класса и представители элиты, потерявшие свое влияние на аппарат политической власти - сделает американское общество лучше. См. The Age of Reform: From Bryan to F.D.R.(New York: Vintage, 1955), pp. 174-214.

44. Некоторые могут критиковать использование любой концепции, такой, как, например, общественные интересы. Аргументы в поддержку нашего предположения о том, что если категория риторики общественных интересов отодвигается, она должна быть заменена функционально идентичной идеей, можно найти в литературе, посвященной вопросам общественного обсуждения и государственного менеджмента. См. Steven Kelman, Making Public Policy: A Hopeful View of American Government (New York: Basic Books, 1987), p. 215. См. также Robert B. Reich, ed., The Power of Public Ideas (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990); Dennis F. Thompson, “Representatives in the Welfare State,” ed. Amy Gutmann (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1988, pp. 136-143; and Mark H. Moore, “Creating Value in the Public Sector,” книга готовиться к печати. Поддержку предположение о том, что вклад риторики в процесс обсуждения можно найти в такиз разных работах, как Donald N. McCloskey, The Rhetoric of Economics (Madison: University of Wisconsin Press, 1985); Warren Bennis and Richard Nanus, Leaders: Strategies for Taking Charge (New York: Harper and Row, 1985); David Johnston, The Rhetoric of Leviathan (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1986); Giandomenico Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1989).

45. Здесь мы упрощаем, опуская дискуссию по вопросу о концепции экономики. Экономика была лозунгом тех, кто хотел сократить расходы на государственный аппарат и налоги; эффективность была выдвинута на первый план теми, кто хотел усовершенствовать работу государственных органов власти. Мы также в данном случае

516

упрощаем обсуждение эффективности, концентрируя свое внимание на движении научного менеджмента и управлении предприятием. Более полную дискуссию по вопросам производительности на ранних стадиях государственного управления см. Dwight Waldo, The Administrative State,2d ed. (New York: Holmes and Meier, 1984).

46. Под знаниями в данном контексте мы подразумеваем общие знания, как они обсуждаются в работе Charles E. Lindblom and David K. Cohen, Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1979), pp. 12-14. Схемы, демонстрирующие путь от источника до целевой области (сферы) см. в цитируемом труде Lakoff and Turner, сс. 57-65.

48. Alfred D. Chandler Jr., “Mass Production and the Beginnings of Scientific Management,” in The Coming of Managerial Capitalism: A Case Book in the History of American Economic Institutions, ed. Chandler and Richard S. Tedlow (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1985), p. 465.

49. «Систематический бухгалтерский учет было революционным в осуществлении контроля над производственным процессом, выделяя направление не только эффективности производства и увеличения прибыли, но и честности» (Barry Dean Karl, Executive Reorganization and Reform in the New Deal (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1963), p. 35). Подчеркивая роль промышленности как источника знаний об эффективном государственном управлении, мы не хотим сказать, что другие источники знаний были не существенны. Действительно, Карл указывает на то, что методы городского управления в Германии и система британского парламента оказали влияние на первых реформаторов, хотя влияние этих факторов было опосредовано знанием бизнеса и промышленности в Соединенных Штатах. См. в цитируемом труде, сс. 95-96. Карл также утверждает, что аргументы, основывающиеся на опыте промышленного производства, были усилены возмущением против коррупции и излишних затрат. См. в цитируемом труде, сс. 141-143.

50. Что проясняет этот вопрос? Одним из доводов может быть то, что результаты деятельности правительства отличаются от результатов деятельности администрации на заводе. Но этот довод теряет силу, поскольку понятие «продукт, продукция» можно использовать в качестве структурной метафоры – как это сегодня и делается – в попытках концептуализировать связь между организационными целями и организационной работой. С этой точкой зрения, вероятнее всего, можно поспорить, говоря, что реформаторы не представляли себе, как мыслить помощью метафор. Но понятие эффективного руководства включает использование структурной метафоры «Управление есть усердие». Знали ли реформаторы, что они говорили метафорически, большей частью представляется неважным. Мы предполагаем, что понятие «продукт» не было включено, поскольку в области управления реформаторы были на позициях рационализма и профессионализма и избегали рыночные процессы и коммерческие ценности в контексте государственного управления. Также ощущалось влияние юридических концепций организации.

51. См. Herbert A. Simon, Administrative Behavior, 3d ed. (New York:Free Press, 1976), pp. 134-145. Саймон вновь приводит аргументы в защиту права отдавать распоряжения и приказы в направлении сверху вниз независимо от достоинств конкретного решения.

52. По вопросу значения интеграционных функций и приспосабливания организаций к окружающим условиям, см. Kenneth R. Andrews, The Concept of Corporate Strategy, rev. ed. (Homewood, Ill.: R.D. Irwin, 1980).

53. Слово эффективность также не появляется и в алфавитном указателе Michael E. Porter, Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance (New York: Free Press, 1985), or of James L. Heskett, W. Earl Sasser Jr., and Christopher W.L. Hart, Service Breakthroughs (New York: Free Press, 1990).

54. Информация, представленная в 3-5частях данной книги, является основанием для этого утверждения.

55.Определения понятия «продукт», данное оппонентами, см. в Derek Abell, Defining the Business: The Starting Point of Strategic Planning (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1980). Подробнее о понятии создания ценностей, см. в цитируемом труде Porter, cc. 33-61; David A. Lax and James K. Sebenius, The Manager as Negotiator (New York: Free Press, 1986), cc. 63-116. Общее представление о создании ценностей в обеих работах вписывается в широкое понимание традиции теории следствий достижения благосостояния. См. Amartya Sen and Bernard Williams, eds., Utilitarianism and Beyond (Cambridge,, England: Cambridge University Press, 1982).

56. О роли аргументов, относящихся к данной ситуации, и касающихся практических доводов и общественных наук см., соответственно, Joseph Raz, Practical Reason and Norms (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1990), pp. 28-35; and Charles E. Lindblom, Inquiry and Change. The Troubled Attempt to Understand and Shape Society (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1990), pp. 1690170.

57.О классической теории организации см. Gareth Morgan, Images of Organization (Newbury Park, Calif.: Sage, 1986), pp. 19-38.

58. Классический пример доказательства, что управление – это область, отождествляемая с деятельностью правительства, см.Woodrow Wilson, “The Study of Administration,” Political Science Quarterly (June 1887): 197-222.

59. Национальная Комиссия государственной службы, Leadership for America: Rebuilding the Public Service (Washington, D.C., 1989), pp. 173-175.

60. Rosabeth Moss Kanter, The Change Masters: Innovation and Entrepreneurship in the American Corporation (New York: Simon and Schuster, 1983), pp. 56-58.

61. National Commision on the Public Service, Leadership for America: Rebuilding the Public Service, pp. 21-41.

62. Подробнее о процессе контроля см. Robert H. Hayes, Steven C. Wheelwright, and Kim B. Clark, Dynamic Manufacturing: Creating the Learning Organization (New York: Free Press, 1988), pp. 185-341; см. в цитируемом труде Heskett, Sasser, and Hart, pp. 112-158.

517

63. Данное эмпирически доказанное утверждение не может быть подтверждено результатами научных исследований в области общественных наук. Оно основывается на анекдотических данных, полученных в результате многочисленных контактов с руководителями и полевых исследований, проводимых для “Denise Fleuri and the Minnesota Office of State Claims”, John F. Kennedy School of Government case C15-87-744.0.

64. Маршалл Бейли из Управления тыла Министерства обороны приводит аргументы о том, что анализ процесса представляет собой способ борьбы с PHOG (Prophecy - пророчество, Hearsay - молва, Opinion - мнение, Guiesswork догадки), которые подрывают приверженность работников делу организации и ухудшают организационную работу.

65. Человек, давший интервью в случае Д. Флери сообщил, что до анализа технологического процесса сотрудники, работающие вместе относились к друг другу как функционеры, впоследствии они воспринимали друг друга как людей.

66. Некоторые виды деятельности в государственном секторе такие, как печатание денег и создание оружия более похожи на производство, чем предоставление услуг. Большинство видов деятельности, направленных на соблюдение норм, сходны с услугами, а не с производством. Добровольное соблюдение норм соответствует использованию термина «производство» в контексте подчинения.

67. В типичных отчетах об управлении качеством не удается сделать существенного разграничения между промышленным производством и предоставлением услуг. Подробнее об этом разграничении см. James L. Heskett, Managing in the Service Economy(Boston: Harvard Business School Press, 1986). Действительно, первичными сферами общего управления качеством являются отрасли промышленности и сфера коммунальных услуг. При детальном изучении выясняется, что неспособность разграничить сферу обслуживания и промышленность представляет собой значительный недостаток TQM.

68. В основе причины лежит влияние метафор машины на развитие учения об организации.

69. Cм. JoAnne Yates, Control through Communication: The Rise of System in American Management(Baltimore, Md.: Johns Hopkins University Press, 1989), pp.1-20. Согласно Йейтс, понятия контроля и систем были развиты в философии менеджмента в девяностых годах девятнадцатого века.

70. Подробнее о частых несовпадениях между правилами и действительностью см. James Q.Wilson, Bureaucracy, 333-345; Steven Kelman, Procurement and Public Management: The Fear of Discretion and the Quality of Government Performance (Washington, D.C.: American Enterprise Institute,1990), pp.88-90.

71. Как упоминалось выше, движение за общее управление качеством не сосредоточено на процессах соблюдения норм. Если этому должно быть уделено внимание, то можно было бы начать с того, чтобы отметить сходства между методами принуждения к соблюдению норм и методами контроля, гарантирующими качество. Путем выявления проблем, возникающих в процессе использования метода принуждения, практика контролирования может также стать полезной сферой для TQM. Точно также, выступая в качестве эвристического средства для структурирования лучшего подхода к соблюдению норм, альтернатива, предпочитаемая TQM контролированию, должна быть использована как сфера применения. С точки зрения создания пост-бюрократической парадигмы TQM не должен быть единственной такой сферой. Другие сферы включают либеральные и гражданские республиканские течения в американской политической теории и опыт последний лет в области менеджмента предоставления услуг.

72. Подробнее об этом последствии принудительной ориентации в контексте общественного регулирования см. Eugene Bardach and Robert A. Kagan, Going by the Book: The Problem of Regulatory Unreasonableness (Philadelfia: Temple University Press, 1982), pp.93-119.

73. См. J.Richard Hackman and Greg R. Oldham, Work Redesign (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1980).

74. См. Josepf Raz, введение в Authority, ed. Raz (New York: New York University Press, 1990), pp. 1-19.

75. См.дискуссию о хороших и плохих яблоках в цитируемом труде Bardach and Kagan, p.124.

76. См. Jeffrey A. Roth and John T. Sholz, eds., Taxpayer Compliance: Social Science Perspectives, vol.2 (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1989); Malcolm K. Sparrow, “Informing Enforcement”, (Cambridge, Mass.: n.p., December 1991); Mark H. Moore, “On the Office of Taxpayer and the Social Process of Taxpaying”, in Income Tax Compliance, ed. Philip Sawicki (Reston, Va.: AmericanBar Association, 1983), pp. 275-292; Manuel Ballbe i Mallol, Catherine Moukheibir, Michael Barzelay, and Thomas D. Herman, “The Criminal Investigation and Prosecution of Tax Fraud in Advanced Societies” (Madrid: Ministry of Economy and Finance, Instituto de Estudios Fiscales, September 1991); State of Minnesota, Department of Revenue, “Strategies for the 90s” (St. Paul, 1990).

77. Классическое заявление о различиях между организациями как техническими инструментам и как политическими сообществами см. Philip Selznick, Leadership in Administration: A Sociological Interpretation (New York: Harper and Row, 1957) В качестве настоящего доказательства для всех подобных отраслей см. Albert O. Hirschman, Getting Ahead Collectively: Grassroots Experiences in Latin America (New York: Pergamon, 1984).

78. Robert A. Dahl and Charles E.Lindblom, Politics, Economics, and Welfare (New York: Harper Bros., 1953; Charles E. Lindblom Politics and Markets (New York: Basic Books, 1977).

79. Alfred D. Chandler Jr., Strategy and Structure (Cambridge, Mass.:MIT Press, 1962).

80. Другой ценной концепцией является стратегия, особенно как она определена в цитируемом труде Lax and Sebenius, pp.261-268.

81. На это определение оказала влияние работа Mark H.Moore, “What Soft of Ideas Become Public Ideas? The Power of Public Ideas, ред. Robert B. Reich (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990), pp.55-83; Ronald Jepperson and John W. Meyer, “The Public Order and the Construction of Formal Organizations” в The New Institutionalism in Organizational Theory, ред. Walter W.Powell и Paul J. DiMaggio (Chicago: University of Chicago Press, 1991), pp. 183-203.

518

82. Как упоминалось выше, товары и услуги в государственном секторе определены метафорически. Роль структурных метафор в развитии теории и практики менеджмента государственного сектора заслуживает пристального внимания. Для начала см. Michael Barzelay и Linda Kaboolian “Structural Metaphors and Public Management Education”, Journal of Policy Analysis and Management (осень 1990): 599-610.

83. См. принципы, обсуждаемые в главе 7.

84. Бюрократическая парадигма сосредоточивала внимание скорее на функциях и не операционалистических целях, чем на создании желаемого положения дел. В этом контексте термин «результаты» (outcome) имеет иное значение, чем в научной литературе по государственной политике, в которой понятие результата обычно соотносится с конечными планируемыми последствиями вмешательства государственной политики. В данном контексте, «результат» может означать непосредственные результаты работы организации. Например, желаемые результаты деятельности менеджмента завода включают чистые здания и удовлетворенных клиентов.

85. Herbert A. Simon, Donald W.Smithburg и Victor A.Thompson, Public Administration (New York: Knopf. 1950), p.513.

86. В процитированном труде Хакмана и Олдхама (стр.71-98) приводится аргумент о том, что подотчетность представляет собой психологическое положение дел, которое может находиться под влиянием окружающей человека среды. В том же ключе на основе экспериментов делается заключение другими социальными психологами относительно того, что подотчетность возбуждает «интерес к оценке общества до такой степени, что стремление человека к тому, чтобы показать себя думающим, логическим и трудолюбивым превосходит стремление к бездельничанью.» См. Elizabeth Weldon и Gina Gargano “Cognitive Loafing: The Effects of Accountability and Shared Responsibility on Cognitive Effort”, Personality and Social Psychology Bulletin (1988): 160, цитируемое в Robert E. Lane, The Market Experience (Cambridge, England: Cambridge University Press, 1991), p.49.

87. Robert Nozick, “The Examined Life: Philosophical Meditations (New York: Simon и Schuster, 1989), p.174. Нозик также утверждает, что чувство подотчетности в этом смысле является необходимым для обеспечения полной жизни, основанной на высокой морали. Опираясь на политическую теорию Lockean, Rogers M. Smith приводит подобный довод. См. Liberalism and American Constitutional Law (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1985), pp.205-206.

88. См. указ. выше Hacman и Oldham, pp.77 – 81. Краткий список литературы, посвященной внутренней и внешней мотивации на работе, см. в цитируемом труде Lane, стр.339-371.

89. См. указ.. выше Simon, Smithburg и Thompson стр. 508-509.

90. Аллен Шик приводит уточненные описание этого аспекта бюрократической парадигмы: «Тратящие ведомства обычно ведут себя как предъявляющие требования, но в большинстве случаев поступают так, чтобы сохранить источники, которыми они располагают. Точно также, центральное бюджетное управление выполняет руководящую роль в сохранении источников, но время от времени оно исполняет роль просителя для достижения своих целей. Нередко со стороны бюджетного управления можно услышать доводы о том, что некоторым программам требуется больше вложений, чем запрашивалось ранее. См. “An Inquiry into the Possibility of a Budgetary Theory” в книге New Directions in Budget Theory под ред. Irene S.Rubin (Albany: State University of New York Press, 1988), стp.65.

91. См. Peter Hutchinson, Babak Armajani и John James “Enterprise Management: Designing Public Services as If the Customer Really Matters (Especially Now that Government Is Broke)” (Minneapolis: Center of the American Experiment, 1991); так же, как и фмнансовые инструкции по составлению бюджета на 1992-1993 годы для правительства штата Миннесота, представленные в Приложении 3.

92. Многие читатели воспримут эти обязанности как подсистему классической ролевой рамки POSDCORB. Определения планирования, организации, управления, координации были предложены Luther Gulick “Notes toward a Theory of Organization” в Papers on the Science of Administration, ред. L. Gulick L. Urwick (New York: Institute of Public Administration, 1937), pp.3-45; Joseph L. Massie, “Management Theory” в Handbook of Organizations, ред. James G.March (Chicago: Rand McNally, 1965),стр.387-401; см. указ. выше Simon, стр.123-153.

93. Среди многочисленных авторов, кто сформулировал, разработал и/или популяризировал такие понятия, являются Мери Паркер Фоллет, Питер Друкер, Герберт Саймон, Филип Зелцник, Уоррен Беннис, Дональд Шон, Ричард Хакман, Гарольд Левит, Джейис Вильсон,Розабет Мосс Кантер, Джеймс Себерниус, Джеймс Хескет, Роберт Бен, Филип Кросби, Томас Петерс, Роберт Уотерман мл.. Развитие этих концептуальных тем продолжается в литературе, посвященной государственному управлению благодаря таким исследователям, как Джеймсон Доиг, Стивен Келман, Марк Мур, Рональд Хейфитц, Филип Хейман, Роберт Райх.

94. Процесс преобразования в штате Миннесота, описанный в главах 3-5, был ускорен после представления таких аргументов, в которых говорилось о результатах исследований, ставших основанием для написания этой книги.

519

48

ЧТО МОЖЕТ СКАЗАТЬ ПОЛИТОЛОГ

РАЗРАБОТЧИКУ СТРАТЕГИИ

О ВЕРОЯТНОСТИ УСПЕХА ИЛИ НЕУДАЧИ

Айрэ Шаркански.

Политолог может принять политику за отправную точку стратегического анализа. Однако проникновение политики в процесс принятия решений определяет одну из внешних границ анализа стратегии. Политики склонны скорее думать о специфических потребностях и конкретных проектах, призванных их удовлетворять, чем об общих принципах или эмпирических данных. Место стратегического анализа в принятии решений и проведении в жизнь программ должно быть завоёвано в условиях жесткой конкуренции между профессионалами, получившими специальное образование в других областях, и политиков, не имеющих такого образования. Там, где политика всепроникающа, стратегический аналитик должен терпимо относиться к неуверенности, многозначности и противодействию.

Несмотря на большое количество серьёзных книг и статей, в той или иной степени посвященных данной теме, не существует простых объяснений успеха или неудачи тех или иных правительственных действий. Кроме того, не существует общепризнанной теории, которая бы указывала на правильные способы разработки стратегии, создания проекта или управления в целом.

Вероятность влияния политической конкуренции на процесс разработки стратегии на всех его уровнях и является темой настоящего исследования. Конкуренция между людьми и группами, деятельность которых мотивирована различными политическими взглядами, проявляется в определении характера проблем, которые необходимо решить, в анализе возможных стратегических решений, которые необходимо взвесить, в выборе целей стратегии, в определении бюджета, в отборе кандидатур для ключевых постов, в написании инструкций для осуществления программы, и, позднее, в оценке успеха или неудачи. В такой обстановке, неудивительно, что большинство предлагаемых стратегических планов встречаются резкой, разносторонней критикой чаще, чем бурными аплодисментами.

Основное содержание работы заключается в том, что политолог может принять политику за отправную точку анализа стратегии. Аналитики, озабоченные отысканием источников успеха или провала должны быть чувствительными к политической перспективе всех участников процесса.

Политические деятели склонны скорее думать о специфических потребностях и о конкретных проектах, призванных их удовлетворить, чем об общих или абстрактных вопросах. Таким образом, объяснения провала той или иной стратегии скорее всего могут быть обнаружены при анализе условий конкретных проектов и участвовавших в них лиц. В результате, полезность общей литературы о стратегии (то есть тех работ, которые не описывают конкретные проекты, программы или условия) для разработчика стратегии сомнительна, за исключением информации об общих проблемах, которые могут возникнуть в процессе создания или осуществления стратегии.

Научные работы по данному вопросу

Существует ряд исследований, тем или иным образом относящихся к теме успеха или провала стратегии. Ниже приведены несколько примеров, иллюстрирующих сложность данной проблемы.

Автор одной книги пытается найти какой-то смысл в нескольких проблематичных проектах, имевших место в Великобритании. Приводимые примеры сами по себе интересны, но носят слишком частный характер и ограничены местными условиями, чтобы служить основой для создания универсальных, применимых во всех ситуациях советов, к чему автор пытается привести читателя (Холл, 1982).

520

Другой широко известный автор, всегда отстаивавший рациональные методы управления, написал о создании стратегии в неблагоприятных условиях, приводя при этом список проработанной им литературы, длиной более ста страниц (Дрор, 1986). Большинство приводимых в библиографии работ описывают частные случаи неудачно задуманных или воплощенных стратегий, программ и проектов. Сильная сторона данной книги заключается в плодотворных идеях, но ее слабость – в недостатке деталей, которые могли бы сделать идеи более весомыми. К тому же, совершенно неудовлетворительно освещён вопрос о проникновении политики в процесс создания стратегии и сознание экспертов, желающих рационального управления.

Определенное отношение к вопросу об удаче или провале правительств имеет работа политологов, изучавших падение демократических режимов в некоторых странах. Их книга наталкивает на размышления, но их выводы парят настолько высоко под куполом абстрактной мысли, что кажутся никак не связанными ни с одним из приведенных примеров поражения демократии. Различия в деталях затрудняют выведение закономерностей, общих хотя бы для двух из рассматриваемых авторами стран (Линц и Стеран, 1978). Не меньший интерес представляет другая, недавно опубликованная, весьма популярная книга о военном и экономическом возвышении и упадке наций (Кеннеди, 1987). Однако, автор данной работы и близко не подходит к выработке ясных рекомендаций для современных разработчиков стратегий.

Ещё одна небезызвестная книга о поражениях различных правительств – "The March of the Folly" Барбары Такмен (1984). Автор рассматривает легенду о Троянском Коне, поражение, нанесенное римским папам протестантами в эпоху Возрождения, потерю Великобританией американских колоний и участие США в войне во Вьетнаме. Один из вопросов, поднимаемых Такмен, относится к теме данной дискуссии. Она утверждает, что упомянутые правительства действовали в направлении, противоположном их собственным, частным интересам, игнорируя предупреждения о неминуемой опасности и не принимая во внимание альтернативных, более разумных решений. Упрямство убежденных в своей правоте политиков, возможно, имеет некоторую связь с фатальными просчетами в планировании или воплощении того или иного проекта.

И всё же суждения Такмен не свободны от её личных симпатий и антипатий. В этом смысле, её книга наводит, хотя это и не входило в намерения автора, на ещё одну важную мысль. Оценка стратегии зависит от политических взглядов оценивающего. Такмен явно не одобряет решения, принятые – или не принятые – рассматриваемыми ею правительствами на пути к падению. Ярче всего её личные пристрастия проявляются при рассмотрении политического курса США во время вьетнамской войны.

Удивительно, но Такмен, будучи историком, абсолютно игнорирует историческую перспективу. Она принимает за чистую монету некоторые ранние предупреждения о том, что данные действия ведут к катастрофе. Она игнорирует всю сложность, с которой сталкивается лидер, вынужденный отделять мудрые советы от глупых. Которое из множества блестящих предложений попадет точно в цель – выяснится, скорее всего, лишь постфактум. Если бы все люди, разрабатывающие стратегии, прислушивались ко всем предупреждениям о вероятной неудаче, то любое отступление от существующего курса было бы невозможным, и правительства не смогли бы адаптироваться к новым условиям. (см. Сик, 1982, особ. гл. II)

Призывы к объективности и рациональности.

Общая черта тех, кто дает советы разработчикам стратегий – призыв к объективности и рациональности. Под этим обычно имеется в виду то, что чиновники при принятии решений должны учитывать все аспекты проблемы, и обязаны принять то решение, которое принесет наибольшую пользу наибольшему числу людей или максимальную выгоду при минимальных затратах.

По общему мнению, для того, чтобы принять объективное, рациональное решение, необходимо соблюдать следующую последовательность действий:

1.Определить проблему, для решения которой необходимо разработать стратегию.

2.Осознать все требования ко всем решениям, которые необходимо будет принять.

3.Составить список всех альтернативных стратегических вариантов.

521

4.Определить, какие ресурсы потребуются для воплощения каждого альтернативного варианта.

5.Рассчитать затраты и выгоды, связанные с каждым из вариантов.

6.Сделать решение на основании всей относящейся к делу информации, с тем, чтобы добиться максимальной выгоды при минимальных затратах. (см., например, Линдблом, 1965)

В течение уже некоторого времени политологи утверждают, что выполнить все эти идеализированные условия невозможно (Видлавски, 1964).

Существует целый ряд чисто технических ограничений. Суть проблемы редко лежит на поверхности. Аналитики зачастую расходятся во мнениях по поводу того, что именно стоит за рядом разнообразных симптомов, свидетельствующих, что "что-то не так" (Дери, 1984). Нехватка времени и информации не дает разработчикам стратегии учесть все требования, относящиеся к решаемой проблеме. По той же причине, чаще всего невозможно представить все альтернативные стратегические варианты в порядке, адекватно отражающем многие комбинации всех их нюансов.¹

Различные типы плюсов и минусов делают невозможным определение всех затрат и выгод, связанных с каждым альтернативным вариантом. Критерии оценки пользы или вреда, приносимого каждым вариантом, не сводятся к денежным единицам или любому другому общепринятому стандарту, который можно было бы использовать, чтобы точно определить выгоды и затраты. Один альтернативный вариант, возможно, будет встречен поддержкой народа. Прочие могут привести к другим ожидаемым последствиям. Ещё один альтернативный вариант может быть воплощен с наименьшими бюджетными затратами. Однако, вариант, предусматривающий наименьший расход из бюджета, может повлечь за собой серьёзные потери в экономике или в социальной сфере, поскольку вызовет заметные финансовые трудности у частных предприятий. Коль скоро выгоды, приносимые каждым из альтернативных вариантов, качественно различны, то невозможно точно определить, насколько один из них эффективнее прочих.

Те самые технические ограничения, которые делают невозможным принятие рационального, объективного решения, и создают условия, в которых процветает политика. Политика – это способ принятия решений, основывающийся на убеждении и предпочтениях, в противоположность системе, предполагающей возможность объективного получения ясных, простых ответов.

Несколько разновидностей политики.

Существуют различные виды политики. В условиях средней сложности, тот или иной тип политики может привести к провалу проекта, по крайней мере, частичному. В особенно сложных ситуациях, когда проект содержит большое количество нововведений, является многоплановым, или предусматривает сотрудничество нескольких организаций или (хуже того) стран - вероятность того, что проект хотя бы приблизится к успеху, еще меньше.²

Описание различных видов политики, исключающих возможность рационального принятия решений, не предполагает утверждения, что политика сама по себе иррациональна. Для современного западного демократа политика – это такая форма рациональности, которая лучше, чем "объективная рациональность", описанная выше. Политика позволяет сделать выбор между сложными и удовлетворительными альтернативными вариантами посредством мирных процедур убеждения и голосования.

И все же не все решения, принимаемые политиками, мудры, или хотя бы разумны. Ошибки политиков, будь то действие или бездействие, будут вызывать справедливую критику, до тех пор, пока они, наряду с другими факторами, приводят к серьёзным проблемам. Для того, чтобы помочь тем, кто, пытаясь улучшить качество управления, анализирует стратегии небесполезным будет обозначить некоторые виды политики, которые могут снизить качество разрабатываемых стратегических планов.

Популистская. Возможно, это самая широко распространенная форма политики. Популисты стремятся подчинять все свои действия тому курсу, который принесет им наибольшее число голосов на следующий выборах. Даже этот тип политики сложнее, чем кажется на первый взгляд. Те, кто разрабатывает стратегию, зачастую не могут вычислить, которая из стратегический альтернатив получит наибольшую поддержку по всей стране.

522

Скорее, различные участники процесса разработки стратегии могут вычислить, какой вариант имеет наибольшую привлекательность для той части электората, которой они стараются служить. Таким образом, члены кабинета министров, комитета при министерстве или законодательного комитета могут принять решение на основании расчетов, касающихся того, какую поддержку получит каждый из существующих, по их мнению, вариантов в различных городах, регионах или секторах экономики.

Партийная. Это такая форма политики, которая ставит во главу угла интересы некоей политической партии или фракции. Следовать этой политике означает голосовать вместе с товарищами и против конкурентов. Интересы своей партии имеют большее значение, чем выражение личной убежденности в правильности той или иной стратегии или в том, что кажется наилучшим для народа в целом.

Патронажная. Этот тип часто описывается как вариант партийной политики, поскольку патронаж и партийное членство часто сочетаются. Основная черта политики патронажа заключается в распределении привилегий в целях личной выгоды или выгоды своей организации.

"Патрон" распределяет вакантные должности, правительственные контракты или преимущества от участия в государственных программах "клиентам", от которых, в свою очередь, ожидаются ответные услуги. Вариант патронажа, при котором патрон и клиент являются членами одной семьи, является непотизмом. Клиенты могут снабжать патрона деньгами (т. е. взятки), обещать голосовать за определенных кандидатов или партии, или обещать для данного кандидата или партии голоса своей семьи, друзей или соседей. (Скотт, 1982; Хайденхаймер, 1970)

Идеологическая. Это - весьма широко распространенный компонент политики, в том смысле, что он может включать в себя многие другие типы. Одним из разновидностей идеологической политики может быть популизм, если политиком движет идеология, основной приоритет которой - делать то, чего хочет народ. К ней же может быть отнесена и партийная политика, в том случае, если политик рассматривает преданность партии как лучший способ продвигать свои убеждения.

Другие идеологии ставят во главу угла то, что надо дать народу. В некоторых случаях, такой подход является антипопулистским. Людей надо привести к более высоким ценностям, чем желают сами люди. Эти высшие ценности могут быть религиозными или моральными.

Правительства Израиля и многих других стран вкладывают значительные средства в стратегии, целью которых является путем поощрения или принуждения заставить людей следовать моделям поведения, которые, как считается, являются для них наилучшими. Опыт законодательной борьбы с азартными играми, употреблением алкоголя и наркотиков, нетрадиционными сексуальными отношениями и абортами показывает, что эта область разработки и осуществления стратегии характеризуется специфическими проблемами. Другие идеологические системы преследуют социальные и экономические цели, провозглашенные теми или иными партиями и движениями. Некоторые подобные теории изложены с элегантной усложненностью, иные притягательны своей простотой.

Сила идеологических привязанностей может вынудить разработчиков стратегии преследовать не сочетающиеся друг с другом цели, или определять эти цели настолько многозначно, что почти невозможно определить заложенный в них смысл. "Сокращение расходов" - весьма простая и идеологически привлекательная задача, часто конкурирующая с задачей, которую можно сформулировать как "повысить качество обслуживания". Комиссия по Государственной Службе Израиля однажды выпустила обращение ко всем государственным учреждениям, приказав принять меры по улучшению качества своей работы, не увеличивая при этом расходы. Авторы этого обращения слишком полагалось на силу риторики и воображаемый энтузиазм чиновников по отношению к целям, провозглашаемым их начальством. Лучше осознавать, что разработка любой программы скорее всего потребует денег в значительных количествах, чтобы финансировать все действия, необходимые для реального повышения качества работы. (Ландау, 1969, стр. 346-358).

523

Книга Дэвида Стокмана об администрации Рейгана наполнена печальными примерами того, как идеологически мотивированный президент США, сидя в центре самого большого в мире собрания стратегических аналитиков, не мог осознать элементарных, на первый взгляд, вещей. Он не мог одновременно снизить налоги на 25 процентов, избежать сокращения расходов по социальному обеспечению, увеличить и без того большие расходы на оборону, и при этом каким-то образом обойтись без бюджетного дефицита беспрецедентных размеров (Стокман, 1987).

Профессиональные и технические предубеждения. Современные правительства насыщены всевозможными советниками. Не все из них свободны от предубеждений, или даже склонны к объективности. Находящиеся на выборных должностях разработчики стратегии считают - иногда справедливо - что они знают о той или иной проблеме столько же, если не больше, сколько окружающие их советники, консультанты и чиновники. Предрасположения могут быть направлены как в сторону усложнения, так и упрощения. За ними могут стоять годы профессиональной подготовки, прочитанная между делом газетная статья или случайный разговор. Каким бы не был их источник, предрасположения могут привести к блестящему озарению или слепоте в новом повороте дела. Они относятся к тем элементам, которые делают процесс разработки стратегии не вполне рациональным и объективным.

Бюрократическая политика. Политика не является эксклюзивным правом выборных должностных лиц. Она проявляется также в действиях ключевых государственными управленцев, которые, как жокеи, скачут за должностями, чтобы защищать то, что они считают своими жизненными интересами.

В числе этих интересов может быть их личная власть или престиж их организации. Нет числа историям о том, как чиновники жертвовали интересами народа или клиентов разрабатываемых программ, чтобы продвинуться по карьерной лестнице, выиграть что-то для своего подразделения или не дать "вражескому" подразделению получить контроль над некой новой деятельностью. (см., например, Редфорд, 1969)

Бюрократическая политика может быть связана с властью, дающейся управленцам, или способами, посредством которых она осуществляется. Власть может проявиться под названием регулирующей политики, в случае, если она сосредоточена на том, как регулирующие аппараты составляют правила и применяют их на практике в рамках выделенных законодательными органами полномочий. Здесь, как и в любой административной системе, чиновники могут быть пассивными реципиентами оказываемого на них давления, действовать в том или ином направлении – или вообще бездействовать. Они могут проявлять активность, побуждая различные группы создавать видимость оказываемого на них давления. (см., например, Брюнер, 1987)

Один из видов бюрократической политики концентрируется на создании департаментов или их месте в правительственной организации. Это явление можно даже выделить в особый раздел под названием "политика реорганизации". Она включает в себя кампании по продвижению своей программы вверх в правительственной иерархии или по препятствованию продвижению "конкурирующей" программы.

Политика личного интереса. Разработчики стратегии, как и все прочие люди, преследуют свои собственные интересы. На самом деле, приведенный выше список разновидностей политики можно рассматривать, как классификацию причин, по которым тот или иной план укладывается в сферу личных интересов разработчика стратегии. Другими словами, возможно, ошибочным будет ожидать, что создатели стратегии (будь то выборные должностные лица, профессиональные чиновники, или советники) будут действовать, исходя из интересов народа (каковыми бы они не были). Будет мудрее выяснить, каковы личные, партийные, идеологические или профессиональные интересы этих людей, и ожидать, что они будут принимать решения в целя продвижения своих интересов. (Баханан и Таллок, 1962)

Дым, зеркала и другие хитрости создания стратегии.

Создатели стратегии не считают зазорным использовать семантические или процедурные уловки, чтобы "найти квадратуру круга", то есть добиться целей, внешне

524

кажущихся невозможными или несовместимыми. Они, как фокусники, используют дым и зеркала, чтобы создать иллюзию одного, а делать совсем другое.

Создатели стратегии во многих странах стремятся к сокращению государственного бюджета. Такие лозунги, как низкие налоги, экономия и эффективность, обладают всеобщей притягательностью. С другой стороны, требования граждан и обещания политических партий оказывают на правительство давление и побуждают его сохранять или улучшать качество своей работы.

Как можно превратить круг в равный ему квадрат? Легко. Для того, чтобы создать видимость скромного бюджета, и в то же время сохранить реальный уровень государственных расходов, изобретено немало трюков. С виду все прекрасно, до тех пор, пока никто не смотрит слишком пристально. В числе трюков, используемых для того, чтобы вынести государственную деятельность "за рамки бюджета", находятся:

Трастовый фонд. Это - государственный бюджет под другим названием. Поступления от специальных налогов или займов могут накапливаться там и формально оставаться вне официального бюджета, подготовленного правительством и представленного законодательным органам и СМИ.

Кредит. В бюджет могут быть заложены только ежегодные выплаты процентов. По крайней мере, на период выдачи кредита, его основная сумма, с точки зрения бюджета – свободные деньги.

Гарантии по займам. Это такая форма финансирования государственных программ, при которой правительство выступает в роли гаранта кредитов, предоставляемых клиентам программ финансовыми учреждениями. Такое соглашение не влечет за собой расходов (и не обязано фигурировать в государственном бюджете), если клиент не объявит дефолт по кредиту, гарантом возвращения которого является правительство.

Налоговые льготы. Используются для поддержки нуждающихся в этом виде деятельности в частном секторе путем освобождения физических или юридических лиц от налоговых обязательств в обмен на то, что они вкладывают средства в эту отрасль. Налоговые льготы в частном секторе предоставляются для инвестиций в нуждающиеся в поддержке отрасли промышленности, сельского хозяйства, недвижимости или пенсионных фондов. Поскольку налоговые льготы не влекут за собой финансовых затрат, то они не представлены в основной части государственного бюджета, и могут вообще не фигурировать в том, что называется государственным бюджетом.

Предоставление концессий квази-государственным организациям. Таким организациям разрешается получать доход путем кредитования или сбора платы за услуги, для того, чтобы поддерживать осуществляемую ими деятельность под зонтиком государственной поддержки и защиты, но вне официальных рамок государственного бюджета и государственной службы.

Квази-государственные организации появляются по всему миру, чтобы запутать и разработчиков стратегий, и политологов. Их называют государственными предприятиями, парагосударственными и параправительственными органами, государственными корпорациями, отраслевыми управлениями, специальными управлениями, частными организациями, работающими по правительственному контракту и КВАНГО (квази-негосударственные организации). Существуют также так называемые ориентированные на государство учреждения, включающие в себя коммерческие корпорации, некоммерческие исследовательские институты, и благотворительные учреждения, которые осуществляют большую часть своей работы с государственным финансированием и в какой-то степени под государственным руководством, оставаясь, хотя бы частично, вне государственного бюджета и финансовых документов. Как выразился один наблюдатель, "Как цветы весной, …. (квази-государственные органы) растут в таком многообразии и обилии, … пренебрежении к традиционным образцам … новый вид часто предполагает новый ген." (Стрит, цит. по: Веттенхолл, 1968, стр. 3)

Согласно другому наблюдателю, "(Государственное предприятие) - хамелеон … способный принимать самый разный облик … концептуально необычайно скользкий" (Худ, 1983). И ещё один ученый пишет:

525

Полное смятение перед разнообразием названий и характеристик – типичная реакция тех, кто впервые осматривает этот отдел государственного зоопарка. "Управление", "корпорация", "специальный отдел" и "комиссия" – вот названия, используемые для описания правительственных агентств необычной формы и нрава; но смотритель зоопарка, похоже, прикрепил таблички с названиями к клеткам в случайном порядке, так что "управление", сидящее в одной клетке, может оказаться кузеном "правительственной корпорации", топчущей лапами пол соседнего вольера, в то время как ещё одна "корпорация" безмятежно перепархивает с ветки на ветку, не имея ничего общего с первыми двумя экспонатами. (Дойг, 1983, стр. 292-304)

Привлекательность многозначности.

