Раздел 4.

Управленческая перспектива: в чем сходства и различия работы и обязанностей Дага Костла, директора Агентства охраны окружающей среды и Роя Чепина, исполнительного директора Американ Моторс.

Если бы можно было разделить организации аккуратно на две однородные части, государственные и частные, задача определения сходств и различий между менеджерами этих организаций значительно бы упростилась. На самом деле, как указывал Данлоп, "реальный мир управления состоит скорее из разновидностей, чем единичных недиференцированных форм, и в нем существует большое число гибридов". Таким образом, в спектре каждого основного признака организаций, можно найти целый ряд специфических сущностей. Во многих аспектах организации, выделяемые как "преимущественно государственные" и "преимущественно частные", частично совпадают.¹⁴ Организации частного бизнеса различаются внутри своей категории по размеру, структуре управления и организационной философии, а также по ограничениям, в рамках которых они действуют. Например, могут не соотноситься формы собственности и разновидности управленческого контроля. Сравним, например, семейную фирму с государственным коммунальным предприятием и децентрализованным конгломератом, Бэтчел с АТТ и Текстроном. Подобно этому, имеются значительные различия в управлении правительственными организациями. Сравним Государственное управление печати, или Управление ресурсами бассейна реки Теннеси (TVA), или Полицейское управление маленького городка с Министерством Энергетики или Министерством здравоохранения и социального обеспечения.. Эти разновидности требуют детального анализа внутренних особенностей как коммерческой организации, так и государственной, а также сопоставления и сравнения этих широкий категорий, вопрос, к которому мы вернемся при рассмотрении направлений дальнейшего исследования.

Хотя нет специального исследования, посвященного этому вопросу, тем не менее, имеет смысл проанализировать работу и обязанности двух менеджеров, представляющих хотя и не полярно противоположные, но все же явно определяемые организации: одна - государственная и другая - коммерческая. Для этой цели и преимущественно из-за доступности фактов, которые описывают проблемы и возможности каждого, рассмотрим два примера: Дага Костла, директора Агентства по охране окружающей среды (EPA), и Роя Чепина, исполнительного директора Американ Моторс.¹⁵

Даг Костл, директор EPA, январь 1977.

Миссия EPA предписана законодательством, создавшим данное учреждение и передавшим ему полномочия на осуществление его основных программ. Эта миссия заключается в следующем: “ контролировать и снижать степень загрязнения воздуха, воды

382

тяжелыми отходами, шумом, радиацией и ядовитыми веществами. Основная задача EPA - предпринимать координированные действия, противоборствующие загрязнению окружающей среды в сотрудничестве с федеральным и местным правительством.”¹⁶

Организационная структура EPA вытекает из его определенных законодательством обязанностей осуществлять контроль за опредленными загрязняющими веществами (твердыми отходами, шумом, радиацией, ядохимикатами и химическими продуктами) в конкретной среде: в воздухе и воде. Как новый директор, Костл "унаследовал" от администрации Форда проект бюджета для EPA на 802 млн. долларов на 1978 год с максимальном количеством должностей 9,698.

Очень сложно кратко описать ту обстановку, в которую попал Костл. Вот как он характеризует ее:

1. 􀂊 "Вне организации у общественности нет четкого представления о том, что это за учреждение: чем оно занимается, к чему движется"

2. 􀂊 "Наиболее серьезное ограничение, накладываемое на деятельность EPA, заключается в сложности, присущей состоянию наших знаний, которые все время меняются."

3. 􀂊 "Слишком часто, действуя в условиях сжатых сроков, данных Конгрессом, EPA делает предписания только, чтобы выяснить, что оно знают довольно мало о самой проблеме. Основная проблема - это сложность, присущая той работе, которую должно выполнять агентство, и тот факт, что указания о том, что нужно делать, меняются каждый день"

4. 􀂊 "Есть очень сложные внутренние управленческие вопросы, которые нельзя быстро решить: проблема смешения квалификаций внутри агентства; исследовательская программа с лабораторными средствами, разбросанными по всей стране и соединяемыми на месте, в основном, благодаря политическим союзникам "на Холме", которые могут расстроить все попытки свести исследовательскую программу в единое целое ".

5. 􀂊 "С точки зрения первоначальных обязанностей EPA, касающихся массы загрязняющих веществ, мы можем достигнуть асимптотической точки кривой в плане дополнительных затрат. У вас есть прямо противоположные национальные цели: например, электроэнергия и окружающая среда"

Костл считает, что на первом этапе перед ним стоит шесть главных задач:

1. 􀂊 создание команды менеджеров высшего звена (шесть помощниковдиректора и двадцать пять глав отделов)

2. 􀂊 обращение к законодательной программе EPA (основные законы EPA – Закон о чистом воздухе и Закон о чистой воде - переписывались, когда он вступал в должность; программа по ядохимикатам была представлена на переутверждение также в 1977 году)

3. 􀂊 обоснование роли EPA в администрации Картера (осознавая, что администрация столкнется с трудностями в урегулировании соотношения между охраной окружающей среды и энергетикой, регулировании энергетики и экономики, регулированием EPA ядовитых веществ и регулированием FOA, CSPS и OSHA; Костл говорит о необходимости создания отношений с остальными ключевыми игроками и укрепления положения EPA)

4. 􀂊 установление связей с учредительными группами (из-за их роли как в законодательном утверждении обязанностей агентства, так и в процессе успешного осуществления программ EPA)

5. 􀂊 принятие конкретных стратегических решений (например, дать разрешение на охлаждающую систему Сибрукскому заводу, вырабатывающему ядерную энергию, или нет. Или как применять Закон о контроле за ядовитыми веществами, принятый в октябре 1976 года: этот закон давал EPA новые обязанности по регулированию производства, распространения и использования химических веществ, чтобы предотвратить нанесение вреда здоровью и окружающей среде. Требовать ли EPA от производителей химических веществ сообщения минимальной информации относительно различных веществ, или приказать предоставить более строгих отчеты для 1000 химических веществ, которые уже известны как опасные и рискованные, или потребовать от компаний отчета обо всех

383

1. химических веществах, и в какие сроки - все это должно быть решено, и даны соответствующие инструкции.

2. 􀂊 рационализировать внутреннюю организацию агентства (экстремальная децентрализация EPA по регионам и его ограниченные технические специальные знания).

Нелегкая работа.

Рой Чепин и Американ Моторс, январь 1977.

В январе 1967 года в период кризиса Чепин был назначен председателем и исполнительным директором компании (одновременно с ним президентом и техническим директором компании стал В Люнеберг). За последние 4 года сбыт продукции упал на 37%, а доля рынка сократилась с 6% до менее, чем 3%. В денежном выражении показатели в 1967 году сократились на 42 % по сравнению с небывало высоким показателем 1963 года. На 656 миллионов долларов, полученных от продаж, убытки составили 76 миллионов. В прессе стали появляться фельетоны, в форме некрологов , посвященных АМС. Нюзуик охарактеризовала АМС как “компанию вялую, подавленную, продукция которой хоть и надежна, но изящна, примерно как ортопедические ботинки, компания, которой общественность привесила не снимаемый ярлык: Проигравшие”. Чепин сказал: “Мы двигались, держа одну ногу на акселераторе, а другую на тормозе. Мы не знали, где мы, черт побери, находились.”

С самого начала Чепин объявил акционерам: “Мы планируем двинуться в те сферы рынка, в которых компания сможет вполне эффективно работать. Мы не собираемся сделать все для всех людей, но сконцентрируемся на тех потребностях клиентов, которые мы способны удовлетворить лучше других.” Как он вспоминал: “На проблемы, возникшие в 1967 году, нужно было немедленно отреагировать. Они отнимали почти все время в течение нескольких месяцев. Как бы то ни было, мы начали заниматься планированием, ставить цели, разрабатывать программы и графики работ до конца 1972 года уже за пределами этих проблем. Необходимо было утвердиться на рынке в долгосрочном периоде, чтобы ни случилось в краткосрочном периоде.”

У Чепина было пять проблем, требовавших немедленного разрешения:

1. • У компании практически не было наличных денег, и необходимо было немедленно получить дополнительную банковскую ссуду в размере 20 миллионов долларов.

2. • Количество имеющихся в наличии машин, принадлежащих компании и ее агентам по продажам, достигло беспрецедентного уровня. Ликвидация избытков товара заняла 5 месяцев и ее удалось завершить только после закрытия в январе 1967 года ряда заводов.