Многозначность – смазочный материал политического конфликта. Она позволяет антагонистам разойтись друг с другом, не столкнувшись в тумане собственных выражений. Красота этого тумана в том, что каждый участник может найти в многозначном решении нечто, позволяющее заявить о личном успехе. Проблема, которую вызывает туман – в том, что никто не уверен в истинном значении принимаемых решений.

Политики используют многозначность как инструмент манипулирования исходным продуктом. Они выбирают неясные термины с тем, чтобы интерпретировать принятые решения, исходя из собственной выгоды. При этом они могут перехитрить сами себя. Оппоненты позволяют им создавать многозначность на определенных стадиях принятия решения, чтобы затем эксплуатировать её в целях, противоположных целям её создателей. Многозначность может всего лишь замедлить развитие конфликта и сделать невозможным выработку стратегии и применение её таким образом, который бы удовлетворил всех участвовавших в её создании.

Политика всепроникающа и бесконечна.

Политика может быть обнаружена на всех стадиях принятия стратегии. Выборные чиновники, профессиональные государственные служащие и активисты различных партий и заинтересованных групп конкурируют друг с другом в процессе определения социальных и экономических проблем. Та группа, которой удастся определить проблему, получит преимущество на дальнейших стадиях - выбора стратегических целей, определения бюджета, распределения средств, и выработки правил, которые потом будут навязываться чиновниками соответствующим отраслям.

Политические споры не прекращаются с победой одной из фракций внутри исполнительного или законодательного органа. Воинственно настроенная оппозиция может попытаться противодействовать программе посредством апелляций, изменений в расходной статье бюджета, кампаний по изменению общественного мнения против данной стратегии или интриг в административных кругах (Мацманиан и Сабатир, 1983, Накамура и Смоллвуд, 1980)

Политика бесконечна. Всегда будет бюджет на следующий год, который может изменить воплощение существующих стратегий, или ещё одно совещание высшего руководства или законодательного органа, с последующим изменением уже принятых решений.

Политика появляется и на той стадии, когда накоплено достаточно данных по осуществлению программы, и приходит время дать ей оценку. Это – не время для рациональности и объективности, а ещё одна возможность для сторонников и противников правящей партии, административных подразделений, клиентов программы и прочих заинтересованных сторон, для ее восхваления или осуждения. (см., например, Челимски, 1985) Вероятнее всего, все заинтересованные стороны найдут достаточно показателей и эмпирических данных, чтобы доказать успех или провал программы.

Всепроникающий характер политики может превратить вопрос, вынесенный в заголовок данной статьи, в тривиальный. Политические конфликты делают успех или неудачу проекта вопросом, зависящим от точки зрения на него. Любой активный политик, наделенный хотя бы долей творческих способностей, может найти достаточно аргументов и фактов, чтобы подкрепить свое мнение о том, насколько хорошо или плохо сработала та или иная программа. Если заявленные цели были достигнуты, несгибаемый оппонент может

526

объявить сами цели неудачными или связанными лишь с небольшой частью проблемы. Если же заявленные цели не были достигнуты, то защитники программы могут превратить это в знак успеха, а не поражения. Они могут заявить, что задачи изначально носили идеальный, преувеличенный характер, дабы подстегнуть усилия чиновников. Поэтому, даже частичные достижения могут быть объявлены полным успехом…

Политика – не для невинных.

Проникновением политики в процесс создания стратегии определяется одна из внешних границ стратегического анализа. Намерение превратить в интеллектуальное ремесло определение общих правил развития стратегии– или применения этих правил к конкретным примерам – плохо сочетается с обычаем политиков принимать странные, но совпадающие с их личными интересами решения.³ И все же влияние политиков и их склонность к своеобразным способам решения проблем не освобождает аналитиков от их обязанностей.

Стратегические аналитики могут ввести профессиональное суждение в процесс обсуждения альтернативных вариантов, даже с учетом того, что им придется конкурировать с многочисленными разновидностями политики, рассмотренными в данной работе. Приведенная ниже последовательность действий отражает советы, традиционно даваемые создателям стратегии. Этот список не рекомендован для использования простодушными или наивными людьми. Он составлен с учетом разнообразного влияния, оказываемого политикой на процесс стратегического планирования. Имеется в виду тот факт, что то, что вдохновляет одного участника процесса, с большой долей вероятности окажется тем, против чего борется другой. Несмотря ни на что, данная последовательность действий может помочь всем создателям стратегий, независимо от их убеждений, максимизировать свои предпочтения.

1.Четко определить проблему, которую предстоит решить. Осознать, что определение, данное проблеме, впоследствии окажет влияние на решения, касающихся целей стратегии, бюджетирования, подбора персонала и директив для администраторов.

2.Четко определить цели и задачи стратегии. Основные цели стратегии должны допускать их разделение на конкретные задачи, пригодные для организаций, которые будут воплощать их в жизнь. Максимально простые определения целей в дальнейшем дадут возможность разработать максимально четкие и ясные инструкции для чиновников.

3.Избегать целей и задач, содержащих внутренние противоречия, или противоречащих масштабным задачам, преследуемым другими правительственными организациями.

4.Стараться научить главных создателей стратегии и общественность принимать пожелания, реалистичные с точки зрения имеющихся технологий, ресурсов и общепринятых ценностей.

5.Опасаться таких стратегических задач, которые перегрузят существующие организации с ограниченным бюджетом или персоналом. Особенно дорого обходится создание новых программ. Скорее принесет успех щедрость в выделении средств и персонала, чем попытки сэкономить.

6.Признавать, что некоторые проекты, какими бы привлекательными они не были, потребуют куда больше ресурсов, чем имеется в наличии.

7.Уделять внимание проблемам координации действий между разными подразделениями или другими организациями вроде органов местного управления. Особое внимание уделять координации действий тех органов, между которыми существует давнее соперничество или вражда.

8.Следить за развитием программы и быть готовым реагировать на проблемы по мере их возникновения. Возможные способы реакции включают увеличение финансирования, выделение дополнительного персонала, изменения в законодательстве или обеспечение общественной поддержки.

9.Признавать все политические силы, которые, вероятно, будут участвовать в оценке программы. Возможно, не будет необходимости прибегать к фабрикации, чтобы обосновать успех программы. Однако может возникнуть необходимость в предотвращении перехвата инициативы в оценке программы оппонентами там, где они могут сфабриковать негативные примеры.

527

10.Недостаточно знать, что делать. Ключом к успеху может быть убеждение. Необходимо развивать навыки политической коммуникации и маркетинга. В некоторых случаях может возникнуть необходимость в непрямом продвижении ключевых решений, убеждая в их необходимости сначала широкие слои связанных с данной стратегией людей, или даже широкую общественность.

Ограничение: некоторые проблемы невозможно решить. Возможности стратегического анализа ограничены.

Даже приведенный выше скромный список может переоценивать возможности стратегического анализа. Для некоторых проблем задача советника - помочь создателю стратегии справляться с проблемами, не имеющими решений. Такие проблемы называют головоломками. (Шаркански, 1987b)

Одна из разновидностей головоломок встречается во всех областях управления, независимо от времени и обстоятельств. Невозможно найти объективный способ распределения финансов, который бы позволял добиться максимальной выгоды для максимального числа людей или максимальной эффективности. Это – всего лишь привлекательные лозунги. Большой опыт работы с системой планирования, программирования, бюджетирования, бюджетированием на нулевой основе и прочими подобными схемами должен бы убедить нас в том, что они не являются эффективными помощниками в создании стратегии. Однако, есть способ избежать увлечения высокими идеями и выработать схемы для решения, сколько выделить на каждый пункт бюджета.

Ещё одна разновидность головоломок встречается в определенных обстоятельствах. Учитывая всепроникающий характер глубоко укоренившихся предвзятых мнений и моделей поведения, вероятно, невозможно разрешить некоторые межнациональные конфликты вроде Арабо-Израильского, или добиться воплощения в жизнь всеобъемлющего стратегического плана, направленного против таких "преступлений без жертв", как употребление наркотиков или проституция.

Политика тесно связана с этими неразрешимыми проблемами. Наивные или предвзятые убеждения защитников той или иной стратегии производят на свет такие формулировки проблем, которые делают эти проблемы неразрешимыми. В этом случае, аналитикам можно посоветовать спустить своих клиентов с неба на землю, найти частичные решения для проблем, кажущихся плохо поддающимися контролю, или убедить стратегов не заниматься заведомо проигранными делами.

Заключение.

У стратегического анализа есть свое место. Количество академических программ по подготовке аналитиков и распространение выпускников этих программ в государственном аппарате свидетельствует об успешности образовательных программ. И все же место стратегических аналитиков в процессе создания и воплощения стратегии не вполне гарантировано. Его необходимо завоевывать и отстаивать в окружении специалистов в других областях и политиков, возможно, вообще не имеющих профессионального образования. Чтобы достичь своих целей, стратегическому аналитику, возможно, придется искать и заключать собственные политические альянсы. В условиях демократии, где люди теоретически независимы, и все ответственные посты являются выборными, аналитикам приходится развивать навыки убеждения. И нужно остерегаться головоломок. Некоторые проблемы неразрешимы, хотя бы частично, из-за политических конфликтов. Там, где в основе принимаемых решений, скорее всего, лежит политика, аналитику необходимо иметь высокую степень терпимости к многозначности и противодействию.

Примечания

1.Попытка прояснить проблемы рациональных методов разработки стратегии и описать схемы принятия решений, используемые вместо рационального метода приведена в: Sharkansky (1970)

2.Замечательная попытка определить степень маловероятности успешного воплощения проекта сделана в: Pressman и Wildavsky (1973). Детальный обзор многочисленных и сложных проблем, мешавших

528

правительствам Израиля и Иордании достичь политического согласия в период максимального влияния Давида Бен-Гуриона и короля Абдуллы, приведен в: Shlaim. (1988)

3.Другая внешняя граница стратегического анализа приведена в: Sharkansky (1987b)

Библиография.

Bryner, G. C. (1987). Bureaucratic discretion: Law and policy in federal regulating agencies. New York: Pergamon Press.

Buchanan, J. M., and Tullock, G. (1962). The calculus of consent: Logicat foundations of constitutional democracy. Ann Arbor: University of Kansas Press

Chekimsky, E. (1985) Program Evaluation: Patterns and Discrations. Washington, D. C.: American Society of Public Administration.

Dery, D. (1984) Problem definition in policy analysis. Lawrence, Kansas.: University of Kansas Press.

Doig, J. W. (1983). If I see a murderous fellow sharpening a knife cleverly… the Wilsonian dichotomy and the public authority tradition. Pub. Adm. Rev., 43, 292-304.

Dror, Y. (1986). Policymaking under adversity. New Brunswick, N. J.:Transaction Books.

Fredrickson, H. E. (Ed.) (in press) Democracy and Public Administration: The Minnow-brook perspective. Battle Creek: Western Michigan University Press.

Hall, P. (1982) Great planning disasters. Berkeley and Los Angeles: University of California.

Heidenheimer, A. J. (Ed.) (1970). Political corruption: Readings in comparative analysis. New York: Holt, Rinehart and Winston.

Hood C. (1983). The hidden public sector: "The Quangocratisation" of he world? University of Glasgow: Department of Political Studies. (Mimeo)

International Monetary Fund. (1986). Government finance statistics yearbook. 1986. Washington, D. C.: Author

Kennedy, P. (1987) The rise and fall of the great powers. New York: Vintage Books.

Kingdon, J. W. (1984) Agendas, alternatives, and public policies. Boston: Little, Brown.

Landau, M. (1969) Redundancy, rationality, and the problem of duplication and overlap. Pub. Adm. Rev., 346-358.

Lindblom, C. (1965) The intelligence of democracy: Decision-making through mutual adjustment. New York: Free Press.

Linz, J. J. and Stepan, A. (Eds) (1978). The breakdown of democratic regimes. Baltimore: John Hopkins University Press.

Mazmanian, D. A., and Sabatier, P. A. (1983). Implementation and public policy. Glenview, Ill.: Scott, Foresman and Company.

Nakamura, R. T., and Smallwood, F. (1980) The politics of policy implementation. New York: St. Martin's.

Pressman, J. L., and Widlavsky, A. (1973). Implementation. Berkeley and Los Angeles: University of California.

Radin, B. A., and Hawley, W. D. (1988). The politics of federal reorganosation: Creating the U. S. Department of Education. New York: Pergamon Press.

Redford, E. S. (1969). Democracy in the administrative state. New York: Oxford University Press.

Scott, J. C. (1972). Comparative political corruption. Englewood Cliffs, N. J.:Prentice-Press.

Sharkansky, I. (1970). The routines of politics. New York: Van Nostrand Reinhold.

Sharkansky, I. (1987a). The political economy of Israel. New Brunswick, N. J.: Transaction Books.

Sharkansky, I. (1987b). Conundrums of government: The outer limits of policy analysis. Korean Journal for Public Policy Studies. 1.

Sharkansky, I. (1989). The overloaded state. Pub. Adm. Rev.

Shlaim, A. (1988). Collusion across the Jordan: King Abdullah, the Zionist movement, and the partition of Palestine. New York: Columbia University Press.

Sick, G. (1986). All fall down: America's tragic encourter with Iran. New York: Penguin Books.

Stockman, D. A. (1987). The triumph of politics: The inside story of the Reagan revolution. New York: Avon.

Tuchman, B. W. (1984). The march of folly: From Troy to Vietnam. New York: Ballantina Books.

Wettenhall, R. L. (1968). A guide to Tasmanian government administration. Hobart: Platypus.

Widlavsky, A. (1964). The politics of the budgetary process. Boston: Little, Brown.

529

49

Применение методов измерения продуктивности

К СОСТАВЛЕНИЮ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА: ПРЕДЛОЖЕНИЯ И ПРЕСПЕКТИВЫ.

Филип Джойс.

В последнее время политическая система, популярные издания и общественность озабочены проблемой измерения продуктивности государственной деятельности. Озабоченность измерением продуктивности должна предполагать озабоченность правильностью этого измерения. Имея это в виду, Бюджетное Управление Конгресса (БУК) недавно произвело исследование применения методов измерения продуктивности государственной деятельности в процессе составления бюджета. Это исследование представляет собой попытку ещё раз рассмотреть все вопросы, связанные с бюджетированием, основанным на продуктивности, в контексте предпринятых в прошлом и настоящем попыток увязать бюджетирование со стандартами продуктивности. Данная статья фокусируется на двух аспектах упомянутого исследования: состоянии современных попыток измерения продуктивности федеральных структур; и некоторых выводах, сделанных с намерением впрыснуть порцию осторожности в текущие споры по вопрсам бюджетирования и измерения продуктивности.

Политическая система, пресса и общественность, похоже, открыли для себя тему, которая давно уже была в поле зрения людей, занимающихся проблемами государственного управления – измерение продуктивности государственной деятельности. Из-за ставшей бестселлером книги "Reinventing Government", или предпринимаемых в последнее время усилий законодательной и исполнительной власти по введению измерения продуктивности в практику, или требований граждан "получить больше" от правительства, но письмена уже на стене. Большая часть этой озабоченности сфокусирована – прямо или косвенно - на процессе составления бюджета, и выражает стремление к распределению государственных фондов по результатам деятельности программ.

Конечно, сложно найти возражения против измерения продуктивности государственной деятельности. Но достичь желаемой цели не всегда легко. Озабоченность измерением продуктивности государственной деятельности должна подразумевать озабоченность правильностью измерения, по двум причинам. Во-первых, использование неправильных стандартов может сильно дезинформировать лиц, ответственных за разработку стратегии. Во-вторых, от бюрократии, и без того осажденной и часто атакуемой, нельзя требовать предоставления данных по продуктивности, если политическая система не располагает ни возможностью её обеспечить, ни заинтересованностью в этом. Если мы будем применять неправильные критерии, или требовать того, что мы не планируем использовать, конечный результат может оказаться хуже того, который был бы получен при отсутствии требований к продуктивности государственной деятельности.

Учитывая это, Бюджетное Управление Конгресса (БУК) недавно произвел исследование, посвященное применению методов измерения продуктивности государственной деятельности в процессе составления бюджета. Это исследование представляет собой попытку ещё раз рассмотреть все вопросы, связанные с бюджетированием, основанным на продуктивности, в контексте предпринятых в прошлом и настоящем попыток увязать бюджетирование со стандартами продуктивности.¹ Данная статья основана на части этого исследования. Во-первых, я сделаю обзор состояния современных усилий по измерению продуктивности на федеральном уровне. Во-вторых, я сделаю конкретные заключения с целью впрыснуть порцию осторожности в текущие споры по вопросу о бюджетировании и измерении продуктивности.

Обзор современного состояния измерения продуктивности государственной деятельности в федеральном правительстве.

530

Зачем потребовалось рассматривать измерение продуктивности государственной деятельности в федеральном правительстве именно сейчас? В основном, потому, что последние события сосредоточили всеобщее внимание на измерении продуктивности, производимом федеральными ведомствами, и целесообразности применения разработанных стандартов к процессу составления федерального бюджета. У всех этих попыток есть одна общая черта – разумное мнение, что федеральные ведомства должны быть способными разрабатывать критерии успешности программ и что эти критерии будут полезными для менеджеров и прочих лиц, разрабатывающих стратегии. В этом направлении осуществляются, по крайней мере, три независимых комплекса мероприятий: реформирование федерального управления финансами; принятие законодательных документов, включающих измерение продуктивности; и провозглашенное федеральным правительством стремление (воплощенное, преимущественно, в обзоре эффективности, подготовленным под руководством Вице-Президента Гора) к пересмотру способов функционирования исполнительной власти.

Закон о главных управляющих финансами. Закон о главных управляющих финансами (P.L. 101-576) вступил в силу в 1990-м году. Согласно ему был учрежден пост заместителя директора по менеджменту Административно Бюджетного Управления по менеджменту и бюджету в качестве главного управляющего финансами федерального правительства и ввел должности главных управляющих финансами в двадцати трех важнейших агентствах федерального правительства. Основная задача данного закона – улучшить федеральное управление финансами. Но закон также включает раздел, напрямую связанный с измерением продуктивности. Этот раздел обязывает главных управляющих финансами каждого из агентств разработать "систематическое измерение продуктивности" программ, проводимых агентствами. Он также предписывает главным управляющим финансами "своевременно и регулярно подготавливать и представлять доклады главе агентства", и требует, чтобы финансовые отчеты "отражали результаты операций". Ни в одном из разделов закона или его законодательной истории, однако, не содержится указаний на то, как именно, по мнению Конгресса, агентства должны реагировать на данные требования. В результате, Административно-Бюджетное Управление распорядилось, чтобы главные финансовые чиновники каждого агентства подготовили критерии измерения продуктивности для финансовых документов 1992 финансового года, которые были представлены АБУ 31 марта 1993 года.²

Законодательные акты, имеющие своей целью измерение продуктивности. Конгресс также уделил внимание измерению продуктивности. Сразу несколько комитетов Конгресса провели заседания или издали документы, посвященные или данной проблеме, или федеральному менеджменту в целом, или проблемам, существующим в конкретных агентствах. Вдобавок, многие разрешительные комитеты включили задачи по продуктивности в пересматриваемые ими законопроекты. Эта озабоченность проблемами измерения продуктивности в конечном счете привела к подготовке нескольких законодательных документов, которые бы сделали обязательным разработку критериев продуктивности и их использование в процессе составления бюджета. Один из этих законопроектов, билль S.20, был рассмотрен Сенатом 1 октября 1992 года; он был повторно представлен (как S.20 Сенату и как H.R.826 нижней палате) конгрессу 103-го созыва. В конечном счете, билль S.20 был принят и верхней, и нижней палатами и вступил в законную силу с подписанием его президентом Клинтоном 3 августа 1993 года.³ Этот законопроект предусматривает стратегическое планирование, ежегодное планирование продуктивности и доклады об этом, и управленческую гибкость. Он также определяет серию пилотных программ в качестве проверки изменений, таких как бюджетирование, ориентированное на продуктивность и управленческая гибкость.

Стратегическое планирование. Билль S.20 обязывает каждое агентство выработать стратегический план своих действий. Первые из этих планов должны быть представлены Административно-Бюджетному Управлению к 30 сентября 1997 года. Планы должны быть составлены на период не менее пяти лет. В стратегические планы должны быть включены всеобъемлющая декларация цели, набор общих целей или задач для программы или

531

программ, и список внешних факторов, находящихся за пределами агентства, которые могут повлиять на достижение поставленных целей и задач. Это требование распространяется практически на все агентства.

Ежегодное планирование и отчетность по продуктивности. Начиная с 1999 финансового года, бюджет федерального правительства США будет включать в себя, как предусмотрено упомянутыми законодательными документами, план по продуктивности. Такие планы будут включать в себя задачи продуктивности и показатели (количественные, где это возможно), позволяющие Конгрессу и общественности судить, были ли эти задачи выполнены. Каждое правительственное агентство будет обязано предоставить специфический план по продуктивности, покрывающий все сферы деятельности данного агентства, в сроки, определяемые АБУ.

В дополнение к данной, отраженной в бюджете, информации, начиная с 1999 финансового года, каждое агентство будет обязано предоставлять Конгрессу специальные отчеты о продуктивности программ. Первые отчеты должны быть предоставлены не позднее 31 марта 2000 года. В этих отчетах должны содержаться сопоставления запланированной и реально осуществленной деятельности, аргументация по поводу успешности в достижении поставленных целей и корректирующей деятельности в случае, если цели не были достигнуты.

Управленческая ответственность и поправки на гибкость. В соответствии с данным законопроектом, агентствам будет предоставлено право на отступления от установленных процедурных требований. Цель этого права в том, чтобы устранить факторы, ограничивающие деятельность менеджеров агентств, с которых будут строже спрашивать достижения результатов, в обмен на отмену некоторых административных ограничений, сдерживающих их действия. Тем самым, менеджерам может быть дана, например, большая свобода в области кадровой или финансовой политики.

Пилотные проекты. Данный законопроект устанавливает несколько наборов пилотных проектов. К ним могут относиться пробные тесты на определение критериев производительности, которые будут проводиться как минимум в десяти агентствах в течение трех лет, начиная с 1994 финансового года. Директор АБУ обязан доложить о результатах этих проектов до 1 мая 1997.

Второй набор пилотных проектов призван проверить концепцию управленческой гибкости. Он будет проводиться в течение двух лет, начиная с 1995 финансового года; результаты его будут также включены в доклад АБУ 1 мая 1997 года.

В третью очередь, законопроект предусматривает пилотные проекты бюджетирования, ориентированного на продуктивность. Бюджеты, построенные по этому принципу, должны представлять различные уровни продуктивности, определяемые различными уровнями бюджета. Не менее пяти агентств обязаны участвовать в этом проекте, в течение 1998 и 1999 финансовых годов. Директор АБУ обязан доложить о результатах этих проектов не позднее 31 марта 2001 года.⁴

Предложения исполнительной власти. Было предложено, что, в дополнение к проведению в жизнь закона о главных управляющих финансами, исполнительная ветвь должна кардинально изменить способы предоставления федеральных услуг, и внести соответствующие поправки в федеральное бюджетирование. Движение "заново изобретем государственное управление", последовавшее за книгой "Reinventing Government", является самым популярным выражением общего стремления к улучшению государственного управления.⁵ Книга основывалась в основном на примерах из деятельности правительств штатов и органов местного управления, призывая к изменениям в способах управления правительственными органами.

Дэвид Озборн, один из авторов книги "Reinventing Government", впоследствии написал одну из глав книги Института прогрессивной политики "Mandate for Change", в которой содержался совет начинавшей свою деятельность администрации Клинтона о реформах, необходимых для привнесения движения "заново изобретем государственное управление" в федеральное правительство.⁶ В главе, написанной Озборном, содержался призыв к установлению в федеральном правительстве системы бюджетирования, ориентированного на

532

продуктивность, которая бы сместила акцент с контроля над статьями бюджета на повышение ответственности менеджеров за достижение результатов; развитию критериев продуктивности для федеральных программ; бюджетированию на основе результатов деятельности; вознаграждению агентств, добившихся этих результатов. Короче говоря, Конгресс ослабил бы свой контроль над вложениями в программы и руководствовался бы результатами программ. Переход к бюджетированию, ориентированному на продуктивность, должен был финансироваться выделением одного процента средств, отпущенных на каждую программу, для финансирования разработки критериев продуктивности (такая стратегия могла предоставить миллиарды долларов в год). Книга также призывает к ревизии системы государственной службы, отмене не достигших своей цели федеральных программ, и бюджетированию более "ориентированному на будущее".

Развивая тему "заново изобретем государственное управление", президент Клинтон объявил третьего марта 1993 года, что вице-президент Гор будет координировать ревизию всех федеральных агентств. Это исследование, занявшее шесть месяцев и озаглавленное "национальный обзор продуктивности" было призвано определить, какие виды федеральной деятельности можно прекратить, и рекомендовать изменения в методах управления некоторых федеральных программ. Частично задачей этой ревизии было выработать рекомендации по разработке "отталкивающегося от задач и ориентированного на результаты бюджетирования". Задачи данной попытки почти совпадают с задачами, обозначенными в упомянутой главе книги "Mandate for Change". В целом, все сводится к переносу акцента в процессе бюджетирования с контроля за статьями бюджета и расходом денег к концентрации на достижение результатов и экономию денег.

Последний отчет национального обзора продуктивности был опубликован 7 сентября 1993 года.⁷ Как и ожидалось, в нем присутствовали призывы к движению за бюджетирование, основанное на результатах. Две приведенные ниже рекомендации ставят в центр внимания использование критериев продуктивности в процессе составления бюджета.

S.20 должен быть до конца проведен в жизнь, и каждый глава агентства и руководитель кабинета должны разработать стратегический план, как предусмотрено законодательством. АБУ должно потребовать от всех агентств (проводящих или не проводящих пилотные проекты согласно S.20) разработать критерии продуктивности своей деятельности, а объективные результаты и задачи по продуктивности должны стать ключевыми элементами бюджета и докладов менеджеров. Данный доклад поощряет использование объективных критериев продуктивности в процессе бюджетирования. В особенности, он дает инструкции АБУ начать внедрение объективных задач по продуктивности и результатам в процесс составления бюджета, начиная с 1996 финансового года. В нем не уточняются специфические способы, касающиеся того, каким образом критерии продуктивности будут оказывать влияние на распределение ресурсов.

Соглашения о критериях продуктивности должны обсуждаться между президентом и главами агентств, и между главами агентств и прочими менеджерами, в чьем ведении находятся результаты, достижение которых ожидается от агентства или программы. Агентства должны, в соответствии с докладом, "постепенно вводить информацию о продуктивности в собственные процедуры подготовки и обзора бюджета. Доклад делает особый акцент на выработке четких задач, чтобы эффективнее проводить процесс повышения ответственности менеджеров за достигнутые результаты.

По всей видимости, в докладе национального обзора производительности признается, что перестройка федерального бюджетирования с ориентации на вклад на ориентацию на результат может занять какое-то время. Но общая цель его та же, что и у Озборна: процесс составления федерального бюджета, который был бы сосредоточен не на вложения в федеральные программы, а на реально полученных от них результатов.

Призыв к осторожности при измерении продуктивности деятельности государственных органов и применении критериев продуктивности к процессу бюджетирования.

Дорога к увеличению продуктивности деятельности государственных органов и привязки критериев продуктивности к бюджету усеяна препятствиями. И в современной

533

практике, и в опыте прошлого содержатся подсказки, которые могут быть полезными в понимании перспектив применения измерения продуктивности и бюджетирования, ориентированного на продуктивность, в федеральном правительстве. Тем, кто защищает принципы повышения продуктивности государственной деятельности, следует прежде всего задуматься над сложностью этого предприятия. Создание ещё одного набора требований к докладам, без учета всей сложности измерения продуктивности деятельности правительства и использования критериев продуктивности в процессе бюджетирования, содержит в себе риск испортить многообещающую во всех остальных отношениях попытку.

Имея это в виду, мы должны действовать осторожно. В оставшейся части данной статьи я рассмотрю некоторые выводы исследования АБУ, относящиеся к разработке и воплощению систем измерения продуктивности в федеральном правительстве.

* Трудности в достижении согласия по поводу целей и приоритетов различных агентств являются стойким препятствием для измерения продуктивности, и эта проблема, возможно, с особой остротой стоит в федеральном правительстве.

* Даже там, где соглашение по поводу целей и приоритетов возможно, сами по себе критерии определить весьма сложно.

* Правительства штатов и органы местного управления не добились особенно значительных успехов в применении методов измерения продуктивности на уровнях выше, чем отдельные агентства, особенно в сфере составления бюджета.

* Прошлые попытки увязать продуктивность и бюджетирование на федеральном уровне провалились, и повторения этих ошибок нужно избежать.

* То, что федеральные агентства сейчас применяют критерии продуктивности лишь для ограниченных целей, редко включающих бюджетирование, весьма осложняет задачу. В особенности важным представляется то, что степень ответственности колеблется от агентства к агентству; следовательно, нельзя рассматривать федеральное правительство как однородную монолитную структуру.

* Каждая попытка ввести систему измерения продуктивности должна сталкиваться с необходимостью соответствующих и согласованных действий законодательной и исполнительной ветвей власти.

* Темп реформ может быть важным фактором, определяющим их потенциальный успех. Сложность этой затеи предполагает, что осторожный подход предпочтительнее немедленного принятия набора единых требований для всех федеральных агентств.

* Важно понимать, как критерии продуктивности могут повлиять на процесс составления бюджета, что предполагает понимание границ их возможностей.

Зачастую непросто договориться о целях и задачах. Возможность измерения продуктивности неизбежно связана с тем, что данное агентство или программа намеревается совершить. Задача сформулировать эти цели как можно яснее куда сложнее для государственных организаций, чем для частных. Правительственные агентства обычно действуют в такой среде, в которой им приходится отчитываться перед многими действующими лицами, включая законодательные органы, выборных чиновников и общественность. Не все участники этого процесса имеют единое мнение по поводу объективных задач, стоящих перед агентством или программой. Например, часто встречается расхождение мнений по поводу того, должен ли менеджмент программы руководствоваться в первую очередь эффективностью (максимально сокращая затраты), или же основной задачей должно стать обеспечение услугами программы максимально широких слоев населения, не особенно считаясь с расходами. Обе цели вполне законны, но часто не согласуются друг с другом.

Поскольку объективные задачи государственных организаций, работающих на общественность, открыты для обсуждения и критики, одним из главных препятствий на пути внедрения системы измерения продуктивности в федеральном правительстве является достижение единства мнений между и внутри Конгресса или органов исполнительной власти и другими важными действующими лицами относительно объективных целей и задач агентств. Некоторые программы могут иметь несколько задач, и здесь возможно несогласие по поводу их относительной значимости. Достижение консенсуса – непростой, но

534

необходимый шаг в разработке жизнеспособной системы оценки продуктивности. Невозможно разработать системы измерения продуктивности программ государственных учреждений, без ясного понимания того, чего именно программа пытается добиться. Если объективные задачи программы не определены, то критерии продуктивности будут притянутыми за уши, если не взятыми с потолка. В реальности, для достижения консенсуса, который необходим для прохождения законопроектов через законодательные органы, возможно, потребуется установить несколько плохо определенных программных целей.

Системы измерения продуктивности, по всей видимости, лучше всего работают для двух форм государственного управления: формы местного управления типа "совет/менеджер", как в городах Дейтон, штат Огайо и Саннивейл, штат Калифорния; и, на национальном уровне, для стран с парламентской формой правления, таких, как Новая Зеландия и Великобритания. В обоих случаях, определение целей и формулирование объективных задач, важных для разработки значимых мер, обеспечивается концентрацией политической власти в рамках одной ветви системы государственной власти. Городские менеджеры подчинены непосредственно городским советам, а правительство в странах с парламентской системой формируется партией, имеющей большинство голосов в парламенте. Результатом становится четкие сигналы от политических лидеров к ведомствам -непосредственным исполнителям. В правительствах штатов, с сильным губернатором и сильным законодательным органом, и в федеральном правительстве США политическая система не способствует достижению согласия по поводу объективных задач, в особенности, если законодательная и исполнительная ветви контролируются разными партиями.

Проблемы, существующие при разработке критериев для оценки результатов программ. Большинство агентств концентрирует свои усилия по разработке критериев на загруженности работой или процессе деятельности, поскольку (даже там, где возможно согласие по поводу стоящих перед агентством задач) определить критерии успешности конечных результатов программ зачастую весьма сложно. Особенно сложна в этом плане оценка непосредственных результатов программы, поскольку непросто найти приемлемые критерии достижения объективных стратегических задач, находящихся под контролем менеджеров программы.

Например, основной стратегической задачей программы профессионального обучения может быть снижение долгосрочной безработицы путем предоставления людям профессионального образования. Поскольку безработица находится под влиянием большого количества прочих факторов, весьма сложно определить эффект, оказанный подобной программой или стратегией. Поэтому, вероятно, потребуется измерение продуктивности неких промежуточных (то есть, находящихся под непосредственным контролем менеджеров программы) видов деятельности. В случае программы по борьбе с безработицей, критерии продуктивности обычно сосредоточены на проценте участников программы, нашедших работу. Но, поскольку такой критерий не связан непосредственно с долгосрочным эффектом, оказываемым программой на безработицу, данный способ измерения непременно окажется несовершенным.

Конечные результаты программ зависят от многих факторов, неподконтрольных разработчикам программ и менеджерам агентств. Например, простые граждане часто оказывают помощь государственным структурам. Это явление часто называется "соучастием в производстве" и проявляется в таких видах деятельности, как участие в организациях "родитель-учитель" и сборе мусора для вторичной переработки. В той степени, в которой эти факторы, являющиеся внешними по отношению к государственной службе, могут оказывать влияние на результаты деятельности агентства, между непосредственной деятельностью этого агентства и оказываемым ею эффектом будет существовать расхождение. Из-за существования сложностей, связанных с определением причин, вызвавших общий эффект, оказанный программой, многие считают, что правительство должно обращать внимание только на непосредственные результаты реально проведенных мероприятий.⁸ Насколько такое предложение практично, зависит от того, сколько факторов находится вне контроля менеджеров программ, и в какой степени сами эти факторы могут быть идентифицированы и контролируемы. Даже там, где общие результаты программы не могут служить критерием её

535

эффективности, они все же могут иметь значение как показатели более общих социальных тенденций.

Правительства штатов и органы местного самоуправления не добились заметных успехов. Большая часть призывов к введению бюджетирования, ориентированного на продуктивность, исходит от лиц, убежденных в том, что данный метод успешно применялся правительствами штатов и органами местного самоуправления, и следовательно, должен быть принят и федеральным правительством США. БУК произвело обзор опыта работы в этой области в целом, уделяя особое внимание подробному рассмотрению конкретных примеров. В дополнение к использованию наработок Главного Контрольно-Финансового Управления БУК проводил свои исследования непосредственно на местах, в четырех системах органов местного самоуправления (Дейтон, штат Огайо; Шарлотт, штат Северная Каролина; Санкт-Петербург, штат Флорида; Портланд, штат Орегон) и двух правительствах штатов (Флорида и Орегон), в которых в настоящее время предпринимаются усилия по расширению сферы действия измерения продуктивности.

Хотя все вышеприведенные органы управления используют те или иные формы измерения продуктивности, большинство из них ориентированы скорее на действия агентств, чем на результаты этих действий. В общем, сделанные выводы не содержат весомых доказательств всеобще воспетых преимуществ бюджетирования, ориентированного на производительность, в том виде, в каком оно существует в органах местного самоуправления, правительствах штатов и зарубежных стран. Наличие измерения продуктивности оказывает незначительный эффект на распределение ресурсов, но положительный - на менеджмент и финансовую отчетность. Рассказы об успехах правительств штатов, достигнутых за счет ориентированного на производительность бюджетирования, оказалось особенно трудно подтвердить, что может быть связано с относительной новизной измерения производительности на уровне штатов. Ни визиты ККБ во Флориду и Орегон, ни детальные исследования, проведенные ГКФУ в других пяти штатах, не указывают на наличие эффекта, оказываемого на распределение ресурсов правительством в любом из штатов, использующих на данный момент измерение продуктивности.⁹ На всех уровнях государственного управления, однако, измерение продуктивности используется в отдельных агентствах для оказания влияния на использование ресурсов, и является ценным орудием менеджмента. К тому же, Комиссия по Государственным Бухгалтерским Стандартам (КГБС) оказывала давление на некоторые органы правительства, чтобы те шире использовали критерии продуктивности в финансовой отчетности.¹⁰

Предпринимавшиеся в прошлом попытки увязать бюджетирование с критериями продуктивности не увенчались успехом. Современные попытки усовершенствовать связь между измерением продуктивности и бюджетированием являются логическим продолжением трех аналогичных попыток, предпринимавшихся федеральным правительством в течение последних сорока лет, а именно: бюджетирование, ориентированное на продуктивность; системы планирования, и программирования бюджетирования (также известная как СППБ); и бюджетирование на нулевой основе (также известное как БНО). По крайней мере, две из них (СППБ и БНО) были попытками построить бюджет на основании результатов программ. В общем, обе эти системы не достигли своих целей. В частности, значительные усилия, затраченные на эти системы, не смогли изменить схему распределения федеральных ресурсов.

Разработчики всех трех реформ пытались найти решение проблем федерального бюджетирования и менеджмента путем увязывания бюджета с намеченными результатами. Из их неудач можно извлечь несколько важных уроков. Во-первых, подобные системы бюджетирования могут оказаться прямой противоположностью традиционному бюджетированию, и могут встретить сопротивление тех, кто тем или иным образом заинтересован в сохранении существующей схемы. Во-вторых, для того, чтобы эти реформы добились успеха, особую важность приобретает достижение согласия по целям и объективным задачам, и вовлечение в этот процесс занимающих ключевые посты чиновников, которые будут осуществлять проект. В третьих, каждой из этих систем для

536

выживания требуется огромное количество информации. Большая часть этой информации так и не была использована, что наводит на мысль о необходимости тщательно продумывать до определения требований, как будет использована информация, и как системы будут вводиться в действие. Если разработчики не будут принимать в расчет все трудности, связанные с увязыванием измерения результатов с бюджетированием, ни одна система не сможет достичь того, чего обещает.¹¹

В современной практике федерального правительства количество примеров измерения результатов или связи с бюджетом недостаточно. Прежде чем рассчитывать возможный эффект от изменения современной практики федеральных агентств и привязки бюджетирования к критериям продуктивности, необходимо знать, чем сейчас занимаются федеральные агентства. Представители БУК посетили шесть федеральный агентств с целью собрать дополнительную информацию по измерению продуктивности: Управление по Защите Окружающей Среды, Главное Налоговое Управление, Управление Профобразования и Трудоустройста Министерства Труда, Министерство Обороны (деятельность внутри страны), и программу "Здоровая Нация 2000" государственной службы здравоохранения.

В общем, результаты изучения этих дел совпадали с опытом органов местного самоуправления и правительств штатов. В современной обстановке, агентствам чрезвычайно трудно увязать хоть сколько-нибудь значимым образом имеющиеся критерии продуктивности с бюджетированием. Ни в одном из изученных агентств измерение продуктивности не использовалось в процессе составления бюджета для принятия решений по уровню ресурсов, предоставляемых программе, хотя некоторые планировали делать это в будущем. Несомненно, измерение продуктивности используется в некоторых случаях для денежного поощрения сотрудников или подразделений, но основные бюджетные аспекты агентств никак не связаны с соотношением между затратами и результатами.

Даже в этих шести программах, которые весьма часто называют одним из самых лучших примеров измерения продуктивности на федеральном уровне, реальные критерии, фиксирующие полученные результаты, встречаются относительно редко. Критерии сохранения рабочих мест, используемые Управлением Профобучения и Трудоустройства для оценки программы Закона о Партнерстве в Профобучении, возможно, являются наиболее эффективными, но даже это измерение относительно неглубоко (фиксируются результаты через тринадцать недель после окончания действия программы), и не предоставляют информацию о границах долгосрочного эффекта, оказываемого этой программой.

Федеральное правительство вовлечено в очень широкий спектр деятельности, каждый из видов которой предполагает свои трудности измерения продуктивности. Существует несколько классификаций правительственной деятельности, но наиболее полезная включена в "Бюджет правительства Соединенных Штатов: 1994 финансовый год."¹² В этой классификации расходы федерального правительства разбиты на пять категорий: непосредственные платежи отдельным лицам (46% всех предполагаемых расходов на 1993 финансовый год); национальная оборона (20%); гранты штатам и местным сообществам (15%); выплата процентов по государственным займам (14%); и прочие федеральные операции, включая страхование вкладов (7%). Из этих категорий, только выплата процентов по государственным займам кажется полностью неподходящим объектом для измерения продуктивности. Характеристики программ во всех остальных категориях, однако, показывают, что для измерения их продуктивности потребуются весьма разные стратегии.

Непосредственные платежи отдельным лицам применяются преимущественно тремя программами: Социального обеспечения, Медицинского обеспечения и Медицинской помощи. Эти программы предоставляют услуги отдельным лицам; следовательно, задача разработки критериев измерения продуктивности может быть опираться на качество оказываемых услуг и удовлетворение получающих их лиц. Например, критерии продуктивности для программы Социального обеспечения будут включать своевременность выписывания чеков и количество ошибочных чеков (были ли они получены теми, кому предназначались). Опросы удовлетворенности клиентов также полезны в определении качества непосредственно оказываемых услуг.

537

Национальная оборона является особенно сложной областью в плане определения критериев продуктивности, поскольку практически невозможно, в отсутствие прямого военного конфликта, определить, была ли достигнута объективная задача национальной обороны. Измерение далее осложняется концепцией, защищаемой многими, что лучшая оборонительная стратегия - не выигрывать войны, а предотвращать их. По этой причине, большинство критериев продуктивности для национальной обороны часто концентрируются на качестве и боеготовности вооруженных сил, предполагая, что высококвалифицированная, соответствующе обученная военная машина сама сможет наилучшим образом достичь любой жизненно важной цели, какой бы на данный момент эта цель не была.

Гранты штатам и местным сообществам различаются по целям и формам: то есть, некоторые распределяются согласно формулам, а другие выделяются по усмотрению административных агентств. Способы, с помощью которых осуществляется их управление, однако, делают сложным измерение продуктивности этих программ. Руководство большинства программ, финансирующихся с помощью федеральных грантов, осуществляется на местном уровне или уровне штата, и это означает, что успешность данных программ лишь частично находится под федеральным контролем. Определение продуктивности подобных программ, следовательно, требует понимания природы управления ими как в Вашингтоне, так и на уровне реципиентов, а также их целей и намерений.

Прочие федеральные операции включают широкий спектр государственной деятельности, в том числе охрану правопорядка, центральное управление, администрирование и регулирование. Определение продуктивности в высшей степени зависит от специфической природы деятельности. Для охраны правопорядка, критерием может служить уровень раскрываемости преступлений. Для такого агентства, как Главное налоговое Управление, измерение может опираться на количество собранных долларов или уровень сознательности налогоплательщиков. Для регулирующего агентства, успех в большой степени зависит от параллельной регулирующей деятельности правительств штатов и органов местного самоуправления, и от сотрудничества контролируемых организаций. Поэтому, нелегко найти связь между федеральной деятельностью и конечными результатами.

Основная мысль здесь заключается в том, что легкость, с которой могут быть выработаны критерии измерения продуктивности, и способность этого измерения информировать лиц, ответственных за принятие решений, варьируются от программы к программе. В общем, выработка критериев успешности (или, по крайней мере, удовлетворительности) может быть легче для тех программ, в которых присутствует прямое взаимодействие между федеральным правительством и неким реципиентом государственной деятельности, чем для тех программ, в которых цели менее ясны (таких, как национальная оборона), или достижение этих целей зависит от слишком многих факторов (таких, как гранты штатам и местностям). С практической точки зрения, нельзя считать федеральное правительство однородной, монолитной структурой, и что существуют похожие решения для разных проблем. Напротив, любой поиск критериев продуктивности должен учитывать специфические особенности данной деятельности.

Эффект от законодательства, скорее всего, будет меньше, чем от действий исполнительной власти. Чтобы измерение продуктивности действительно привело к новому стандарту бюджетирования или менеджмента, необходимо четко представлять себе соответствующую комбинацию действий законодательной и исполнительной ветвей власти. Это подразумевает понимание того, какие ограничения имеет каждая ветвь в проведении устойчивых перемен. Как было указано выше, правительства штатов встречались с большими трудностями, чем органы местного самоуправления, в попытках заинтересовать законодательные органы в концепции измерения продуктивности. Это отсутствие интереса, возможно, происходит частично от природы устройства правительств штатов. Как и в федеральном правительстве, законодательная и исполнительная ветви в штатах более обособлены и более фрагментированы, чем в органах местного самоуправления и правительствах некоторых зарубежных стран. Вторая – связанная с предыдущей - проблема

538

заключается в том, что принятия законов недостаточно; при отсутствии усердия со стороны исполнительной власти, любая управленческая реформа обречена на провал.

И все же, в принятии законов есть несколько потенциальных выгод. Во-первых, федеральное законодательство может мотивировать исполнительную власть или конкретные агентства внедрять перемены, которые они, будучи предоставлены сами себе, возможно, не внедрили бы. Во-вторых, если существует необходимость увеличения управленческой гибкости, и для обеспечения этой гибкости необходимы изменения в законодательстве, Конгресс может их обеспечить. В третьих, законы могут содержать определенную информацию, которую Конгресс считает желательной для принятия решений. В четвертых, Конгресс может предложить исполнительной власти новые области для изучения или проверки, с возможностью усовершенствования законодательства в будущем.

Однако возможности законотворчества ограничены. В конечном счете, при отсутствии со стороны исполнительной власти стремления ввести измерение продуктивности в управление агентствами, данная практика не получит широкого признания. Дальнейшее улучшение использования измерения продуктивности в управлении финансами, финансовой отчетности и бюджетировании предполагает усердие со стороны как бюджетных комитетов исполнительной власти (в агентствах и БУК), так и комитетов Конгресса, которым следует изменить свое поведение. Даже самое небольшое из этих поведенческих изменений не будет означать перехода от особого внимания, уделяемого фасаду, расписанным до микроскопических уровней финансовым вложениям, к большему вниманию к общей картине – результатам, полученным от федеральных программ.

Осторожный подход может быть наиболее желательным. Измерение продуктивности ограничено в своих возможностях , чтобы служить причиной существенных перемен. Некоторые аспекты этого связаны никак не с ограниченными возможностями законодательства, и не с недостатком решимости исполнительной власти, но со сложностью измерения самой продуктивности государственного управления. Разработка систем, надлежащим образом увязывающих задачи программы с достигнутыми результатами, а результаты – с бюджетированием и финансовой отчетностью, является необычайно сложной задачей. Исследования конкретных примеров, проведенные БУК, показывают, что самым большим препятствием, лежащим на пути использования критериев продуктивности, является необходимость предварительного достижения согласия по поводу объективных задач и критериев оценки. Это справедливо на уровне штатов и органов местного самоуправления, но особенно справедливо для федерального правительства, где успех слишком многих программ зависит от прочих действующих лиц – правительств штатов, органов местного самоуправления, частных предприятий и отдельных лиц. Хотя и трудно не согласиться с самой задачей усовершенствования критериев продуктивности, существует опасность в слишком предписывающих действиях. Имеется в виду то, что опыт СППБ и прочих аналогичных реформ говорит о том, что проведение далеко идущих реформ, при отсутствии достаточно полного понимания их воздействия, оказывает эффект, обратный желаемому.

Пилотные проекты, предусмотренные S20, являют собой примеры того типа осторожного подхода, который требуется для того, чтобы решить, следует ли принимать далеко идущие системы измерения продуктивности управленческой деятельности. Одним из подходов к принятию решений в данном случае может быть использование пилотных проектов для сбора информации о затратах и потенциальных выгодах, прежде чем принимать подобную систему во всех правительственных структурах. Важно, что эти проекты охватывают агентства, представляющие весь спектр федеральной правительственной деятельности, поскольку в противном случае выводы были бы неполноценными. К тому же, пилотные проекты не должны ограничиваться лишь теми агентствами, в которых уже применяются подобные системы, или даже теми, где есть легко поддающиеся количественному измерению критерии. На самом деле, особенно важно охватить те агентства, деятельность которых с трудом поддается количественному измерению, например, национальная оборона и научно-исследовательская деятельность. Сюда же относятся регулиующая или межправительственная деятельность – где непросто

539

отличить эффект, оказанный деятельностью федерального правительства, от эффекта деятельности штатов, местностей или частной инициативы.

Заключительный комментарий по поводу ограниченной способности критериев продуктивности быстро и надежно предоставить информацию об успешности программы касается взаимоотношения между измерением продуктивности и оценкой программы. Критерии продуктивности не должны восприниматься как самодостаточные явления. В большинстве случаев они способны лишь намекнуть на то, насколько хорошо программа выполняет свою задачу. Во многих случаях, чтобы определить, успешно ли действует программа, необходима всеобъёмлющая её оценка. Например, данные по тому, сколько выпускников программы профобучения отыскали или сохранили работу, не являются абсолютным свидетельством успеха или неудачи программы. По этой причине, необходимо знать ограничения критериев продуктивности и соответственно их интерпретировать.

Применение критериев продуктивности в бюджетировании ограничено. Еще более сложным, чем измерение продуктивности государственной деятельности, является поиск способов применения данных о продуктивности к распределению или менеджменту ресурсов. Сложно не согласиться с концепцией бюджетирования, основанного на производительности. Но опыт, полученный на других уровнях государственного управления, свидетельствует об ограничениях в достигаемых успехах. Ни результаты исследований, упомянутых выше, ни данные прошлогоднего доклада Главного Бухгалтерского Управления не содержат примеров существенного влияния измерения продуктивности на распределение ресурсов.¹³ Не существует достаточного количества свидетельств того, что лица, ответственные за принятие решений, проводят значительные изменения в бюджете на основании измерения продуктивности, или того, что они получают детальную информацию о связи между затратами и результатами. Там, где измерение продуктивности нашло свое место в процессе составления бюджета – как, например, в некоторых правительствах штатов или органах местного управления – менеджеры агентств имеют тенденцию использовать критерии продуктивности при управлении бюджетом. Таким образом, критерии продуктивности используются гораздо шире в процессе исполнения бюджета, чем при его подготовке.

Тот факт, что ориентированное на производительность бюджетирование не получило широкого признания, не является достаточным основанием для отрицания его возможностей. Но даже если бы и законодательная, и исполнительная власти были убеждены в его необходимости, и приложили неподдельные усилия к трансформации государственного бюджета, не совсем ясно, как именно следует применять измерение продуктивности к распределению ресурсов. Например, нельзя просто давать деньги тем агентствам, критерии деятельности которых указывают на "хорошую" продуктивность, и отбирать ресурсы у тех, критерии которых говорят о "плохой" продуктивности. Прежде, чем задумываться о том, как критерии продуктивности могут быть использованы при распределении ресурсов, необходимо располагать полной информацией о всех факторах (включая уровень финансирования), негативно или позитивно влияющих на продуктивность.

Далее, данные о продуктивности редко облегчают задачу выбора между различными стратегиями использования ресурсов. В целом, если бы каждая программа имела критерии продуктивности, то ответственные за разработку стратегии могли бы полностью отдавать себе отчет в издержках, связанных с выделением денег на две конкурирующие программы. Например, при необходимости сделать выбор между программами профобучения и уменьшения загрязнения воздуха, мы могли бы знать, что, если мы добавим 100 миллионов долларов к бюджету Агентства по Защите Окружающей Среды, то воздух станет чище на Y, но общество потеряет X долларов в виде не полученной не прошедшими курс профобучения рабочими заработной платы. Если бы мы располагали всей этой информацией (и верили ей), решения стали бы более осмысленными; но их принятие не стало бы непременно легче.

Бюджетирование, основанное на продуктивности, идет вразрез с существующей практикой бюджетирования. Система, которая может себе позволить ослабить контроль над каждой статьей бюджета, дабы спрашивать с агентств только за результаты их деятельности, коренным образом отличалась бы от существующей системы. Такая система не могла бы

540

решить вопрос о том, сколько денег направить в бюджет министерства обороны, а сколько – на расходы внутри страны, опираясь только на данные, касающиеся продуктивности. Бюджетирование, в демократическом обществе, изначально политизировано. Ни один набор бюджетных технологий не сможет заменить политические решения о том, "кто победил" и "кто проиграл". На самом деле, провалы подобных попыток в прошлом, таких, как СППБ, в большой степени объясняются неспособностью сделать поправку на этот недостаток.

Ограниченность потенциальной способности измерения продуктивности напрямую влиять на расходные статьи бюджета не указывает на то, что ему вообще нет место в процессе бюджетирования. Критерии продуктивности могут быть использованы, чтобы помочь агентствам в менеджменте применительно к относительно фиксированному уровню ресурсов. Например, общий уровень финансирования агентства может быть достаточно стабильным, но система измерения продуктивности может использоваться для распределения фондов по региональным или функциональным подразделениям. Критерии продуктивности также могут быть использованы для получения информации по соотношению вложений и результатов. Это могло бы предоставить лицам, ответственным за принятие решений, определение соотношения между данным уровнем затрат и ожидаемыми результатами. Например, налоговая инспекция могла бы располагать информацией о том, насколько быстрее она смогла бы обрабатывать налоговые декларации при условии некоторого увеличения финансирования. Необходимо, однако, сделать акцент на том, что одно дело – предоставить подобную информацию руководителям, и совсем другое – чтобы они использовали эту информацию.

Если измерение продуктивности будет применяться для оказания влияния на распределение ресурсов, то перемены вряд ли наступят внезапно. Скорее, они станут результатом культурных изменений, которые начнутся с увеличением и улучшением информированности о продуктивности на уровне отдельных агентств, и с использованием этой информации для небюджетных целей. Коль скоро такая информация станет достоянием общественности, весьма вероятно, что она будет все шире учитываться и, в конце концов, использоваться лицами, ответственными за принятие решений, для информирования о том, как распределяются ресурсы. Если следствием этого станет вынужденно более скрупулезное расходование средств, то это можно только приветствовать.

Чем чаще производятся попытки увязать измерение продуктивности и бюджетирование, тем важнее становится адекватность критериев и сбор точной информации. Но чем выше ставки, тем больше шансов, что люди будут указывать выгодные для них критерии и предоставлять искаженные сведения. В отсутствие процесса, призванного подтвердить, что выработаны истинные критерии и доклады точны, измерение продуктивности никогда не выполнит своих обещаний. Когда критерии продуктивности становятся всего лишь более изощренным способом оправдания бюджета агентства, они теряют свое значение как ценный инструмент менеджмента. Очевидный вывод из этого – уточнение и проверка полученной информации является необходимой частью процесса измерения продуктивности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Ограниченность потенциальных возможностей измерения продуктивности в короткий срок в плане оказания ею влияния на распределение ресурсов не должно сдерживать Конгресс и исполнительную власть в их намерении более решительно концентрироваться на результатах государственных программ. На самом деле, самое большое преимущество, которое может заключаться в использовании измерения продуктивности, вероятно, весьма мало связано с государственным бюджетом, но лежит в возможности улучшения продуктивности использования имеющихся ресурсов. Например, критерии продуктивности могут быть важными орудиями мотивации; то есть, они могут воодушевлять людей добиваться целей максимальной продуктивности. В целом, их демонстрация и постоянное использование могут привести к возникновению культуры продуктивности. Задачи продуктивности могут быть поначалу не вполне адекватными, как и измерения. Но побуждение федеральных руководителей и сотрудников мыслить в терминах общего воздействия, а не в терминах непосредственных вложений и результатов проведенных

541

мероприятий, принесет желаемые плоды. Поскольку первоначально критерии измерения будут не вполне адекватными, нужно реалистично относиться к тому, насколько они могут повлиять на бюджет в ближайшем будущем. Короче, усовершенствование методов измерения продуктивности агентств (поскольку агентства должны увеличивать свою способность к улучшению измерений с течением времени) должно предшествовать использованию результатов измерений в процессе бюджетирования.

В конечном счете, бюджетные процессы не потерпят существенных изменений до тех пор, пока лица, ответственные за принятие решений не начнут использовать информацию об эффективности программ при принятии решений о распределении ресурсов. Обладание такой информацией – если удастся разработать адекватные критерии результативности программ – является необходимым, но недостаточным предусловием для изменения процесса создания стратегии. Это изменение, скорее всего, произойдет как результат проникновения "культуры измерения продуктивности" в процесс разработки стратегии. По этой причине, в ближайшее время акцент необходимо делать на развитии системы измерения продуктивности для управления агентствами, а не как средство распределения ресурсов.

Данная статья основана на недавно опубликованных материалах исследований Бюджетного Управления Конгресса. Хотя представленные в статье аргументы во многом отражают те, которые приведены в материалах исследования, выводы данной главы и автора необязательно совпадают с выводами исследования Бюджетного Управления Конгресса. Здесь невозможно упомянуть всех людей, сделавших вклад и в исследование, и в данную статью, но особенной благодарности заслуживают: Джим Блюм, Боб Хартман, Марвин Фоп, Рон Фельдман, Денис Фэнтоун, Джон Мерсер, Рой Мейерс, Боб Бен, Шервуд Кон, Лес Брювольд и Рита Хилтон. Они не несут никакой ответственности за любые ошибки, имеющиеся в конечном варианте данной работы.

Примечания

1. Congressional Budget Office, Using Performance Measures in the Federal Budget Process (Июль 1993).

2. Смотри L. R. Jones & Jerry McCaffery, "Implementation of the CFO Act" Public Budgeting and Finance 13, № 1 (весна 1993): 68-86.

3. Законодательная история такова. 3 октября 1990 года сенатор Уильям Рот представил Закон о Задачах и Стандартах Производительности Федеральных Программ (S. 3154). Конгресс 101 созыва не предпринял никаких действий по данному законопроекту, и он был снова представлен под шифром S.20 в начале работы Конгресса 102 созыва. Было произведено два отдельных слушания Сенатским Комитетом по Государственым Делам, и доработанный и доложенный от имени комитета билль был принят Сенатом 1 октября 1992 года. Несколько прочих законопроектов, направленных на введение измерения производительности было представлено Конгрессу 102 созыва. Билль Рота был ещё раз представлен Конгрессу 103 созыва (снова под шифром S.20), и практически идентичный законопроект (H.R.826) был представлен на рассмотрение Палате Представителей председателем Комитета по Государственныи Операциям Джоном Конйерсом. Как Сенатский Комитет по Государственным Делам, так и Комитет по Государственным Операциям провели слушания по законодательному обеспечению измерения производительности во время работы Конгресса 103 созыва, и каждый комитет представил соответствующий законопроект (полному составу, соответственно, Сената и Палаты Представителей) тому же конгрессу. 25 мая 1993 года билль H.R.826 был принят подавляющим большинством в Палате Представителей. S.20 был принят Сенатом подавляющим большинством голосов 23

542

июня 1993 года. 15 июля 1993 года Палата Представителей согласилась принять S.20. Он вступил в законную силу с момента подписания его президентом Клинтоном 3 августа 1993 года (Public Laws, 103-62).

4. Дополнительные детали смотри в: Senator William V. Roth Jr., "Performance-Based Budgeting to Enhance Implementation of the CFO Act", Public Budgeting and Finance 12, №4 (зима 1992): 102-106; L. R. Jones, "Nine Reasons Why the CFO Act May Not Achieve Its Objectives", Public Budgeting and Finance, 13, №4 (весна 1993): 87-94.

5. David Osborne & Ted Gaebler, Reinventing Government (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1992).

6. David Osborne, "Reinventing Government: Creating an Enterpreneurial Federal Establishment", in Mandate for Change, ed. Will Marshall & Martin Shram (Washington, D.C.: Prograssive Policy Institute, 1993).

7. Creating a Government That Works Better and Costs Less, Report of the National Performance Review (Washington: U.S. Government Printing Office, 1993).

8. Смотри Charles T. Clotfelter, "The Private Life of Public Economics", Southern Economic Journal 59, №3 (1993): 587.

9. General Accounting Office, Performance Budgeting: State Experience and Implications for thr Federal Government, GAO/AFMD-93-41 (Февраль 1993)

10. Harry P. Harty & other eds., Service Efforts and Accomplishment Reporting: Its Time Has Come, An Overview (Government Accounting Standarts Board, 1990).

11. Обсуждение "The Politics of Budget Reform" смотри в: Aaron Widlavsky The New Politics of Budgetory Process, Glenview, Ill.: Scott Foresman, 1988;: 411-420. Очень хороший посмертный обзор СППБ приведен в: Allen Schick, "A Death in the Bureaucracy: The Demise of Federal PPB", Pub. Adm. Rev. 33, № 2 (март-апрель 1973): 146-156.

12. Executive Office of the President, Office of Management and Budget, Budget of the United States Government: Fiscal Year 1994 (Washington, U.S. Government Printing Office, 1993).

13. General Accounting Office, op. cit.

543

50

От бюрократической волокиты к результатам – правительство, которое лучше работает и меньше стоит.

Анализ деятельности федерального правительства

Наша цель – сделать все федеральное правительство и менее дорогим, и более эффективным, а также изменить культуру национальной бюрократической системы от самодовольства и прав в сторону инициативы и полномочий. Мы намерены полностью реорганизовать, переделать и укрепить национальное правительство.

Президент Билл Клинтон.

Из комментариев к The National Performance Review (NPR), 3 марта, 1993.

Никогда еще вера народа в федеральное правительство не была столь шаткой. Средний американец считает, что мы тратим впустую 48 центов каждого доллара, уплаченного в налогах. Пять из шести считают необходимым «фундаментальные перемены» в Вашингтоне. Только 20 процентов американцев доверяют федеральному правительству в большинстве случаев - по сравнению с 76 процентами 30 лет назад. ¹²

Мы все знаем, почему. Просчеты Вашингтона серьезны и очевидны. За десять лет дефицит вышел из-под контроля. Национальный долг теперь превышает 4 триллиона долларов – 16 600 долларов на каждого мужчину, женщину, ребенка в Америке.

Но дефицит – это только вершина айсберга. Скрытой, как считают американцы, остается проблема огромных пустых трат. Министерству обороны принадлежат ненужные источники, стоимостью 40 миллиардов долларов.² Налоговое Управление США силится собрать миллиарды с кредиторов. Столетие спустя после того, как основной отраслью экономики вместо сельского хозяйства стала промышленность, Министерство сельского хозяйства все еще ведает более 12 тысячами частей обслуживания войск, в среднем около 4 на каждый округ - сельский, городской, пригородный. Кажется, что федеральное правительство не может отказаться от уже отжившего. Оно умеет прибавлять, но не умеет отнимать.

И даже неоправданные затраты не единственная проблема. Федеральное правительство не просто разоряется, оно разваливается. Неэффективное управление финансами привело к катастрофе со сбережениями и заемами. Неэффективные образование и образовательные программы угрожают нашему выгодному положению в условиях конкуренции. Неэффективные программы улучшения благосостояния и жилищных условий расшатывают наши семьи и города.

Мы тратим 25 миллиардов в год на благосостояние, 27 миллиардов в год на льготные талоны, 13 миллиардов на программы жилищного строительства – тем не менее, все больше и больше американцев каждый год опускаются до уровня нищеты³ . Мы тратим 12 миллиардов в год на борьбу с наркоманией и видим мало признаков победы. Мы финансируем 150 разных программ по трудоустройству и обучению, а средний американец не имеет понятия, как получить необходимую квалификацию, а профессиональные навыки нашей рабочей силы будут падать по сравнению с уровнем наших конкурентов⁴.

Как будто федеральные программы специально разрабатываются, чтобы не срабатывать. На самом деле лишь некоторые из них вообще «разрабатываются», законодательный процесс просто штампует их, одну за другой, год за годом. Неудивительно, что на вопрос «всегда ли правительству удается запутать дела», две трети американцев отвечают «да»⁵.

Говоря словами из недавней книги Brookings Institution, мы испытываем не только дефицит бюджета, но и дефицит производительности труда⁶. Конечно, эксперты по

Источник: Доклад National Performance Review. From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less (Washington D.C.: US Government Printing Office, September 1993) ,1-9. Обычно известен как «The Gore Report», так как за доклад отвечал вице-президент Al Gore.

544

общественному мнению утверждают, что мы испытываем глубочайшей кризис веры в правительство. Во время предыдущих кризисов – Уотергейт или Вьетнамская война, например, - американцы не доверяли своим лидерам по моральным и идеологическим мотивам. Они чувствовали, что их правительство обманывает их или не может представлять собственные ценности.

Сегодняшний кризис другой: люди просто чувствуют, что правительство не работает⁷.

В Вашингтоне дебаты редко касаются дефицита производительности. Наши лидеры больше всего времени тратят на обсуждение стратегических вопросов. Но если механизм осуществления стратегии будет сломан, новая стратегия никуда нас не приведет. Если машина не едет, неважно, куда она направляется: мы туда не попадем. Сегодня центральным вопросом является не то, что делает правительство, а как оно функционирует.

Мы тратили слишком много денег на программы, которые не работают. Пришло время заставить правительство работать на людей, научиться работать больше при меньших затратах и относиться к налогоплательщикам как к клиентам.

Именно для этой цели президент Клинтон создал NPR. В нашем докладе мы предлагаем сотни рекомендаций, которые в случае осуществления революционным образом изменят образ действий правительства. Они помогут сократить расходы, избавиться от ненужной бюрократии, улучшить обслуживание налогоплательщиков и создать меньшее по объёму, но более эффективное правительство. Как было отмечено в предисловии, можно сэкономить за пять лет 108 миллиардов долларов, если к положениям, введенным в действие Президентом, добавить предлагаемые нами положения для утверждения Конгрессом. Некоторые из них могут быть введены в действие Президентом и его Кабинетом, другие потребуют законодательной процедуры. Мы будем бороться за эти перемены. Мы хотим создать правительство, которое работает больше и обходится дешевле.

Лечение хуже болезни

В своих бедах правительство не одиноко. Так как промышленная эра уступила место информационной, организации – государственные и частные – столкнулись с проблемой устаревания. За прошедшее десятилетие произошли серьезные изменения в структуре: в восьмидесятые годы основные американские корпорации полностью сменили структуру, в девяностые правительство пытается сделать то же самое.

В последнее время наши лидеры использовали против нарастающего кризиса традиционное лекарство. Они обвинили бюрократов. Они жалуются на «обман, расходы, злоупотребление». И энергично бросают все силы на борьбу с бюрократией.

Но лечение стало невозможно отличить от заболевания. Проблема не в том, что люди ленивы или некомпетентны, волокита и управление настолько всеобъемлющи, что они душат любой порыв творчества. Никто не предложит утопающему стакан воды. И, тем не менее, за это десятилетие мы добавили еще больше бюрократии в систему, которая уже ею заражена.

Федеральное правительство располагает хорошими людьми, которые оказываются во власти плохих систем: бюджетной, системы работы с персоналом, системы снабжения, систем финансового контроля, информационных систем. Когда мы обвиняем людей и увеличиваем контроль, мы лишь ухудшаем эти системы. За последние 15 лет, например, Конгресс создал в каждом агентстве независимый офис главного инспектора. Идея была в том, чтобы найти причину «мошенничества, неоправданных трат, злоупотреблений». Конечно, главные инспектора вскрыли основные проблемы. Но как мы поняли после разговора, они настолько запугали федеральных чиновников, что многие теперь боятся даже незначительно отклониться от стандартной процедуры.

Но инновация по своей природе требует отклонений. К сожалению, столкнувшись с жестким контролем, многие просто от них отказались. Они все делают по книге. Они заполняют формы, создание которых не оправдано, следуют правилам, которые не должны бы быть приняты и готовят ненужные отчеты, которые зачастую даже не читаются. Под лозунгом борьбы с неоправданными затратами мы создали скованную неэффективность. Пришло время найти способ избавиться от неоправданных расходов и поощрять эффективность.

545

Основная проблема: бюрократия промышленной эры в информационном веке

Некомпетентно ли по своей природе правительство? Совсем нет. Заполнены ли федеральные агентства некомпетентными людьми? Нет. Проблема гораздо глубже. Вашингтон наполнен организациями, разработанными для среды, которой больше нет – бюрократический аппарат настолько объёмен и неэффективен, что не может более служить американскому народу.

С 1930х по 1960 гг. для решения государственных вопросов мы построили обширные централизованные бюрократические системы, управляющиеся сверху. Они были созданы по образцу современных корпоративных структур: иерархичные бюрократические структуры, в которых задачи разбиваются на простые части, каждая – в ведении одной группы служащих, каждая – определенная рядом специальных правил и положений. Со своей озабоченностью стандартными процедурами, их вертикальными структурами управления, стандартизированными услугами, эти бюрократические системы были устойчивы – но медленны и обременительны. В современном быстро изменяющемся мире с молниеносно совершенствующимися информационными технологиями, глобальной конкуренцией и требовательными клиентами, объёмные бюрократические системы, управляющиеся сверху, - государственные или частные – работают не слишком эффективно. Сатурн управляется не так, как управлялся Дженерал Моторс. Интел - не так, как IBM.

Многие федеральные организации также представляют собой монополии с практически отсутствующим стимулом для инноваций и улучшений. Сотрудники занимают пожизненные штатные должности вне зависимости от производительности. Успех приносит незначительное поощрение, неудача – незначительное взыскание. А потребители находятся в плену. Они не могут уйти от службы управления авиаполетами или Налогового управления и подписать контракт с конкурентами. Более того, большинство федеральных монополий получают деньги без прямого вложения денег своих клиентов. Следовательно, они гораздо усерднее стараются угодить соответствующим комитетам Конгресса, а не гражданам, которым они призваны служить. Налогоплательщики платят больше, чем должны, и получают услуги более низкого качества.

Политика усложняет проблему. В крайне политизированном Вашингтоне самый большой риск не в том, что программа не будет работать, а в том, что разразится скандал. Скандалы помещаются на первые полосы газет, тогда как рутинные провалы обходятся молчанием. Поэтому системы контроля нагромождаются одна на другую, чтобы избежать скандала. Бюджетная система, правила для персонала, система поощрения, главные инспектора, - все занимаются предотвращением самого маленького неправильного шага. Мы допускаем, что не можем доверять сотрудникам принимать решение, поэтому мы практически все объясняем в мельчайших подробностях, затем проверяем, как они выполнили все предписания. Мельчайшее отклонение вызывает новое положение и еще больше проверок.

Уже давно простые процедуры оказываются слишком сложными для контроля сотрудниками, поэтому мы нанимаем дополнительных бюджетных аналитиков, экспертов по работе с персоналом, обеспечению, чтобы обеспечить работу системы. К тому времени процесс предполагает такой количество волокиты, что мельчайший шаг требует больших затрат, чем следовало бы. Обыкновенные командировки требуют бесконечных форм и нескольких подписей. Прямые закупки длятся месяцами, более крупные – годами. Рутинная распечатка требует десятки разрешений.

Этот акцент на процессе поглощает ресурсы настоящей работы – обслуживания граждан. Конечно, федеральное правительство тратит миллиарды долларов на тех, кто осуществляет контроль, проверяет других – руководителей, персонал штабов, бюджетных чиновников, специалистов по работе с персоналом, снабжению, сотрудников Главного бюджетно-контрольного управления и главных инспекторов⁸ . Конечно, не все эти деньги тратятся впустую. Но реальные траты без сомнения больше, потому что бесконечные положения и уровни контроля поглощают все время сотрудников. Кто платит? Налогоплательщик.

546

Возьмем один пример, которым поделились с вице-президентом Гором на совещании федеральных работников в Атланте. После того, как федеральные исполнители берут дома торговцев наркотиками, им разрешается продавать их и использовать деньги на борьбу с наркоманией. Чтобы продать дома, они должны поддерживать их презентабельный вид, в том числе косить газоны.

В Атланте, объясняет чиновник, большинство организаций нанимают местных подростков за 10 долларов, чтобы скосить газон. Но положения требуют конкурсной оценки всей работы Управлением, и получается, что подростки в конкурсе не участвуют. Федеральное правительство платит 40 долларов за покос газона профессиональным компаниям. Положения, предписанные экономить деньги, тратит их впустую, потому что принимаются решения теми, кто отвечают за исполнение работы. А налогоплательщики теряют 30 долларов на каждом выкошенном газоне.

Что бы случилось, если бы исполнители руководствовались здравым смыслом и наняли местных подростков? Кто-то бы заметил, может быть, Вашингтон, может быть, главный инспектор, может быть, Главное бюджетно-контрольное управление. Началось бы расследование - разрушенная карьера и репутация.

Таким образом, федеральные чиновники быстро поняли, что здравый смысл применять рискованно, а творческий подход и вовсе опасен. Они поняли, что главная цель не представить результаты, удовлетворить потребителей или сэкономить деньги налогоплательщиков, а не сделать ошибку. Те же, кто смеют вносить инновации, делают это втихую.

Это, пожалуй, самый грустный урок, который открылся тем, кто работал над NPR. Да, в федеральном правительстве есть новаторы, но многие тщательно скрывают свои инновации. По своей природе инновация требует отхода от стандартной процедуры действий. В федеральном правительстве такие отклонения вызывают последствия.

Результатом является культ страха и покорности. Чтобы выжить, сотрудники ведут себя сдержанно. Они решают, что наиболее безопасным ответом на любой вопрос будет твердое «может быть». Они выполняют правила, избегают ответственности и таятся. Они развивают то, что один из сотрудников в разговоре с вице-президентом Эль Гором на собрании Министерства по делам ветеранов назвал «правительственным подходом».

Решение: создание предпринимательских организаций

Как нам разрешить эти проблемы? Это будет не легко. Мы все знаем о проблемах правительства, но мало знаем об их разрешении. The NPR начал с того, что составил список проблем. У нас был отчет Главного бюджетно-контрольного управления в 28 томах по проблемам федерального правительства, опубликованный прошлой осенью. У нас был High Risk Series, 17 томов отчетов о неблагополучных программах и агентствах. У нас был отчет Операционной Правительственной Комиссии по трудностям федерального управления под названием «Managing the Federal Government: A Decade of Decline». И у нас было 83 тетради со списком отчетов, опубликованных главными инспекторами, Бюджетным Управлением Конгресса, агентствами и мозговыми центрами.

К сожалению, эти исследования мало помогли в выработке решений проблемы. Мало кто из исследователей изучил организации, которым удалось разрешить свои проблемы. А без изучения успеха, сложно разработать реальные решения. Годами федеральное правительство изучало неудачи, и годами продолжались неудачи. У шести из десяти основных агентств имеются программы по списку «группы риска» Административного бюджетного управления, и это означает, что опасность растраты или мошенничества велика.

The NPR подошел к решению задачи по-другому. Мы не только искали потенциальные источники эффективности и экономии, мы искали пути к успеху. Мы искали организации, которые принесли результаты, удовлетворили клиентов и повысили продуктивность. Мы искали организации, которые постоянно учатся, привносят инновации и улучшения. Мы искали эффективные, предпринимательские государственные организации. И мы нашли их: в местных органах самоуправления, в правительстве штатов, в других странах – и прямо здесь – в федеральном правительстве.

547

В Соединении боевой авиации, например, мы нашли отделения, которые за пять лет удвоили продуктивность. Почему? Потому что командование везде оценивало производительность. Эскадрильи и базы честно соревновались за лучшее обслуживание, проведение полетов и обеспечение безопасности. Высшее руководство наделило сотрудников властью избавляться от бюрократии и реорганизовывать рабочий процесс. Система снабжения когда-то требовала 243 отметки 22 чиновников в 13 бумагах для получения одной запасной детали в F-15, теперь же она была значительно упрощена и децентрализована. Команды сотрудников сэкономили миллионы долларов, перенеся операции по поставке непосредственно на передовую, разрабатывая собственные расписания полетов, починяя детали, которые когда-то были списаны.⁹

В Налоговом Управлении США мы обнаружили центры по налоговым декларациям, соревнующиеся за лучшие результаты продуктивности. Производительность, основанная на таких критериях работы с клиентами, как точность ответов налогоплательщикам, значительно увеличилась. В Огденском Центре услуг штата Юта, например, работало более 50 групп, упрощающих формы и реорганизующих рабочий процесс. Сотрудники не только сэкономили более 11 миллионов долларов, но и завоевали Президентскую награду за качество в 1992¹⁰.

В Лесном управлении мы обнаружили экспериментальный проект в восточном регионе, охватывающем 22 штата, который повысил производительность за два года на 15 процентов. Регион упростил свои бюджетные системы, упразднил части менеджмента среднего звена, на пятую часть сократил штат сотрудников и наделил властью принимать решения ответственных сотрудников. Например, в Национальном парке Марка Твена время, требуемое на разрешение пасти скот, было сокращено от 30 дней до нескольких часов за счет того, что чиновники могли сами давать разрешение, а не согласовывать это с центральным офисом. ¹¹

Мы обнаружили, что правительства некоторых других стран также перестроились, от Австрии до Великобритании, от Сингапура до Швеции, от Нидерландов до Новой Зеландии. Во всем развитом мире нужды информационно-ориентированного общества сталкивались с ограничениями правительства эпохи индустриализации. Независимо от партии, независимо от идеологии, правительства этих стран оказались гибкими. В Великобритании этот путь выбрали консерваторы. В Новой Зеландии революционные изменения совершила партия лейбористов. В Австрии и Швеции – и консервативная партия, и партия лейбористов.