3. • Продукция серии Rambler American не пользовалась спросом, и нереализованная продукция накапливалась. В феврале был придуман и внедрен эффектный торговый ход, в результате которого минимальная цена Rambler American упала до среднего между Фольксвагеном и конкурирующих с ним американскими малолитражками. Ход заключался в снижении цены для посредников и сокращении скидок для посредников с 21% до 17%.

4. • Административные и коммерческие расходы были признаны слишком высокими. В связи с этим была начата действенная программа сокращения издержек, в результате которой издержки за первый год сократились на 15 миллионов долларов. Производственные издержки и издержки на закупки были существенно урезаны, чтобы подойти к самым высоким показателям эффективности в отрасли.

5. • Имидж компании среди общественности ухудшился. Пресса была настроена пессимистично. Большинство членов финансового сообщества исключило компанию из своих рядов. Чтобы противостоять создавшейся ситуации, проводились многочисленные встречи с банкирами, представителями инвестиционных компаний, государственными чиновниками и прессой.

Чепин вспоминает: “Решив первоочередные проблемы, мы могли упорядочить отдельные части плана роста корпорации – определение образа жизни АМС в автомобильной индустрии.Мы чувствовали, что условием дальнейшего существования компании, ее роста, а не просто выживания, являлся новый подход к автомобильному рынку, надо было выбрать наши точки, а затем внедрять новшества и быть аггресивными.” Новый план корпоративного роста включал в себя резкое изменение подхода к рынку, чтобы утвердить “молодежный”

384

имидж корпорации (путем выпуска новых спортивных моделей типа Javeline и участия в автомобильных гонках), а также “полностью измененить ассортимент” к концу 1972 году, приобрести Kaiser Jeep (продать активы, не относящихся к транспортным средствам, и сосредоточиться на специализированных транспортных средствах, включая Jeep, компанию которая несла убытки последние 5 лет, но Чепин был уверен, что существенное сокращение издержек и экономия на масштабах производства сможет поправить ситуацию).

Чепин преуспел: в конце финансового года в 1971 году (30сентября) АМС получила прибыль 10,2 миллиона долларов от продаж на сумму 1,2 миллиарда долларов.

Вспомните таблицу 1 функций общего менеджмента. Какие сходства и различия кажутся наиболее заметными и важными?

Стратегия.

Как Чепин, так и Костл должны были устанавливать цели и приоритеты, разрабатывать технические планы. В бизнесе “корпоративная стратегия – это схема важнейших целей, намерений, задач, основные стратегии и планы достижения целей, сформулированные так, чтобы по ним можно было определить, чем занимается или должна заниматься компания, к какому типу она относится или должна относиться.”¹⁷ Концентрируясь в процессе изменения стратегии АМС на определенных сегментах рынка транспортных средств, Чепин вынужден был консультироваться с Советом Директоров и улаживать финансовые вопросы. Но функции контроля были прочно закреплены за ним.

Сколько альтернатив было у Костла относительно того, чем занимается или должно заниматься его Агентство защиты окружающей среды, или какого типа учреждением оно является или должно быть? Основные стратегические альтернативы были следствием законодательного процесса, который определил, должно ли оно контролировать пестициды или токсичные вещества и, если да, то по какому графику, и иногда даже, какой уровень частиц на миллион единиц требуется контролировать. Интересный вопрос предствлят собой соотношение ролей Президента, других управленцев, включая персонал Белого Дома, конгрессменов и глав министерств, директора Агентства защиты окружающей среды, председателя комиссии Конгресса и внешних групп при утверждении общей стратегии ЕРА.

Управление внутренними составляющими.

Как для Костла, так и для Чепина ключевой проблемой стала проблема кадров. Как заметил Д. Рамсфелд: “единственной, наиболее важной задачей исполнительного директора является проведение отбора нужных людей. Я видел ужасно структурированные организации как в государственных органах, так и в бизнесе, но их заставляют хорошо работать хорошие люди. Я видел прекрасно структурированные организации, которые работают плохо, потому что там работают не соответствующие им люди.”¹⁸