В Соединенных Штатах мы обнаружили такой же феномен на местном уровне и на уровне штата. Движение за реструктурирование правительства как двупартийно, так и повсеместно. Оно обусловлено не только политической идеологией, но и абсолютной необходимостью. Губернаторы, мэры, законодатели обеих партий пришли к одинаковым выводам: государственное управление сломано, время его чинить.

Там, где мы нашли успех, мы нашли общие черты. Раньше мы сформулировали их в своем заявлении. В подготовке этого доклада мы свели эти черты к четырем основным принципам.

1. Сокращение бюрократизма. Эффективные предприимчивые органы государственного управления отказываются от бюрократии, превращаясь из системы, в которой люди отвечают за выполнение правил, в систему, в которой они ответственны за достижение результатов. Они модернизируют бюджет, персонал, систему поставок, давая организациям свободу выполнять свои задачи. Они переориентируют системы контроля таким образом, чтобы преодолеть проблему, а не наказать тех, кто делает ошибки. Они удаляют ненужные положения, которые мешают инновациям. Они отменяют регулирование тех организаций, которые материально зависят от них, такие, как низшие уровни государственного управления.

2. Клиент превыше всего. Эффективные предприимчивые органы государственного управления настаивают на удовлетворении клиентов. Они тщательно выслушивают клиентов, используют социологические опросы, фокусные группы и т.д. Они переделывают свои основные операции, чтобы удовлетворять нужды клиентов. И они используют

548

динамику рынка, то есть конкуренцию и выбор клиента, чтобы создать стимул для сотрудников думать прежде всего о клиенте.

Когда мы говорим «клиент», мы не имеем в виду «гражданин». Гражданин может принимать участие в демократическом принятии решения, клиент получает выгоду от определенных услуг. Все американцы – граждане. Большинство также являются клиентами: Почтовой службы США, Службы безопасности, Министерства по делам ветеранов, Службы Национальных парков и десятков других федеральных организаций.

При демократии и граждане, и клиенты значимы. Но когда они голосуют, граждане редко имеют возможность повлиять на государственные службы, которые напрямую связаны с их жизнью – школы, больницы, фермерские агентства, службы безопасности. Грустная ирония – гражданам принадлежит правительство, но частный бизнес, который им не принадлежит, старается гораздо больше угодить их нуждам.

3. Наделение чиновников полномочиями для достижения результатов. Эффективные предприимчивые органы государственного управления изменяют свою культуру децентрализацией власти. Они наделяют властью тех, кто работает в первых рядах, чтобы они принимали собственные решения и разрешали больше возникающих у них проблем. Они охватывают трудовые отношения, обеспечивают обучение и другие составляющие, в которых нуждаются сотрудники для достижения эффективности и улучшения рабочих условий. Сокращая штат и наделяя передовых сотрудников полномочиями, они заставляют организации отвечать за достижение результатов.

4. Главное: лучшее правительство за меньшие деньги. Эффективные предприимчивые госуправленческие органы постоянно ищут пути заставить правительство работать больше и стоить меньше – перестроить работу, переоценить программы и процессы. Они избавляются от отжившего, уничтожают двойную работу, кладут конец привилегиям определенных групп. Они вкладывают деньги в большую продуктивность посредством заемного фонда и долгосрочного вложения капитала и используют новейшие технологии, чтобы уменьшить расходы.

Это основные принципы, на которых должна строиться реорганизация федеральной бюрократической системы, и принципы, на которых мы сосредоточили свое внимание. Они складываются вместе как части мозаики: если одна отсутствует, остальные теряют силу. Чтобы создать организации, значимые для американских налогоплательщиков, мы должны охватить все четыре принципа.

Наш подход предполагает гораздо больше, чем просто решение определенных проблем конкретных организаций. Годами проводились разрозненные действия, но они не принесли то, что нужно американцам. Неудача Вашингтона кроется в самих системах, в которых организуется работа федеральной бюрократии. В последнее время Конгресс взял на себя инициативу по перестройке этих систем. В 1990 он провел Закон о казначействе (Chief Financial Officers Act), призванный подробно пересмотреть финансовое управление этих систем; в июле 1993 он провел Закон о государственном управлении и результатах (Government Performance and Results Act), который вводит в федеральное правительство систему текущей оценки эффективности. С поддержкой Конгресса мы надеемся реорганизовать и другие системы, такие как бюджетная, информационная, система персонала и обеспечения.

Наш подход имеет много общего с другими философиями управления, такими, как менеджмент качества, перестройка ведения бизнеса. Но эти дисциплины развивались для частного сектора, где условия совсем другие. В бизнесе бюрократизм может быть пагубным, но не настолько удушающим, как в государственном управлении. В бизнесе существует мотивация, ее не надо заново создавать. Мощная мотивация всегда срабатывает, заставляя организации делать больше с меньшими средствами. Конечно, бизнес, который не может повысить свою продуктивность – или связывает себя бюрократизмом – сокращается или умирает. Поэтому доктрины частного сектора пропускают некоторые основные проблемы правительства: его монополизированность, отсутствие «низкого сорта», озабоченность процессом, но не результатом. Следовательно, наш подход выходит за рамки методов частного сектора. Он направлен на сущность государственного управления.

549

The NPR также разделяет определенные установки прошлого – сократить расходы правительства. Но наша задача превосходит сокращение расходов. Наша цель не пропалывать сорняки, но создать режим, который бы содержал огород в чистоте. Это значит не просто совершенствовать части правительства, но заново определить образ действий правительства. Это значит не просто получить более рациональное правительство, но более эффективное. Американцы не хотят правительство, которое не может эффективно работать. Они хотят правительство, которое функционирует.

Чтобы достигнуть того, что хотят люди, нам надо не отбрасывать ценности, которые лежат в основе демократического управления – такие ценности, как равные возможности, справедливость, разнообразие и демократия. Нам эти ценности дороги. Мы хотим переделать бюрократическую систему именно потому, что она не смогла воспитать эти ценности. Мы думаем, что те, кто противостоят переменам из страха угрозы нашим демократическим ценностям, обрекают нас на правительство, которое продолжает – через неудачи – подрывать эти ценности.

Наша задача: Долгосрочные инвестиции в перемены

Не первый раз американцы почувствовали необходимость перестроить свое правительство. В 1776 наши отцы-основатели отвергли старую модель центральной власти, издававшей указы для всеобщего выполнения. Вместо этого они создали правительство, которое распределяло власть. Их виденье демократии, которое давало гражданам голос в управлении Соединенными Штатами, было неопробованным и непроверенным в 1776 году. Это потребовало большой веры. Но это сработало.

Следующие поколения расширили этот эксперимент с демократией для тех, кто еще не получил право голоса. В 20 веке поколение «прогрессистов», таких как Теодор Рузвельт и Вудро Вильсон, изобрели современное бюрократическое государство, которое должно было удовлетворять нужды нового индустриального общества. Франклин Рузвельт довел это до максимума. Действительно, заявление Франклина Рузвельта, сделанное в 1937 году его Комитетом по административному управлению, звучит так, как будто было сделано только вчера:

Пришло время привести наш дом в порядок. Административное управление правительства нуждается в пересмотре. Исполнительная структура правительства, к сожалению, уже устарела. ... Если мы верим в республиканскую форму правления, ...мы должны посвятить себя, энергично и преданно, задаче создания действенного правительства.

Веками государственное управление пыталось следовать преобладающей парадигме частного менеджмента. 30ые годы не были исключением. Комиссия Рузвельта - и две Комиссии Гувера, которые последовали за ней – рекомендовали структуру, во многом построенную по образцу американских корпораций 30ых годов. В каком-то смысле они принесли в правительство модель управления Дженерал Моторс.

В 80ых даже ДМ поняла, что эта модель больше не работает. Когда она основала Сатурн, свое первое отделение за 67 лет, ДМ выбрала совершенно другую модель. Было отобрано самое лучшее, и было решено создать предпринимательскую организацию с меньшим количеством слоев, меньшим числом правил и сотрудниками, обличенными властью, чтобы сделать все необходимое для потребителя. Стоящие перед угрозой банкротства, американские корпорации совершили революцию в методах ведения бизнеса.

Столкнувшись с аналогичной проблемой бюджета и дефицита производительности – что значительно вредит доверию правительству – Билл Клинтон собирается сделать то же самое. Он не назначил в состав Performance Review внешних консультантов или корпоративных экспертов, как предыдущие президенты. Вместо этого он дал инициативу федеральным сотрудникам. Они проконсультировались с экспертами из правительств штатов, органами местного самоуправления и частного сектора. Но, как повторял вице-президент Гор на совещаниях с федеральными сотрудниками: «Люди, которые непосредственно работают с проблемой, лучше всего знают, как ее решить».

Не меньше и вклад членов Performance Review. Президент Клинтон попросил каждого члена кабинета создать команду по перестройке своего департамента, и экспериментальные

550

лаборатории тут же заработали. С апреля все сотрудники правительства работали над реорганизацией бюрократической системы в федеральном правительстве.

Это процесс не легкий и не быстрый. Есть изменения, которые мы можем сделать незамедлительно, но даже если все наши рекомендации будут взяты на вооружение, мы только начнем реорганизацию федерального правительства. Наши попытки не что иное, как первоначальный взнос долгосрочных инвестиций в перемены. Каждый эксперт, с которым мы говорили, напоминал нам, что перемены требуют времени. В большой корпорации, трансформация займет в лучшем случае от шести до восьми лет. В федеральном правительстве, в котором в семь раз больше сотрудников, чем в самой большой американской корпорации, исторические перемены, которые мы предлагаем, несомненно займут больше времени.¹²

По пути мы будем делать ошибки. Некоторые реформы превзойдут наши ожидания, некоторые – нет. Как в любом эксперименте, нам придется отслеживать результаты и исправляться по мере продвижения вперед. Но мы не должны путать ошибки с провалом. Как заметили Tom Peters и Robert Waterman в In Search of Excellence, любая организация, которая не делает ошибок, не достаточно старается. Babe Ruth, Sultan of Swat, 1330 раз терпел неудачу.

Этим отчетом мы начинаем процесс реорганизации. Мы надеемся, что этот процесс затронет не только тысячи федеральных сотрудников, которые сейчас работают в командах и лабораториях по реорганизации системы, но и миллионы других, которые в этом пока не заняты. Мы надеемся, что это изменит привычки, культуру и производительность всех федеральных организаций.

Кто-то скажет, что задача слишком велика, что мы не должны пытаться, потому что мы обязательно ошибемся, что это невозможно сделать. Но у нас нет выбора. Наше правительство в беде. Оно потеряло чувство ответственности, оно потеряло этику государственной службы и, что еще важнее, оно потеряло веру американского народа.

В такие времена самое опасное – ничего не делать. Мы должны набраться мужества рискнуть.

Примечания

1. Информация взята из следующих источников: "The average American . . . ," Senator William Roth, vol. 138, no. 51, Cong. Rec. (April 7, 1992), p. S1; "Five out of every six Americans . . . ," CBS News опрос, не опубликовано, Май 27-30, 1992, издано июнь 1, 1992;

"Only 20 percent..." an ABC News-Washington Post опрос, проведен 23-26 апреля,

1993, был задан вопрос: "Вы доверяете американскому правительству: практически всегда, в большинстве случаев или иногда?" Четыре процента ответило "практически всегда," 16 процентов сказали "в большинстве случаев" 74 процента сказали "иногда" и 6 процентов ответило "никогда;" 1963 figure. University of Michigan poll, цит. из "From Camelot to Clinton: A Statistical Portrait of the United States," Washington Post (август 23, 1993), P.A15.

2. U.S. General Accounting Office (GAO), High-Risk Series: Defense Inventory Management, GAO/HR-93-12 (декабрь 1992).

3. U.S. Office of Management and Budget (0MB), Budget of the U.S. Government FY 93 (Washington, D.C., 1992) and Budget of the U.S. Government FY 94 (Washington, D.C., 1993); interview with Department of Housing and Urban Development Budget Officer Herbert Purcell, август 26, 1993.

4. U.S. Congress, Senate, Committee on Appropriations, Subcommittee on Education, Labor and Health and Human Services, testimony of Clarence C. Crawford, U.S. GAO, "Multiple Employment Programs: National Employment Training Strategy Needed," June 18, 1993.

5. Democratic Leadership Council, The Road to Realignment: The Democrats and the Perot Voters (Washington, D.C.: Democratic Leadership Council, July 1993), p. 111-112. Pollster Stanley Greenberg спрашивал людей, согласны ли они с тем, что "правительство всегда вносит путаницу." 72 процента избирателей Perot согласились, 64 процента избирателей Клинтона согласились, и 66 процентов избирателей Буша согласились.

6. John J. Dilulio. Jr., Gerald Garvey, and Donald F. Kettl, Improving Government Performance: An Owner's Manual (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1993), с. 79.

7. Daniel Yankelovich, American Values and Public Policy (Washington, D.C.: Democratic Leadership Council, 1992), p. 7.

8. National Performance Review Accompanying Report, Transforming Organisational Structures (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office [GPO], сентябрь 1993).

9. Jay Finegan, "Four-Star Management," Inc. (January 1987): 42-51; David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector (Reading, MA: Addison-Wesley Publishing Company, Inc., 1992), c. 255-259; General W. L. Creech, "Leadership and Management—The Present and

551

the Future," обращение at the Armed Services Leadership and Management Symposium (October 11-14, 1983) (available from the Office of the Assistant Secretary of Defense for Installations. Pentagon, Washington, D.C.).

10. National Performance Review Accompanying Report, Improving Customer Service (Washington, D.C.: U.S. GPO, September 1993).

11. U.S. Department of Agriculture, Forest Service, Regional Office, Profile of a Reinvented Government Organization (Milwaukee, Wl, May 24, 1993); "The U.S. Forest Service: Decentralizing Authority." Government Executive (March 1993): 23-4; интервью с работниками Лесной службы.

12. Фискальный бюджет 1994 (с. 40) составляет 2.1 миллиона федеральных рабочих и 1.8 миллиона военных на 1994. Manpower, Inc. составляет 560 000. В Дженерал Моторс занято 326,000.

552

51

Реорганизация государственного управления

АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Дональд Ф. Кэттл

Идеи: каковы основополагающие принципы?

Вице-президент А. Гор и сотрудники его аппарата провели анализ деятельности федерального правительства (National Performance Review, NPR), отдавая предпочтения действиям, а не идеям. Быстрые результаты беспокоили их больше, чем теория. Однако, движение, которое они начали, содержало несколько важных концепций. Более того, эти концепции впоследствии оказались решающими в руководстве движением. Они определили основные темы, сообщили правительственным служащим о том, какой тип поведения, наиболее соответствует идеям NPR, и помогли сформировать подход средств массовой информации к освещению NPR. Урок, который нам преподносят мировые реформы государственного управления, заключается в том, что идеи порождают действия и вырабатывают критерии, по которым другие оценивают эти действия. Рассмотрение этих идей крайне важно для анализа деятельности федерального правительства.

Выделяются две основные концепции при анализе деятельности федерального правительства. Во-первых, реформаторы заявляют, хотя и неявно, о необходимости передачи власти от Конгресса исполнительной ветви. В докладе о деятельности федерального правительства, Конгресс фигурирует только как источник излишнего регулирования и микроуправления. Эти проблемы явились основополагающими при выявлении проблем, связанных с государственным управлением. Для реформирования государственного управления необходимо покончить с излишним регулированием и микроуправлением. Это подразумевает, что Конгресс должен отказаться от бюрократической халтуры и оставить управление профессионалам.

Во-вторых, реформаторы Клинтона более открыть говорят о необходимости предоставления полномочий правительственным служащим. Обладание реальными полномочиями, на жаргоне реформаторов частного сектора, означает принятие большинства решений самими рабочими предприятий. В производственном процессе конечной целью и свидетельством реальных полномочий является возможность каждого работника остановить производственную линию. Это, в свою очередь, требует от менеджеров высшего звена децентрализации власти в пользу работников цеха. Оценка служебной характеристики строится на философии и представлениях о том, что каждый правительственный работник должен обладать полномочиями в буквальном и переносном смысле остановить линию. Этот подход подразумевает перенос власти от Конгресса к бюрократии, и среди самих бюрократов - от должностных лиц высшего уровня к низшим.

Реформаторы основываются на книге Осборна и Геблера «Реорганизация государственного управления», а также на ранней реформаторской классике, такой как «В поисках совершенства»¹ и гуру менеджмента П.Друкера² . Новые идеи, начиная с «постоянного улучшения» и заканчивая «реинжинирингом», привели, в частности, к изменению лексикона реформаторов, а также опыт частного сектора в этом направлении во многом повлиял на NPR, особенно в ранние дни его развития³ . Реформаторы также много заимствовали из зарубежного опыта практики проведения реформ управления, особенно в Великобритании, Австралии и Новой Зеландии. Но ценность этих знаний не всегда достаточно осознавалась. В действительности, реформаторы редко останавливались для того, чтобы оценить значимость своих политических действий. Они быстро отобрали из реформ частного сектора и зарубежных реформ управления те, которые могли бы иметь какую-либо ценность при решении проблем системы управления в США. В результате они часто использовали сложные, зачастую противоречивые концепции, которые были далеки от существующих теорий в области государственного управления, а иногда даже не имели

553

аналогов. Это затруднило установление происхождения главных принципов NPR, но тем более важно было их выделить и проанализировать.

Для сотрудников NPR важным было определить те принципы, которые зажгли бы искру движения, и найти понятия, которые раздули бы пламя реформы. То, что они предложили, воодушевило многих критиков, особенно в области государственного управления, которые утверждали, что движение неправильно возглавлялось и вообще представляло угрозу для американской демократии⁴ . На самом деле, NPR строился на некоторых, уже испытанных временем, реформах управления. NPR также добавил демократии несколько идей, уникальных для реформ в области управления. Вместе они составили на редкость устойчивую систему мышления, основные идеи которой вышли далеко за пределы NPR.

Сходства NPR с предыдущими теориями в области государственного управления

Два очень важных для административной теории события помогли NPR оформиться: это вечный спор между последователями Гамильтона и Мэдисона о роли исполнительной власти в американской демократии; и нескончаемые дебаты в рамках самой теории управления о том, как уравновесить централизованный контроль за стратегией и децентрализацией власти, для приспособления стратегии к разрешению конкретных проблем.

С одной стороны, NPR вступил в борьбу за исполнительную власть. Борьба эта бушует уже со времени основания республики. Последователи Александра Гамильтона уже давно настаивали на сильной исполнительной власти. Кардинально им противостояли последователи Джеймса Мэдисона, которые боролись за демократический контроль над исполнительной властью. Если бы в течение кампании NPR 1993 года Гамильтон был жив, его легко можно было бы представить в качестве шефа проводимых реформ. В «Federalist Papers» Гамильтон выступил за «силу исполнительной власти» и заявил, что слабая исполнительная власть означает слабое функционирование правительства. Слабое функционирование - по-другому, плохое функционирование; а управление, плохо осуществляемое, и в теории, и на практике - есть плохое управление⁵ .

Гамильтон полагал, что только сильное централизованное управление под руководством исполнительной власти может помочь стране реализовать свой потенциал.

Конечно, Гамильтону было нелегко убедить своих соотечественников, и это даже стоило ему жизни в дуэле с Ароном Бурром. Если бы создатели Конституции в чем-то соглашались друг с другом, то только в том, что злоупотребления, допускавшиеся королевской властью в колониальной Америке, не должны повтормиться. Гениальность Д. Мэдисона заключалась в создании системы, которая одновременно определила необходимость исполнительной власти и создала систему контроля за исполнительной властью. Система «сдержек» и «противовесов» представляла собой фундаментальную стратегию сдерживания и уравновешивания президентской власти. Конгресс являлся первой ветвью; его роль сводилась к защите прав человека, особенно со стороны злоупотребления исполнительной власти⁶ . Если судебная власть была наименее опасной, то исполнительная являлась самой опасной. Настоящие последователи Мэдисона рассматривали любую попытку усиления исполнительной власти как угрожающую.

Реформаторы - это последователи Гамильтона. Их взгляды, как и всегда, вызвали свирепую реакцию последователей Мэдисона, которые предостерегали об опасности концентрации исполнительной власти. Наиболее сильными были атаки со стороны исследователей государственного управления, в душе «сторонники Мэдисона», которые рассматривали NPR как опасное заблуждение в увеличении и усилении законодательного контроля над исполнительной властью⁷ . Реформаторы, наоборот, отреагировали так, как всегда и делали последователи Гамильтона. Они доказывали, что слабая исполнительная власть представляет угрозу для системы управления, и что только более энергичные, обладающие большими полномочиями чиновники, смогут сократить дефицит управленческой деятельности.

С другой стороны, NPR еще и о том, что власть не должна вмешиваться в исполнительную сферу. Этот спор гораздо старше дебатов Гамильтон-Мэдисон, и на самом

554

деле является одним из вечных вопросов управления, государственного или частного. Централизация власти в руках создателей стратегии усиливает их контроль за действиями подчиненных. Однако, такой контроль снижает возможность рядовых служащих скоординировать общую стратегию со своими непосредственными проблемами. Служащие низшего уровня неизбежно обладают некоторой свободой действий. (Сколько водителей, превышающих скорость, должна остановить полиция, и насколько вам нужно превысить скорость, чтобы вас точно арестовали?) Вопрос о централизации и децентрализации - это вечная дилемма: излишне жесткий контроль сверху ограничивает возможности рядовых служащих увязать конкретные проблемы с общей стратегией; напротив предоставление им слишком больших полномочий чревато превращением стратегии, которую они призваны воплощать в жизнь, в нечто чуть большее, чем набор отдельных решений⁸ .

Выступать за предоставление служащим полномочий, означает выступать за большую децентрализацию в процессе принятия решений. Это подвергает NPR известному риску искажения основной политики. Реформаторы приняли этот вызов, так как полагали, что чрезмерный контроль над администраией душит нововведения и ограничивает продуктивность исполнительной власти. Но, оценивая позиции, реформаторы предупредили критиков об опасности, которую может породить децентрализация: под угрозой будут находиться права на равную защиту и демократическую подотчетность, которых можно избежать при централизованной власти⁹ .

Ни диспуты Гамильтон - Мэдисон, ни «централизация-децентрализация» не представляют собой жесткого выбора «или – или». На самом деле вопрос состоит в объеме полномочий исполнительной власти, которым мы готовы пожертвовать для достижения демократического контроля, и сколько свободы действий мы бы обменяли на децентрализованный контроль. Но обращение к истории позволяет выделить два подхода. Во-первых, представители оппозиционных лагерей кричали об опасности, которую принесет централизованный подход Гамильтона. Как и любые жестко сформулированные аргументы, требования реформирования управления вызвали мощную ответную реакцию противоположного лагеря. Во-вторых, NPR как любой реформе, присуща нестабильность. Аргументы не приводит к решению «или – или», а только лишь предоставляли набор возможностей. Накал страстей порой не позволял сделать выбор. Напористость, с которой сторонники NPR продвигали свою теорию, отвлекла внимание от важных, постоянных взаимных уступок, делавшихся в ходе дебатов: Гамильтон или Мэдисон; централизация или децентрализация.

Внимательный взгляд на идеи, лежащие в основе NPR, помогает объяснить его логику и порожденную ею критику. Это также обрисовывает проблемы, с которыми столкнется NPR в будущем, если сам не перерастет в проблему, поиском путей решения которой займутся реформаторы будущего.

Отличия. Помимо неразрывной связи с предыдущими реформами, NPR, однако основывается на абсолютно новых идеях о том, что стимулирование, используемое в частном секторе, должно способствовать производительности государственного сектора. Идеи, опирающиеся на «новую экономику», легли в основу этого подхода:

Соглашения. Ключевые отношения внутри системы управления могут быть рассмотрены как ряд договорных связей. Эта идея определяет процесс введения различных новшеств в NPR, хотя реформаторы никогда в открытую этого не признавали¹⁰ . Она строится на взаимодействующих теориях, вытекающих непосредственно из экономики. Во-первых, теория «начальник-подчиненный» придерживается того, что организации должны рассматриваться как серия отношений между начальниками, (у которых есть работа, которую необходимо выполнить), и подчиненными, (которые согласны выполнить эту работу). Эта теория не только объясняет основные взаимоотношения, но и типичные проблемы (например, подчиненные, которые, в свою очередь, располагают большим объемом информации, чем их начальники, и начальники, которые сталкиваются с некоторыми трудностями при осуществлении контроля за своими подчиненными). Эта проблема получила название «информационной асимметрии»¹¹ . Во-вторых, анализ трансакционных издержек показал, что такая информация и проблемы с контролем требуют

555

значительных издержек от менеджеров, которые, естественно, стремятся снизить издержки и повысить свои доходы¹² . Плохое разрешение таких информационных проблем может нанести большой вред менеджерам. В то время, как эти теории абстрактны, они явно лежали в основе многих реформистских движений за рубежом¹³ . Они, несомненно, придали интерес работе Осборна и Геблера «Reinventing Government» («Реорганизация государственного управления») и реформам NPR.

Цели. Если основные взаимоотношения являются в некоторой степени сходными с договорными, то контроль должен быть вполне определенным. И если контроль проблематичен, управленцы должны взамен сосредоточить все свое внимание на результатах работы подчиненных. Соглашения, основанные на четком определении целей, устанавливают четкие критерии, по которым будут оценивать менеджеров. В действительности, несколько министров подписали с президентом Клинтоном такие соглашения. Хотя, с одной стороны, эти соглашения – всего лишь риторические упражнения, с другой стороны, они представляют собой не только четкое определение целей министра, но и «обязательства лидеров добиться результатов», - как объяснил официальный представитель NPR¹⁴ .

Конкуренция. Даже имея ясные задачи, менеджеры, предоставленные сами себе, тем не менее, склонны к их недовыполнению из-за замены целей организации на досуг или свои личные цели (теоретики называют это проблемой “морального риска”). Проблема информационной асимметрии мешает пониманию начальниками того, чем занимаются их подчиненные на самом деле. Конкуренция (и между служащими, и между организациями, как за финансы так, и за другие ресурсы) может создать мощные стимулы, которые заменят контроль, основанный на авторитаризме.

Клиенты. Никто лучше клиентов не знает, достигаются ли цели организации. Управление организацией, нацеленное на клиентов, так называемое управление снизу-вверх, способно решить проблемы контроля, которые досаждают организации при управлении сверху-вниз.

Для того, чтобы правительство могло следовать такому предписанию, ему необходимо предоставить больше полномочий рядовым служащим, сосредоточиться на нуждах клиентов (на время не принимая во внимание жесткую проблему, кто есть эти клиенты), использовать клиентов, чтобы определить цели, заставить конкуренцию служить этим клиентам, тщательно оценивать результаты и стимулировать предпринимательское поведение правительственных служащих. Фактически, это в точности то, что было рекомендовано NPR в главах 2 и 3 книги “From Red Tape to Results” (“От бюрократической волокиты к результатам”)¹⁵ . Хотя теоретическое обоснование NPR никогда явно не формулируется, то, что оно опирается на подход “новой экономики”, абсолютно ясно.

Оценка критики. Такие аргументы, конечно, вызывают много критики, особенно у специалистов в сфере государственного управления, которые отрицают идею о том, что государственный и частный сектора могут иметь что-то общее. В частности критики NPR утверждают что:

Реальное предпринимательство не может создаваться в государственном упавлении. Критики возражают и против идеи рассмотрения граждан как клиентов, и против доводов в пользу предпринимательства. Джордж Фредериксон утверждает, что “правительства не рынки” и что “граждане не клиенты, они владельцы”¹⁶ . Критики добавляют, что даже если предпринимательство было хорошей идеей, данная концепция никогда не сможет быть применена к государственному управлению. Обычно в большинстве государственных функций мало частной конкуренции¹⁷ . Правительство существует для того, чтобы брать на себя ту работу, которую граждане рассматривают как важную, и которую частный рынок не способен взять на себя. Из-за того, что государственный и частный сектора так существенно различаются, предпринимательские, конкурентные модели частного сектора создают больше путаницы, чем ясности в государственном управлении – заключают критики.

Рыночные стимулы не могут стать заменой праву. Критики утверждают, что для демократического управления необходимо, чтобы право, а не конкуренция, управляло бы государственной бюрократией¹⁸ . Доводы реформаторов подрывают конституционную

556

систему нисходящей демократической подотчетности. Это дает менеджерам низшего уровня слишком большую власть, чтобы самостоятельно решать, что представляет собой закон, и как он должен исполняться. Критики обращают внимание на это опасное отклонение от традиционной демократической модели управления, в которой власть передается от народа к выборным должностным лицам, и от них к управленцам под тщательным контролем руководителей. Конгресс, в конечном счете, является источником власти управленцев. Однако, в NPR “Конгресс все еще рассматривается в большей степени как неудобство” - пишет Мо¹⁹ . Не имеет значения насколько он неудобен – критики усердно выступают против любых попыток заменить норму закона на рыночное поведение.

Реформаторы уменьшают способность государственного управления быть критичным к себе. Предпринимая попытки наделить полномочиями рядовых бюрократов и достичь управленческих целей, NPR поддерживает сокращение числа менеджеров среднего уровня, чтобы позволить менеджерам управлять²⁰ . Административно Бюджетное Управление (АБУ) далее провело существенную реорганизацию, которая ликвидировала анализ менеджмента как отдельную функцию организации (которую я рассмотрю позже). Фредериксон обеспокоен, что это сокращение может уменьшить способность правительства функционировать²¹ . Мо добавляет, что NPR, в основном атаковала “Президента как Главного Менеджера”²² . Сокращение центрального менеджмента усилило ужас критиков в отношении того, что правительство докажет свою неспособность к эффективному самоуправлению и сохранению бюрократов, ответственных за свое поведение.

Реальные проблемы главным образом политические, а не административные. Ничто не разделяло реформаторов и их критиков больше, чем анализ источников основных проблем. Для реформаторов - это образ хороших людей, попавших в плохую систему, т.е. плохую административную систему – вот что руководило их рекомендациями. Их критики, напротив, защищали административную систему и утверждали, что проблемы проявляются в несостоятельных политических суждениях и волеизъявлении политиков. ”Проблема – это политика и власть, а не бюрократия “- утверждает Фредериксон²³ . Мо возражал, что бюрократы сделали все от себя зависящее в борьбе за баланс власти между Президентом и Конгрессом, что неизбежно подорвало эффективность их деятельности²⁴ . Лоренс Лин добавляет, что реформаторы также вовлекли себя в недальновидные действия, что технократические стратегии “могут помешать политическому процессу быть четким и недвусмысленным.” Попытки заменить политику реформами менеджмента, заключают критики – риск, который может парализовать правительство ослаблением поддержки административного руководства²⁵ .

Ученые критики основывались на давно устоявшихся традициях в американском государственном управлении. Многие придерживались взглядов Мэдисона, т.о. самые хитрые их уловки были направлены против гамильтоновских элементов в NPR. Более того, они полагали, что частное и государственное управление настолько различны, что любые попытки перенести реформаторские идеи (такие как обслуживание клиентов и конкуренция) из частного сектора в управление рассматривались как неправильные и опасные. Они также верили в инвестиции в государственный сектор и борьбу против слияния административной деятельности и некоторых политических решений (таких как реорганизация Административно Бюджетного Управления). Они основываются на давно устоявшихся традициях демократической подотчетности и иерархично организованной бюрократии.

Одно из направлений критики было весьма основательным. NPR преимущественно игнорировал различия между частным и государственным управлением так же, как и устаревшее представление о том, как удержать бюрократическую власть под демократическим контролем. В частности, NPR плохо справлялся с политическими и конституционными ролями Конгресса в американской бюрократической системе. В заключение критики нанесли ощутимый удар, указывая на то, что фундаментальные политические основания являются причинами многих административных проблем.

Однако ученые критики пропустили две важных вещи. Во-первых, существующая управленческая теория мало, что сделала для улучшения деятельности Американского правительства. Корни проблем функционирования правительства выходят за рамки

557

политических проблем, превращаясь в существенные дисфункции исполнительной ветви власти. У управленческой теории не было готовых шаблонов, чтобы преодолеть эти проблемы. Например, как нам следует понимать связь между политическими институтами и административной практикой? И как они могут взаимно поддержать друг друга, чтобы улучшить функционирование правительства?

Во-вторых, многие вопросы, которые оспаривали теоретики, представляют проблему больше в теории, чем на практике. Фактически, административная практика была уже далеко впереди теории в этой области. Например, отношение к гражданам как к клиентам и как к владельцам не обязательно должно быть несовместимым (как я объясню позже). Наличие предпринимательских стимулов в рамках государственного права может к лучшим результатам. В Фениксе, например, рабочие Департамента общественных работ соревновались с частными подрядчиками в уборке мусора. В конце концов, городские рабочие отвоевали порядочную долю рынка и под давлением конкуренции заметно увеличили производительность²⁶ .

Большая часть критики проистекает из традиционных подходов к подотчетности: законодательное верховенство над свободой действий исполнительной власти и административные действия внутри иерархичной бюрократии. Проблема заключается в том, что ни один подход на сегодняшний день не может в полной мере обрисовать картину того, каким должно быть государственное управление. Пока Конгресс сохраняет за собой последнее слово в принятии законов, регулирующих поведение бюрократического аппарата, источники политического влияния (и на Конгресс, и на бюрократию) намного сложнее. Более того, именно на федеральном уровне, в структуре традиционной иерархии административные действия незначительны. Реализация многих программ зависит от степени сотрудничества между федеральными, штатными и местными органами власти, включая частные и некоммерческие организации. Отчасти критики основываются на своих предположениях относительно деятельности правительства, которая для него уже не характерна. Более того, главный козырь реформаторов заключается в том, что если бы старые теории продолжать хорошо работать, то не потребовалось бы и проводить коренные реформы.

Существует большой разрыв между теориями и суровой действительностью, с которой менеджеры вынуждены сталкиваться ежедневно. Менеджеры не утруждают себя интеллектуальными диспутами и видят свою роль в прагматичном решении проблем, с которыми они сталкиваются. Опыт рядовых служащих доказывает тот факт, что такая практика значительно опережает теорию. Теоретикам обеих сторон необходимо наверстывать упущенное.

Резюме. В ежедневной горячей борьбе за реформы управления лежащие в их основе интеллектуальные споры обычно проходят незамеченными. Легко отстраниться от теоретических проблем, списав их в сферу компетенции теоретиков. На самом же деле, идеи имеют огромное значение. Они и направляют, и управляют действиями. Они помогают бюрократам понять то, что от них ожидают и, что они реально в состоянии выполнить. Они формируют мнение граждан об их правительстве.

Три важных теоретических проблемы тревожат NPR. Во-первых, если сравнивать с зарубежными реформами, у NPR одновременно и слабый центр, и огромное интеллектуальное несоответствие внутри самого движения. К счастью или несчастью, достаточно хорошо сформулированная концепция менеджеризма и консюмеризма подтолкнула реформы в Великобритании, Австралии и Новой Зеландии²⁷ . Это отнюдь не является критикой NPR. Действительно, его реформаторский дух удачно объединил в корне различные идеи, которые реформаторы считали полезными. Но NPR также содержит и совершенно отличные, иногда противоречащие друг другу идеи.

Во-вторых, практика NPR во многом опередила теорию. Это вина не самого подхода, а ученых. Очень многое в теории управления сводится к организационной иерархии и авторитарному контролю; большая часть практики в области управления, наоборот, строится на системе сотрудничества организаций между собой и проведении переговоров, наслаивающихся на правовую структурную иерархию и управление. Теория

558

государственного управления не дает четкого описания того, каким должен быть государственный управляющий 21 века. Реформа государственного управления широко проводится за пределами США, особенно в Австралии, Новой Зеландии, Швеции и Великобритании. В США некоторые штатные и местные органы власти попытались провести реформу управления, в то время как многие корпорации стремительно начали вводить изменения. Результаты этих попыток остались неясными. NPR должен был проложить свой собственный путь. Это неотвратимо вело к впустую затраченным усилиям и бесполезным исследованиям. Тем не менее, тот факт, что NPR получил поддержку широкой публики, а также и отдельных политиков, доказывает, по крайней мере, то, что NPR акцентирует свое внимание на правильных вопросах. Ученые должны много работать для того, чтобы вновь зашагать в ногу с прогрессом. В частности, мы сильно нуждаемся в новой теории относительно того, как достичь демократической подотчетности в сложном мире управления и политики, с которым сталкиваются менеджеры. Что особенно важно так это то, что мы нуждаемся в новом подходе к стилю управления , чтобы более эффективно контролировать и направлять процесс создания и управления государственной политикой.

В-третьих, сочетание этих факторов оставило реформаторам огромный объем должностных полномочий, опирающийся на весьма зыбкую теоретическую основу. Большинство вопросов, о которых стоит упомянуть в этой связи, касается значения понятия «обслуживание клиента», того, как охарактеризовать и оценить деятельность правительства, а также того, как пересмотреть понятие «общественный интерес», чтобы последний вписался в новые реалии государственного управления. (Я обращусь к этим вопросам в следующей главе.) Когда возникают неизбежные вопросы относительно этих проблем, реформаторы обычно не имеют четкого плана действий²⁸ . Это, в свою очередь, породило ощущение привязанности действий чиновников к конкретным ситуациям, что было характерно для NPR. Это ощущение лишь усилилось в связи с шумихой, сопровождавшей реформу.

Было бы глупо и наивно ждать от реформаторов действий «по учебнику». Проблема заключается не в этом. Как бы то ни было, под лозунгом «Реорганизация государственного управления» реформаторы призывают правительство “стоять у руля”. Поэтому следующие вопросы становятся ключевыми: если правительство должно управлять, то чья рука будет у штурвала, и какими соображениями будет руководствоваться рулевой корабля-государства? Кто будет грести и как?

Эти вопросы приобретают все большую значимость из-за доводов NPR об усилении и децентрализации бюрократической власти. Чем меньший контроль имеют выборные должностные лица из центра над рядовыми бюрократами, тем большую значимость приобретают идеи, которыми они руководствуются при принятии решений. Другими словами, если главным для NPR является наделение полномочиями, а полномочия означают предоставление бюрократам гораздо большей свободы действий, то что же объединит и укрепит государственную политику, что предотвратит ее «распыление» на тысячи направлений? Это главная проблема отчетности в рамках концепции NPR.

Заключение.

В начале своего существования NPR поставил в тупик своих противников. Движение достигло большего, чем могли ожидать скептики. NPR, по большей части, начал проводить курс реформ в правильном направлении. Если даже у NPR не всегда имелись четкие ответы, он, по крайней мере, задавал правильные вопросы. Тем не менее, главной проблемой NPR является то, что компромиссы, на которые неизбежно приходилось идти NPR для продвижения своих идей, ослабили шансы NPR на долговременный успех. Сейчас стало ясно, что сами по себе реформы происходить не будут, и поэтому необходимо затратить определенные усилия, чтобы сдвинуть этот процесс с мертвой точки, а в конечном счете и победоносно завершить процесс реформирования.

«Реорганизация государственного управления» находится в центре пересечения «большой политики» (борьба между Президентом и Конгрессом) и «малой политики» в сфере государственного управления²⁹ . Связь между процессом выработки политического курса и его реализацией, что принято называть «стилем управления» - вне всякого сомнения, весьма и весьма неопределенна. Вопрос в том, как обозначить проблему: то ли хорошие

559

люди, попавшие в ловушку плохой системы, как утверждают реформаторы, то ли хорошая система, покалеченная неудачами политических лидеров, как говорят критики движения. Последние утверждают, что в сумасшедшей погоне администрации Клинтона за победами в «большой политике», реформаторы неверно поняли смысл основ демократического правления. Критики также считают, что у реформаторов отсутствует теоретическая база, а присутствует только лишь набор предположений, обнародование которых, повлечет за собой признание всего движения как угрозы демократическому управлению. Реформаторы, напротив, считают, что именно административная рутина в политике, является основной помехой для системы управления США, и именно эту рутину необходимо менять, чтобы правительство могло лучше функционировать.

Наиболее ценным вкладом реформаторов является их искренняя вера в то, что нисходящий подход к бюрократический власти, которым руководствовалась американская бюрократия с начала Прогрессивной Эры, уже не так эффективен. Традиционный подход не устарел; и он никогда не смог бы просуществовать так долго, если бы США не были страной, где правят законы. Но, необходим процесс адаптации к новой действительности – разделение обязанностей ради общей цели. Расширение в совокупности с идеей обслуживания клиента смогут предложить новые подходы к завоеванию сферы управления. Теоретики традиционного бюрократического подхода сталкиваются с проблемой адаптации старых представлений о четком иерархическом контроле к увеличивающейся неорганизованности государственного аппарата, где бюрократические границы только лишь начало, а не конец процесса управления.

Однако, движение за реформу государственного управления слишком быстро отметает все противоречия внутри своей теории. Выделяются три подхода к реформированию – сокращение штата, его реструктуризация и постоянное его усовершенствование – соревнуются в разрешении этих противоречий. Едва ли существует единое мнение по поводу того, что на самом деле значит «клиент» и как его обслуживать. Движение также слишком легко относится к первостепенным, но нерешенным вопросам. Реформа управления зависит от разрешения сложных политических и технических проблем в сфере управления. И даже если их удастся решить, обслуживание клиентов, конкуренция, и оценка продуктивности, соединенные вместе, никогда в действительности не смогут заменить вертикальную отчетности. Это оставляет реформаторов наедине с трудной проблемой приспосабливания ценностей их собственного движения к движущим силам конституционной бюрократии.

Проблема реформирования управления в действительности связана со следующими вопросами : Что мы реально ждем от правительства? Будет ли бюрократия, которой необходимо хорошо выполнять свою работу, подотчетна выборным должностным лицам и в конечном итоге всем людям? Изучая эти проблемы, историк Гарри Уиллс пишет: «Мы проедаем наш интеллектуальный капитал, равно как и финансовый»³⁰ . Мы должны остановить эти пустые растраты и начинать заново поиск путей решения этих проблем.

Ни теоретики с их традиционным подходом к управлению, ни реформаторы пока не могут найти решения этих проблем. Новые управленческие реалии перевернули традиционную теорию, в то время как сложные и часто не выявленные проблемы поразили реформаторское движение. Кроме того, их спор затрагивает вечный вопрос о том, как сбалансировать рвение управленца и постоянный контроль за возможными злоупотреблениями с стороны исполнительной власти. Если Гамильтон, Мэдисон, и их последователи не смогли разрешить эту проблему, то вероятность того, что стороны найдут подходящий ответ, весьма невелика.

Тем не менее, даже если реформы и порождают большее количество вопросов - это необходимые вопросы. Кроме того, эти вопросы не исчезнут сами по себе, т.к. они являются ключевыми для управления, да и политические ставки нынче высоки. Один из секретов NPR, заключался в том, что многие его успехи основывались на начинаниях администрации Буша. Фактически, усилия республиканцев, направленные на изменение внутрипартийного духа, имеют заметное сходство и с «реорганизацией государсвенного управления», и с NPR³¹ . Джинн выпущен из бутылки. И основная борьба теперь за то, кто будет управлять им. Все

560

основные вопросы давно известны и понятны. Исполнительная и законодательная власти будут бороться за контроль над процессом управления.

История позволяет нам сделать два важных вывода из этой борьбы. Решение этого вопроса едва ли когда-нибудь удовлетворит всех. Периодические сдвиги - Прогрессивное движение политики «Нового Курса» и Великое Общество времен сокращения рейгановской администрации — повлекли огромные изменения как в разработке, так и осуществлении государственного курса. Движение реформирования правительства отмечает один из этих важных исторических сдвигов в качестве примера решения данных вопросов. И это ни причуда, которую осуждают критики, и ни источник реформ, которые поддерживают сторонники. Это новая возможность переосмыслить систему, пользуясь которой, мы управляем сами собой : модернизировать старые идеи для соответствия их новым проблемам; экспериментировать с новыми политическими концепциями, позволяющими решать извечные дилеммы; перекраивать правительственные полномочия, требуемые для решения проблемы; прикладывать большие усилия и пересматривать форму общественного договора между ответственностью граждан и государственной властью.

Стратегия NPR, заключавшаяся в совершении изменений без предварительного сценария, была просто шедевром. Это позволило отойти от некоторых базовых идей о том, что штат федерального правительства не мог быть сокращен, и что федеральные чиновники представляют собой неотъемлемую часть существующего положения вещей и не могут быть смещены. NPR спровоцировал стремление к изменениям, большей частью из-за своей размытости. Путем раздачи бюрократам обещаний о большем количестве власти, а гражданам о меньшем и более эффективном правительстве, NPR был способен накапливать много хороших идей под своей крышей. Однако уживаться под этой крышей разнообразным идеям было подчас нелегко.

В течение короткого периода времени это не имело большого значения. За шесть очень беспокойных месяцев NPR внес огромный вклад в бурное развитие бюрократии. В долгосрочной перспективе, однако, эти проблемы угрожают полным сворачиванием NPR.

Большая проблема NPR состояла в том, что имея стратегию, которая должна была быть отражена в отчете 7 сентября 1993, он не имел стратегии на 8 сентября и далее. Сотрудники NPR играли роль лидера, координируя решения небольшого число важных вопросов, таких как, реформы снабжения и обслуживания клиентов, и оставляли осуществление других преобразований правительству. Что они не сделали, так это не создали четкую стратегию для соединения двух революций и для вовлечения циничных или занятых управленцев в "малую политику".

В результате, сокращение штатов стало реальностью. Тактика реформирования имела наибольший эффект там, где она соответствовала уже существующим стратегиям управленцев и министров. Реформы имели меньший эффект там, где менеджеры не видели выгоды в достижении лучших результатов. В этих организациях, NPR имел мало рычагов воздействия, чем и объясняется ограниченный успех в создании стимулов для привлечения занятых, ленивых или испуганных руководителей в ряды реформаторов. Фактически - это неправильная трактовка NPR. «NPR» – это нечто большее, чем сумма индивидуальных действий, предпринимаемых чиновниками федерального правительства.

Любая реформа управления имеет значение, только если ее примут все менеджеры организации. С NPR проблема, однако, состояла в том, что механизм переподготовки управленцев практически не развивался. Многие менеджеры заявили, что они всё это уже знают. Сокращение же численности федеральной бюрократии только подпитывало их цинизм³² . Многие менеджеры заявили, что не заметили особых перемен или расширения полномочий, но они, конечно, почувствовали сокращение рабочих силы и, как следствие, напряжение, связанное с выполнением большей работы, пользуясь меньшей помощью.

Без создания более мощной основы NPR рискует оставить после себя еще более худшую ситуацию, чем та, которая существовала, когда все только начиналось. Правительство можно было бы сделать и поменьше, но тогда следовало поменять и количество его уровней и норм, регулирующих его деятельность. Качество же управления могло бы еще больше ухудшится. Хуже того, подняв ожидания на большую высоту,

561

болезненные последствия, которые будут несомненно вызваны продолжающимися проблемами с управленческой деятельностью, еще больше подорвут общественное доверие к правительству. И если это произойдет, то даже создание меньшего по размеру правительства станет пирровой победой и для избирателей, и для и чиновников.

Нельзя допустить, чтобы это произошло. В «Рождественской песне в прозе» Ч.Диккенса рассказывается о том, как Скруджу Эбенезеру было дано увидеть неприятного Духа Будущих Святок, что потом позволило ему предотвратить печальные события. Образно выражаясь, NPR дает такую же возможность.

Пользуясь этой возможностью, можно произвести переворот в понимании федерального управления. Каждая значимая реформа федерального управления последнего поколения была обусловлена инновациями либо на штатном, либо на местном уровнях, в частном секторе или, иногда, в иностранных правительствах. Выборные должностные лица, ищущие новые рычаги управления бюрократией и свежие идеи, которые привлекли бы избирателей, выискивают кульминационные моменты в деятельности других организаций. В частности, они ищут наиболее привлекательные идеи в «малой» политики для продвижения «больших» политических целей. Они заимствовали только темы, не изучая музыку, поэтому получавшиеся песни звучали не так, как они были написаны. Они брали музыку, написанную для других ансамблей, и насаждали ее в федеральном правительстве, которое не имело ни инструментов для ее исполнения, ни права исполнять подобную музыку. И, заимствуя чужую музыку, они подрывали возможности федерального правительства создавать собственные мелодии, наилучшим образом подходящие для исполнения этим оркестром.

Нигде эта проблема так не очевидна, как в стремлении сократить размеры правительства. Движения по уменьшению размеров федерального правительства проходят главным образом по инициативе частного сектора с конца 80-х – начала 90-х годов. Это явно дополнительное обращение к избирателям, которые убеждены, что федеральное правительство недостаточно дорожит ими. Частный сектор, однако, уже начинает познавать горькие уроки на собственном опыте. Федеральное правительство в любой момент может наткнуться на сложнейшие проблемы NPR. Анализируя программы частного сектора относительно сокращения размеров управленческого аппарата, эксперт в области управления Питер Друкер заявлял: «Мы слишком часто сразу ампутируем, вместо того, чтобы поставить диагноз»³³ .

Исследования показывают, что первоначальные преимущества уменьшения размеров организации зачастую порождают высокие долгосрочные издержки³⁴ . Служащие устают от напряжения и уходят с работы или остаются, но их моральный дух снижается. Большие сокращения персонала «ведут к ущербу деятельности маленьких отделов и успехам чрезмерно раздутых» – заключает Элен Аппельхаум – аналитик в сфере управления. Действительно, наибольшие различия в эффективности возникают в основном из-за качества управления, нежели из-за стратегии уменьшения размеров организации³⁵ . Изучение 531-ой американской корпорации, проведенное Вайтт Компани показало, что сокращения в частном секторе редко когда способствовало повышению прибыли и снижению расходов. Более того, ухудшались и моральный дух, и мотивация к работе со стороны оставшихся на работе служащих. С другой стороны, более успешные попытки в этой области начинались с четких планов на будущее, которое было связано с фундаментальной реструктуризацией организации с высшего управленческого звена до рядовых служащих. На самом деле, самые крупные успехи частного сектора достигались тогда, когда люди воспринимали изменения как непрерывный процесс, а не как кратковременное событие³⁶ . Сделанные выводы ведут к пяти важным урокам для движения по «реорганизации государственного управления».

1. Для удачного проведения реформ необходимо объединение направляющих идей движения и целей федерального правительства.

Реформы в бизнес менеджменте преподносят важный, но мало осознаваемый урок: реформы, проведенные в одних организациях и слепо перенятые другими, приносят больше вреда, чем пользы. Любая успешная реформа должна быть специально приспособлена к целям и управленческим проблемам организации. Из всевозможных источников NPR

562

собирал различные идеи о реформе, которые затем были использованы для того, чтобы начать революцию.

Тем не менее, многие из этих идей расходятся с тем, что делает федеральное правительство, и как оно это делает, и едва ли они могли быть использованы как руководство к действию растерявшимися правительственными служащими. Например, никто не будет оспаривать, что цель программы обслуживания клиентов заключается в том, чтобы заставить государственные службы лучше реагировать. Но как стало видно сегодня, это слабое руководство к действиям. Заставить менеджеров разрабатывать программы обслуживания клиента, не задумываясь о том, какое значение это имеет для федеральной системы, будет означать повторное болезненное изучение одного из самых важных уроков реформирвания частного менеджмента, а именно, хорошие идеи, выдернутые из контекста и привитые на неправильной почве, никогда не приживутся³⁷ .

Для того, чтобы реформа функционировала, требуется творческий подход к вопросу о том, как заставить федеральное правительство работать лучше. Недостаточно просто перенять идеи из других организаций. Федеральное правительство не может только накапливать знания, имеющиеся в управленческой практике. Оно должно само разрабатывать эти новые знания. Также необходимо всячески способствовать тому, чтобы сами чиновники задумывались бы о системе управления. Важно, чтобы непосредственное окружение президента: персонал Белого Дома, а также Административно бюджетное управление и Управление персоналом переняли такое мышление, усиленное глубоким пониманием того, что собой представляет федеральное чиновничество, и что оно делает. “Слишком часто мы проводим различные реформы, не связывая их в единое целое”- сказал один правительственный чиновник³⁸ .

2. Для успешного проведения реформ необходимо наличие связи между “большой политикой” сокращения правительства и “малой политикой “улучшения качества работы.

Наибольшее искушение для реформаторов заключалось в попытке достичь быстрого успеха посредством сокращений штата без проведения трудоемкой работы по улучшению качества исполнения, или добиваться лучшего исполнения и в то же время оказывать сопротивление мощному политическому движению, выступающему за сокращение размеров правительства.

Единственная и, пожалуй, самая важная проблема, с которой столкнется американское правительство в наступающем десятилетии, заключается в необходимости разрешить неизбежный парадокс, который представляют собой эти 2 движения. Сторонникам движения за сокращение правительства необходимо принять во внимание то обстоятельство, что без тщательного планирования, они могут развалить федеральное правительство, ухудшить его работу и, тем самым, вызвать негодование избирателей. Сторонники движения за улучшение качества работы должны будут считаться с тем фактом, что в то время, как ожидания будут расти, ресурсы наоборот будут уменьшаться. В отличие от предыдущих реформ управления, нет показаний, что давление, которое вызвало движение за реформирование, скоро исчезнет.

Для того, чтобы реформы функционировали необходимо осознать, что их осуществление возможно лишь в совокупности, и что на сегодняшний день движение в этом не преуспело. Отсутствие связи между отдельными стадиями реформирования в докладе NPR, только усилилось при попытке их проведения в организациях. Непрерывная работа по реформированию управления требует согласия между сторонами относительно понимания неизбежности создавшихся трудностей, а также понимания того, что их преодоление потребует максимальных усилий от наших лучших государственных менеджеров.

Недостающим звеном в попытке NPR ликвидировать разрыв является внимание к числу, положению и роли политических назначенцев. Было бы трудно представить себе проведение реформ, наделение полномочиями менеджеров, и получение положительных результатов, если политические назначенцы, которые стоят во главе государственных организаций не являются частью этого плана. Также трудно себе представить сокращение количества уровней управления без столкновения с, так называемой, проблемой “утолщения”, описанной Полом Лайтом³⁹ .Наиболее остро данная проблема уровней управления стоит перед политическими назначенцами, которые составляют верхушку

563

управления. Для успешного реформирования необходимо с должным вниманием отнестись к их роли.

Для успешного проведения реформ необходимо создание специального языка, на котором можно будет говорить об этих реформах.

Пока еще реформаторы не смогли привести в соответствие противоречащие друг другу элементы внутри проводимых ими реформ, и также они пока не выработали эффективный способ говорить о своей работе. Часть проблемы происходит из того, что реформаторы когда-то использовали тактику обращения к общественности через средства массовой информации (СМИ). Вице-президент ломал пепельницы и хохотал над правилами, препятствовавшими купить лак для покрытия полов в магазине, не сделав предварительного заказа. На самом же деле эти символы представляли собой застаревшие проблемы, которые требовали разрешения. Эти символы и привлекли внимание СМИ к типичным утомительным проблемам государственного менеджмента. Однако эти символы восхваляли проведение реформ, но не привлекали служащих в ряды движения. В то же время, государственные служащие, насмехались над попытками реформаторов пробиться через не прощающую ошибок систему; но в большинстве случаев они устанавливали бессмысленные правила не для собственного удовольствия, а для того, чтобы соответствовать требованиям Конгресса и политических назначенцев. Попытки заполучить общественную поддержку зачастую снижали возможности NPR привлечь в свои ряды правительственных служащих.

Для нормального функционирования реформ необходимы преобразования СМИ и гражданственности (прав и обязанностей гражданина). Будучи лидерами, правительственные должностные лица обязаны просвещать и формировать общественное мнение вместо того, чтобы просто передавать в массы свое предвзятое мнение. Многие из наиболее разрекламированных символов NPR, таких как пепельницы и кипы административных положений, когда-то были прекрасной идеей, но на сегодняшний момент они себя изжили. Должностные лица NPR теперь должны разработать новую систему символов, систему второго поколения, для того, чтобы сообщать о том, что необходимо для проведения реформ, и какие плоды это принесет. Нельзя ограничиться простым подсчетом числа изданных указов исполнительной власти или числа рекомендаций NPR, на основе которых началась работа. «Реорганизация государственного управления» зависит от установления партнерских отношений между выборными официальными лицами и правительственными чиновниками, а также между правительством и гражданами. Новые символы должны будут сообщать о той коллективной ответственности, которую будут нести эти партнерства. Администрация Клинтона предприняла некоторые важные шаги в этом направлении, введя, так называемые “смарт карты” и оказав эффективную помощь пострадавшим от землетрясения в Калифорнии, однако, в более широком плане сделано еще очень мало. Если бы о нововведениях администрации будет судить по ее неудачам в прошлом, то тогда движение за реформирование управления, несомненно, прекратит свое существование.

Для успешного проведения реформ необходимы преобразования деятельности правительственных чиновников, в особенности чиновников среднего уровня

Самой главной неудачей, которая настигла NPR в первые месяцы реализации его идей, стало массовое отчуждение чиновников среднего уровня от движения. Сокращение значительно обгоняло стратегию, призванную быть его основой, и распространение инициатив NPR относительно предоставления полномочий осуществлялось крайне неравномерно. Последовавшая реакция едва ли могла кого-то удивить; с одной стороны, чиновники слышали разговоры о необходимости построения партнерских отношений, а в реальности они видели обратную картину: возрастающие ожидания на фоне сокращений штата.

Многие министры, не говоря уже о верхушке Белового Дома, не осознают тот факт, что именно чиновники среднего уровня выполняют всю основную работу. Высшие должностные лица могут наметить стратегию и определить приоритеты, но приоритеты эти укоренятся только в случае, если чиновники, ответственные за их достижение, будут хорошо выполнять свою работу. Совсем другое дело основать партнерство с лидерами профсоюзных движений и раздавать рабочим низшего уровня разрешение на работу, но и в этом случае партнерство в

564

совокупности с разрешением на работу будут действовать только при условии создания соответствующих условий.

Реформаторам необходимо соединить в единое целое свои речи, стратегию и тактику. После встреч с некоторыми официальными представителями NPR, у рядовых менеджеров складывалось впечатление, что реформаторы просто-напросто не понимают того, что необходимо делать менеджерам для реализации программ NPR⁴⁰ . Должностные лица NPR смогли бы перестроить свою риторику и лучше контактировать с менеджерами, которых они пытаются мотивировать, если бы они вывели свою штаб-квартиру из Вашингтона, или, по крайней мере, поместили крупное представительство вне Кольцевой дороги (Beltway), где происходит реальная работа по реформированию. "NPR изолирован точно так же, как и любое правительственное учреждение", – сказал один чиновник из правительства⁴¹ .

Особенно важно то, что если реформаторы действуют всерьез, они должны перейти от популистской риторики к упорной работе по изменению существующей системы. Если они этого не сделают, правительственные чиновники останутся один на один с новыми запросами, меньшей рабочей силой, устаревшими системами управления, очень высокими ожиданиями, и низким моральным духом. В первую очередь следует изменить систему персонала: создать новые категории работы, которые будут в будущем выполнять менеджеры, и создать стимулы для мотивации самых квалифицированных людей для выполнения этих работ; предоставить менеджерам большую гибкость в управлении подчиненными и в приспособлении системы персонала к потребностям их организаций; предоставить управленцам полномочия по своему усмотрению поощрять и нанимать лучших служащих, а также увольнять не оправдавших доверия. Преобразование государственной службы было «подтекстом» доклада NPR, но дело с тех пор так и не сдвинулось с мертвой точки. Без фундаментального преобразования государственной службы, федеральное правительство никогда не будет способно добиться от своих служащих нормального исполнения новых обязанностей, которые они должны будут выполнять, или привлечь лучших служащих к выполнению этих работ.

5. Для успешного проведения реформирования требуется создание своеобразного «клея» для «склеивания» реформаторского движения воедино. NPR действовал согласно предположению, что, будучи просто запущенным однажды, движение будет самоуправляемым, так как недавно назначенные правительственные чиновники приложат максимум усилий, чтобы действовать как можно более эффективно. Однако, история реформы управления демонстрирует, что менеджеры совершенно справедливо сомневаются в том, нужны ли им эти преобразования. Столкнувшись с необходимостью принятия решений в условиях больших рисков и неопределенности, «преодолевая шторм в утлой лодочке», многие менеджеры выбирают консервативный курс. С другой стороны, некоторые менеджеры, предпринимающие решительные шаги, будут, несомненно, двигаться в направлении, отличном от того, которого придерживается их начальство или конгрессмены. Действие в условиях излишнего рвения или неверной направленности, осуществляемых чиновниками, без уничтожения мотивации к решительным действиям – весьма серьезный вызов для движения.

Реорганизация Административно бюджетного Управления является достаточно крупным источником «клея», чтобы объединить движение и заострять его внимание на основных направлениях деятельности. В зависимости от степени интеграции, которой АБУ может добиться, объединяя бюджетные и управленческие перспективы, размеры вклада с результатом, краткосрочный бюджет с долгосрочной производительностью, это существенно повлияет на мнение о том, что важно для федерального правительства. Задача велика, настолько велика, что даже люди из NPR не до конца могут оценить, какую услугу им оказывает АБУ, «склеивая» вместе две революции в рамках преобразований.

Проведение революций одновременно, в конечном счете, будет зависеть от того, как отреагирует Конгресс. Единственным огромным упущением со стороны NPR была стратегия ведения дел с Конгрессом. Доклад, казалось, предполагал, что его логика будет неопровержимой для членов Конгресса; общественная поддержка сделала бы несогласие конгрессменов невозможным; и общая картина, обрисованная движением реформирования

565

управления, не оставила бы Конгрессу путей для отступления. Первые месяцы NPR доказали безумие плана, не принимавшего во внимание Конгресс. Борьба за законопроект о выкупе, последовавшая за тем, как Палата Представителей отклонила законопроект о сокращениях в госпиталях для ветеранов и выступила против приватизации системы управления воздушным движением, продемонстрировала, что поддержка Конгресса (или по крайней мере отсутствие сильного противодействия) необходимы для выполнения всех планов NPR. Для движения, основанного на построении партнерских отношений, отсутствие стратегии для создания партнерства с Конгрессом было, по меньшей мере, удивительно. Успешное осуществление NPR, несомненно, требует внимания к построению этого партнерства.

Что еще более существенно, достижение целей NPR требует ясного ответа на вопрос, что и как правительство должно делать. NPR, как говорится в ее собственном докладе, "сосредотачивается прежде всего на том, как правительство должно работать, а не на том, что оно должно делать"⁴² . Однако исследования государственного управления этого века показали, что это различие – искусственно: «как» определяет «что», потому что средства определяют результат, «как» должно зависеть от «что»⁴³ .

Многие правительственные чиновники, а также люди, не принимающие участия в политике до конца не признают тот факт, что проблемы эффективности государственного управления – зачастую результат одобренного правительством курса действий. Правительство реально делает многое очень хорошо, от раздачи карточек социального страхования до обеспечения картами с прогнозами погоды с метеоспутников. Часто, когда появляются осложнения, то это происходит потому, что правительство берется за очень трудные или просто невыполнимые дела, как борьба с наркоманией, обучение безработных, ликвидация токсичных отходов, или обеспечение всеобщего благосостояния без создания зависимости.

С одной стороны, улучшение качества работ требует уделения наибольшего внимания правительством тому, что оно делает особенно хорошо, и соответственно искать пути сделать это еще лучше. Однако, мы (это касается и NPR, и политиков, и американцев вообще) никогда не задумывались над этим. С другой стороны, если мы стремимся заниматься сложными вещами, в которых трудно преуспеть, мы должны быть уверены относительно степени сложности и сосредоточиться на том, как сделать это невозможное досягаемым. Многие из ключевых вопросов, к которым обращался NPR, вращаются вокруг подобных вещей. Если мы приступаем к решению этих проблем на поверхностном уровне, сосредотачиваясь на числе чиновников, которые могут быть устранены или долларах, которые можно сэкономить, мы и пропустим реальные проблемы, и урежем способности правительства действовать эффективно.

NPR только за первый год совершил намного больше, чем кто-либо мог представить. Это воодушевило служащих, это привлекло граждан и внимание СМИ к государственному управлению, и это поставило точку над i в вопросе о значимости управления. Однако в эйфории от успехов, NPR не удалось построить фундамент для расширения этих успехов в будущем. Происходило частичное заимствование реформ управления и из государственного, и из частного секторов и использование их в качестве «заплаток». Будучи изначально притягательной, по мере своего осуществления эта идея растеряла свое обаяние. NPR пропустил наиболее важный урок уже свершившихся успешных реформ: в долгосрочной перспективе, управление, соответствующее своим целям, имеет первостепенное значение. Движение, старт которому был дан в сентябре 1993 года, будучи многообещающим, так и не стало самодостаточным. Достижение же этого требует упорной работы – работы, которая, по существу, еще не началась.

Примечания

1

2

3

4

5

6

56615 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

7

8

9

10

11

12

13

14

Thomas J. Peters and Robert H. Waterman Jr., In Search of Excellence: Lessons from America’s Best -Run Companies ( Harper and Row, 1982).

См. Peter F. Drucker, Innovation and Entrepreneuship: Practice and Principles (Harper and Row, 1985).

См. записи бесед вице-президента Gore с предпринимателями, правительственными чиновниками и научными сотрудниками, происходивших в Филадельфии. National Performance Review, Reinventing Government Summit (июнь 25, 1993,копия).

См. first the exchange in Governing between H. George Frederickson, «Painting Bull’s Eyes around Bullet Holes» ( См. the exchange in Government Executive between Ronald C. Moe, «Let’s Rediscover Government, Not Reinvent It» (июнь 1993): 46-48, 60; David Osborne, «Rienvention Revisited» (июль 1993): 56. См. also David Rosenbloom, «Have an Administrative Rx? Don’t Forget the Politics», Pub. Adm. Rev. 53 (ноябрь/декабрь 1994): 503-507.

Federalist Papers, номер 70.

Исторический экскурс см. Francis E. Rourke «Whose Bureaucracy Is This Anyway? Congress, the President, and Public Administration», PS: Political Science and Politics 26 (December 1993): 687-692. См. также Laurence E. Lynn Jr., «Government Lite», The American Prospect (зима 1994): 138.

Mo и Розенблюм, последователи Мэдисона, выступали против концентрации испольнительной власти, которую поддерживало NPR.

Harold Seidman и Robert Gilmour, Politics, Position, and Power: From the Positive to the Regulatory State, 4-ое изд. (Нью-Йорк: Изд. Oxford University Press, 1986)

См. Ronald C. Moe, «The ‘Reinventing Government’ Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences», Pub. Adm. Rev. 54 (март/апрель 1994): 111-122.

John J. Dilulio Jr., Gerald Garvey, and Donald F. Kettl, Improving Government Performance: An Owner’s Manual (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1993), о необходимости теорий относительно реформ управления. См. стр. 24-28.

См., R. H. Coase, «The Nature of the Firm», Экономика 4 (ноябрь 1937): 386-405; Armen A. Alchian и Harold Demsetz, «Production, Information Cost, and Economic Organizations», American Economic Review 20 (1972): 777-795; Michael Jensen and William Meckling, «Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure», Journal of Financial Economics 3 (октябрь 1976): 305-360; Terry Moe, «The New Economics of

567

Organization», American Journal of Politic Science 20 (1984): 739-775. Прекрасный анализ теории у Charles Perrow, Complex Organizations: A Critical Essay, изд.3 (Random House, 1986), глава 7; Gary J. Miller, Managerial Dilemmas: The Political Economy of Hierarchy (Изд. Cambridge University Press, 1992); Gerald Garvey, Facing the Bureaucracy: Living and Dying in A Public Agency (Сан-Франциско: Jossey-Bass, 1993).

См. Oliver Williamson the Economic Institutions of Capitalism (Free Press, 1985).

Jonathan Boston, «Origins and Destinations: New Zealand’s Model of Public Management and the International Transfer of Ideas» (доклад для Фулбрайтовского Симпозиума по реформам Государственного Сектора, Brisbane, Австралия, июнь 23-24, 1994); Reshaping the State: New Zealand’s Bureaucratic Revolution (Изд. Oxford University Press, 1991).

Интервью с автором.

From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less, Доклад НПР (Вашингтон, D. C.: Изд. U.S. Government Printing Office, 1993)

H. George Frederickson, «Painting Bull’s Eyes around Bullet Holes», Governing (октябрь 1992), стp. 13.

Ronald C. Moe, Edward Davis, Frederick Pauls, и Harold Relyea, «Analysis of the Budget and Management Proposals in the Report of the National Performance Review» (Вашигтон: Исследовательский Центр Конгресса, сентябрь 21, 19993, копия),стp. 4.

Ronald C. Moe, «Let’s Rediscover Government, Not Reinvent It», Government Executive 25 (июнь 1993): 47.

Moe, «The ‘Reinventing Government’ Exercise», стp. 131.

В книге Improving Government Performance: An Owner’s Manual (Brookings, 1993), мы высказываемся за необходимость сокращение менеджеров среднего уровня, но только как часть реформы федерального правительства в области осуществления контроля и информации. Другой взгляд на эту проблему у Tom Shoop, «Targeting Middle Managers», Government Executive 26 (январь 1994):10-15.

Frederickson, op. cit.

Moe, «The ‘Reinventing Government’ Exercise», стp. 131.

Frederickson, op. cit.

Moe, «The ‘Reinventing Government’ Exercise», стp. 132.

Lynn, op. cit., стp. 141, 143.

David Osborne и Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Enterpreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1992), стp. 76-80.

В Inside the Reinvention Machine, я более подробно остановлюсь на вопросах теории.

См. Christopher Hood и Michael Jackson, Administrative Argument (Aldershot, Англия: Dartmouth, 1991); Christopher Pollitt, Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience (Basil Blackwell, 1990; Jenny Potter, «Consumerism and the Public Sector: How Well Does the Coat Fit?» Public Administration 66 (лето 1988): 149-164: Robin Hambelton, «Consumerism, Decentralization, and Local Democracy», Public Administration 66 (лето 1988): 125-147; John Stewart и Kieron Walsh, «Change in the Management of Public Services», Public Administration 70 (зима 1992): 499-518; Task Force on Management Improvement, The Australian Public Service Reformed: An Evaluation of a Decade of Management Reform (Canberra: Изд. Australian Government Publishing Service, 1992); State Service Commission. New Zealand’s Reformed State Sector (Wellington: State Services Commission, 1994). Для обзора реформы упраления в индустриальных странах см. Organization for Economic Cooperation and Development, Public Management Developments: Survey 1993 (Paris: OECD, 1993).

On «low» versus «high» politics, См. Charles T. Goodsell, «Did NPR Reinvent Government Reform?» The Public Manager (осень 1993): 7-10.

Garry Wills, «Can Clinton Close the Vision Gap?» The New York Times, ноябрь 8, 1992, раздел 4, стp. 17.

См. James P. Pinkerton, «General Schwarzkopf’s New Paradism», Policy Review 56 (лето 1991): 22-26: «Lite in Bush Hell», The New Republic 207, номер 25 (декабрь 14, 1992): 22-27.

В своей речи Гор, «Overcoming Cynicism about Change in the Federal Government», определил цинизм как основной вызов, брошенный государственному управлению.

Процитировано by Federick Rose, «Job-Cutting Medicine Fails to Remedy Productivity Ills as many Companies», Wall Street Journal, июнь 7, 1994, стp. A2.

Peter Scott-Morgan, The Unwritten Rules of the Game (McGraw-Hill, 1994).

Rose, op. cit., pp. A2, A16. См. also Rosalind Klein Berlin, «Burned Out Bosses», Fortune, июль 25, 1994, стp. 44-52.

Best Practices in Restructuring: Wyatt’s 1993 Survey of Corporate Restructuring (Washington: Wyatt Company, 1993), стp. 9, 11, 43.

См. Tom Shoop, «From Citizens to Customers», Government Executive 26 (май 1994): 27-30.

Интервью с автором.

Paul Light, Thickenning Government: Federal Hierarchy and the Diffusion of Accountability (Brookings, в печати).

Интервью с автором.

Интервью с автором..

From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less, Report of the National Performance Review (Washington: U.S. Government Printing Office, 1993), стp. ii.

Очень хорошее сравнение того, как идеи и практика вступают в противоречие дает James Q. Wilson, «Mr. Clinton, Meet Mr. Gore», The Wall Street Journal, Oктябрь 28, 1993, стр. A22.

568

52

Производительность и управление качеством

Марк Хольцер

Управление всеми аспектами качества (Total Quality Management, TQM) не является новым изобретением. Скорее, как показывают материалы сборника «Public Productivity and Management Review”, включающего в себя более 500 статей, опубликованных в период с 1975 по 1994 годы, и пособия «Productivity Improvement Handbook for State and Local Government” (Washnis, 1980, 1492 стр), а также пособия «Public Productivity Handbook” (Holzer, 1992, 705 стр., он представляет собой новую упаковку для деятельности по повышению производительности труда в государственном секторе последних десятилетий. Движение за TQM в государственном управлении также опирается на результаты многолетней работы по улучшению качества промышленного производства в частном секторе (Deming, 1986 и Juran, 1988). И хотя в литературе о государственном секторе, опубликованной до 1988 года, не встречаются ни термин TQM, ни термин «улучшение качества производства», в последние годы они все шире используются в литературе. Во многих случаях то, что раньше было проектами по повышению «производительности», сейчас описывается как усилия по улучшению «качества».

TQM, направленный на повышение производительности труда как в государственном, так и в частном секторе, является одним из последних нововведений в теорию менеджмента. Это теоретически обоснованная стратегий улучшения производительности, позволяющая государственным менеджерам повышать возможности сотрудничества в коллективе всего ведомства, повышать уровень реагирования на запросы потребителя и улучшать качество труда. Хотя TQM, как правило, ассоциируется с частным сектором экономики (Crosby, 1979; Imai, 1986; Juran, 1988; Ciampa, 1992), выборные и назначаемые должностные лица пришли к заключению, что одни лишь традиционные ориентированные на менеджмент меры по улучшению производительности труда не приведут к значительному повышению качества обслуживания в глазах общественности. Такие стандартные методы управления, как сильное лидерство в исполнительной власти, иерархическая система контроля, усиленный контроль качества и строгий аудит оказываются недостаточными для того, чтобы мотивировать работника в отношении повышения производительности труда. Как пишет Милахович (1992): “Несмотря на добрые намерения использование на практике этих методов не исключило жалоб на плохое обслуживание, бесхозяйственное использование ресурсов и недостаточную ответственность со стороны государственных служащих”.

Осборн и Геблер в работе «Реорганизация государственного управления» (1992), главным образом стремятся к улучшению производительности, и они включают качество как на один из основных аспектов повышения производительности.

Существует несколько определений TQM, каждое из которых напоминает предыдущие определения повышения производительности. Коен и Бренд (1993, стр. xi-xii) дают следующее определение TQM:

Total (всеобщий) подразумевает поиск путей улучшение качества на каждом этапе работы, начиная с определения нужд потребителя, заканчивая жестким анализом оценки степени удовлетворенности потребителя выполненной работой.

Quality (качество) означает предупреждение и оправдание ожиданий потребителя.

Management (управление) означает развитие и сохранение на должном уровне возможностей организации постоянно повышать качество.

Как пишут авторы: “Те же самые принципы TQM уже используемые на практике в частном секторе, создают тихую революцию в государственном секторе. … Для улучшения качества обслуживания, повышения производительности и снижения затрат все большее количество государственных менеджеров от Литл Рока до Вашингтона обращаются к TQM.

569

Как пишет Хайд (1992; U.S.Dept. of Defence, 1990, стр. 11), на основе многолетнего опыта Министерства обороны США можно дать, пожалуй, самое точное определение TQM:

TQM является как философией, так и набором руководящих принципов, которые составляют основу постоянно совершенствующейся организации. TQM это применение количественных методов и человеческих ресурсов для улучшения материалов и услуг, предоставляемых организации, всех процессов, происходящих внутри организации, и степени удовлетворения потребностей клиента, как сейчас, так и в будущем. TQM объединяет в себе фундаментальные управленческие технологии, существующие методы и технические инструменты повышения качества в рамках четкого подхода, который направлен на постоянное повышение качества.

Федеральный Институт Качества (ФИК) (Mizaur, 1992) предлагает более сжатую формулировку:

Управление качеством это стратегическая интегрированная система управления, созданная для удовлетворения потребностей клиента путем вовлечения всех работников в процесс улучшения организационных процессов и максимально эффективного использования ресурсов.

Схема 1 изображает подход ФИК в виде перевернутой пирамиды, что не характерно для традиционной иерархической системы управления. ФИК признает, что “должны быть соблюдены интересы всех 3-х сторон в равной степени: клиента, работника и инвестора (Mizaur, 1992). Концепция ФИК выделяет семь ключевых факторов для ее успешного внедрения:

Поддержка со стороны руководства (компании)

Клиент как центральная фигура

Долгосрочное стратегическое планирование

Обучение персонала и признание заслуг работников

Представление полномочий членам коллектива и работа в команде

Измерение и анализ продукции и процессов

Гарантия качества

Хайд (1992) придерживается мнения, что эти семь факторов являются концептуальной серединой между стратегическим анализом планирования, качества, образования, обучения, предложенным такими учителями TQM, как Джуран (1988) и Кросби (1979), с одной стороны, и подходом по принципу статистический анализ-управление посредством участия, с другой, пропагандируемым Демингом (1986) и некоторыми японскими экспертами.