Два руководителя высшего звена, однако, шли совершенно разными курсами в процессе организации и работы с персоналом. Чепин закрывал заводы, перемещал ключевых менеджеров, нанимал и увольнял фактически по своему усмотрению. Как писал М. Блюменталь о Министерстве финансов, “если вы хотите провести существенные изменения, изменить политику, и служащие министерства не одобряют ваших действий, они найдут способы расстроить ваши планы или остановить вас, что невозможно в частном секторе. Основной метод , к которому они могут прибегнуть, это Конгресс. Если я скажу, что хочу закрыть определенное подразделение или передать функции из одной сферы в другую, то существует возможность обратиться в Конгресс и, по существу, используя друзей в Конгрессе, заблокировать осуществление моего плана. Они могут попытаться остановить вас с помощью прессы. Если бы я, в Бендиксе, захотел перевести один из отделов из Эн Арбор в Детройт, подсчитав, что таким образом можно было бы сэкономить деньги, пока я в состоянии сделать это аккуратно и прилично, прессу бы это надолго не заинтересовало. Пресса не может меня остановить. Возможно о проекте напишут в местной газете, но и только”.¹⁹

Что касается Костла, то основная структура Агентства была определена законом. Законом было закреплено, какие в него входят лаборатории, где они расположены, и большая часть персонала. Хотя он мог набрать на работу своих основных подчиненных, но опять ограничения, подобные столкновение личной заинтересованности в ком-то и

385

перспективы борьбы за утверждение кандидатуры в Конгрессе привели к тому, что он отказался от кандидатуры на пост помощника директора по вопросам исследования и развитием, так как последний работал в крупнейшей химической компании. Хотя Костл мог бы прибегнуть к изменениям в процессе разработки стратегии или предписаний, чтобы ввести в заблуждение тех основных управленцев, чьи взгляды расходились с его, например, Э. Сторка, заместителя помощника директора, отвечающего за программу охраны воздушной среды, такие маневры заняли бы много времени, вызвали бы серьезную конфронтацию и значительно задержали бы разработку программы Костла.

Чепин обладал значительными полномочиями в руководстве персоналом и менеджменте кадровой системы. Хотя профсоюз автомобильных рабочих ограничил его полномочия в отношении рабочих, он назначал людей менеджеров и перераспределял зоны ответственности в соответствии со своим общим планом. Даже если люди считали ошибочными решения о закрытии определенных заводов или прекращения выпуска определенного продукта, они все равно их исполняли. Как заметил Д. Шультц, “один из первых уроков, который я усвоил, перейдя из государственной сферы в бизнес, состоял в том, что в бизнесе распоряжения надо отдавать осторожно, так как высока вероятность того, что их выполнят”.²⁰

Костл столкнулся с системой государственной службы, предназначенной как для предотвращения распределения государственных должностей между сторонниками победившей партии, так и для продвижения по службе. Комиссия по государственной службе ответственно следила за работой персонала в его ведомстве. Правила государственной службы сурово ограничивали свободу его действий, выматывали, в особых случаях требовались сложные маневры, чтобы достичь хоть какого-то результата. Правила предоставления равных возможностей и их осуществление создавало еще одну систему существенных процедурных ограничений. В ретроспективе, Костл обнаружил, что система государственной службы налагает гораздо большие ограничения на его деятельность и требует от него гораздо больше времени, чем он предполагал.

Осуществляя контроль, Чепин мог использовать такие показатели как прибыль и доля рынка, распределив достижение целевых показателей между нижестоящими уровнями организации, и по этим достижениям определяя эффективность работы менеджеров конкретных отделов и подразделений. Правила учета издержек позволяли ему сравнивать заводы компании, а также приобретения, производство и даже управление АМС с лучшими образцами в отрасли.

Управление внешним окружением

Будучи исполнительным директором, Чепин имел дело лишь с Советом директоров. Что касается Костла, то в границах исполнительной власти, но за пределами его Агентства существовало много факторов, имеющих важное значение для достижения целей его ведомства: Президент и Белый дом, Совет по энергетическим ресурсам, Министерство внутренних дел, Совет по качеству окружающей среды, Отдел менеджмента и бюджета. Действия каждого из них, предпринятые либо независимо друг от друга, либо после консультаций, приведших к возникновению с ним разногласий, могли препятствовать реализации поставленных перед Агентством задач. Вследствие этого, значительную часть времени Костл уделял созданию репутации и авторетета Агентства, которые можно было бы использовать в межведомственных диспутах.

Необходимую и даже большую часть работы Костла составляла его деятельность, связанная с независимыми внешними организациями. Поскольку миссия Агентства, его стратегия, полномочия и средства являлись следствием законодательного процесса, главное внимание Костл уделял комитетам Конгресса, конгрессменам, их подчиненным, а также тем людям, кто имеет влияние на всех них. За первый год чиновники высшего уровня ЕРА более 140 раз выступали перед 60 разными комитетами и подкомитетами.