Из-за того, что TQM имеет довольно широкую концептуальную основу, под этой шапкой возникло много различных формул. При сравнении даже трех из них, как это сделано в таблице 1, видно, что между ними, как ни странно, мало общего. Это подчеркивает сложность действительно всеобщего (total) управления качества, а также отсутствие унифицированный концептуальной структуры. Это также указывает на то, что необходимо разрабатывать план для каждой конкретной организации, опираясь на опыт всех сотрудников этой организации, полученный путем их вовлечения в процесс, и опыт других учреждений, извлеченный из опубликованной литературы, а также используя другие виды анализа.

Примеры удачного использования TQM.

Хотя подход ФИК характерен также и для усилий, направленных на повышение качества в частном секторе, директор института полагает, что задачи, стоящие перед правительством, сложнее. “Порядок работы с клиентами в частном секторе достаточно прост... Даже при работе с разными клиентами основной подход к ним остается по-прежнему тем же самым. Однако во многих государственных учреждениях методы работы с клиентом могут быть чрезвычайно разнообразными, сложными или конкурировать друг с другом” (Mizaur, 1992). Несмотря на эту сложность, улучшение качества, как неоднократно было показано, достигнуто на всех уровнях: федеральном, штатном и местном.

Федеральное правительство часто первым предпринимает усилия по повышению качества в органах государственного управления. Из этого следует, согласно Хайду (1992),

570

что на штатном и местном уровнях “управление качеством кажется как логическим, так и неизбежным». Действительно, улучшение качества в правительственных органах, особенно на штатном и местном уровнях, не является чем-то необычным, а в некоторых случаях предшествует подходу ФИК, а иногда даже и движению TQM во всем правительстве. В базе данных Информационной сети местных органов власти (LOGIN, 1992), например, содержится более 550 программ, содержащих качество как один из компонентов и датированных 80-ми годами. Как отмечает работа Веста и др. (1993), “25% всех городов с населением свыше 25000 человек используют TQM, по крайней мере, в одной из областей … чаще всего применительно к работе полиции, парковых служб и служб зон отдыха, управлению персоналом и финансовой отчетности”. Они приписывают внедрение TQM заинтересованности главных должностных лиц в государственном управлении, жалобам, поступающим со стороны населения и недостатку финансирования. Коен и Бренд (1993) приводят десятки примеров на всех уровнях правительства. Многие из них, например, значительное улучшение качества содержания и обслуживания машин в Санитарном Управлении города Нью-Йорк, квалифицировались как повышение производительности труда до того, как возникло движение за TQM (Contino и Giuliano, 1991).

Подводные камни построения системы TQM

Несмотря на впечатляющий список удачных результатов, программы по улучшению качества в государственном секторе 90-х годов содержат те же проблемы и повторяют те же ошибки, что и фирмы частного сектора в 80-х годах. Согласно Хайду (1992) это может быть нежелательная внутриорганизационная конкуренция, низкая активность служащих, недоверие менеджеров, неучастие служащих, неровное внедрение этих программ, недостаточная подготовка персонала, непоследовательное применение методов, направленных на улучшение качества.

Данные проблемы управления качеством, которые подсказаны опытом частного сектора, имеют общий характер и перекликаются с проблемами в государственном секторе. Но осуществляющие TQM внутри правительства, могут столкнуться с рядом кадровых проблем, большинство из которых свойственны для современных для усилий по осуществлению управления качеством, как и для более ранних попыток создания всеобъемлющей системы управления производительностью в государственном секторе: низкая активность и недоверие со стороны работников, подготовка и управление персоналом (Holzer, 1992).

571

Рисунок 1

Подход Федерального Института Качества к проблеме TQM

Схема традиционного управления.

Схема управления качеством.

Таблица 1

Сравнительный анализ условий TQM

Федеральный Институт Качества АДМИНИ- СТРАЦИЯ ФИНАНСИРУЮЩИЕ ОРГАНИЗАЦИИ КЛИЕНТЫ СОТРУДНИК КЛИЕНТЫ СОТРУДНИКИ УПРАВЛЕНИЕ КАЧЕСТВОМ ФИНАНСИРУЮЩИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Лидирующая роль руководства организации

Центральная роль клиента

Долгосрочное стратегическое планирование качества

Обучение персонала и присвоение квалификации

Представление полномочий персоналу и командная работа

Измерение и анализ продукции и процессов

Гарантия качества

Swiss (1992) представляет альтернативный вариант формулировки, состоящий также из семи пунктов:

Клиент оценивает качество

Качество должно быть составляющей частью продукции или услуги, а не являться результатом исправления ошибок, выявленных в ходе осуществления контроля

Качество должно присутствовать постоянно

Основной акцент делается на командную работу, а не на деятельность отдельных сотрудников

572

TQM – это непрерывный процесс

Успех зависит от участия всех работников

TQM требует полной отдачи со стороны членов организации

Главное Бюджетное Управление США провело исследование претендентов на Болбриджскую премию, набравших наибольшее число баллов (эта государственная премия присуждается Министерством Торговли преимущественно в области частного сектора), и пришло к заключению, что следующие шесть параметров являются наиболее важными:

Совместные усилия работников компании направлены на удовлетворение потребностей клиентов по качеству

Управление компанией ответственно за распространение ценностей ТQM в коллективе

Персоналу предоставляются все полномочия по постоянному улучшению ключевых рабочих процессов

Управление компанией заботится о создании гибкой и быстрореагирующей корпоративной культуры

Управленческие системы поддерживают принятие решений, основанное на фактах

Партнерство с поставщиками улучшает качество доставки товаров и услуг

Примечание.

Пункты, существенно отличающиеся от прочих планов, содержащих рекомендации, выделены выше курсивом

А. Преставление полномочий персоналу и доверие.Нередко решения, принимаемые “наверху” так там и остаются. Из этого следует, что в случае TQM это вошедшие в поговорку требования, что все должны «скупить акции» (то есть должны участвовать все сотрудники без исключения), иначе предпринятые усилия сведутся к словам. Противостояние решениям верхнего уровня повлечет за собой отсутствие ожидаемого эффекта на операциональном уровне. Например, замеры, которые обеспечивают необходимую для управления качеством обратную связь, не могут игнорировать выраженное каждым сотрудником мнение о том, насколько правомерны, надежны и достаточны полученные показатели. Профсоюзы, которые играют важную роль в государственном секторе, должны рассматриваться как партнеры по улучшению качества. Таким партнерством, однако, нельзя манипулировать или давать ему только возможность высказаться. Реальные партнеры вносят каждый свой вклад в процесс принятия решений, касающихся разработки и внедрения систем контроля качества.

Концепция командной работы, более широкое понятие, чем просто участие каждого в принятии решений, является ключом к TQM. При присуждении Президентской премии за качество за это дается 20 баллов из 100 возможных. В своем исследовании TQM в Транспортном управлении штата Флорида Боумен и Френч (1992) обнаружили, что 73% респондентов считают «концепцию командной работы отличной», более 60% отметили хорошее руководство коллективом и более 70% указали на наличие «ясных и четких директив для командного выполнения задач». Но при плохом планировании и непоследовательном проведении TQM все вышеперечисленные положительные моменты могут стать отрицательными. Может плохо осуществляться управление. Руководство командой может быть слабым. Директивы могут быть размыты и неясны. И даже в удачных случаях меньшая часть респондентов (около 48%), как пишут Боумен и Френч, “придерживалась того мнения, что у команды есть возможности что-то существенно изменить”, а это означает недостаточные полномочия участников. Таким образом, авторы приходят к следующему выводу:

Несмотря на то, что менеджеры привержены идее повышения качества, поиска новых ресурсов и повышения роли лидера, только некоторые из них реже поддерживают идею командной работы, чем другие концепции Возможно, что меньшинство демонстрирует псевдоприверженность этой идеи и не желает передавать реальную власть работникам.

573

Недостаточное доверие Департаменту транспорта (ДТ), несомненно, является не самым приятным открытием. Атмосфера доверия является одной из составляющих успеха, и ДТ придется считаться с отсутствием этого фактора, являющегося ключевым для TQM. Создание такой атмосферы, так же, как и TQM, - процесс длительный, требующий ежедневного внимания, и одним из путей ее создания является продолжение решения проблемы командной работы. Без доверия и преданности менеджмента идеи начинания по повышению качества, как и любые другие, не найдут своего продолжения.

Определенный риск при вовлечении работников в данный процесс, особенно в рамках TQM, представляет собой степень, в какой эта работа будет проводиться параллельно, или она обгонять деятельность профсоюза. В таких случаях успехи, полученные в результате участия сотрудников, могут нивелироваться потерями вследствие политического неприятия этих начинаний профсоюзной иерархией. Наиболее оптимальная система могла бы интегрировать деятельность профсоюзных и рабочих комитетов. В обоих секторах наиболее эффективны те организации, которые считают профсоюз своим реальным партнером, а не воображаемым врагом. Отличные отношения с профсоюзами особенно важны в государственном секторе, где они чрезвычайно сильны.

Активному участию работников может воспрепятствовать один из “побочных продуктов” TQM – ограниченные ресурсы и необходимость в сокращении штатов. Последнее оно вызывает нездоровое беспокойство среди работников, и этому есть причины: исторически оно было связано с массовыми увольнениями, уменьшением заработной платы и откровенно политическими (а не производственными) решениями (Levine, 1980). Как же можно ожидать от самих работников поддержки нового подхода, TQM, сокращения государственных служащих? Одним из решений проблемы является, возможно, убеждение их в том, что на самом деле TQM скорее приведет к рациональным сокращениям и перераспределению, чем традиционные политические и необдуманные решения. TQM также позволяет максимально повысить эффективность “адресного” обслуживания клиентов и общественности, что является весомым аргументом государственной службы для собственно государственных служащих.

Б. Обучение персонала TQM – сложная задача и поэтому, как и любое сложное дело, требует особо тщательной подготовки как управляющего персонала, так и самих работников. Например, Деминг (1986) особо подчеркивает роль образования и подготовки кадров. В идеале эта подготовка должна охватить все тонкости оценки и анализа процесса работы. Но как минимум она должна обеспечить слаженную командную работу управляющего персонала и работников, которая подразумевает конструктивную критику. Одного лишь понятия о самоуправляемой работе команды достаточно для определения основных задач обучения: командная работа, умение решать проблемы, повышение творческого потенциала, руководство, управленческие технологии, отношения с клиентами, групповой менеджмент, возможности для повышения производительности и др. Но для выполнения данных задач требуются немалые затраты времени, в том числе рабочего обучаемых и внутренних экспертов, а также денежные затраты на приглашенных экспертов.

TQM, с его ориентацией на командную работу, испытывает особую потребность в кадрах, компетентных в разных сферах деятельности. Будь то расширение сферы производства(расширение задач по горизонтали) или совершенствование собственно процесса производства (увеличение ответственности по вертикали), обучение должно обгонять или, хотя бы, идти в ногу с потребностями обучающихся в повышении их квалификации. В зависимости от степени недостаточности его финансирования или от определения его как «обучения без отрыва от производства», его ущербность может привести к тому, что именно этап обучения станет “узким местом” в вопросе повышения качества, а может и вовсе погубить все дело.

Обучение руководителей также является необходимым. Вряд ли при внедрении TQM все руководители поймут его сущность, требования, предъявляемым к ресурсам, а также тонкости и ограничения поведения. Прежде всего необходимо добросовестно и качественно обучить их самих. Это обучение должно быть не просто приобретением ими знания; их

574

собственные убеждения относительно традиционных моделей должностных полномочий должны быть изменены так, чтобы стать основой для совместной работы, а не для руководства трудовым коллективом.

При присуждении Президентской премии за качество, учрежденной Федеральным Институтом Качества 10 баллов дается за программу подготовки, и от каждого соискателя требуется подробное описание стратегии обучения, основанной на систематическом анализе потребностей, представление доказательств, что обучение, имеющее целью повышение качества, затронуло бы систему управления на всех его уровнях; а также требуется представление данных для наиболее эффективного капиталовложения в процесс обучения и описание показателей эффективности программы подготовки в организации.

Международная Организация Городского Управления, например, разработала полномасштабную программу обучения TQM в ответ на настоятельную необходимость предоставления качественного обслуживания в условиях ограниченных ресурсов (то есть производительности труда). Опубликованная в 1993 году работа “Всеобщее управление качеством: стратегии для местных органов власти”, посвящена проблемам работы с клиентами, командной работе, повышению качества труда, принятию решений на основе количественного анализа данных и постоянной деятельности, направленной на улучшение качества. В конце курса слушатели должны лучше разбираться в следующих вопросах:

-важность предупреждения и/или удовлетворения запросов клиентов;

-как оптимизация производственного процесса и систем ведет к постоянному повышению качества;

-роль организации в управлении изменениями в процессе обеспечения поддержки со стороны сотрудников;

-степень ответственности менеджеров и их роль в процессе внедрения методов повышения качества, а также

-как использовать на практике приемы повышения качества и методы эффективного решения проблем.

Существуют различные программы по изучению TQM, представленные в виде семинаров, которые предназначены, главным образом, для частного сектора. Как правило, эти программы основаны на опыте японцев, критерии Премии Балдридж, удачном опыте работы в различных компаниях и нацелены на будущее управления качеством.

В. Управление кадрами Хотя TQM является всеобъемлющим в плане воздействия на все подсистемы государственных учреждений, наиболее существенное влияние он оказывает на их кадровую систему в плане оценки и компенсаций. Хайд в своей книге (Hyde, 1992, стр. 33) пишет:

“оценка производительности и эффективности каждого работника представляет собой главную цель потому, что (теоретически) она является чрезвычайно важной для того, как осуществляется руководства персоналом, и как в организациях обеспечивается общение руководства и персонала. Короче говоря, основными проблемами являются внимание и условия. TQM предполагает, что основными проблемами, с которыми сталкиваются организации, являются порожденный самой системой труда и процессом производства недостаток внимание, уделяемого качеству. Качество можно получить только тогда, когда работники (подчеркнем множественное число) не конкурируют между собой, а сотрудничают, и когда они ориентируются на ответную реакцию их клиентов как на наилучший показатель эффективной работы системы. Оценка личного вклада отрицает все вышесказанное. Отдельные работники отчитываются и оцениваются по стандартам производительности, принятым для рабочей системы в целом, которая считается оптимальной. Оценка базируется на оценке эффективности труда конкретного работника, а не команды, что в свою очередь порождает конкуренцию, а не сотрудничество. Таким образом, сторонники TQM выступают против оценки личного вклада работников в производственный процесс”.

575

Дэли (1992) также пишет, что “в рамках TQM оценка личного вклада рассматривается в лучшем случае как побочный стимул, а в худшем оно становится одним из так называемых “семи смертных грехов” Деминга (Deming , 1986). По мнению Деминга можно достичь значительно большего при системном подходе к проблеме, чем пытаясь ее персонифицировать”. То есть не совместим с оценкой личной производительности; оценка отдельных работников не совместима с процессами систематичного решения проблем . Дэли допускает, однако, что « система оценивания может оказаться полезной, особенно когда она используется в подходе, направленного на развитие работника, …сосредотачиваясь на положительных аспектах работы персонала».

Более того, поскольку TQM включает в себя большую «дозу» измерений, он может вызвать опасения, ассоциирующиеся с научным менеджментом. Аналогично неудачам на рубеже веков измерения работы часто рассматриваются как раздражающие рабочих факторы. Типичным стереотипом является специалист в области научного менеджмента, который держит в руках секундомер с целью осуществления карательных мер.

Компенсация также представляет собой проблему для производительности. Должны ли денежные премии распределяться с учетом личного труда работника, как это преимущественно и делается в традиционных государственных и частных организациях, или с учетом групповой работы? В рамках личные премии и поощрения противоречат логической проблеме системы: если работа опирается на коллективное решения проблемы, взаимной поддержке и измерении качества предоставляемой всей службой – не отдельным сотрудником – тогда и компенсация должна следовать этому примеру. А, как отмечалось в вышеприведенной цитате из Хайда, личная конкуренция может отравить саму атмосферу, которую создает успешное TQM.

Заключение

Проверкой эффективности TQM является его “приживаемость”. Есть ли у правительства возможности – ресурсы - для его надлежащего внедрения? Или оно также потерпит неудачу, как и другие проекты? За последние 25 лет было много проваленных проектов: БНО (бюджетирование на нулевой основе), УПЦ (управление по целям), СППБ (система планирование-программирование-бюджетирование), ВУП (всеобщее управление программой), ОР (организационное развитие) и десятки других. Эти провалы (или, употребляя эвфемизм, «неудачи») были результатом чрезвычайной сложности, недостатка инвестирований, неоправданно высоких ожиданий и в равной степени неоправданно высокого сопротивления со стороны работников. TQM, возможно, имеет больше шансов на успех, но только в том случае, если оно будет внедряться продуманно, в сотрудничестве с персоналом и с осознанием ясной долгосрочной перспективы. Но, как напоминает нам Джонатан Уолтерс (1992), “в настоящее время еще неясно, понимают ли в правительстве важность TQM и представляют ли себе, насколько трудоемко его внедрение”. К сожалению, многие программы для государственного сектора потерпели неудачу именно из-за недостатка терпения со стороны политиков (Hayes, 1978). Срок пребывания в должности выборных политиков значительно короче, чем то время, за которое может «окупиться» внедрение TQM или других программ по улучшению производительности. А окупится оно высоким качеством, то есть услугами как результатом программы, а не снижением затрат. Это предполагает то, что предпосылкой для эффективного TQM является четкое разъяснение политикам и прогрессивным группам в государственном управлении необходимости решения простых и близких задач с целью достижения далеко идущих целей.

Примечания

Bowman, James S., and French, Barbara J. (1992). Quality improvement in a state agency revised, Public Prod. Manage. Rev., 16(1): 53-64

Capezio, Peter, and Morehouse, Debra (1992). Total Quality Management: the Road of Continuous Improvement, National Seminars Group, Rockhurst College Continuing Education Center, Shawnee Mission, Kans.

Ciampa, D. (1992). Total Quality, Addison- Wesley, New York.

Cohen, Steven, and Brand, Ronald (1993). Total Quality Management in Government: A Practical Guide for the Real World, Jossey- Bass, San Francisco.

Commitment Plus (1991). Newsletter of the Quality and Productivity Management Association, 300 N. Martingale Rd., Suite 230, Schaumburg, IL 60173.

576

Contino, R.A., and Giuliano, J. (1991) Productivity gains through employee participation at the New York City Department of Sanitation, Public Prod. Manage. Rev., 16(1): 39-52

Crosby, P.B. (1989). Quality Is Free: The Art of Making Quality Certain, McGraw-Hill, New York.

Daley, Dennis M. (1992). Pay for performance, performance appraisal, and total quality management, Public Prod. Manage. Rev., 16(1): 39-52.

Deming, W.E. (1986). Out of the Crisis, MIT Center for Advanced Engineering Study, Cambridge, Mass.

Excellence in Government: Total Quality Management in the 1990s. Coopers and Lybrand, Arlington, Va.

EXSL (Exemplary State and Local Award Program) (1992). National Center for Public Productivity, Rutgers University, Newark, N.J.

Federal Quality Institute (1990-94). Total Quality Management in the Federal Government: (1) Introduction: (2) How to Get Started: (3) Appendix to Book #1: (4) Education and Training. Federal Quality Institute, U.S. Office of Personnel Management, Washington, D.C. These volumes as well as the very comprehensive Federal TQM Documents Catalog and Database User Guide (with several hundred entries), are available through the Federal Quality Institute, Information Center, 401 F St. NW, Rm. 331, Washington, D.C. 20001

Federal Quality Institute (1992). Quality Improvement Prototype Award- 1992. Department of Veterans Affairs, Philadelphia, PA. U.S. Government Printing Office, Washington, D.C.

Federal Quality Institute (1992). “Quality Improvement Prototype Award- 1992. Public Services and Administration Patent and Trademark Office, Department of Commerce, Arlington, Va.” U.S. Government Printing Office , Washington, D.C.

Federal Quality Institute (1992). Quality Improvement Prototype Award- 1992. U.S. Department of Labour, Wage and Hour Division, San Francisco Region. U.S. Government Printing Office, Washington, D.C.

Federal Quality News. Newsletter of the Federal Quality Institute, U.S. Office of Personnel Management, Information Center, 401 F St. NW, Rm. 331, Washington, D.C.

Federal TQM Documents Catalog and Datebase User Guide, Federal Quality Institute, U.S. Office of Personnel Management, Washington, D.C.

Fiegenbaum, A.V. (1954). Total Quality Control, McGraw-Hill, New York.

Gaucher, Ellen J., and Coffey, Richard J. (1993). Total Quality in Healthcare: From Theory to Practice, Jossey-Bass, San Francisco.

Gilbert, G. Ronald (1992). Quality Improvement in a federal defence organization, Public Prod. Manage. Rev., 16(1): 65-76.

Hayes, Frederick O’Rourke (1978). Productivity Improvement in State and Local Government, Lexington Books, Lexington, Mass.

Holzer, Marc (ed.) (1992). Public Productivity Handbook, Marcel Dekker, New York.

Holzer, Marc, and Callahan, Kathe (eds.) (1993). Fiscal pressures and productive solutions: Proceedings of the Fifth National Public Sector Productivity Conference, Public Prod. Manage. Rev., 16(4): 331-348.

Hyde, Albert C. (ed.) (1992) Implications of total quality management for the public sector, Public Prod. Manage. Rev., 16(1): 23-76.

Hyde, Albert C. (1992b) The proverbs of total quality management: Recharting the path to quality improvement in the public sector, Public Prod. Manage. Rev., 16(1): 24-38.

Imai, M. (1986). Kaizen: The Key to Japan’s Competitive Success, McGraw-Hill, New York.

International City Management Association (1993). Total Quality Management: Strategies for Local Government, Washington, D.C. Training package consists of Module 1: The Meaning of Total Quality Management; Module 2: The Road to Quality; Module 3: Making the Transformation; Module 4: Prerequisites to Implementation; Module 5: Procedures and Tools; Selected Reading: Total Quality Initiatives in Specific Local Governments.

International Society for Quality Government Newsletter (1993). St. Paul, Minn.

Juran, J.M. (1988) Juran on Leadership for Quality. McGraw-Hill, New York.

Keehley, Patricia, and Medlin, Steve (1991). Productivity enhancements through quality innovations, Public Prod. Manage. Rev., 15(2): 217-228.

Lebow, Rob (1992). A Journey into the Heroic Environment, Lebow Company, Bellevue, Wash.

Levine, Charles H. (ed.) (1980). Managing Fiscal Stress: The Crisis in the Public Sector, Chatham House, Chatham, N.J.

Milakovich, Michael (1992). Total quality management for public service productivity improvement, Public Productivity Handbook, (ed. Marc Holzer), Marcel Dekker, New York.

Mizaur, Donald (1993). Quality Government is government of the people, by the people, for the people, Public Prod. Manage. Rev., 16(4).

Osborne, D., and Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneural Spirit is Transforming the Public Sector, Addison- Wesley, Reading, Mass.

Presidential Award for Quality: Ogden Internal Revenue Service Center (1992). Federal Quality Institute, Washington, D.C.

Presidential Award for Quality Program (ongoing). Federal Quality institute, Washington, D.C.

QPM (Quality and Productivity Management). Virginia Productivity Center, College of Engineering, Virginia Tech, Blacksburg, Va.

Swiss, J. (1992) Adapting total quality management (TQM) to government, Pub. Admin. Rev.

Virginia Productivity Center (1993). TQM in higher education, QPM: Quality and Productivity Management, 10(2): Virginia Tech, Blacksburg, Va.

577

Walters, Jonathan (1992). The cult of TQM, Governing, 5(8): 38-44.

Washnis, Gearge (1980). Productivity Improvement Handbook for State and Local Government, Wiley, New York.

West, Jonathan P., Berman, Evan M., and Malkovich, Michael E. (1993). Implementing TQM in local government: The leadership challenge, Publivc Prod. Manage. Rev., 17(2).

578

53

Изменение характера работы, изменение рабочей силы и изменение ожиданий

Патрисия Уоллес Ингрэхем

Особенности построенной на скорую руку федеральной конкурсной системы назначения на должность и ее инкрементальный рост во многом связаны с политикой и политическими ценностями. Тем не менее, не только эти факторы оказали влияние на государственную систему подбора кадров. Основные черты экономического развития, которые определили деятельность правительства, также сформировали кадровую политику и определили ее функционирование. Политика предпочтения опытных специалистов оказала большое влияние на демографический состав государственного бюрократического аппарата, так же, как такие социальные предрассудками как дискриминация по расовому, половому и возрастному признакам.

Сложившаяся система, реагируя на одни изменения в обществе, остается абсолютно невосприимчивой к другим. Практика подбора кадров на правительственном уровне, которая с 1883 года основывается на принципе сначала «открытости для всех», а затем отсеивания кандидатов на «непредвзятых» собеседованиях на конкурсной основе, по-прежнему функционирует, несмотря на весомые доказательства ее дискриминационного характера и очевидное несоответствие современной ситуации на рынке труда¹ . Точно также продолжает действовать и жестко стандартизированная квалификационная система, невзирая на то, что она давно перестала отвечать требованиям быстро меняющихся организационных потребностей, а ее существование в действительности приводит к застоявшемуся однообразию персонала на средних и высших уровнях управления многих организаций² .

Хотя и структуры, и системы практически не претерпели изменений, лежащие в их основе принципы в начале 80х годов этого столетия изменились. Значительное изменение характера деятельности в государственном управлении было связано с приватизацией и контрактной системой с частным сектором. Все больше увеличивалась востребованность государственных служащих, которые были экспертами в области программ и стратегии государственного управления и приглашались на государственную службу, в качестве менеджеров. В то же время, по мере того как сокращались бюджеты и штаты постоянных служащих организаций, задачи последних оставались неизменными или даже расширялись. Это привело к тому, что государственные служащие становились не просто менеджерами по контрактам, а менеджерами по крупным контрактам, по мере того, как все больше государственных функций передавались для исполнение частным фирмам.

Управленческие и аналитические возможности государственных организаций в ряде случаев были полностью исчерпаны в связи с беспрецедентной сложностью и объемом стоящих задач. Так, например, агентства по охране окружающей среды разрабатывали способы устранения наносящих особый урон последствий загрязнения, в то время как перед Министерством Энергетики США была поставлена задача найти такие способы захоронения радиоактивных отходов, которые бы не представляли опасность для будущих поколений граждан страны. Насущной стала необходимость, чтобы правительство стало «гибким» (используя терминологию Дональда Кетла) ³ .

Изменение характера управленческой работы во многих организациях, как государственных, так и частных, сопровождалось изменениями в рабочей силе. Особенный интерес представляют демографические характеристики рабочей силы. Сейчас значительно больше семей, где работают и муж, и жена, чем когда-либо. Меняется и структура населения, формирующего предложение на рынке труда: не известно насколько навыки и умения рабочей силы смогут отвечать вновь возникающим требованиям общества. Кроме того,

Источник: Patricia Wallace Ingraham, The Foundation of Merit: Public Service in American Democracy (Baltimore^ Johns Hopkins University Press, 1995), глава 7. Перепечатано с разрешения автора.

579

необходимо учитывать старение значительной части работоспособного населения. Многие работающие люди столкнутся с проблемой двойной личной ответственности: с одной стороны, если родители оба работают, они отвечают за обеспечение ухода за ребенком в течение дня, а, с другой стороны, существует необходимость заботиться о стареющих родителях и родственниках. Потребуется проявить особую гибкость по отношению к представителям такого поколения, зажатых с двух сторон, как «сэндвич», и оказать им поддержку для того, чтобы они оставались эффективными и трудоспособными работниками.

Все это произошло в обстановке меняющихся ожиданий в отношении деятельности правительства и широко распространенного неудовлетворения ее результатами. В отчете вице-президента А. Гора «Анализ деятельности федерального правительства» отмечалось, что своей целью отчет ставит реформирование правительства, которое не просто “обанкротилось, но и развалилось”⁴ . Уже на первых страницах отчета напрямую указывалось на лежащую в основе проблему: «Отчет об оценке анализе деятельности федерального правительства … посвящен в частности и решению вопроса о дефиците доверия: как доказать всем гражданам США, что собранные с них в виде налогов деньги будут рассматриваться с должным уважением к тяжелому труду, который понадобился, чтобы их заработать»⁵ .

Совокупное воздействие этих факторов на общественные организации и на системы, обеспечивающие их функционирование, нельзя недооценивать. Для того, чтобы лучше понять сущность проблем, которые эти факторы ставят в отношении системы конкурсного назначения на должность и основополагающих принципов, более ста лет оказывавших влияние на его формирование, необходимо более подробно проанализировать каждый их этих факторов в отдельности.

Изменение характера работы правительства.

Государственная служба была создана с целью отбора, приема на работу и оплаты труда служащих, работа которых рассматривалась как рутинная и монотонная. Сначала служащие доставляли почту, строили дороги и выполняли работу секретарей и финансистов. Для осуществления этих функций в большинстве случаев требовались лишь здравый смысл и основные навыки работы. Значительно позднее определяющим фактором стало обязательное наличие высшего образования, наряду с углублением специализации и повышением профессионализма карьерной государственной службы и сопутствующего влияния профессиональных норм и ценностей⁶ .

Тем не менее, достаточно быстро и характер, и масштаб работы правительства начали меняться. Уже в 1935 году, Комиссия по изучению кадровых проблем государственной службы отмечала, что

Во время освоения западных земель структура и функции правительства были незамысловаты и понятны, а общества в целом достаточно просты. Переселенцы-колонисты были мастера на все руки, соответственно они были вполне способны выполнить все задачи, поставленные перед ними государственными структурами. (Однако), в результате изменений, произошедших в обществе и правительстве, стало необходимым разработать новые методы контроля над служащими на основе нового разделения труда. «Мастер на все руки» должен был уступить дорогу «эксперту в своей области»⁷ .

Масштаб изменений сильно возрос в связи с принятием Нового курса администрации президента Ф.Рузвельта и изменением государственной политики и программ, которые этот курс предусматривал. Разработанные в тот период программы подняли на качественно иной уровень спектр услуг, предоставляемых правительством. Большая часть новых программ в сфере общественных работ требовала специальных инженерных и научных знаний, реализация социальных программ предполагала знание правил человеческого поведения и мотивации, развитие государственной системы – знания организаций и менеджмента.

После Второй мировой войны спрос на высокообразованную рабочую силу рос в геометрической прогрессии. Чарльз Левин и Рослин Климан пишут, что с 1960 по 1980 год «количество инженеров на федеральной службе увеличилось более чем на 50%, составив 100,000 человек. Число программистов увеличилось более чем на 600%, составив 34,000.»⁸

580

По мере того, как менялся характер работы правительства, соответственно претерпевали изменения управленческие организации и их внутренний кадровый состав. В этом отношении Левин и Климан предлагают следующую уместную краткую справку:

Крупномасштабная, построенная по принципу пирамиды организация, где во главе организации стоят исполнительные директора, затем средний руководящий персонал, а внизу пирамиды – огромное количество конторских служащих, уступает место более сложной организационной форме, обеспечивающей другое соотношение директивности и коммуникации. Новые организации часто имеют форму «яйца», поскольку в их структуре больше специалистов среднего звена, чем простых служащих … Это, отчасти, отражает рост числа специалистов-профессионалов и технических рабочих, в результате изменений технологии, принятых в законодательном порядке изменений программы действий правительства (например, создание новых агентств, таких как Агентство по защите окружающей среды), и необходимости найма значительного количества менеджеров среднего звена для координации подрядных взаимоотношений с частными организациями, находящимися вне рамок федерального правительства.⁹

Это предполагает наличие двух значимых тенденций работы правительства. Во-первых, перед государственными организациями и служащими все чаще ставятся технические и научные задачи, выполнение которых возможно только при наличии углубленных знаний и способностей к науке. Организации и служащие должны обладать способностью обучаться и использовать новую информацию быстро и эффективно. Манера вести дела, которая так часто ассоциируется с бюрократами и бюрократическими структурами, не помогает приспосабливаться к меняющимся условиям и требованиям¹⁰ .

И, во-вторых, увеличивающийся объем работы правительства исполняется людьми, которые не являются государственными служащими. Последствия такого положения дел многочисленны, из самых важных выделим два – с одной стороны, все чаще государственные служащие становятся менеджерами по контрактам, а не прямыми поставщиками услуг, и с другой стороны, все в большей (хотя на настоящий момент до конца не определенной) степени накопленный опыт и специальные знания как не генерируются, так и не сохраняются в самом государственном управлении.

Передача контрактов государства в частный сектор и регулирование деятельности подрядчиков.

Передача контрактов государства в частный сектор – или, как сформулировал это Кетл «правительство по доверенности» - имеет долгую историю развития в США¹¹ . Федеральные снабженческие организации всегда покупали самый широкий спектр товаров и услуг. Многие годы федеральное правительство переводило деньги в администрации штатов и органы местного самоуправления за предоставление услуг. В рамках множества адресных программ, проводимых в связи с войной с бедностью и другими усилиями предпринимаемыми в 60х годах 20 века, выделялись средства некоммерческим организациям за оказание услуг. Затраты федерального правительства на заключение контрактов в области научных разработок увеличились со 100 миллионов долларов в год перед Второй мировой войной до 10 миллиардов в год к 60м годам 20 века. В довоенный период научные разработки, которые финансировались за счет федерального правительства, проводились в основном государственными организациями. К началу 60х, 80% всех проектов осуществлялось негосударственными организациями¹² . В последнее время тенденция к приватизации большого числа общественных услуг или, по меньшей мере, их передача от государственных организаций в частный сектор оказала воздействие на количество заключенных сделок на оказание общественных услуг частным сектором. Бринтон Милуорд отмечает, что общее количество долларовых средств, потраченных на заключение контрактов частными организациями, возросло практически вдвое в период с 1980 по 1990 годы, увеличившись с 47,6 миллиардов долларов в 1980 до 90,6 миллиардов долларов десять лет спустя. Основной рост произошел до 1986 года, во время первого срока пребывания у власти Рейгана¹³ .

Подрядчики предоставляют огромное количество услуг государству. Если мы рассмотрим в качестве примера Министерство обороны, то именно подрядчики создали

581

основные системы вооружения, организовали проведение учебных и образовательных программ и проектирование компьютерных систем, наряду с предоставлением огромного числа других услуг. В других организациях по мере того, как общее количество штатных служащих уменьшалось, роль подрядчиков становилась все более значимой. Миуорд приводит следующие слова Кетла в отношении Агентства по защите окружающей среды и ее программы Суперфонд, которая была направлена на очистку наиболее серьезно загрязненных мест страны:

Подрядчики детально рассмотрели полученные Агентством требования, предусмотренные Законом о свободе информации. Они составляли докладные записки для руководства Агентства. Они подготовили заключение для Конгресса. Они разработали стандарты и правила и представили проекты международных договоров от лица Агентства. Они разработали технические задания для других подрядчиков, а затем провели оценку результатов их деятельности. Они даже составили годовой отчет программы Суперфонд для предоставления в Конгресс.¹⁴

Агентство по охране окружающей среды не является исключением. Так, у Министерства энергетики больше сотрудников, работающих по контракту, чем постоянных служащих; Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА) в вопросах проведения основных исследований полагается в основном на своих подрядчиков, как и по ряду других вопросов, составляющих основу эффективного осуществления задач организации. Министерство энергетики сильно зависит от своих подрядчиков, число которых настолько велико, что Министерство вынуждено формировать пакеты контрактов и нанимать дополнительных подрядчиков для управления ими. И отчет «Оценка служебной характеристики нации», и заключения Управления общей бухгалтерской отчетности недвусмысленно критикуют Министерство энергетики как в плане качественного подбора подрядчиков, так и его способности контролировать их деятельность.

Cтепень распространенности практики передачи контрактов государства в частный сектор и ее воздействие на работу правительства очень трудно определить. Статистические данные очень ограничены и часто скрывают суть работы, выполняемой по контракту. Тем не менее, показатели общего объема долларовых средств показывают все растущую зависимость от контрактов с частными компаниями, что многое означает для служащих государственных служб, которые отвечают за управление контрактами. Очевидно, что необходимы новые знания и навыки. Технические и профессиональные знания, которыми должен обладать преуспевающий инженер, например, совсем не обязательно предполагают эффективное составление и управление контактами в области инженерии. С этой точки зрения, процессы найма, отбора и обучения, осуществляемые федеральным правительством, по крайней мере, устарели – если не сказать, что они уже абсолютно не соответствуют тому, в чем состоят ежедневные обязанности многих служащих..

Также особо остро стоит проблема подотчетности. И снова, Кеттл предлагает краткую справку:

Правительство давно полагается на участие подрядчиков не только при предоставлении товаров и услуг, но и при определении того, что ему следует купить, оценки уже купленного и управлении деятельностью на промежуточных этапах, включая составление выступлений государственных чиновников на заседаниях Конгресса, с объяснением о произведенной работе. Если государству не удается выступить в роли успешного и умного покупателя, вся критика и ответственность за реализацию общественных программ ложится на плечи подрядчиков. Правительство не может быть непререкаемым авторитетом, если оно не умеет проводить успешную политику закупок¹⁵ .

И в конце необходимо указать на важные вопросы, связанные с тем, какие навыки и специальные знания государственные служащие и организации должны сохранить. Могут ли государственные менеджеры или правительство в целом работать успешно, если критические знания и способности развиваются за рамками государственных структур, которые сами уровню этих знаний не отвечают? Естественно, правительство не может и не должно заниматься абсолютно всем. Тем не менее, вопросы о том, что входит в круг его обязанностей и в сферу его компетенции, особенно важны для будущего развития

582

эффективной государственной службы и конкурсной системы отбора. Эти вопросы напрямую не поднимались и не рассматривались в рамках современной тенденции передачи контрактов государства в частный сектор.

Передача контрактов и другие реформы, такие как переосмысление задач, реструктуризация и всеобщее управление качеством, оказали существенное влияние на работу правительства и государственных организаций. Одним из наиболее важных последствий является изменение, точнее значительное уменьшение, роли, которое правительство приписывало среднему звену управления. Более гибкие организации с небольшим числом уровней власти и ответственности, создание которых предусматривается этими реформами, не потребуют такого количества менеджеров среднего звена, как это было в прежних иерархических структурах. Эти организации также не будут использовать старые, «законсервировавшиеся» кадры. Вопрос о том, как будут функционировать менеджеры среднего звена в этих появляющихся структурах, еще не ясен; тем не менее, связующая система, которую они формируют, останется главной.

Передача контрактов и связанная с этим деятельность, в таком случае, не являются панацеей для решения всех проблем правительства. Действительно, эта деятельность может привести к непредвиденным проблемам для государственных организаций и их служащих. Она, безусловно, способствовала установлению определенного умонастроения внутри правительства, которое потребовало новых навыков и способностей. Этот новый взгляд на реальную деятельность правительства не был ранее затронут ни при обсуждении будущего государственной службы, ни предусмотрен предшествующими реформами. К сожалению, тенденция того, что Милуорд назвал «пустым правительством»¹⁶ , только одна из нескольких тенденций, которые должны быть приняты во внимание при эффективном рассмотрении будущего государственной службы во всей ее полноте. Изменение демографических характеристик и ожиданий в отношении государственной политики тоже остаются в этой задаче «неизвестными».

Демографические тенденции и изменения.

По мере того, как менялся характер деятельности правительства, характер рабочей силы и рынок труда, за счет которого пополнялась рабочая сила, тоже претерпевали изменения. Все больше появлялось служащих-женщин, с 1975 по 1990 количество женщин увеличилось на 51%¹⁷ . Предполагается, что эта тенденция сохранится в ближайшие два десятилетия, хотя ее рост и замедлится. Прогнозируется также увеличение участия афроамериканцев, азиатов и латиноамериканцев, но этот рост будет особенно заметен в отношении испаноязычных американцев. В 1990 году 79% рабочей силы составляли неиспаноязычные белые американцы. Ожидается, что к 2000 году эта цифра уменьшится до 73%. За тот же период времени количество испаноязычных американцев возрастет с 8 % до чуть более 11%¹⁸ .

Эти изменения, безусловно, отразятся на общефедеральном рынке рабочей силы, причем скорее всего непропорционально. Как отмечал Левин: «Многие женщины, представители меньшинств и выпускники вузов, чьи родители не получили высшего образования, относились к окружающему их корпоративному миру как чему-то чуждому, в то время как государственная служба (со всей разнородностью ее социального и этнического состава, программ борьбы с дискриминацией меньшинств, конкурсной системой приема и продвижения по службе) рассматривалась ими как комфортная в социальном плане организация с точки зрения карьерного роста»¹⁹ . Действительно, данные Управления кадровой службы показывают, что занятость среди представителей меньшинств во всех категориях служащих, за исключением очень опытных специалистов, постепенно увеличивалась с 1988, при этом все больше женщин занимали должностные позиции высшего и среднего звена управления²⁰ .

Однако эффективное управление столь разнородной рабочей силой и использование всех преимуществ, которые такой состав предоставляет, окажется сложной задачей для многих общественных организаций. Несмотря на наличие управленческих образовательных программ, направленных на совершенствование процесса коммуникации, активное вовлечение служащих в дела организации и понимание преимуществ разноплановости

583

кадрового состава, во многих организациях по-прежнему возникают серьезные проблемы. В будущем для эффективного управления рассмотрение этих проблем с позитивных позиций будет играть основополагающую роль.

Другие демографические тенденции также оказывают существенное воздействие на федеральных служащих. Старение населения и рабочей силы – один из наиболее ярких примеров. Снижение уровня рождаемости наряду с увеличением продолжительности жизни и взрослением «многодетного» поколения сильно влияют на возрастной состав американского общества. Сейчас значительно больше как пожилых людей в целом, так и нуждающихся в опеке – тем, кому больше 80, и кому требуется социальный и медицинский уход. Увеличение численности пожилых людей необходимо учитывать по нескольким причинам. Очевидно, что изменится и характер требуемых услуг, и роль государства в их предоставлении. К тому моменту, когда больше людей обратится за получением выплат и пособий социального страхования, людей, которые будут пополнять эти фонды, окажется значительно меньше. Некоторые исследования отмечают, что такое соотношение изменится с 5:1 в 1985 году до 2,5:1 за последующие тридцать лет²¹ .

Не говоря о существенных последствиях в отношении изменения политики и предоставления услуг, старение населения приведет к серьезным изменениям на рынке рабочей силы. В большой степени это определяется увеличением количества и роли семей, где оба взрослых работают. В 1960 году только 31,6 % женщин, чьи мужья работали, были заняты вне дома. К 1990 году эта цифра увеличилась до 70%²² . Кроме того, у многих работающих семей есть маленькие дети. И в этом отношении цифры снова резко возросли: в 1960 году только 18,6 % замужних женщин, у которых были муж и дети в возрасте до 6 лет, были заняты на службе. К 1990 году около 60 % таких замужних женщин работали вне дома. Процентное соотношение женщин с детьми следующей возрастной категории (от 6 до 17 лет) увеличилось практически вдвое с 1960 по 1990²³ .

Последствия таких изменений для работодателей очевидны. Эти служащие должны будут заботиться не только о своих маленьких детях, но и в большинстве случаев нести ответственность за своих пожилых родителей и других родственников. Им нужно будет заниматься этим без отрыва от своих обязанностей и проблем на работе, сохраняя график полной занятости. Вопросы усовершенствования деятельности детских садов, и служб ухода за пожилыми, введение гибкого рабочего графика и более свободного территориального выбора места работы станут самыми важными факторами при наборе на работу и подготовке квалифицированной и продуктивной рабочей силы. Многие организации, которые традиционно полагались на мобильную рабочую силу или требовали от своих служащих мобильности для последующего продвижения по службе, столкнутся с тем, что рабочая сила не сможет и не захочет быть мобильной.

Другая значительная часть федеральных служащих будет стареть по мере того, как взрослеет поколение «бейби бума» (взрыва рождаемости). Поскольку в целом возраст федеральных служащих превышает средний возраст национальной рабочей силы, эта тенденция представляет особое значение²⁴ . Необходимо также рассматривать вопросы удержания и мотивации служащих в виду того, что характер государственного управления меняется, а во многих случаях становится более сложным и принимает технический характер. Переподготовка, продолжение образования, пенсионное обеспечение и другие реформы по предоставлению пенсионных льгот, с одной стороны, и классификационные реформы, предполагающие свободное использование существующей рабочей силы, с другой стороны, станут неотъемлемой частью стратегий управления трудовыми ресурсами. Отчет «Государственная служба 2000» отмечал следующее:

Федеральные службы могут или покупать или создавать сами знания, которые им нужны…они могут подбирать и нанимать высоко-квалифицированных и образованных сотрудников на национальном рынке труда или сами обучать их тому, что требуется данной организации.. Поскольку, выступая в качестве работодателя, многие федеральные организации продолжают испытывать сложности, в конкурентной борьбе за лучших специалистов, федеральные службы должны систематически вкладывать все больше средств в развитие рабочей силы²⁵ .

584

Проблемы демографического плана, уже стоящие перед федеральным правительством, станут актуальными и для частного сектора, а также для большинства органов власти штатов и местных органов власти. Однако в настоящее время мало что предпринимается для решения возникающих проблем и для использования новых возможностей. Например, в отношении старения рабочей силы, Управление общей бухгалтерской отчетности признавало, что «как и у большинства частных организаций, … у федерального правительства нет общей стратегии решения проблем, возникающих на рынке рабочей силы в связи со старением населения»²⁶ . Тем не менее, отчет управления особо указывал на необходимость построения стратегии подобного типа, рассчитывая таким образом, что «первые представители поколения взрыва рождаемости достигнут возраста 55 лет к 2001 году, а последние к 2019. Поскольку это поколение по численности огромно – 76 миллионов – а последующее поколение значительно меньше по численности, то между 2001 и 2019 годами произойдет самый большой за всю историю развития Америки уход на пенсию работоспособного населения»²⁷ .

В целом, изменение демографических показателей рабочей силы и федерального рынка труда ясно указывает на необходимость тщательного пересмотра фундаментальных принципов организации системы государственной службы и государственных стратегий в области управления трудовыми ресурсами. Давно установившаяся практика рассмотрения большого числа претендентов на занятие вакансий уже давно вызывает нарекания. Многие организации с особыми техническими и образовательными требованиями разработали собственные целевые стратегии отбора персонала, направленные на привлечение в правительство потенциальных служащих из ограниченного количества квалифицированных специалистов. Эта же тенденция характерна для стремления к большей диверсификации в федеральных агентствах. Особые стратегии отбора и найма персонала, разработанные конкретным агентством, и даже индивидуальный уровень программ пришли на смену стандартным централизованным системам найма и отбора персонала. Агентства, такие как, например, входящие в состав Министерства обороны, утверждали, что существующие системы не соответствуют демографическим изменениям и новым требованиям в плане необходимых профессиональных знаний и навыков. Эти агентства уже обращались в Конгресс с просьбой разрешить создание системы управления трудовыми ресурсами и оплаты труда, независимой от более общих систем. Степень, в которой федеральная государственная служба сможет решить эти проблемы, будет играть решающую роль при выполнении ею своих функций в рамках правительства и в управлении государством. Кроме этого, нейтральную компетенцию и эффективность, основанную на стандартизации – столь восхваляемую на протяжении многих лет реформаторами – стало гораздо сложнее определить и реализовать на практике, и эта же проблема останется и в будущем.

Тем не менее, изменение работы и характера рабочей силы – не единственные проблемы, стоящие перед правительством и системой государственной службы. Появляются все новые требования в плане повышения производительности, увеличения гибкости и привнесения нововведений, усиления связей с выборными органами власти и гражданами, которых теперь называют «покупателями» общественных услуг. Ожидания в отношении политики государства снова серьезно возросли в 90е годы, но сопровождались масштабной программой немедленных изменений.

Изменение ожиданий

История возникновения и развития системы конкурсного продвижения по службе характеризуется регулярными попытками изменить ее функционирование, которые отражают глубинное противоречие, свойственное американским взглядам на государственную бюрократию. С одной стороны, всем хотелось бы, чтобы государственная служба была более открытой, гибкой и приспосабливаемой. С другой же, этому противостоят глубоко укоренившееся недоверие к бюрократической власти и желание ее контролировать. В 70е и 80е годы чаша весов явственно склонилась в сторону усиления контроля.

Президентская избирательная кампания Клинтона стала доказательством возвращения признания за государственными организациями и их служащими основополагающей роли в

585

процессе принятия решений и участия в качестве полноценных партнеров в важных процессах государственного управления. Однако сначала необходимо было «вновь создать» правительство. Проблемы, связанные с «воссозданием» правительства, представлялись огромными, как для тех, кто разрабатывал изменения, так и для тех, кто претворял их в жизнь. Действительно беспрецедентной была возможность сломать установившиеся рамки, но негативные последствия этого курса были не менее очевидны. Предлагаемые изменения несли неопределенность и представляли особый риск для служащих государственной службы, которые играли решающую роль в успехе или провале предлагаемых реформ. Другим сложным аспектом проведения предлагаемого пути развития представлялись все сложности, всегда сопутствующие возможности проведения настоящих реформ и изменений, неопределенности на пути их реализации и риск, как индивидуальный, так и корпоративный, который они могли повлечь за собой.

В то время как эти изменения государственной политики разрабатывались²⁸ , проводились также и другие реформы внутри федеральных агентств, которые оказали влияние на служащих и их ожидания в плане характера собственной работы. Как и в случае предшествующих реформ системы управления, большая часть последних нововведений была позаимствована в частном секторе. Инициативы всеобщего управления качеством и программы, направленные на вовлечение служащих, увеличение их роли в организации и удовлетворения клиентов, были введены в подавляющем большинстве организаций. Командный принцип работы служащих стал основным моментом в процессе принятии решений и решения проблем.

Гораздо меньшее количество организаций стало на путь более радикальных изменений, пытаясь перестроить свою организационную структуру таким образом, чтобы она соответствовала наиболее важным процессам и системам, а не традиционным функциям. Эта реструктуризация дала импульс развитию фундаментальных внутренних изменений в лидерстве, управлении и структуризации. Несмотря на то, что некоторые более ранние попытки пересмотра задач, например, предпринятые Налоговым управлением США и Министерством обороны, осуществлялись исключительно в рамках ограничений существующей системы государственной службы, испытания, которым они подвергали систему, были наиболее сложными за всю историю ее развития²⁹ . В сочетании с необходимостью пересмотра задач, реструктуризация была направлена прежде всего на изменение самих основ существующей системы.

Изменение характера реформ.

На протяжении практически целого столетия проводимые реформы постепенно пополняли основы кадровой политики государственных ведомств, установленных в 1883 году законом Пендлтона. Во многом это относилось и к «всеообъемлющей» реформе Джимми Картера. Деятельность государственной службы продолжала протекать в русле стандартизированного просмотра и отбора персонала, классификации и оплаты труда. Изменившийся характер работы правительства, возросшее неудовлетворение способностью правительства меняться и действовать более гибко, и в особенности придание большего значения вопросам всеобщего качества предоставления услуг клиентам и удовлетворение внешних запросов поставили под сомнение условия осуществления этой деятельности.

Пленяющая простота принципов пересмотра задач правительства также поставила под сомнение сложность и непонятность существующей системы. Избрание президента Клинтона и создание им отчета «Оценка служебной деятельности нации» под руководством вице-президента Гора дало возможность учесть некоторые принципы в рамках проводимых правительством реформ. Сформулированные Дэвидом Осборном и Тедом Геблером и переведенные на язык отчета, эти принципы заключаются в следующем³⁰ :

Борьба с бюрократической волокитой

Первостепенное внимание клиентам

Предоставление полномочий служащим для повышения эффективности

Возвращение к истокам: лучшее управление за меньшую сумму

Некоторые их этих принципов или задач напоминают проведенные реформы; идея борьбы с бюрократией, безусловно, не нова, как и уменьшение расходов на правительство.

586

Предоставление больших полномочий служащим, с другой стороны, напрямую противоречит фундаментальным принципам предшествующих реформ. Это также идет вразрез с иерархической структурой власти и стратегией управления в типичных бюрократических организациях и системе государственной службы. Тем не менее, в отчете делается следующее заявление в отношении всех четырех принципов: «Все вместе они образуют своего рода головоломку: если не хватает одной из ее частей, все остальные теряют всякий смысл. Для того чтобы создать организации, которые бы приносили пользу американским налогоплательщикам, нам необходимо принимать во внимание все четыре компонента».³¹

Другие элементы философии пересмотра задач также противоречат существующим традициям. Осборн и Геблер, а также отчет NPR выдвигали положение, что государственные служащие «все больше правят, и все меньше гребут». Это утверждение особенно справедливо в отношении производительности и эффективности; это в первую очередь касается основного элемента традиционной головоломки о необходимой политической роли сотрудников государственной службы, а также поднимает вопрос об ответственности. Панацея, предложенная В. Уилсоном и через какое-то время первым директором Бюджетного Бюро в 1923 году, укоренилась в теории государственного управления США: «Бюджетное бюро не интересуют вопросы политического свойства… Президент и Конгресс определяют курс корабля, поскольку это вопрос политики, а мы, находясь на корабле, со своего места определяем, сколько корабль сможет проплыть в этом направлении, полагаясь на основные, отвечающие здравому смыслу, принципы бизнеса»³² .

Степень, в которой управление приравнивается – или представляется равноценным – к выработке политического курса, особенно важно принимать во внимание для оценки результатов инициативы «воссоздания правительства». Хотя очевидно, что сотрудники государственной службы действительно принимают участие в принятии политических решений, часто в достаточно значительной мере, юридическая обоснованность такого рода деятельности является одним из самых сложных моментов проведения реформ.

Кеттл рассматривает проблему ответственности в соотношении с вопросом о балансе «гребли и управления». «Если роль правительства в том, чтобы определять курс, то должен быть кто-то, чтобы выдерживать этот курс с помощью компаса»³³ . Основная мысль о том, что, по мере того как перестают использоваться методы центрального и иерархического контроля, некоторая степень центрального управления и контроля остается по-прежнему необходимой, представляется хорошо обоснованной. Во всем мире, особенно в Новой Зеландии, Австралии и Великобритании, в ходе реформ большая свобода и гибкость действий привели к повсеместной децентрализации с незначительной ролью или полным отсутствием «центра». И NPR и инициатива по “воссозданию правительства” укладываются в ту же модель: вся деятельность должна проводиться на уровне отдельно взятого агентства при полном отсутствии вмешательства или контроля центральных властей. Однако, если правительство просто одержимо идеей отчетности, как определить его место в этой системе?

Процесс реорганзации

Отчет NPR, как и предшествующий ему Закон о реформе государственной службы, всегда в большой степени полагался на профессионализм сотрудников государственной службы при анализе и оценке путей «разорения и распада» правительства. Анализ проблем и подготовка отчета были регламентированы жестким временным графиком; президент Клинтон объявил о введении NPR в Марте 1993 года, и сам отчет был представлен ему в сентябре 1993. Он содержал рекомендации по 384 основным вопросам. Эти предложения были в первую очередь направлены на решение проблем 27 агентств, но были также внесены рекомендации по изменению основных систем управления в области кадровой политики, информационного менеджмента, политики федеральных закупок и составления бюджета.

В Отчете признавалось, что он был основан на таких понятиях, как общая политика управления качеством и реструктуризация бизнес-процесса, но там также отмечалось, что

Эти области управления получили особое развитие в частном секторе, где условия сильно отличаются… Доктрины частного сектора обычно не затрагивают вопросы центрального управления: проблемы монополии, отсутствие низшей точки, его одержимость

587

скорее самим процессом, чем результатом. В любой большой корпорации, процесс преобразования занимает от 6 до 8 лет в лучшем случае. В случае федерального правительства, которое по численности служащих в 7 раз превышает самую большую корпорация США, процесс исторических реформ, которые мы предлагаем, несомненно, займет значительно больше времени»³⁴ .

Рекомендации уточняют огромный масштаб изменений, предлагаемый NPR. Часть из них, например, доказывает необходимость полной отмены и значительное сокращение общего количества «служащих, осуществляющих надзорные функции: в основном, в области кадровой политики, финансового управления и составления бюджета. Другая часть предлагала Министерству сельского хозяйства закрыть или объединить 1200 региональных представительств, а другим министерствам (в частности, министерствам жилищного строительства и городского развития, образования, энергетики и торговли) существенно сократить количество представительств и масштаб деятельности. Было представлено на рассмотрение полное переопределение отношений власти и служащих в правительстве - от борьбы к сотрудничеству, и на этой базе был создан Национальный совет по сотрудничеству. Отчет даже включал десяток рекомендаций, направленных на усовершенствование деятельности и повышение эффективности работы исполнительного аппарата президента.

Как уже отмечалось ранее, отчет был направлен на регулирование деятельности внутри конкретных агентств. Для того, чтобы полностью сосредоточиться на реформах, специально направленных на деятельность агентств, были созданы команды по пересмотру задач и своего рода «лаборатории». В большинстве случаев, этой деятельностью руководили работники аппарата высшего звена из окружения министра, шаг направленный на демонстрацию приверженности начальников ведомств и министерств политике реорганизации правительства. Поскольку вся эта деятельность должна была осуществляться в каждом министерстве и агентстве и на виду у сотрудников этих организаций, была надежда, что это приведет к усилению приверженности служащих глобальным переменам.

Ожидания, что федеральные служащие и системы, их поддерживающие – или ограничивающие, смогут и будут меняться, как это предполагалось в отчете, были изначально заложены в эти рекомендации. Также постоянно прослеживаются ожидания, что «освобожденные» сотрудники станут более творческими и гибкими при решении возникающих проблем. Сложность перехода от ожиданий к реальности была указана Управлением общей бухгалтерской отчетности при одной из первоначальных оценок NPR и его рекомендаций:

В основе большинства рекомендаций, выдвинутых NPR, лежит предположение, что у агентств на местах есть все механизмы, системы и квалифицированный персонал для того, чтобы принять увеличившиеся полномочия и ответственность, которые сопутствуют дерегуляции и децентрализации, предлагаемыми отчетом. Однако, наши исследования процессов управления 23 крупных федеральных агентств и ведомств, проводимые последние десять лет, показывают, что многим организациям не хватает необходимых знаний фундаментальных основ.³⁵

Управление общей бухгалтерской отчетности также отмечало необходимость активного сотрудничества президента и Конгресса для установления в законодательном порядке и приведения в силу большинства рекомендаций. Усилия конгресса, такие как принятие в 1993 году Закона об эффективности и результативности работы правительства, продемонстрировало единство интересов президента и Конгресса по обсуждаемому вопросу. С другой стороны, действия Конгресса в отношении некоторых вопросов реформирования правительства, таких как сокращение масштабов федеральных агентств, модернизация процесса предоставления услуг, и упрощение форм контроля, продемонстрировали постоянное отстаивание Конгрессом собственных интересов.

Успех усилий Клинтона и Гора в области реформирования также связан с вопросами долгосрочного лидерства, необходимого для проведения эффективных изменений. Отчет напрямую не затрагивает вопросы утверждения политических кандидатур и исполнителей, но уже в начале президентского правления Клинтона стало ясно, что утверждение все большего количества президентских выдвиженцев будет продолжаться. Степень, в которой

588

эти выдвиженцы смогут переступить рамки работы предшествующей администрации и установить продуктивные партнерские отношения на работе с карьерными чиновниками станет другим важным фактором при определении успеха или провала реформ.

Все это приводит к выводу, что возможности, предопределяемые современными проектами реформ, связаны с подобного же рода вопросами, уже рассмотренными в рамках предыдущих реформ. Отчет и его предложения по реструктуризации правительства четко определили круг проблем, стоящих перед современной государственной службой. Поддержка президента и активное руководство вице-президента придали программе реформ реалистичность и обеспечили ей доверие, что в ходе реализации реформ встречается редко. Убеждение большинства чиновников и менеджеров, что перемены необходимы и возможны, стало плодотворной почвой для реализации реформ во многих организациях и ведомствах. Существование более открытых структур и процессов принятия решений, созданных общим качеством предпринимаемых усилий, только усилили потенциал реформ. Из-за чего же могли вдруг возникнуть проблемы?

Проблемы могут возникнуть из-за того, что для изменений было необходимо полноценное использование всех типов отношений партнерства, которые исторически всегда было сложно создавать и поддерживать: Конгресса и президента, политических назначенцев и карьерных чиновников, управленцев и рядовых исполнителей. Придание особого значения качеству оказания услуг и удовлетворению от работы также ясно указало на необходимость новых, более равноправных отношений между сотрудниками государственной службы и гражданами. Присущий этим отношениям политический характер является важным фактором в согласованности реформ.

Кроме этого, характер государственной службы и роль государственных служащих были существенно пересмотрены в рамках поставленных задач по реформированию. Отказ от правил, норм и других процессуальных ограничений и форм контроля привел к созданию системы, в которой особо ценится и вознаграждается индивидуальная свобода действий, а ответственность в корне отличается. Самой актуальной проблемой становится определение юридических рамок этой свободы действий и гибкости. Важно было также осознать, что свобода могла привести как к успеху, так и к провалу в реализации этой свободы действий.

И в заключение необходимо отметить, что усилия по реструктуризации существующих систем, вместо того чтобы подправить и слегка обновить, потребовали обсуждения абсолютно другого вопроса: «Что из существующего стоит оставить? Осталось ли в этой конкурсной системе, принципах и процессах, которые она породила, что-нибудь основополагающее для хорошего управления и правительства? И в чем это заключалось? Соответствует ли это задачам новых реформ? Например, выдерживаются ли общегосударственные задачи и стандарты в условиях, когда государство стремится к большей гибкости и децентрализации? В чем состояли эти задачи и стандарты? В чем заключалась роль Бюро управления персоналом, например, управления кадров?»

Эта организация никогда не реализовывала всего своего потенциала. Сначала подававшая большие надежды, она быстро стала политическим орудием Белого дома во время правления президента Рейгана. Усилия по ее перестройке во время правления администрации Буша были значительными, однако, за этим последовал стремительный упадок во время правления Клинтона. Бюро должно было играть роль лидера в проведении реформ и действий, вместо этого его роль абсолютно не ощущалась.

Никогда еще так остро не стоял вопрос о необходимости центрального ведомства, которое бы доводило до сведения и разъясняло задачи общегосударственного масштаба и стандарты, которое давало бы долгосрочные и стратегические рекомендации и советы по вопросам изменений и проблем, связанных с управлением трудовыми ресурсами, контролировало успешное управление и меняло стратегии федеральных организаций, оказывало консультационные услуги и поддержку тех агентств, у которых нет высокоразвитых управленческих возможностей. Реформы администрации Клинтона Административно-бюджетного управления (АБУ), «традиционного противника», подчеркивают эту необходимость. Как было отмечено в отчете «Административно-бюджетное управление 2000», директор управления, Леон Панетта реорганизовал его с тем,

589

чтобы более эффективно свести воедино несколько его функций, включая оценку анализа бюджетного управления и формирование стратегий бюджетной политики. В ходе реформ управленческая сторона деятельности АБУ была искоренена. Управленческая деятельность была включена в анализ бюджета в рамках созданных структур управления ресурсами. Выдвигались утверждения, что управление никогда не входило в круг основных функций АБУ; во время проведения Джимми Картером своей реформы государственной службы, Скотт Кемпбел, например, заявил, что именно в его намерения входило исключить «управленческую деятельность» из Управления, где она никогда не находила адекватного отражения³⁶ .

Тем не менее, значительное уменьшение реалистичности и ответственности за управленческую деятельность в рамках Управления, в сочетании с общей неэффективностью программ Департамента по управлению кадрами привело к образованию пустой ниши в федеральном правительстве именно тогда, когда управление было особенно необходимо. «Удержание курса» реформ, которое Кеттл и многие другие рассматривали в качестве неотъемлемого компонента эффективной перестройки, стало еще неуловимым и невыполнимым в аспекте рассматриваемых явлений.

Примечания

1 Для более полного рассмотрения этого вопроса, см. “Report of the Task Force on Recruitment and Retention” by National Commission on the Public Service 2 См. Margo Bailey, "The Reality of the Glass Ceiling for African-Americans in the Federal Civil Service" (Ph.D. diss.. Maxwell School, Syracuse University, 1995). 3 Donald F. Kettl. Sharing Power: Public Governance and Private Markets (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1993). стр. 17. 4 National Performance Review. Creating a Government That Works Better and Costs Less (Washington: U.S. Government Printing Oflice. 1993). p.I. 5 Ibid.. p. i. 6 По вопросам обсуждения этих проблем и изменений см. Frederick Mosher, Democracy and tlie Public Service. (New York: Oxford University Press, 1968), глава 2. 7 Lucius Wilmerding, Govenment by Merit, (New York: McGraw-Hill. 1935) 8 Patricia Ingraham and Donald KettI, Agenda for Excellence (Chatham, N.J.: Chatham House, 1992). 9 Ibid., pp. 215-216. 10 Donald KettI, "Managing on the Frontiers of Knowledge" New Paradigms for Government, ed. Patricia Ingraham. Barbara Roinzek and Associates (San Francisco: Jossey-Bass, 1994). 11 См. Donald F. KettI, Government by Proxy: (Mis)Managing Federal Programs (Washington. D.C.: Congressional Quarterly Press, 1988). 12 KettI. Sharing Power, стр. 9. 13 Patricia Ingraliain. Barbara Romzek, and Associates, New Paradigms for Government (Sail Francisco: Jossey-Bass, 1994). 14 Ibid., p. 6. 15 KettI, Sharing Power, стр. 204. 16 См. Milward, op. cit. 17 Howard N. Fullerton. "Labor Force Projections: The Baby Boom Moves On." Monthly Labor Review (November 1991): 31. 18 Ibid.. pp. 40-41. 19 Charles Levine. "Federal Government in the Year 2000," (May-June 1986). p. 176. 20 См. U.S. Office of Personnel Management, "Affirmative Employment Statistics" (Washington, D.C.: U.S. Office of Personnel Management. September 1990).стр. 4-7. 21 См. Michael V. Reagen. "Shifting Demographic and Social Realities." in Handbook of Public Administration, ed. James L. Perry (San Francisco: Jossey-Bass. 1989). p. 72. 22 U.S. General Accounting Office. "The Changing Workforce: Demographic Issues Facing the Federal Government" (Washington. D.C.: U.S. Government Printing Office, 1992). p. 25. 23 Ibid., p. 24. 24 Ibid.. p. 65. Количество федеральных служащих в возрастной группе от 35 до 44 резко возросло в период с 1976 по 1990, больше чем эта же возрастная группа в целом по стране, увеличившись с 66 % до 74%. 25 U.S. Office of Personnel Management, Civil Service 2000 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1988), p. 32. 26 U.S. General Accounting Office, "Employment Policy Challenges Created by an Aging Workforce" (Washington. D.C.: U.S. General Accounting Office, 1993), p. 8. 27 Ibid., p. 3. 59028 Необходимо отметить, что команды по пересмотру задач состояли больше частью из сотрудников государственной службы, несмотря на то, что общее управление и координирование осуществлялось представителями вице-президента Гора. Кроме этого, были команды внутри каждого федерального департамента, и осуществлялось это также в основном усилиями специалистов. 29 Для более детального анализа проблем реструктуризации см. James R. Thompson and Patricia W. Ingraham, "Organizational Redesign in the Public Sector: Theory and Reality." in The State of Public Management, ed. Donald F. KettI and H. Brinton Milward (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1995). 30 Для более детального рассмотрения вопросов и за полным перечнем принципов пересмотра задач правительства см. David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming tlie Public Sector (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1992). В отношении Osborne and Gaebler, см. John J. Dilulio Jr., Gerald Garvey, and Donald F. Kettle. Improving Government Performance: An Owner's Manual (Washington, D.C.: Brookings institution. 1993). 31 National Performance Review, op. cit., p. 7. 32 General Charles G. Dawes, in his first address to the Congress, quoted in Gawthrop, Administrative Process and Democratic Theory, pp.93-95. 33 Donald F. KettI, Reinventing Government? Appraising the National Performance Review (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1994), p. 48. 34 National Performance Review, op. cit., pp.8-9. 35 U.S. General Accounting Office, "Comments on NPR's Recommendations" (Washington, D.C.: U.S. General Accounting Office. 1993), p. 3. 36 Patricia Ingraham and David Rosenbloom, Promise and Paradox (Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1992). 591

54

Исследование отношений между уровнями госуправления (ОУГ)

Дейл С. Райт

Истоки ОУГ.

Термин ОУГ возник в 1930-х гг в связи с принятием Нового курса и теми всесторонними усилиями федеральных органов управления, которые были направлены на преодоление экономического и общественного упадка периода Великой Депрессии. ОУГ, таким образом, были связаны со стратегической политикой, т.е. с выбором направления деятельности и оценкой ее практических результатов. Стычки Франклина Д. Рузвельта с Верховным судом Америки по поводу предлагаемых им разного рода программ социального обеспечения, также его прагматичной техники обхода законного сопротивления суда, являются типичным проявлением сущности политики ОУГ. Возникновение термина было обусловлено бытовавшими в то время либеральными и прогрессивными идеями активного государственного управлении.

С 1930-х гг. до настоящего времени исследовательская и практическая работа в области ОУГ была мотивированна большой значимостью эффективного обеспечения клиентов услугами государственных служб, независимо от того, являются ли клиенты обособленными группами или обществом в целом. В результате распределительная и перераспределительная деятельность “службы” или структуры социального обеспечения стала преобладать над функциями федерального регулирования или социального контроля. От закона о социальном обеспечении Нового курса ОУГ прошли путь до постановки и решения таких вопросов, как федеральная помощь образованию, развитие городов и гражданских прав. И, тем не менее, наиболее насущными вопросам последних лет, на которые больше всего обращалось внимание, были: участие граждан в работе непосредственно влияющих на их жизнь общественных учреждений, и создание эффективной системы доведения услуг до населения. В число самых последних вопросов о ОУГ входят те, которые подразумевают финансовую строгость и регулятивные ограничения.

Термин ОУГ является давно принятым в среде государственных служащих и ученых. Однако его происхождение непонятно, и он до сих пор не имеет формального определения. Одно из первых появлений термина в печати мы находим в статье Клайда Ф. Снайдера о государственном управлении на окружном и городском уровнях (1937 г.).¹ Другим ученым, употребившем этот термин в 1930-х, был Вильям Андерсон, который, и это широко признано, внес большой вклад в развитие данного понятия. Но ни Снайдер, ни Андерсон не приписывали себе изобретения этого термина, как и не указывали на его происхождение. ²

Среди современников Андерсона, занимавшихся изучением ОУГ, одна из главных фигур - У. Брук Гравс. В 1940 г. он был редактором специального выпуска журнала “Аnnals”, который так и назывался “ОУГ в США”.³

В 25 статьях были рассмотрены отношения между федеральным и штатным, федеральным и местным, штатным, региональным и местным уровнями управления. Однако удивительно, что ни редактор, ни кто-либо из авторов не считали нужным ни дать определение термину ОУГ, ни отграничить его от таких терминов как федерализм, новый федерализм, кооперативный федерализм и других подобных, используемых в статьях. Четверть века спустя Гравс создал основополагающий труд в этой области American Intergovernment Relations⁴ .

Дорога для более широкого употребления термина была проложена в 1950-х, когда Конгресс дважды применил его в текстах государственных документов. В 1953г. он учредил временную (1953-55) Комиссию по ОУГ (P.L. 83-109). Известная как Комиссия Кестнбаума, Комиссия проводила 1-ое официальное разностороннее исследование сложившихся после принятия конституции отношений на федеральном, штатном и местном уровнях. Позднее (1959 г.) Конгресс учредил Постоянную консультационную комиссию по ОУГ из 26 членов. (P.L. 86-390). Около тридцати лет наблюдая тенденции межуровневых отношений в

592

управлении, это агентство, имея небольшой, но способный персонал провело десятки исследований и выработало сотни рекомендаций по стратегии ОУГ.

В течение 1960-х - 1970-х гг. использование понятия ОУГ в официальных кругах возросло, термин стал применяться на всех уровнях: федеральном, штатном и местном. Например, в 1968 году Конгресс принял Закон о сотрудничестве между уровнями управления (P.L. 90-577). Среди других требований, этот закон разрешил проверку региональным и штатным уровнями большинства исходивших от каких-либо местных подразделений госуправления заявок на федеральные субсидии. Закон о персонале, занятом в ОУГ от 1970 г. (P.L. 91-648), кроме выделения федеральных фондов на профессиональную подготовку чиновников штатного и местного уровней, разрешил и поощрил временное перемещение действующих чиновников между федеральным уровнем, штатным и местным уровнями.

К 1970 году почти все штаты учредили исполнительные агентства или назначили чиновников специально для работы в области ОУГ. Многие из них делали преимущественный акцент на отношениях штат - центр, но некоторые штаты создали самостоятельные департаменты местных дел, занимающиеся отношениями штат - район. Обзор 1969 года показал, что 16% городов с населением более 10. 000 имели штатного координатора по ОУГ (как Энн Майкл из Сиракуз); 52% городов с населением более 100.000 также имели таких координаторов⁵ . К 1975 г. пропорция увеличилась до 39 % и 76% соответственно. К тому же, 69% округов с населением более 50.000 имели координаторов по ОУГ в 1975г⁶ . К 1980 г. каждый штат имел агентство или лиц, занимавшихся исключительно ОУГ.

В 80-х термин ОУГ стал широко распространенным и общепризнанным. Но, тем не менее, он продолжает представлять собой довольно специализированную и в некотором роде таинственную область, часто ставящую в тупик, как государственных служащих, так и обывателей. Эта область представляется сферой, в которой государственные чиновники занимаются хотя и законной, но полусекретной деятельностью, и о ней пишут редкие ученые-аналитики.

***

. . . Общепризнанно, что, начиная с 1900 г. политическая система США претерпела значительные изменения, представляющие собой драматичные, если не сказать эволюционные, перевороты. Каковы основные силы, ускорившие изменения? Каковы были направления, и едва заметные формы изменений? Вокруг каких политических вопросов вращались изменения и каковы были механизмы, с помощью которых изменения осуществлялись? Каким было краткосрочное и долгосрочное влияние этих перемен? Для того чтобы ответить на эти вопросы и лучше понять эволюцию и современный характер нашей политической системы, мы выделим, разработаем и рассмотрим семь фаз ОУГ.

Семь фаз и приблизительные периоды их наибольшей активности суть следующие:

Фаза конфликта1930-е и ранее

Фаза сотрудничества1930-е - 1950-е

Фаза концентрации1940-е - 1960-е

Фаза творчества1950-е - 1960-е

Фаза конкуренции1960-е-1970-е

Фаза калькулятивная 1970-е -1980-е

Фаза сокращения 1980-е-1990-е

Краткая схема характерных признаков каждой из фаз представлена в таблице 1.

Каждая из 7 фаз характеризуется тремя основными дифференциальными параметрами (см. 2-ю, 3-ю и 4- ю колонку табл.1). Во-первых, какие основные вопросы стратегической государственной политики доминируют в повестке дня? Во-вторых, каково понимание, преобладавшее в среде главных участников? Какие ориентиры и установки управляли их поведением? В-третьих, какие механизмы и технологии использовались для осуществления межуровневых действий и достижения целей? В пятой колонке таблицы приводится перечень метафорических обозначений каждой фазы, чаще по форме федерализма.

593

Правила кратчайшего пути Общая помощь –положенные нормы Обходные пути Займы	Расчет	Подотчетность Банкротство Принуждение Зависимость Федеральная роль Общественное доверие	Трюкачество Взаимозаменяемость Перегрузка	фасадный федерализм (конфронтационный)	1970е - 1980-е
Наименование	основные проблемы	Настроение и отношение участников	ОУГ-механизм	Метафорическая характеристика федерализма	Приблизительный кульминационный период
Конфликт	Определение границ Соответствующ-ие сферы	Антагонизм Противники Исключительность	Кодексы Суды Должностные инструкции	Слоеный пирог	19-й век - 1930-е гг.
Сотрудничество	Экономический упадок Международ-ная угроза	Сотрудничество Дополняемость Взаимно- Помощь	Национальное планирование Государствен-ные субсидии Налоговые кредиты	Мраморный пирог	1930-е - 1950-е
Концентрация	Нужды служб Физическое развитие	Профессиона-лизм Объективность Нейтральность Функциональ-ность	Адресные субсидии Стандарты служб	Водопроводные краны (сосреточен или узконаправлен)	1940-е - 1960-е
Творчество	Урбанистиче-ские Социально незащищенные клиенты	Национальные цели Великое общество Трюкачество	Планирование программ Субсидии на программы Участие	Цветение (распространяющийся и воспламеняющийся)	1950-е - 1960-е
Конкуренция	Координация Эффективность программ Системы доставки Доступ граждан	Несогласие Напряжение Соперничество	Консолидация субсидий Участие в доходах Реорганизация	Частокольный (фрагментарный ) федерализм	1960-е - 1970-е
Сокращение	Займы и сбалансирова-ние бюджета Сокращение федеральной помощи и	Агрессивность Придирчивость Оборонитель-ность Сутяжничество	Законодательные акты Конгресса Постановления судов Информацион	Федерализм де-факто Телескопичесий федерализм Федерализм	1980-е-1990-е

Таблица 1

Фазы отношений между уровнями госуправления

594

изменения Принятие юридических решений Руководящие предписания

ные источники Разрешение споров при помощи переговоров

из-под кнута

Для правильного понимания принципов выделения и интерпретации фаз и их однословных наименований необходимы следующие два пояснения. Во-первых, наименования не отражают всех аспектов взаимодействия между уровнями госуправления в указанный для фазы период времени. Например, наименование конфликтная, относящееся к периоду до 1930 года, не исключает возможности и вероятности того, что в этот период значительные усилия направлялись и на развитие сотрудничества в ОУГ. Исследование ОУГ 19-го века, выполненное Элазаром, зафиксировало большое количество “партнерских” усилий, однако, по наиболее важным вопросам ОУГ носили конфликтный характер.⁷

Во-вторых, необходимо особо отметить, что установленые границы периодов являются примерными, так как фактически фазы накладываются друг на друга. Осюда вытекает важность понятия кульминационный период, и не только потому, что оно характеризует рассматриваемый период как время наибольшего проявления определенного свойства, но и потому, что оно не ограничивает время существования данного свойства указанными границами фазы. Например, пик конфликтной фазы приходился на 1930-е гг. и ранее, однако, характерные черты ее не исчезли и в последующие периоды, и сегодня они регулярно проявляются вновь и вновь как побочная тема текущей доминантной фазы.