На возможности Чепина достигнуть целей АМС также оказывали влияние независимые внешние организации – конкуренты, правительство (Закон о чистом воздухе, принятый в 1970), союз потребителей (вспомните Ральфа Надера) или даже поставщики нефти. Больше, чем другим частным менеджерам, Чепину приходилось иметь дело с прессой в попытках

386

изменить имидж АМС. Действия такого рода предпринимались главным образом по собственной инициативе Чепина, а также в связи с событиями, которые устраивались отделом связей с общественностью, например сообщение о новом гоночном автомобиле. В сфере маркетинга Чепин также прилагал усилия, чтобы убедить потребителей, что их вкусы лучше всего могут быть удовлетворены продукцией компании АМС.

Вся деятельность Костла освещалась прессой: повседневная работа организации, восприятие Агентства ключевыми группами общественности и, таким образом, влияние на Агентство соответствующих партий, и даже составление перечня вопросов, на которые Агентству приходилось как-то реагировать.

Для Чепина практическим результатом явился доход, доля рынка и долгосрочное выгодное конкурентное положение АМС. Что же может служить соответствующей оценкой деятельности для Костла? Блюменталь отвечает, подчеркивая разницу между видимостью и реальностью: “В Бендиксе именно реальная ситуация в конце концов и определяла, удалось ли нам достигнуть цели или нет. Грубо говоря, это и есть показатель. Вы можете представить все так, будто ваши доходы значительны, но если вы не достигаете успешных результатов, обман скоро выйдет наружу. В государственном управлении не существует очевидных результатов, поэтому будут считать, что вы достигли успеха, если вы сможете сделать вид, хотя, конечно, видимость не единственная составляющая успеха”.²¹ Румсфельд замечает: “В бизнесе о вас в большей степени судят по результатам. Я не считаю, что американский народ таким же образом оценивает правительственных чиновников… В правительстве слишком часто вас оценивают по тому, насколько вы выглядите человеком, который заботиться о деле, который усердно старается – все это вещи, которые совершенно не обязательно улучшают условия человеческой жизни… Для Президента гораздо легче заняться каким-нибудь вопросом и, получив благожелательный отзыв общественности, остановиться на этом, чем довести дело до конца, чтобы его результаты имели положительное воздействие на человеческие жизни.”²² По словам Джорджа Шульца, “в государственном управлении и в политике признание и, следовательно, вознаграждение приходит к тому, кто разрабатывает стратегию и достигает законодательно закрепленного компромисса. Напротив, в бизнесе награды и почет отдаются тому, кто может реально чего-то добиться. Здесь важно исполнение намеченного. Кто может построить завод, кто может заключить торговый контракт, кто может осуществить финансирование и так далее”.²³

Такое поверхностное сравнение менеджеров государственного и частного сектора показывает, что могло бы быть сделано, если бы производилось систематическое сравнение обеих организаций и на различных уровнях внутри организаций. Хотя можно узнать много, изучая работу высших должностных лиц компаний, однако, сравнение гораздо более значительного числа менеджеров среднего звена обещает быть еще интереснее. Если бы кто-нибудь сравнил, например, регионального управляющего ЕРА и руководителя подразделения АМС, двух контролеров или двух равнозначных управляющих завода, некоторые их функции оказались бы сходными, и стали бы очевидными другие различия. Главным препятствием для таких сравнений служит недостаток материала, описывающего проблемы и содержание работы менеджеров среднего звена.²⁴ Дальнейшие исследования должны заняться в первую очередь восполнением этого пробела.

Отличия, обнаруженные в этом сравнении, например, в сфере персонала, претерпели изменения, связанные с принятием в 1978 году закона о реформе государственной службы и с созданием Службы высших руководителей. Значительные изменения также произошли в автомобильной промышленности: теперь исполнительный директор компании “Крайслер” имеет много схожего с директором ЕРА. Полезным окажется и более точное сравнение различных уровней управления в обеих организациях, например, бухгалтерские операции с целью снижения издержек, использованные Чепиным, и соответствующие процедуры по оценке затрат ЕРА на устройства, используемые для контроля за загрязнением воздуха.