Таким образом, подобно наложенным друг на друга последовательным и в некоторой степени пористым слоям, ни одна из фаз не заканчивается в конкретной точке, и фактически не исчезает (вследствие взаимодействия чиновников и их карьерного роста). Все фазы в той или иной мере присутствуют постоянно, причем каждая из них несет, так сказать, груз вышележащего уровня (последовательные фазы); жизненный период фаз значительно шире, чем границы кульминационных периодов, указанные в таблице 1. На самом деле современное состояние ОУГ является результатом множественного наслоения семи фаз друг на друга. Задача аналитика ОУГ подобна задаче геолога: пробурить или взять пробы нескольких слоев с тем, чтобы сделать заключения о поверхностном и более глубоких слоях местности.

Конфликтная фаза: 1930-е и ранее.

В период конфликтной фазы ОУГ внимание было сосредоточено на установлении и разграничении присущих органам государственного управления сфер полномочий и на определении границ действий чиновников. Эта тенденция имела место, как на штатном и местном уровнях, так и между федеральным и штатным уровнями. Правило Диллона, утверждение главенства штата, была также и примером поиска точных границ полномочий органов государственного управления на местном уровне. Те федеральные, штатные и местные чиновники, которые хотели получить точную инструкцию о своих полномочиях, предполагали, что полномочия на разных уровнях должны быть взаимоисключающими. Более того, чиновники казалось ожидали, что противостояние и антогонизм должны являться частью естественного процесса выяснения, кто какой властью наделен.

Эти взгляды были обусловлены более широкими общими ценностями, такими как конкуренция, корпоративные организационные формы, производительность. Элементы этой фазы действуют и сегодня на городском уровне, например, попытки установить для каждой функции одну единственную политическую юрисдикцию, которая могла бы выполнять эту функцию с наибольшей эффективностью. Многое из того, что толкает городские органы управления на путь реформ и реорганизации вызвано бытующими в среде руководителей служб представлениями о том, что сейчас функции и программы выполняются подразделениями, которые слишком малы, недейственны и неэффективны. Усилия по реорганизации на городском уровне в большинстве своем направлены на то, чтобы выявить те функции, выполнение которых лучше всего может быть обеспечено большими подразделениями, и переместить их (функции) в уже существующие или вновь созданные

595

региональные органы управления. Это перемещение и консолидация функций основывается на предположении, что деятельность, разные виды деятельности могут быть точно распределена между соответствующими управленческими органами.⁸

Распределение ролей и установление границ – характерные признаки конфликтной фазы.

***

Ряд авторов убедительно доказали и подтвердили большим количеством примеров, что в США на протяжении 19 и 20 веков в отношениях между органами государственного управления имело место сотрудничество. Но отнюдь не столь несомненно то, что это сотрудничество играло важную роль или было доминантой нашей политической истории. Тем не менее, выделяется один период, когда отношения взаимоподдержки преобладали над всеми другими и имели большое политическое значение. Эта фаза сотрудничества, ставшая особенно явной в промежуток с 1930-х по 1950-е годы.

Казалось логичным и естественным, что внутренние и внешние угрозы существования государства должны сплотить государственных чиновников и заставить их сотрудничать. Было несколько и весьма разнообразных способов обеспечить такое возросшее сотрудничество. Для нас здесь представляют интерес такие политические нововведения, как государственное планирование, налоговые кредиты, государственные субсидии на оказание помощи.

***

Концентрированная фаза 1940 –1960

В период правления Трумэна, Эйзенхауэра и Кеннеди ОУГ становились все более специализированными, функционально-направленными и в высокой степени сосредоточенными – одним словом, концентрированными. С 1946 по 1961 г. были приняты основные 21 программы субсидий на оказание помощи, что почти удвоило количество программ, действовавших в период депрессии. С расширением использования программ адресной помощи усилилось внимание к нормам услуг. Административные правила и нормы, а не законы стали определять критерии присуждения, отчетность, требования к выполнению работы и т.п.

Руководство деятельностью, связанной с программами, осуществлялось группами профессионалов в каждой специальной области субсидий, например, строительство аэропортов, больниц, скоростных дорог; ликвидация трущоб и реставрация городов; городское планирование; переработка отходов; строительство библиотек. В конце 1950-х список пополнило образование как важный для обороны элемент, это явилось ответом на успехи Советского Союза в научной, технической и аэротехнической областях (запуск спутника). Распространение профессионализма усилило внимание к нормам услуг), поскольку в качестве основных характеристик выступали объективность и беспристрастие. Как доказал Герберт Кауфман, появление в государственном управлении критериев объективности и беспристрастия, или “нейтральной компетенции”, как он их называет, препятствует осуществлению непрерывного контроля за стратегической политикой сильным лидером из исполнительной власти.⁹ Более того, Фредерик Мошер относит триумф “профессионального государства” в государственной службе к 1950-м годам.¹⁰

На решение каких проблем и нужд были направлены эти расширенные программы ОУГ и всевозрастающее профессиональное вовлечение? Две общие цели представляются наиболее явными. Первая – капитальные работы, строительство муниципального жилья, профилактическое обследование здоровья населения. Между 1946 и 1960 гг. капитальные затраты на штатном и местном уровнях возросли в 12 раз, а текущие расходы увеличились в 4 раза.. Федеральные субсидии на строительство скоростных дорог, больниц, канализационных систем и аэропортов составляли большую часть усилий на местном и штатном уровнях, направленных на преодоление последствий войны, а также в плане ответа на вызов, брошенный новыми технологиями и демографическими изменениями, в частности развитием пригородов.

Вторым мотивом, стимулирующим взаимодействие между органами госуправления разных уровней, в этот период было политическое осознание того факта, что правительство в

596

состоянии удовлетворить специфические потребности среднего класса. Самой важной целью Нового курса, возможно, было довести до сознания среднего класса, что действия правительства могут быть позитивными и направленными на выполнение специфических программ. Действенные политические шаги, вызванные к жизни этим осознанием, были предприняты после Второй мировой войны и подкреплены рядом обстоятельств. Одним из них вновь было развитие пригородов. Пригород, городская окраина, казалось, хранил, если не развивал джефферсоновский миф о “районах-республиках” - мечте о том, что каждое маленькое местечко должно управляться исключительно его жителями.¹¹ Пригород испытывал большую нужду в развитии системы социальных услуг: школ, канализаций, дорог. А есть ли лучший способ решения этой проблемы, чем как через обеспечение внешней помощи при сохранении местного самоуправления?

Другим благоприятным условием, тесно связанным с предыдущим, было то, что, похоже, благодаря механизмам ОУГ значительный политический контроль сохранялся за местным уровнем. В этом отношении технологии получения субсидий, нормы услуг, строительные проекты и т.п. не противоречили местным традициям инициативного и добровольного участия. К тому же методы ОУГ соответствовали общим ценностям среднего класса, таким как профессионализм, объективность и беспристрастие. Оказалось, что обслуживалась не столько стратегическая политика, сколько объективные нужды программ. Подобно правительственным реформам начала века (например, модель управления “совет-управляющий”, выборы от штата в целом”) ОУГ, как представляется, вывели деятельность, связанную с программами, из темной сферы политики казенной кормушки.

Эти главные политические ценности политики совпали с существенным структурным изменением на федеральном уровне: законом о реорганизации деятельности Конгресса 1946 г. Для ОУГ наиболее значительным результатом этого события было создание постоянных комитетов с ориентацией на работу с программами. Такие комитеты Конгресса скоро стали каналами доступа и промежуточными пунктами влияния на деятельность, связанную с субсидиями на программы.

Из-за того, что в период с 1946 по 1961 гг., этот поток влияния сливался с целенаправленным потоком денежных средств, федеральный уровень государственного управления превратился в официальный резервуар финансовых средств, к которому подсоединялось быстро растущее число отводных кранов. Лучше всего направить финансовые потоки, вращая многочисленные краны, могли те, кто обладал знаниями (профессионалы отдельных программ). Поэтому, несмотря на то, что сотрудничество играло заметную роль в этот период, оно носило ограниченный, узконаправленный и избирательный характер.

***

Творческая фаза: 1950-1960-е годы.

Основные черты, если не вся основа, творческого периода ОУГ сформировались в периоды сотрудничества и концентрации. Выход на передний план творческой фазы для политической жизни и социальной политики США означает поворот к решительным действиям в противовес состоянию пассивного движения. Политическими событиями, вызвавшими к жизни эту фазу ОУГ, были избрание, по преимуществу, демократического Конгресса в 1958г. и неожиданная победа на выборах президента Линдона Джонсона в 1964 г.. Кроме того, дополнительным событием, также способствовавшим курсу на направленность и единство, если не на решительность, действий, стал отчет учрежденной Эйзенхауэром Президентской Комиссии по Общенациональным Целям. Комиссия была создана в 1959 г. (частично в ответ на вызов СССР, запустившего спутник), а ее отчет был представлен в 1961 г.¹²

Термин “творческий” используется в качестве определения этого периода частично из-за слогана Джонсона “творческий федерализм” и частично благодаря многочисленным новым начинаниям в ОУГ. В ОУГ преобладали 3 механизма: (1) программное планирование, (2) субсидии на программы, (3) участие граждан. Пункт 1 относится к требованиям федерального законодательства и администрации, гласящим, что для получения финансовых средств по субсидиям должны быть представлены и одобрены всеобъемлющие местные,

597

региональные и штатные планы. Субсидии на программы, а в 1981 г. их единовременно насчитывалось около 400, являются своего рода полномочиями, для получения которых должны быть представлены индивидуальные предложения в форме проекта. Субсидии на программы не только подразумевают всестороннюю и часто тщательную разработку предложений или просьб, но также требуют от администрации по субсидиям большей по сравнению с государственными субсидиями зрелости. В случае государственных субсидий выбор получателя гранта определен законодательными или административными формулами.

Благодаря введению фразы “максимум возможного участия” в законодательство, направленное на повышение экономических возможностей меньшинств и неимущих, участие общественности или граждан приобрело новый и значительно больший масштаб. Привлечение клиентов к участию в выполнении программ и вынесении административных решений, стало главным и часто дестабилизирующим элементом в межуровневых программах.

Чтобы отделить этот период от других, достаточно принять во внимание только число программ субсидий. В 1961 году АСIR назвал около сорока основных программ субсидий, которые были введены до 1958 года и все еще действовали.¹³ К 1969 году предполагаемое число программ, для которых можно было определить денежные суммы, сроки исполнения, контакты с агенствами и ограничения по применению, составило: 150 основных программ, 400 специальных законодательных санкций и 1300 федеральных актов помощи.¹⁴ Из 400 специальных , 70 включали прямые федерально-местные выплаты, и таким образом обходили уровень штатов. Только за два года (1964-1966 гг.) было введено около 100 программ субсидий. В долларах размеры федеральных грантов подскочили с 4,9 млрд. долларов в 1958 году до 23,9 млрд. долларов в 1970 году. Также значительно расширилась фискальная деятельность в ОУГ на уровне штатов. В период с 1958-1970 гг. помощь органов государственного управления штатов местному уровню возросла с 8,0 млрд. дол. до 289 млрд. дол.

Числа и доллары сами по себе не являются дифференциальными признаками творческой фазы. Важны качественные изменения. К 61 новым программам субсидий, введенным в действие в 1961 и 1966 годах, прилагались требования к планированию.¹⁵ В 1965 году Джонсон пытался применить разработанную в Министерстве обороны технику “снижения издержек” ко всему федерально-административному устройству. Этот подход был назван Системы Планирования-Программирования-Бюджетирования (Planning-Programming-Budjeting Systems, PPBS), который среди прочих своих задач пытался увязать между собой федеральные, штатные и местные цели.¹⁶

Огромный по сравнению с государственными субсидиями рост субсидий на программы еще более разнообразил виды деятельности, субсидируемые федеральным уровнем, и предоставил еще большую независимость и свободу действий программным профессионалам. Требования участия общественности, входящие в условия некоторых грантов, в итоге усложнили руководство программами и финансовые расчеты, а также время от времени добавляли неприятностей чиновникам, ответственным за распределение субсидий. Получение и расходование федеральных фондов требовало широкого диапазона управленческих навыков, существенных ресурсов и экспертного расчета времени. Успех часто определялся как вовлечение в деятельность максимального количества людей, при этом деятельность не приостанавливалась. В некоторых случаях федеральные денежные средства, особенно средства на программы по борьбе с бедностью Бюро по экономическим возможностям, рассматривались как источники финансов для борьбы с муниципалитетами.

Эта фаза ОУГ иногда называлась периодом “взрыва категориальных субсидий на программы”.

Конкурентная фаза: 1960-70е гг.

Быстрый рост количества субсидий, столкновение между профессионалами и настроенными участвовать клиентами, расхождение слова и дела, а также неразрешимость внутренних городских и международных проблем - все это способствовало усугублению нездоровой обстановки конца 60-х, и ОУГ вошли в новую фазу. В конце 60х и в 70-е гг. в связи с тем, что центром внимания стали административные последствия перекосов в

598

исполнительной и законодательной политике середины 60х, на поверхность всплыли центральные вопросы стратегической политики. На первый план вышли вопросы бюрократического поведения, административной компетенции и внедрения. Большие надежды возлагались на координацию внутри и между программами, а также внутри и между уровнями. Другими средствами, тесно связанными с первым, были выполнение программ, эффективное доведение услуг до адресата и доступ граждан. В таком политическом климате центром внимания кандидатов на должность, от президентства и ниже, становилось административное исполнение или неисполнение, а также организационные структуры и взаимоотношения, которые либо препятствовали, либо способствовали доведению до адресата социальных благ и услуг.

Резко изменился курс в отношении того, какие механизмы ОУГ считать приемлемыми. Нарастала необходимость изменить или заменить на прямо противоположные способы выделения субсидии,используемые в предыдущий период. Было предложено объединить многочисленные программы субсидий под рубрикой “целевые субсидии (на городские нужды) и “особое” разделение доходов”.

Было внесено, и очень пропагандировалось, предложение об общем разделении доходов (General Revenue Sharing), которое в конце концов было введено при республиканском президенте Никсоне. Никсон настаивал на нем, как на средстве повышения эффективности работы программ и укрепления штатного и местного уровней государственного управления, особенно это касалось положения выборных чиновников в их отношениях с бюрократами центра. Имея сильную поддержку мэров и губернаторов, Программа разделения общих доходов была принята разделившимся Конгрессом. В 1973г., посредством применения широкого запрета на расходование средств, Никсон настойчиво пытался ослабить или повернуть вспять поток выделяемых в качестве субсидий денежных средств. На федеральном административном уровне был сделан поворот в сторону регионализации и реорганизации.

События конца 60-х и начала 70-х гг. сделали явными присутствующую в системе конкуренцию и те усилия, которые направлялись на ее уменьшение. Возможно, самые радикальные меры и начинания были предприняты на федеральном уровне, но и на штатном и местном уровнях произошли многочисленные потенциально важные политические изменения. Тенденций, вызвавших конкуренцию, и тех факторов, которые ее ослабили, было слишком много, чтобы все их здесь перечислять. Однако можно выделить три характерные особенности стратегии, которые иллюстрируют причины напряженности обстановки того времени: (1) программы экономических возможностей и основные механизмы их осуществления, агенства местной политики; (2) “бегство белых” и расовая поляризация в городах и пригородах центральной части, особенно вдоль линий расового разделения; и (3) усиленная поддержка администрацией Никсона в 1973 и 1974 гг. одной части программ субсидий и сокращение финансирования другой – в частности посредством наложения запрета на расходование денежных средств.¹⁷

***

Частокольный федерализм: преобладание разлада над согласием

Напряжение между главными координаторами общей стратегии, избранными или назначенными, и специалистами по программам и в профессиональных областях вызвало большие трения в ОУГ. Этот разлад - еще одна причина для определения данного периода ОУГ как соревновательного. Рисунок 1 показывает расхождения и соперничество, характеризующие этот период, и тем самым позволяет предположить правомерность метафоры “частокольный федерализм”, о которой упоминается в книге бывшего губернатора Тэри Санфорда “Буря над Штатами”.¹⁸ Семь больших заинтересованных групп (public interests groups), называвшихся PIG или Большая семерка, отделились от специалистов по программам или функционально-ориентированных специалистов. Большая семерка имела общие интересы в программе разделения доходов, консолидации субсидий и других подобных проектах. Исходя из этих общих интересов они переоценили доктрину административного руководства и поставили под сомнение доктрину программных профессионалов о нейтральной компетенции.¹⁹

599

Второй тип конкуренции также может быть выведен из рисунка 1: конкуренция между областями функцонально-ориентированных программ. Каждый “кол” частокола представлял собой независимый от уровня госудасртвенного управления союз одинаково мыслящих профессионалов или специалистов по программам.

Существование подобных межуровневых союзов было отмечено еще раньше и подвергалось критике со стороны выборных чиновников, которые называли их “вертикальными функциональными автократиями”. Их также называли бюрократиями балканского типа, разновидностями феодального федерализма, бюрократическими баронствами. Эти термины подчеркивали одновременно и степень независимости специалистов по программам от политического контроля со стороны координаторов общей политической стратегии, и отдельность и независимость одной программной области от другой. Отсюда возникла межпрограммная, межпрофессиональная и межведомственная конкуренция. Эта сопутствующая конкуренция и разделение на координаторов политической стратегии и специалистов вместе оправдывают применение модели “частокол” к этой фазе ОУГ.

Федеральный уровень Президент Конгресс

Начальное и

Восстановление

Каникулярный

Штатный уровень Штаты Губернаторы Законодатели

Скоростные дороги

Соц. обеспечение

Среднее образование

Больницы

Душевное здоровье

Высшее образование

Библиотеки

Аэропорты

городов

С/хоз-во

образовательный

Общественное жилье

Местный уровень Округа Города Мэры Управляющие

Группы по общественным интересам Большой семерки

1. 1. Совет органов госуправления штата

2. 2. Национальная ассоциация губернаторов

3. 3. Национальная конференция законодателей штатов

4. 4. Национальная ассоциация окружных должностных лиц

5. 5. Национальная лига городов

6. 6. Американская конференция мэров

7. 7. Межнациональная ассоциация работников городских управлений

Рисунок 1

Частокольный федерализм: схематическое представление

Калькулятивная фаза: 1970-е – 1980-е

Выше мы постоянно подчеркивали, что временные границы каждого периода расплывчаты и приблизительны. Суть кульминационного периода этой фазы ОУГ в чистом виде является калькулятивной (расчетной). Если бы потребовалось определить точную дату

600

и событие, указывающее на приближение периода пика этой фазы, мы бы выбрали 1975 год и положение Нью-Йорка на грани банкротства. В событиях этого времени и трудном финансовом, социальном и экономическом положении Нью-Йорка отразились более широкие проблемы общества и политической системы. Диапазон проблем был очень широк, от вопросов отчетности, банкротства и принуждения до зависимости, роли федерального уровня и потери общественного доверия. (см. табл. 1)

***

Слово калькулятивная (или стратегическая) используется как минимум в трех смыслах. Во-первых, оно означает продумать действия заранее, разработать и взвесить один или несколько путей действия. Во-вторых, оно означает предвидение или прогнозирование ожидаемых действий. Это предполагает принятие достаточно изощренного, квазинаучного способа рассуждения, возможно лучше всего выражаемого в форме гипотетических утверждений: “Если…,то...”. В-третьих, калькулировать означает посчитать, вычислить. Другими словами, количественный прогноз, часто в долларовом выражении, является значительной (но не исчерпывающей) частью значения этого термина.

В 1970-х гг. определение “стратегические” или “калькулятивные” могло быть дано нескольким типам поведения. Одним из них была возросшая тенденция оценивать “расходы”, а не только преимущества получения государственных субсидий. Достаточно привести два примера.

В 1976 году координатор федерально-штатных отношений штата Нью-Йорк сообщил, что Нью-Йорк отказывается от возможности получить субсидии на более чем 2 млн. долларов из фондов, доступных по Закону развития программ помощи инвалидам (Developmental Disabilities Act). Этот координатор отмечал: “ Для того, чтобы выполнить все требования, являющиеся условием получения субсидии, нам бы потребовалась сумма большая, чем те два миллиона долларов, которые мы могли бы получить в качестве субсидии; я рекомендовал не получать эту субсидию, однако сделать это было трудно.”²⁰ Подобным же образом и на местном уровне управляющий города с населением 30000 сообщил (мне), что если размер государственной субсидии не превышал 40000, то он отказывался как посылать о ней запросы, так и добиваться ее. Данное основанное на расчетах замечание было сделано в 1973; к 1980 г. эта ранее минимально необходимая сумма вероятно удвоилась вследствии инфляции и возросшего числа федеральных инструкций. Из этих примеров видно, что чиновники на штатном и местном уровнях стали относиться более осторожно к финансовой деятельности, связанной с ОУГ.

Второй тип связанных с субсидиями расчетов включал “игру формулами”. Больше о межуровневых играх будет сказано далее. Здесь же просто рассмотрим игру формул как стратегический процесс, целью которого является изменить в выгодном для себя направлении одну или несколько формул, содержащих указания на способы распределения федеральных фондов между штатным и местным уровнями. Усиление внимания к формулам субсидий в конце 1970-х имело две причины. Одной из них был широко освещаемый конфликт между регионами Снежного и Солнечного поясов страны. Этот региональный раскол, осложненный стоимостью энергоресурсов и кризисом, соединил конкурентную и калькулятивную фазы и до сих пор время от времени появляется на сцене ОУГ. Второй причиной было то, что несмотря на введение в действие большого количества проектов субсидий на программы (project grants), новые и уже существовавшие программы государственных субсидий (formular grants) составляли около 80 % от 95 млрд. долларов федеральной помощи 1981 года.

Расширение программы Целевой государственной помощи местным программам (Community Development Block Grant, CDBG) в 1977 году иллюстрирует ориентацию калькулятивных стратегий на государственные субсидии. Критерии, которые применялись при распределении 3,4 млн. дол. из фондов CDBG в 1978 году, были модифицированы в основном при помощи подмены понятия “перенаселенность жилья” понятием “возраст жилья” (построено до 1940 г.) для городов. Эта подмена формул была очень выгодна для старых промышленных городов северо-востока и севера центральных штатов, причем за счет более новых, более молодых и меньших по размеру городов южных и западных штатов.²¹

601

Денежные суммы, задействованные в калькулятивных ОУГ, могут быть огромны. В 1978 году 17 программ государственных субсидий общей стоимостью 45 млн. дол. истекли и требовали нового утверждения. Легко понять, почему эксперты, статистика и компьютеры были (и до сих пор остаются) обязательным элементом в этом аспекте ОУГ. Дэвид Уокер, внимательный исследователь этой области, отмечал калькулятивные склонности этой фазы, когда говорил: “Общественные группы по интересам приезжают в Вашингтон с компьютерными распечатками с довеском (в виде формул) и тем, что случиться, если определенные довески будут одобрены”.²²

***

Фаза сокращения: 1980 –1990-е гг.

В третьем издании книги Американский федерализм: Взгляд изнутри (1984) (American Federalism: The View from the States) Дэниел Илазар указывает, что “американская федеральная система возможно переходит в новую фазу”, и что в этой новой фазе федеральные субсидии “уже больше не задают тон в отношениях между уровнями государственного управления”.²³ Он также отмечает, что вместо финансовых вопросов “в настоящее время наблюдается движение в сторону новых взаимоотношений в сфере ОУГ”²⁴ . С указания на его точку зрения удобно начать рассмотрение черт сокращения современных ОУГ.²⁵

Слово сокращенный (contractive) в Словаре Вебстера (New Universal Dictionary, полное издание 1980 г.) определяется как “производящий или имеющий тенденцию производить сокращение”. В 1980-х наблюдается четыре способа проявления сокращения в ОУГ. Ниже приведена краткая характеристика этих четырех типов сокращения.

Типы сокращения

1. Федеральная помощь сокращается. В бюджете 1982 года доля федеральной помощи упала до $ 88 млрд. с $ 95 млрд. предшествующего 1981 года. Более того, если вести расчеты учитывая инфляцию доллара, размер федеральной помощи регулярно уменьшается как доля в ВНП (валовом национальном продукте), либо как доля в доходах от собранных налогов на штатном и местном уровнях. О прекращении программы участия в общих доходах уже упоминалось. Изменения в Налоговом кодексе США (известные как “налоговая реформа”) вероятно, приведут к тому, что претерпят изменение и так называемые преимущества в расходовании налогов, которыми обладали органы государственного управления на штатном и местном уровнях. (Последующие главы, посвященные межуровневым финансам, документально иллюстрируют и рассматривают эти изменения).

2. Вторая область, претерпевшая сокращение, - отношения между штатным и местным уровнями. Дж. Росс Стефенс зафиксировал явление, которое он назвал “эрозия местного самоуправления”.²⁶ Используя различные финансовые показатели, показатели занятости и услуг для каждого из 50 штатов, Стефенс обнаружил устойчивую тенденцию к большей концентрации ресурсов, услуг и персонала скорее на штатном, чем на местном уровне. Эти множественные показатели использовались для создания комплексного индекса степени централизации штата. Ниже приведены полученные Стефансом результаты.

Совокупный индекс централизации (%)		Число штатов в централизованной категории (свыше 60%)
1957 1969 1972 1977 1982	47 52 53 54 57		4 6 8 9 6

Короче говоря, произошло сокращение связей между органами госуправления штатов и соответствующей им юрисдикцией на местном уровне.

3. Решения суда и законодательные акты Конгресса сдавили или сжали межуровневую систему. Экспертная юридическая консультация является одним из самых ценных видов информационных ресурсов, необходимых для государственных служащих, выборных

602

чиновников и органов управления и советов на штатно-местных уровнях. Решения суда Garcia and FERC против Миссисипи, а также большое количество проблем, порожденных другими судами, значительно сократили диапазон действия штатных и местных органов управления.

Федеральные суды стали принимать участие в анализе, модификации и ограничении действий, а также в вынесении распоряжений на штатно-местном уровне в такой мере, которая казалось, имеет единичные прецеденты и аналоги. Джеймс Кэролл назвал это новое явление “юридический федерализм”²⁷ . Другим способом метафорического описания этих изменений было предположение, что юридическая система внедрилась в систему межуровневого государственного управления в степени и масштабах, не имеющих прецедентов. Федеральные суды через телескопы рассматривают детали, специфику, правомерность и стратегическую политику чиновников штатного и местного уровней. Примеров тому большое количество, особенно в связи со школами (работа по преодолению сегрегации), тюрьмами, лечебницами для душевнобольных.

4. Четвертое значение слова contractive не связано с сокращением или ограничением. Напротив, оно относится к всевозрастающей тенденции заключения контрактов агенствами государственного управления на покупку и предоставление услуг. Это могут быть контракты на предоставление услуг, связанных работой водопровода и канализации, сбором мусора, транспортом. С другой стороны, все более частыми становятся случаи разрыва контрактов в сфере гуманитарных услуг и социальных программ, которая по сути своей является межуровневой, например, профессиональная подготовка нанимаемых на работу и социальные услуги.²⁸ Дональд Кеттл назвал эту тенденцию “четвертым лицом федерализма”.²⁹ Его широкие выводы были сделаны на основе тщательного и вдумчивого анализа моделей и практической деятельности в Ричмонде, штат Виржиния. Городской управляющий признал, что “чем больше вы вовлечены и участвуете в федеральной игре, тем больше вам приходится выходить за пределы (агентств города)”.³⁰

***

Семь фаз ОУГ стали одним из средств организации политических событий двадцатого века в США в такой форме, которая выявляет новые аспекты функционирования политической системы США. Существуют, конечно, и другие способы разделывания “пирога” (или торта) ОУГ, позволяющие лучше понять, как эта система устроена и работает.³¹ Геологическая метафора является одним из полезных средств понимания отношений между фазами ОУГ, описанных в этой главе.

Фазы ОУГ удобнее понимать как геологические слои, накладывающиеся друг на друга, а не как линейные отметки на линейке или шкале времени. Каждый период имеет свои отличительные образования осадочных пород, но иногда зона перехода от какого-либо слоя к вышележащему слою не очень отличается ни по строению, ни по цвету.Тем не менее существует отличие в проблемах, понимании, и механизмах, существенное для того, чтобы отделить эту зону от предшествующей и последующей фаз.

Аналогия может быть продолжена. Конституционно-юридический каркас, на котором покоятся фазы (слои) ОУГ, подобен граниту, лежащему в основании скалы. Скала (традиционный федерализм) не повсеместно покрыта осодочными слоями; ее обнаженные участки видны в разных местах. И еще далее продолжая аналогию, можно сказать, что время от времени происходят землетрясения, которые раскалывают временные четкие модели и положения слоев ОУГ.

Два сильных (в соответствии с шкалой Рихтера для ОУГ) землетрясения произошли в 1978 и 1980 годах. Забавно, что эпицентром обоих событий - Предложение 13 и выборы Рейгана – как показывают сейсмографы, была Калифорния. Перемещение из Филадельфии (и с восточного побережья) в 1780-х в Калифорнию (и на заподное побережье) в 1980-х свидетельствует о трансконтинентальности характер ОУГ на протяжении этих веков.

Примечания:

1 Clyde F. Snider, “Country and Township Government in 1935-36”, “American Political Science Review 31, October 1937 г.: 909. 6032 Письмо автору от Clyde F. Snider от 5 августа 1969г., и от William Anderson от 20 мая 1970г. 3 The Annals 207, January 1940г.:1-218. Подзаголовок выпуска: ”A Broad Survey of Recent Developments in the Fields of American Government at All Levels”. 4 W. Brooke Graves, American Intergovernmental Relations: Their Origins, Historical Development, and Current Status , (New York: Scribner’s, 1964), 984 стр. 5 “Local Intergovernmental Coordinators”, Urban Data Service (Washington, D. C.: International City Management Association), 2 , (August, 1970): 3. 6 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, The Intergovernmental Grant System as Seen by Local, State, and Federal Officials, А-54 (Washington, D. C., March, 1977г.), стр. 45. 7 Daniel S.Elazar, The American Partnership: Intergovernmental Cooperation in the Nineteenth Century United States (Chicago: University of Chicago Press, 1962г), 358 стр. Конечно, в некоторых политических сферах преобладание федерального интереса ( или “собственности”) какой-либо деятельности привело к такому федеральному превосходству, что участие в ОУГ штатного и местного уровней управления в основном происходило на условиях, которые определялись федеральным законодательством. Государственная собственность (и разпределение) общественных земель на Западе является ярким примером, который привел к возникновению уникального и долгосрочного комплекса специальных условий ОУГ в национальной политике в отношении естественных ресурсов, например, лесов, пастбищ, парков и воды. 8 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Performance of Urban Functions: Local and Areawide, М-21 (Washington, D. C. :Government Printing Office, 1963), 281 стр.: Committee for Economic Development, Modernizing Local Government to Secure a Balanced Federalism (New York: Committee for Economic Development, 1966), 77 стр. 9 Herbert Kaufman, “Emerging Conflicts in the Doctrine of Public Administration”, American Political Science Review 50 (December, 1956): 1057-73. 10 Frederick Mosher, Democracy and the Public Service (New York: Oxford University Press, 1968), в особенности Глава 4, “The Professional State”. 11 Robert Wood, Surburbia: Its People and Their Politics (Boston: Houghton Mifflin, 1958), 243 стр. 12 Goals for Americans: The Report of the President’s Commission on National Goals and Chapters Submitted for the Cosideration of the Commission (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, published for the American Assembly of Columbia University 1960), 372 стр. 13 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Periodic Conggressional Reassessment of Federal Grant-in- Aid to State and Local Governments, А-8 (Washington, D. C.: Government Printing Office, 1961г.). 14 House of Representatives, 1969г. Listing of Operating Federal Assistance Programs Compiled during the Roth Study, 91-й Конгресс, 1-ая сессия, док. 91-177. Очень легко играть в числа при подсчете федеральных субсидий и программ помощи. Данные, которые цитируются, не являются точными и окончательными, но только подчеркивают степень, рост и разнообразие федеральной помощи в перод творческой фазы. 15 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Fiscal Balance in the American Federal System том 1, А- 31(Washington, D. C.: Government Printing Office, 1967), стр. 175-181. Этот том, в особенности Глава 5, “Federal Grant-in-Aid Programs - Trends and Problems” является прекрасным обзором и высокой оценкой ОУГ на вершине творческой фазы. По вопросу глубокого и проницательного анализа влияния политики и программ “Великого общества” (программы президента Л.Б. Джонсона) на местный уровень, рассмотренный в свете межуровневых отношений, смотрите James L. Sundquist, а также David W. Davis, Making Federalism Work: A study of Program Coordination at the Community Level (Washington, D. C.:Brookings Institution, 1969г.), 293 стр. 16 По вопросу перцептивного анализа вопросов творческого федерализма, PPBS и ОУГ 1960 года в историческом контексте, смотрите Harry N. Scheiber, “The Condition of American Federalism: An Historian’s View”, исследование представлено Подкомитетом по межуровневым связям Комиссии Сената по работе Правительства, 89-й Конгресс, 2-я сессия, 15 октября 1966 г., Committee Print 17 По вопросу анализа государственных, политических и юридических противоречий, связанных с президентским ограничением расходования фондов, включая программы федеральной помощи, в бытность администрации Никсона, смотрите Louis Fisher, Presidential Spending Power (Princeton: Princeton University Press, 1975г.), особенно Главы 7 и 8. 18 Terry Sanford, Storm over the States (New York: McGraw-Hill, 1967г.), стр. 8. 19 Самый подробный анализ политической акции групп по общественным интересам дан в Donald H. Haider, When Governments Come to Washington: Governors,Mayors, and Intergovernmental Lobbying (New York: Free Press , 1974г.), 336 стр. Также написанная Samuel H. Beer, “The Adoption of General Revenue Shring: A Case Study in Public Sectors Politics”, Public Policy 24 (Spring 1976г.): 127-195; Rochelle L. Stanfield, “The PIGs:Out of the Sty and into Lobbying with Style”, National Journal (14 August 1976г.): 1134-1139. 20 Robert Greenblatt, “A Comment on Federal-State Relations”, in Intergovernmental Administration : 1976 -Eleven Academic and Practitioner Perspectives, изданный James D. Carroll и Richard W. Campbell (Syracuse University, 1976г.), стр. 164. 21 Jerome R. Adams, Thad L. Beyle и Patricia J. Dusebury, “The New ‘Dual Formula’ for Community Development Funds”, Popular Government 44 (Spring 1979г.): 33-37. Смотрите также Rochell L. Stanfield, “Civil War over Cities’Aid - The Battle no One Expected”, National Journal, 6 August 1977г., стр. 1226-1227. 22 David B. Walker, “Is There Federlism in Our Future?” Public Management 61 (January 1979):11. Также Rochell L. Stanfield, “Playing Computer Politics with Local Aid Formulas”, Ntional Journal, 9 December 1978г., стр. 1977-1981. 60423 Daniel J. Elazar, American Federalism: The View from the States, 3-е издание (New York: Harper&Row, 1984), стр. 252. 24 Там же. 25 Выбор однословного определения для характеристики современной фазы ОУГ является не простым делом. Этот период может быть обозначен как конструктивная фаза ОУГ вследствии важных предпологавшихся и фактически имевших место структурных изменений в природе взаимоотношений федерального, штатного и местного уровней. Усилия по построению новых и преобразованию старых моделей несомненно проявлялись в решениях и действиях Президента, Конгресса и Суда в 1980-х. Также можно доказать, что “извилистый” может являться подходящим термином для обозначения сложного, напряженного и искаженного характера ОУГ. Возможно, что метафора “макаронный федерализм” соответствовала бы тому,как некоторые участники и обозреватели охарактеризовали бы действительное положение вещей в ОУГ. Автор выражает свою благодарность Шелдону Эднеру, Каменски, Роберту Томасу, Девиду Валкеру и другими коллегам за замечания, отзывы и советы относительно этой фазы ОУГ. Конечно же все они освобождены от ответственности за конечный продукт. 26 G. Ross Stephens, “State Centralization and Erosion of Local Autonomy”, Journal of Politics 36 (1974): 44-76. По вопросу обновленной версии его первоначального исследования, включающей период вплоть до 1980-х гг., смотрите G. Ross Stephens, “State Centralization Revisited” (Работа представлена на ежегодном собрании The American Political Science Association, New Orleans, с 29 августа по 1 сентября 1985г). 27 James d. Carroll, “The New Juridical Federalism and the Alienation of Public Policy and Administration”, American Journal of Public Administration 16 (Spring 1982г.): 89-105. 28 Литература по расторжению договоров обширна. Ее количество резко возросло по мере того, как данная фаза соединялась в сознании людей с идеей приватизации. Ruth H. DeHoog, Contracting out for Human Services, (Albany: SUNY Albany Press, 1984г.); Ted Kolderne, “The Two Different Cocepts of Privatization”, Public Administration Review 46 (July/August 1986г.):285-291 29 Donald F. Kettl, “ The Fouth Face of Federalism”, Public Administration Rewiew, 41 (May/June 1981г.):366-371. 30 Там же, стр. 367 31 Daniel J. Elasar, American Federalism: A View from the States (New York: Harper&Row, 1984); David B. Walker, Toward a Functionning Federalism (Boston: Winthrop, 1981). 605